Управление в административном праве

Тема 1. Общая характеристика государственного управления Изучение отрасли административного права следует начинать с рассмотрения такого понятия, как управление. Связано это с тем, что в понятийном аппарате административного права употребляются термины «субъект управления», «формы управления», «методы управления» и т.д., уяснение смысла которых невозможно без понимания сущности управления вообще. Следует отметить, что и само административное право в отечественной юриспруденции традиционно определяется как управленческое, что объясняется его семантическим значением. Термин «администрация» с латыни переводится как «управление», в русском языке употребляются такие тождественные слова, как «администратор» – управляющий, «администрирование» – управление и т.д. В самом общем смысле управление может быть определено как упорядочивающее воздействие субъекта управления на объект управления в целях обеспечения стабильности последнего и перевода всей системы управления в новое состояние. В таком значении можно говорить об управлении в социальных (семья, трудовой коллектив, система органов исполнительной власти, общество в целом), биологических и технических системах. Для общей характеристики управления можно выделить ряд основных признаков. Во-первых, управление это всегда процесс и как любая деятельность имеет количественные и качественные характеристики – длительность, затраты (энергетические, материальные), полученные результаты и т.д. Во-вторых, управление это всегда двусторонняя деятельность, участники которой могут быть либо субъектом, либо объектом управления. В-третьих, управление это всегда целенаправленная деятельность. Конечными целями любого управленческого воздействия являются: 1) упорядочивание объекта, обеспечение стабильности всей системы управления; 2) обеспечение дальнейшего развития объекта и системы управления (достижение нового количественного и качественного результата). В рамках этих целей достигаются конкретные задачи, стоящие перед субъектом. Характеризуя управление, необходимо рассмотреть его структуру, т.е. внутреннюю организацию управленческой деятельности, его составные элементы. Для обозначения этих элементов ученые употребляют термин «основные категории управления». Таких категорий четыре. Это: – субъект управления, т.е. тот кто управляет или управляющий элемент системы управления. Субъект всегда более организован чем объект, он обладает качествами, которых нет у объекта или же они есть в меньшем объеме. Субъект – это активный участник управленческого воздействия; – объект управления, т.е. тот кем управляют или управляемый элемент системы управления. Объект находится в подчиненном положении по отношению к субъекту, подвергается управленческому воздействию, которое может быть одномоментным или систематическим, носить разные 1 формы, осуществляться разными методами и т.д. Объект – это пассивный участник управленческого воздействия; – система управления, т.е. субъект и объект управления в их взаимосвязи. Изучение управления перспективно именно с позиций системного подхода; важно понимание того, что субъект и объект существуют только во взаимосвязи, в противном случае следует говорить о существовании обособленных и самостоятельных индивидов, коллективов, групп. Взаимодействие субъекта и объекта управления может быть охарактеризовано как связи, которые существуют в системе управления. Связи могут быть прямыми и обратными. Прямые связи идут от субъекта к объекту – это могут быть приказ, просьба, угроза и т.п. Обратные связи – это ответная реакция на воздействие субъекта в форме исполнения, игнорирования, активного противодействия. Можно представить эти связи как постоянный обмен информацией между субъектом и объектом управления; – функции управления, т.е. основные направления деятельности субъекта, объекта и всей системы управления. Характеристика функций важна для понимания сущности управления, так как функция – это проявление конкретного управленческого воздействия, обусловленное целями управления, имеющимся арсеналом средств, внешними факторами, особенностями самих субъекта и объекта. Можно выделить такие функции, как: 1) прогнозирование – определение будущего состояния объекта и системы управления. Основной метод прогнозирования – это экстраполяция. Прогнозы должны лежать в основе любого управленческого решения (экономические, демографические, метеорологические и т.д.); 2) планирование – определение перечня тех действий (план, программа, «дорожная карта»), которые необходимо совершить, чтобы прогноз оправдался или нет. Планирование обусловлено целями управления, а также результатами прогноза; 3) регулирование – непосредственное воздействие субъекта на объект, выражающееся в определении параметров, границ деятельности, постановке целей, указании на конкретные действия, которые следует совершить. Регулирование можно охарактеризовать как «жесткую» функцию управления; 4) координация – согласование действий субъекта и объекта управления, когда управляющее воздействие осуществляется посредством переговоров, согласительных процедур. Примером осуществления координации может быть заключение административного договора. Координация в отличие от регулирования выступает как «мягкая» функция управления; 5) контроль – наблюдение с целью установления полученных результатов и определения их соответствия целям управления. Контроль позволяет выяснить, что сделано и насколько управление эффективно. Три последние функции управления наиболее четко и полно видны в 2 практической деятельности и отражены в законодательстве. Следует отметить, что названные функции могут быть охарактеризованы и как этапы управленческого воздействия. Поэтому управление должно рассматриваться как деятельность циклическая и систематическая. Управление, его этапы и функции должны быть мотивированы и информационно обеспечены. Говоря об управлении, необходимо упомянуть и самоуправление. С позиций теории управления самоуправление – это вид управления, когда субъект и объект управления совпадают. Однако в реальной жизни самоуправление «в чистом виде» практически не существует. Такие понятия как «местное самоуправление», «самоуправляемая организация» и другие указывают, прежде всего, на самоуправляемость в смысле формирования соответствующих организаций, самостоятельность в практической деятельности (в рамках предоставленных полномочий и предметов ведения). Социальное управление представляет собой разновидность управленческой деятельности, которое обладает и естественной (человек – это биологический организм), и искусственной (общество появилось на определенном этапе развития человека) природой. Социальное управление может быть определено как управление общественными процессами, институтами и обществом в целом. Для выяснения природы социального управления полезно перечислить его наиболее существенные признаки. 1. Социальное управление возникает и существует только при совместной деятельности людей. Совместная деятельность – это условие и среда, в которой осуществляется социальное управление. Любое взаимодействие людей нуждается в упорядочивании, и чем больше участников совместной деятельности, тем острее встает вопрос в управлении такой деятельностью. По достижению общих целей, утрате интереса, появлении новых целей и задач совместная деятельность может прекратиться и отпадет потребность в управлении. 2. Социальное управление носит властный характер. Основой социального управления выступает подчинение воли объекта управления воле субъекта управления, т.е. соподчинение воли. Власть, таким образом, может рассматриваться как средство управления. Вместе с тем, управление и власть понятия не тождественные, так как первое обозначает деятельность, а второе – способность подчинить другого, навязать свою волю. Власть реализуется через управление, а управление предполагает наличие власти и ее реальное осуществление. Власть в обществе может основываться на физическом, интеллектуальном, материальном неравенстве, личностных качествах и характеристиках (симпатия, харизма, внушение). Власть – это качество, которым обладает субъект управления, и которое отсутствует у объекта или же оно имеется в меньшем объеме. В юридических науках, в том числе в административном праве, интерес представляет власть, основанная на правовых нормах и носящая официальный, публичный характер. 3. Социальное управление проявляется в особых связях, возникающих 3 между людьми, которые в теории права принято называть общественными отношениями. Очевидно, что такие общественные отношения отличаются от имущественных, личных неимущественных, охранительных отношений и имеют свою специфику (участники, характер взаимодействия, основания возникновения, предметы). Можно говорить о существовании управленческих общественных отношений как отдельного вида общественных отношений. 4. Социальное управление как деятельность людей, реализующаяся в особых общественных отношениях, нуждается в нормативной регламентации. Управленческие отношения регулируются различными социальными нормами, среди которых интерес представляют правовые. Можно отметить, что социальное управление регулируется нормами различных отраслей российского права – конституционного, финансового, трудового, земельного, муниципального, но в первую очередь административного. Множество и разнообразие управленческих связей позволяет выделить виды социального управления. Критериями могут быть: субъект управления, объект управления, методы управления, масштаб управления (территориальный и отраслевой), характер и степень правового регулирования. В соответствии с этими критериями можно выделить управление публичного характера (публичное управление) и управление частного характера (непубличное, частное управление). Публичное управление характеризуется наличием особого субъекта (органа или должностного лица), обособленного от объекта, всеохватывающим характером воздействия (сферы и отрасли управления), использованием убеждения и принуждения, максимально подробным правовым регулированием. Непубличное управление, напротив, характеризуется отсутствием специфики субъекта управления, достаточно узким масштабом (политическая деятельность, производственные процессы, использование общедомового имущества и т.д.). На сегодняшний день, учитывая поправки 2020 года к Конституции России (в частности, положения статей 67, 71, 80), в публичном управлении можно выделить государственное управление и муниципальное управление. Объектом изучения в дальнейшем будет государственное управление, муниципальное управление же рассматривается наукой муниципального права. Государственное управление может быть рассмотрено в двух аспектах – широком и узком. В первом значении государственное управление представляет собой деятельность государства по решению стоящих перед ним задач в соответствии с действующим законодательством. Именно в таком значении говорится об управлении делами государства в ст. 32 Конституции Российской Федерации. В узком значении государственное управление – это разновидность деятельности государства, характеризующаяся специальными субъектами, особыми формами и методами осуществления, которая реализуется наряду с законотворчеством и правосудием. В таком значении государственное 4 управление характеризуется рядом признаков. 1. Государственное управление имеет своим объектом все процессы, происходящие в обществе, практически любую человеческую деятельность. В самом общем смысле можно выделить три объекта государственноуправленческого воздействия, которые принято называть сферами – экономическая, социально-культурная, административно-политическая (общественно-политическая или правоохранительная). 2. Эта деятельность носит исполнительно-распорядительный характер и заключается в непосредственном исполнении нормативных (Конституции, законов, подзаконных актов) и индивидуальных (в частности, судебных решений) правовых актов. Предназначение государственного управления состоит также в организации и обеспечении исполнения как нормативных, так и индивидуальных правовых актов всеми субъектами права (распорядительство). 3. Государственное управление – это деятельность подзаконная, т.е. осуществляемая на основании и во исполнение закона. Следует заметить, что в правовом государстве любая деятельность должна быть подзаконной, т.е. основанной на действующих предписаниях нормативных правовых актов. Еще один аспект понятия «государственное управление» – это внутриорганизационная работа, т.е. повседневная деятельность, связанная с организацией и прохождением государственной службы, кадровая работа, финансирование и материальное обеспечение, определение распорядка работы, обеспечение служебной и трудовой дисциплины и т.д. Важен вопрос о правовом обеспечении управления. Право в целом, отдельные его отрасли, прежде всего административное право, определяет статус субъектов управления (органов и должностных лиц), сам процесс управления (управленческие действия, методы, сроки и порядок их осуществления), ответственность участников управленческой деятельности – субъектов и объектов управления. Правовая регламентация осуществляется на различных уровнях: акты различаются по юридической силе (конституция, закон, подзаконный акт), территории действия (федерация, регион, субъект, муниципальное образование), отрасли регулирования (оборона, образование, здравоохранение и т.д.). Важно уметь соотносить понятия «государственное управление» и «исполнительная власть». Исходным моментом для этого является понимание нетождественности понятий управления и власти. Государственное управление может быть охарактеризовано как деятельность органов исполнительной власти. Однако следует отметить, что в современной России государственно-управленческая деятельность осуществляется субъектами, не относящимися к исполнительной власти. В качестве примеров можно привести Президента Российской Федерации, который обладая значительными полномочиями управленческого характера, реализует такие функции управления, как планирование (так, Глава государства утверждает военную доктрину, доктрины информационной, продовольственной безопасности Российской 5 Федерации, в которых провозглашаются основные приоритеты государственной политики в соответствующих областях), регулирование (например, определение и закрепление статуса федеральных органов исполнительной власти, назначение федеральных министров), контроль (за исполнением поручений, соблюдением федерального законодательства). Следует отметить, что эти функции осуществляются Президентом как непосредственно, так и через подразделения своей Администрации (контрольное управление, а также полномочных представителей в федеральных округах). Еще одним примером государственного управления, которое осуществляется не субъектом исполнительной власти, выступает деятельность Центрального банка Российской Федерации. В частности, Центральный банк осуществляет такие управленческие функции, как регулирование и контроль (надзор). В соответствии со ст. 57 Федерального закона от 10 июля 2020 года «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Центральный банк устанавливает обязательные для кредитных организаций правила (проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, составления и представления бухгалтерской (финансовой) и статистической отчетности), согласно ст. 76.2 Закона осуществляет регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах. 6