Планы по систематизации законодательства
Николай I полагал своей задачей укрепление государственного строя и наведение порядка в администрации. Функционирование государственного аппарата невозможно было обеспечить без устранения нестабильности и противоречивости законодательства, из которых проистекали коррупция и невысокий уровень законности. Поэтому Николай обратил внимание на работу Комиссии составления законов: ее главноуправляющий П.В. Лопухин представил отчет о деятельности, а фактический руководитель М. Сперанский в январе 1826 года подал две записки — «Краткое историческое обозрение Комиссии составления законов» и «Предположения к окончательному составлению законов».
В первой записке Сперанский обрисовал деятельность законодательных комиссий XVIII — начала XIX веков, а вторая содержала план работы по систематизации законодательства. Сперанский полагал, что на комиссию следует возложить обязанность разработать в течение двух лет проекты сводов уголовных, гражданских, полицейских и хозяйственных законов (Сперанский понимал под сводом соединение законов в установленном порядке), а также издать полное собрание законов в хронологическом порядке. Следовало одновременно приступить к составлению уголовного и гражданского уложений. В свод входили бы существующие законы без дополнений и изменений, но с исключением недействующих правил, а уложение распространялось на уголовное и гражданское законодательство, предполагая переработку нормативно-правового материала с дополнением новыми нормами.
Ознакомившись с записками, Николай решил изменить порядок систематизации. Не отказываясь от составления уложений, подразумевающих разработку новых норм, император посчитал необходимым собрать существующие законы. Так первоочередной задачей стала разработка свода законов. Император решил дело составления сводов взять в непосредственное ведение. С этой целью в структуру Собственной Его Императорского Величества канцелярии было создано подразделение, ставшее известным в качестве Второго отделения.
Полное собрание законов Российской империи
Деятельность Второго отделения по составлению Полного собрания законов Российской империи была связана с трудностями, заключавшимися в количестве законов в разных архивах, и в отсутствии реестров изданных законов. Изданные до 1711 года узаконения хранились в архивах приказов, Коллегии иностранных дел и Вотчинного департамента; узаконения позднего времени — в архиве Правительствующего Сената, архиве старых дел, Московском губернском архиве, архивах, Военного министерства, Департамента уделов, Морского министерства и прочих ведомств. Подобная рассредоточенность затрудняла работу по сбору документов.
Кодификаторы прежде всего начали составление реестров узаконений. В основу лег реестр упраздненной Комиссии составления законов, который насчитывал 23 433 акта. К нему прибавлялись реестры сенатского, московских архивов, архивов министерств и ведомств. Число актов по всем реестрам достигло 53 239. Затем Второе отделение сделало запрос на копии текстов законов, направляя в ряде случаев в архивы сотрудников, которые на местах переписывали текст; всего было просмотрено или доставлено 3596 книг с текстами узаконений. Затем проведена ревизия текстов, заключавшаяся в сличении с подлинниками и выявлении дублирующих актов (было принято оставлять ранний акт).
В Полное собрание законов Российской империи решено было включить узаконения, изданные верховной властью, причем как действующие, так и утратившие силу. Подлежали публикации законы с Соборного уложения 1649 года, отменившего раннее законодательство; впоследствии предыдущие правовые акты изданы в составе Актов исторических. Судебные решения, в Полное собрание не помещались; исключением стали решения, распространенные на подобные случаи, впоследствии ставшие примером для судебных решений, изъясняющих смысл узаконений, а также решения, вынесенные по делам о государственных преступлениях. Акты располагались в хронологическом порядке с присвоением сплошной нумерации, начиная с первого тома.
Полное собрание не было по-настоящему полным — составители не обнаружили ряд актов.
Некоторые были найдены позже и опубликованы в дополнении. В собрание не вошел ряд секретных узаконений, а также узаконения частного характера (об определении на службу, награждениях, внутреннем распорядке учреждений).
Работа над составлением Полного собрания законов Российской империи была окончена 1 марта 1830 года. Оно вышло двумя собраниями. В Первое Собрание включались изданные до 12 декабря 1825 года акты, Второе Собрание составили акты, изданные позже.
Составление Свода законов
Одновременно Второе отделение вело подготовительную деятельность по составлению Свода. Эта деятельность состояла из двух стадий: построение верных выписок на каждую область законодательства и составление исторического изложения законов по главным предметам. Например, все гражданское право разделялось на пять отделов — о правах состояний, о правах личных и вещественных вообще, о правах личных и вещественных в особенности, о порядке составления и совершения актов, о тяжебном судопроизводстве. Эти отделы подразделялись на четыре периода: с Соборного уложения до Петра I, с Петра I до Екатерины II, время Екатерины II, от Екатерины до Николая I.
После завершения исторических сводов начались работы над систематическим Сводом. Опираясь на рекомендации Фрэнсиса Бэкона, Сперанский сформулировал правила:
- Исключить все вышедшие из употребления законы;
- Исключить повторения, и принять полнейшее постановление;
- Сохранить слова закона, извлекая из самого текста;
- Законы обширные и многословные должны быть сокращены;
- Из противоречащих законов избирать лучше других;
- По составлении свода, сей Состав должен быть утвержден властью.
В силу поставленной Николаем задачи, Сперанский отступил от пятого правила, выбирая не лучший закон, а последний по времени.
Свод составлялся в процессе распределения узаконений по предметам регулирования и изложения в виде статей. Внешней Свод выглядел как один закон, где фрагменты имели вид статьи со своим номером. Статьи при этом представляли дословное изложение нормативных актов.
Под статьями указывались источники, то есть узаконения и сведения, из которых они были извлечены; эти источники помещались, чтобы придать достоверность статье и предоставить возможность проверки правильности изложения.
Работа по составлению Свода была распределена между чиновниками Второго отделения по мере знаний и способностей. Сперанский непосредственно руководил работами, давал советы сотрудникам, разрешал затруднения, докладывал императору. Составленные проекты представлялись на рассмотрение особым присутствием под председательством Сперанского. В результате проекты исправлялись и переделывались.
Энергия Сперанского способствовала быстрой работе. В июле 1826 года Сперанский работал над первыми главами Свода, а 14 января 1828 года представил Николаю I Свод законов гражданских с пояснительной записки, излагавшей подробный план действий по составлению Свода. Деление на тома было введено позже. Все своды были закончены к 1 января 1830 года.
