Ведомства. Функциональная децентрализованная администрация

Лекция темы 5. ВЕДОМСТВА. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ Вопросы 1. Понятие и виды ведомств в зарубежных странах. 2. Понятие функциональных децентрализованных ведомств. 3. Причины создания функциональных децентрализованных ведомств. 4. Классификация функциональных децентрализованных ведомств. 5. Создание функциональных децентрализованных ведомств. 6. Состав функциональных децентрализованных ведомств. 7. Правовой статус функциональных децентрализованных ведомств. 8. Особенности организации и деятельности функциональных децентрализованных ведомств в отдельных странах. 9. Контроль за функциональными децентрализованными ведомствами. Текст лекции 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ВЕДОМСТВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ Чтобы государство могло эффективно решать проблемы общественного развития, необходима разветвленная система органов специализированного управления, не ограничивающаяся министерствами. Во всех странах мира наряду с министерствами создаются различные специализированные органы. Во многих странах эти органы имеют разный статус и разные наименования. Однако в некоторых государствах (в постсоциалистических государствах, а также в государствах, развивающихся под влиянием австро-германских традиций) специализированные органы называются ведомствами. Ведомствами чаще всего считаются специализированные органы публичной администрации, не имеющие статуса министерств. Во-первых, ведомства создаются в системе централизованной публичной администрации. Если они подчиняются министерству, то получают компетенцию отраслевых или внутриотраслевых органов. Но они могут иметь и другой статус, более высокий, чем статус министерств. В таком случае ведомства являются органами, координирующими и/или контролирующими деятельность министерств. Во-вторых, ведомства создаются в системе децентрализованной публичной администрации. 2. ПОНЯТИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВЕДОМСТВ Децентрализованная администрация – система органов и учреждений публичной администрации, построенная в соответствии с принципом децентрализации. Децентрализация – передача части компетенции публичной администрации относительно самостоятельному органу, который контролируется органами централизованной публичной администрации, но не подчиняется им. Первоначально принцип децентрализации применялся в основном для организации территориального управления. В настоящее время он используется также для организации функционального управления. В настоящее время выделяются территориальная и функциональная децентрализованная публичная администрация. Функциональная децентрализованная публичная администрация Специализированные органы функциональной компетенции, имеющие определенную самостоятельность, создавались во многих странах в самые разные периоды их развития. Однако наибольшее распространение они получили в начале XX в. Ни в законодательстве, ни в практике государственного управления зарубежных стран пока не выработано единое наименование этих административных структур. Они могут называться публичными корпорациями, квази- или полуавтономными органами, внеминистерскими учреждениями, независимыми или публичными агентствами, комиссиями, кассами, бюро, управлениями и т. п. В Великобритании и бывших английских колониях единственно определенным, имеющим точное правовое содержание является понятие «корпорация». Но оно отражает всего лишь одну характерную черту этих учреждений – их статус юридического лица, дающий им возможность от своего имени выступать в суде. Во Франции и других странах французского языка административные структуры такого рода объединяются понятиями «независимые административные органы» (les autorites administratives independantes) и «публичные учреждения» (etablissements publics), используемыми как законодателем, так и административными судами. В Мексике понятие «децентрализованная администрация» закреплено конституцией 1917 г., в Италии и Бразилии применяется термин «непрямая публичная администрация». 3. ПРИЧИНАМИ СОЗДАНИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВЕДОМСТВ в ХХ-ХХI вв. стали: • неспособность министерств эффективно решать отдельные вопросы управления делами общества; • необходимость обеспечения неполитического управления в социальной и экономической сферах; • необходимость специального регулирования деятельности лиц свободных профессий; • необходимость предоставления гражданам публичных услуг технического характера. 4. КЛАССИФИКАЦИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВЕДОМСТВ Функциональных децентрализованных ведомств множество. Они классифицируются по различным основаниям: в соответствии с их функциями: • регулирующие (Комиссия по вопросам честной торговли Великобритании); • координирующие (учреждения развития); • распределяющие (Жилищная корпорация Великобритании, Администрация фермерского кредита США); • клиентские (туристические управления Великобритании); • юрисдикционные (трибунал по авторским правам Великобритании; Счетная палата и Суд бюджетной дисциплины во Франции); • примирительные (Комиссия по расовому равноправию Великобритании); по территории деятельности: • национальные; • региональные; • местные; по сферам деятельности: действующие • в хозяйственно-экономической (центральные банки), • социально-культурной (примирительные комиссии), • административно-политической сфере (комиссии по проведению выборов). 5. СОЗДАНИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВЕДОМСТВ Центральные децентрализованные органы и учреждения, как правило, высшими органами государственной власти: главой государства, парламентом или правительством. Реже полномочия по созданию децентрализованных учреждений предоставляются министерствам или центральным ведомствам. Местные функциональные децентрализованные ведомства обычно образуются соответствующим местным советом. В англосаксонских странах независимые административные ведомства образуются, как правило, на основе актов парламента. Так, в Великобритании в начале XX в. публичные корпорации создавались Короной, на основе королевской хартии. Таким образом была учреждена в 1926 г. всемирно известная Британская радиовещательная корпорация (ВВС). Но в настоящее время британские публичные корпорации создаются только статутами парламента. В США независимые агентства учреждаются лишь актами Конгресса. В странах континентальной правовой семьи более широкие учредительные полномочия предоставлены правительствам и органам местного самоуправления. Во Франции, например, на основании ст. 34 Конституции 1958 г. и решений Конституционного и Государственного советов закон должен определить лишь правила, касающиеся категорий публичных учреждений. Вопрос создания каждой конкретной децентрализованной структуры решается либо Советом министров (если речь идет о государственном учреждении), либо генеральным или муниципальным советом (если признано необходимым создать новое местное административное учреждение). Иногда децентрализованные ведомства могут образовываться на основе договора или соглашения между административными органами и профессиональными организациями. Таким образом образуются, например, органы по рассмотрению дисциплинарных споров в Великобритании. 6. СОСТАВ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВЕДОМСТВ определяется с учетом внепартийного и координирующего характера их деятельности, т.к. они должны согласовывать работу государственного и частного секторов экономики. В связи с этим членами децентрализованных ведомств могут быть представители: • исполнительной власти, • законодательной власти, • общественных организаций, • частных структур. Состав каждого из органов децентрализованной администрации, как правило, строго фиксирован в акте о его создании. Так, независимые административные власти Франции – советы и комиссии – имеют от 5 до 21 членов. В Национальной комиссии по контролю за избирательными кампаниями работают 5 человек и 21 – в Паритетной комиссии по публикациям прессы и агентствам. Руководителей децентрализованных учреждений, как правило, назначают центральные или местные органы власти. Так, в Италии руководящие органы децентрализованных структур определяются президентом Республики или председателем Совета министров. В Канаде право назначать руководство децентрализованных учреждений предоставлено правительству, а иногда и отраслевым министрам. Во Франции члены Высшего совета по аудиовизуальным средствам назначаются частично Президентом Республики, частично председателями Сената и Национальной ассамблеи. Ведущие члены французской Национальной комиссии по информатике и свободам определяются декретом Совета министров. Децентрализованные структуры обычно образуются как коллегиальные органы, хотя иногда допускается и единоначальная форма их работы. Независимые агентства США, как правило, возглавляет совет, состоящий из 5 – 11 человек. Причем из числа руководителей немногим более половины могут представлять одну политическую партию. Руководители независимых ведомств могут быть смещены со своих постов, как правило, лишь в исключительных случаях – не по административным или тем более политическим соображениям, а в случае серьезного нарушения закона. Так, руководители Федеральной торговой комиссии США могут быть отстранены Президентом США лишь за серьезные проступки, прямо указанные в законе. 7. ПРАВОВОЙ СТАТУС ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВЕДОМСТВ индивидуален, определен в акте о создании конкретного органа или учреждения. Но можно выделить общие черты правового статуса этих структур: 1) автономия: а) административная (самостоятельность в решении вопросов собственной компетенции, самостоятельное определение внутренней организации, самостоятельный подбор кадров; б) имущественная автономия (собственное имущество, собственные источники доходов); в) финансовая (собственный бюджет); 2) специальная компетенция и связанный с ней принцип позитивного регулирования: децентрализованным органу или учреждению разрешено только то, что прямо предписано; 3) двойственный правовой статус: децентрализованные органы и учреждения являются субъектами как публичного, так и частного права. 8. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ВЕДОМСТВ В ОТДЕЛЬНЫХ СТРАНАХ В Великобритании основными формами децентрализованных ведомств являются агентства и публичные корпорации. Публичные корпорации (такие как Управление гражданской авиации, Офис по регулированию ядерной энергетики, ВВС) создаются актом парламента или приказом Короны в Совете, Их собственность отделена от собственности Короны. Их служащие не являются служащими Короны. В результате административных реформ середины - конца ХХ в. децентрализованные ведомства были подключены к министерской системе на правах самостоятельных органов, заменяющих собой существовавший ранее нижний уровень отраслевого управления. За министерствами Великобритании сохранены функции лишь стратегического управления. С 1998 г. министры, возглавляющие министерства, подписывают с казначейством соглашения о предоставлении услуг. Содержание таких соглашений анализируется правительством, и на их основе формулируются приоритетные задачи и цели правительства, определяются бюджетные расходы. Каждое соглашение устанавливает политические цели и результаты, которых должно достичь министерство, а также критерии оценки его работы. Соглашение о предоставлении услуг становится базой для планирования внутриотраслевой деятельности органов и учреждений, подведомственных министерству. Рекомендована трехступенчатая система управления: ключевой департамент – агентство – кванго. Ключевые департаменты (core departments) решают вопросы стратегического управления в соответствующей сфере и выполняют распорядительные функции. Агентства (next step agencies)1 - ведомства, исполняющие предписания ключевых департаментов и действующие на договорных началах. Кванго (quango)2 - независимые от министерства структуры, непосредственно оказывают клиентам общественно значимые услуги, максимально приближены к населению и функционируют на нижнем уровне публичного управления. Кванго заключают с казначейством и департаментами рамочные соглашения, в которых определяются сфера их деятельности, цели и задачи, критерии оценки качества работы и эффективности, основы трудовых отношений персонала. Так кванго – фактически частные организации, действующие в соответствии с правительственными инструкциями и под строгим правительственным контролем, – стали выполнять важные публичные функции. В настоящее время общепризнано, что англосаксонские административные традиции способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. В США основной формой децентрализованных ведомств стали независимые агентства (такие как Федеральная торговая комиссия, НАСА, ЦРУ). Им предоставляются исполнительно-распорядительные и нормотворческие полномочия. Кроме того, они вправе осуществлять и квазисудебные функции – рассматривать и принимать решения по административно-правовым спорам, затрагивающим права и обязанности частных лиц3. Независимые агентства федерального уровня создаются актами Конгресса. Их руководителей назначает Президент США. Однако в целях обеспечения независимости этих органов законы устанавливают, что срок полномочий руководителей независимых агентств превышает срок полномочий Президента США (может доходить до 14 л.). Одномоментная замена членов и служащих независимых агентств невозможна. Первоначально независимые агентства были подотчетны только перед Конгрессом. Но в 1980-х гг. Верховный суд США признал, что у Конгресса нет конституционного права создавать федеральные агентства, полностью выведенные из-под президентского контроля4. Тем самым Верховный суд попытался привести юридическое положение независимых агентств в соответствие с их фактической вовлеченностью в деятельность исполнительной власти. В настоящее время независимые агентства отчитываются по результатам своей деятельности перед Конгрессом США (как перед органом, их создавшим) и перед Президентом США (как перед носителем исполнительной власти). Во Франции формы децентрализованных ведомств наиболее разнообразны. Основными являются независимые публичные органы и публичные учреждения. Независимые публичные органы создаются для защиты прав и свобод личности (Комиссия по доступу к административным документам, Национальная комиссия по информатике и свободам). Они не имеют статуса юридического лица, действуют от имени государства, но при этом автономны, обладают регламентарной властью, распорядительными и юрисдикционными полномочиями. Публичные учреждения Франции подразделяются на два вида: публичные учреждения управленческого характера; публичные учреждения торгово-промышленного характера. Публичные учреждения управленческого характера (Национальная административная школа, региональные агентства здравоохранения, Национальная библиотека Франции) осуществляют административные функции, такие как регламентация деятельности ведомств, координация их работы, обеспечение правопорядка. Они финансируются из бюджета. На их финансовые счета распространяются правила государственной отчетности. Их деятельность регулируется нормами публичного права. Служащие публичных учреждений управленческого характера являются государственными служащими. Публичные учреждения торгово-промышленного характера (Французское агентство развития, Национальное управление лесов, Комеди франсэз) занимаются прежде всего хозяйственной деятельностью: изготовлением, закупкой и продажей товаров и предоставлением услуг. Действуют на основе самофинансирования, имеют финансовые счета коммерческого типа, подчиняющиеся правилам налогообложения для предприятий частного сектора. Как субъекты коммерческой деятельности они подчиняются нормам частного, в том числе торгового права. Как управленческие органы учреждения торгово-промышленного характера подчиняются нормам публичного, в том числе административного права. Они могут осуществлять экспроприацию, производить публичные работы. На них не распространяется частноправовой режим регулирования или ликвидации имущества. Их персонал имеет статус наемных работников. 9. КОНТРОЛЬ ЗА ФУНКЦИОНАЛЬНЫМИ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫМИ ВЕДОМСТВАМИ очень важен. Только он гарантирует законность и соблюдение публичных интересов в деятельности децентрализованных учреждений. В настоящее время считается, что контроль за децентрализованными ведомствами должен быть системным и комплексным, проводиться по результатам их деятельности, а также во внеочередном порядке в случаях получения информации о возможных нарушениях Выделяются следующие виды контроля: 1) административный (общеполитический, кадровый, административная опека); административная опека – особая форма контроля за неподчиненными субъектами; предполагает возможность знакомиться со значимыми решениями до вступления их в силу и допускает возможность их приостановления. Выделяют опеку над актами и над лицами; 2) финансовый (утверждение бюджета, финансовая опека); 3) судебный (оценка правомерности, обоснованности, беспристрастности); 4) парламентский, результатом которого может быть изменение компетенции децентрализованного органа и даже его ликвидация. Более жесткий контроль устанавливается над социальными ведомствами. Более свободны от контроля ведомства, контролирующих деятельность средств массовой информации.