Сущность и виды форм и методов государственного управления. Правовые процедуры подготовки НПА

Тема3 . Сущность и виды форм и методов государственного управления. Правовые процедуры подготовки НПА Учебные вопросы: 1. Понятие формы управления 2. Правовые акты управления, их виды и требования, предъявляемые к ним 3. Административно-правовые методы: понятие и виды 1. Понятие формы управления Форма государственно-управленческой деятельности есть внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами исполнительной власти в целях и в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Эти действия достаточно показывают как практически выполняются управленческие функции, решаются управленческие задачи, т.е. как осуществляется управленческая деятельность. У субъекта исполнительной власти, выполняющего функции непосредственного управляющего воздействия, управленческие действия всегда находят свое выражение за пределами собственного аппарата. Это выражается в его взаимодействии с теми объектами управления, на которые направлено его управляющее воздействие (например, с нижестоящими в порядке подчиненности исполнительными органами). Наряду с подобными управленческими действиями существуют и такие, которые направлены на отношения внутриорганизационного характера (например, Регламент Государственной Думы). На основании изложенного можно дать определение понятию формы управления, под которой понимается внешне выраженное действие исполнительного органа или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. В современной юридической литературе можно встретить различный подход к классификации форм управленческой деятельности. Большинство ученых-юристов среди многообразия форм деятельности органов исполнительной власти, с точки зрения их правового значения, выделяют правовые и не правовые. Правовые формы связаны с установлением и применением норм права (например, издание юридических актов, применение принудительных мер). Они регламентируются правом, которое точно устанавливает юридический способ их выражения. В правовых формах управления наиболее четко выражаются принадлежащие органам государственного управления государственно-властные полномочия. В своем индивидуальном выражении эти формы выступают в роли юридических фактов, т.е. могут формировать административно-правовые отношения. Не правовые формы управленческой деятельности непосредственно не связаны с изданием юридических актов, не влекут за собой возникновения административно-правовых отношений. Часто их называют организационными формами управленческой деятельности. Как правило, не правовые формы либо предшествуют правовым, либо следуют за ними, либо создают необходимые условия для совершения действий, имеющих юридическую форму. В настоящее время наиболее распространена следующая классификация форм управления: а) издание нормативных актов управления (установление норм права); б) издание ненормативных (индивидуальных) актов управления (применение норм права); в) заключение договоров; г) осуществление организационных действий; д) выполнение материально-технических операций. Одной из основных форм управленческой деятельности является издание нормативных актов управления. Решая поставленные задачи, стоящие перед органами исполнительной власти, они в процессе своей деятельности издают огромное множество нормативных актов управления. С помощью их создаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые, формируются новые правоотношения или изменяются и прекращаются прежние. Поскольку акты управления издаются органами исполнительной власти на основе и во исполнение законов, они по своему уровню являются подзаконными. Такие акты должны издаваться тогда, когда в них действительно есть необходимость. Второй правовой формой осуществления исполнительной власти является издание индивидуальных актов управления. Это случаи применения норм права к конкретным субъектам. Индивидуальные акты управления порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного лица. Договорная практика органов исполнительной власти расширяется год от года. В отличие от прошлых лет, когда договорные отношения были, как правило, стороной в трудовых отношениях, в настоящее время заключается много административных договоров. Примерами их могут быть соглашения между различными субъектами управленческой деятельности, заключение контрактов о поступлении на: - военную службу; - службу в органах ФСБ России; - службу в органы внутренних дел и т.д. Органы исполнительной власти играют важную роль в подготовке и заключении государственно-правовых договоров между субъектами федерации, межгосударственных и иных международных договоров. Осуществление организационных действий является одной из не правовых форм управленческой деятельности. Они довольно часто встречаются в повседневной деятельности органов исполнительной власти. Наиболее часто встречаются такие организационные действия, как разработка программ, прогнозов, методических рекомендаций, проведение совещаний, проверок и т.д. Формами организационных действий являются призывы, обращенные к исполнителям; разъяснение значения тех или иных мероприятий; решение вопросов, связанных с обеспечением правильного сочетания коллегиальности и единоначалия; методические рекомендации и т.п. Практика показывает, что организационные действия составляют основную часть объема работы и наиболее важную функцию органов исполнительной власти. Второй не правовой формой управленческой деятельности является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. К ним относятся работа с информацией, проведение различного рода исследований и разработок; подготовка необходимых материалов для дальнейшего их использования при издании правовых актов; осуществление делопроизводства, оформление документов и отчетов. Например, к материально-техническим относятся действия работников милиции, исполняющих постановления об административном аресте, а также действия должностных лиц органов ФСБ России при исполнении постановления об административном выдворении иностранцев и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации. Наибольшая эффективность управленческой деятельности наступает при правильном сочетании правовых и не правовых форм управления. Безусловно, деление форм управления на правовые и не правовые весьма условны. В повседневной деятельности органов исполнительной власти они тесно переплетены, взаимосвязаны и накладываются одна на другую. Но так как они имеют различное юридическое значение, различие между ними необходимо проводить. 2. Правовые акты управления, их виды и требования, предъявляемые к ним Правовые акты управления (разновидность юридических актов) есть юридические варианты управленческих решений. Юридическое значение актов управления заключается в том, что они представляют собой такие совершаемые органами исполнительной власти действия, которые направлены либо на установление правовых норм, либо на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Юридические последствия издания акта управления: - установление правил поведения в сфере государственного управления субъектов; - обязательность предписаний для тех, кому они адресованы; - наступление юридической ответственности в случае неисполнения данных предписаний. Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности. Акты управления классифицируются по юридическим свойствам подразделяются на два вида: нормативные и индивидуальные. Нормативные акты содержат в себе определенные правила поведения, т.е. нормы, рассчитанные на длительное применение и не имеющие конкретного адресата. Нормативные акты органов исполнительной власти - это акты подзаконного административного нормотворчества, которому принадлежит существенная роль в регулировании управленческих отношений. Поскольку закон не в состоянии охватить все стороны общественной жизни, постольку возникает необходимость оперативного нормативного реагирования на процессы, происходящие в сфере государственного управления. Эти акты служат основному назначению исполнительной и распорядительной деятельности - исполнению, проведению в жизнь законов и являются одним из источников административного права. Нормативные акты могут издаваться всеми исполнительными органами субъектов федерации и действовать в соответствующих границах. Поэтому нормативные акты могут быть общефедерального, республиканского, краевого, областного, окружного, городского и местного значения. Примерами актов подобного вида могут служить правила дорожного движения, правила пользования метрополитеном, наземным автотранспортом (автобусом, троллейбусом, трамваем) и т.п. Индивидуальные акты являются правоприменительными актами в собственном смысле слова и не содержат общих правил и норм поведения. По содержанию это - распорядительные акты, т.е. в них всегда выражается конкретное юридически властное предписание, касающееся: - во-первых, индивидуально определенного вопроса, связанного с практическим осуществлением задач и функций исполнительно-распорядительной деятельности; - во-вторых, определенного лица. Индивидуальные акты являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В практике государственного управления индивидуальные акты наиболее распространены, поскольку с их помощью обеспечивается оперативное решение текущих вопросов управления и они в наибольшей степени отвечают назначению - управленческой деятельности. По своей сути индивидуальные акты управления всегда являются актами применения административно-правовых норм. Они также используются и для реализации норм других отраслей российского права, в частности, финансового, земельного и т.п. Главным же требованием к индивидуальным актам управления является их соответствие административно-правовым актам. В случае их несоответствия такие акты могут быть признаны недействительными (например, индивидуальные акты управления, которые изданы по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны соответствовать нормам, содержащимся в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации"1). С их помощью органы исполнительной власти применяют требования законов и подзаконных нормативных актов органов государственной власти к конкретным управленческим обстоятельствам (например, приказ о назначении конкретного лица на конкретную должность, постановление о привлечении лица к административной ответственности). Важное значение имеет также наименование правовых актов управления. Президент Российской Федерации издает правовые акты по вопросам организации исполнительной власти. Согласно Конституции России, он имеет право назначать на должность и освобождать от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации свои действия оформляет в виде указов и распоряжений. По вопросам, носящим нормативный характер, издаются указы Президента. По вопросам оперативного характера Президент имеет право издавать распоряжения, не являющиеся нормативными актами. Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее десяти дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд. Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Руководство федеральных органов исполнительной власти (в том числе и руководители федеральных министерств) издают постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти республик в составе РФ, аналогичны по названию. Главы администраций краев, областей, городов федерального подчинения, а также главы администраций системы местного самоуправления издают постановления, приказы и распоряжения. Как правило, правовые акты управления издаются тем органом государственного управления, к компетенции которого отнесено решение данных вопросов. В ряде случаев предусматривается возможность издания таких актов с участием нескольких органов управления либо иных органов. Такого рода правовые акты характеризуются как совместные. К ним относятся, например, совместные акты министерств и федеральный служб; совместные акты администрации предприятия и трудовых коллективов. Нарушение юридически властных предписаний, содержащихся в правовых актах управления, влечет за собой применение мер дисциплинарной ответственности. Однако органы государственного управления в определенных законодательством случаях могут издавать правовые акты, предписания которых обязательны для неподчиненных организационно органов, предприятий, учреждений и организаций, а также лиц (в том числе и граждан). Особенности отношений с подобным адресатом предписаний приводят к тому, что такие нормативные акты обеспечиваются применением в случае их нарушения мер административной ответственности (например, штрафа). Такого рода акты называют актами управления с административной санкцией. Полномочиями по изданию актов управления с административной санкцией обладают Правительство РФ, правительства субъектов федерации, местная администрация. Процесс подготовки и принятия правовых актов управления слагается из двух стадий: 1 - разработка акта управления; 2 - принятие акта. Разработка (подготовка) акта управления предполагает: а) проявление инициативы, т.е. постановку вопроса о необходимости (целесообразности) издания акта по тому или иному вопросу. На практике инициатором издание акта управления может быть любой субъект управленческой деятельности; б) разработку проекта решения, которая, как правило, является функцией самого субъекта управления, имеющего возможность в этих целях создавать комиссии, группы из специалистов. На этой стадии возможно использование различных вспомогательных методов, например, графических. Часто разработка проекта субъектом поручается своим нижестоящим управленческим звеньям; в) обсуждение проекта акта управления с целью совершенствования его формы и содержания. Оно осуществляется с участием заинтересованных сторон и может быть: всенародным, в общественных организациях и трудовых коллективах, в постоянных комиссиях органов государственной власти и т.п.; г) согласование проекта акта имеет место в тех случаях, когда оно прямо предусмотрено процедурой подготовки акта управления (например, некоторые решения администрации предприятия должны быть согласованы с профсоюзами); д) визирование проекта акта предусматривается с целью обеспечения его соответствия требованиям закона. Осуществляется оно юридическими службами органов управления, предприятий, учреждений и организаций; е) экспертизу проекта акта, т.е. специальный вариант его согласования и визирования, имеющий место в случае подготовки акта управления по специальным вопросам. Подготовленный проект акта управления далее проходит стадию принятия. Здесь действует принцип компетентности, что означает утверждение своей подписью данного документа полномочным на то органом управления или его руководителем, либо лицом исполняющим обязанности. В коллегиальных органах управления решения принимаются путем голосования, а затем подписываются их руководителями. Действия актов государственного управления может быть прекращено в силу различных оснований: - во-первых, в силу исполнения содержащегося в акте предписания; - во-вторых, оно прекращается в силу юридического события (например, смерть гражданина прекращает решение о назначении ему пенсии); - в-третьих, действие акта управления может быть прекращено волеизъявлением заинтересованной стороны, когда его издание связано с осуществлением субъективных прав, но в большинстве случаев необходимо издание нового акта (например, отказ от обучения в ввузе сам по себе не отменяет приказ о зачислении, необходим приказ об отчислении); - в-четвертых, акт управления, изданный на определенный срок, теряет силу по истечении этого срока; - в-пятых, акт управления прекращает свое действие, если новым актом того же или вышестоящего органа аннулируется или поглощается его содержание; - в-шестых, акт управления прекращает свое действие в силу отмены его органом, издавшим данный акт, или полномочным на то вышестоящим органом. В процессе действия правовые акты управления могут в установленном порядке изменяться. В таких случаях компетентные органы вносят в их содержание необходимые коррективы. Возможны два способа изменения актов управления: необходимые изменения вносятся в текст ранее принятого правового акта или же соответствующий правовой акт излагается в новой редакции. Правовые акты управления в официальном порядке могут быть признаны недействительными. Основанием для этого служит издание акта с нарушением предъявленных к нему требований. В зависимости от степени и характера отклонений от требований законности различают ничтожные и оспоримые акты. Ничтожными признаются акты управления, принятые с явным нарушением закона. Они юридически не состоятельны и не подлежат исполнению. Оспоримые акты - это акты, в которых в той или иной степени не соблюдены предъявляемые к правовым актам требования. Они, в отличие от ничтожных актов, подлежат исполнению. Однако в установленном законом порядке они могут быть оспорены. Существует два отчетливо выраженных варианта установления недействительности актов в результате их оспаривания: по протесту прокурора; по жалобе гражданина. В законодательстве предусмотрен определенный порядок отмены недействительных актов управления. Отмена актов управления, прерогатива высших или вышестоящих органов. Однако и сам орган, издавший акт с нарушением требований, обязан его отменить. Возможно приостановление действия правовых актов управления, т.е. временное прекращение их действия до приведения в соответствие с требованиями законности либо до отмены в установленном порядке. Подготовка актов федеральных органов исполнительной власти регламентируется "Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - Правила), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 10092. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются - нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти. Проект нормативного правового акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов. Проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит согласованию с Министерством финансов Российской Федерации. В случаях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 877 "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти", проект нормативного правового акта подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (при наличии указанных советов). Проект нормативного правового акта, устанавливающего требования пожарной безопасности, подлежит согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры (далее - мероприятия по информатизации), подлежат направлению в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. К проекту акта, направляемому на заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, прилагается финансово-экономическое и (или) технико-экономическое обоснование, содержащее необходимые расчеты, обоснования, описание ожидаемых конечных результатов мероприятий по информатизации. Проект нормативного правового акта, созданный на бумажном носителе, визируется собственноручно руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем, а созданный в форме электронного документа, - указанным руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, направляется на согласование и для получения заключения в случаях, установленных настоящим пунктом. Согласование проекта нормативного правового акта или подготовка заключений, предусмотренных настоящим пунктом, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или заключения. В случае непредставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти считается согласованным. В случае представления федеральным органом исполнительной власти замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы деятельности федерального органа исполнительной власти, представившего их, такие замечания и возражения могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта. Согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Виза на проекте нормативного правового акта, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданном в форме электронного документа, - наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленнуюквалифицированную электронную подпись визирующего. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе. При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного документа и подписываются руководителем (его заместителем) с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. При наличии разногласий по проекту нормативного правового акта, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей), материалы разногласий, проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти, по которому имеются неурегулированные разногласия, и протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия, и принятия в отношении указанных разногласий соответствующего решения. Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) может дать поручение Министерству юстиции Российской Федерации о приостановке регистрации акта до принятия соответствующего решения. Рассмотрение разногласий может проводиться на заседании соответствующего правительственного координационного или совещательного органа. В случае если в соответствии с решением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект подлежит доработке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с настоящими Правилами. В случае если в соответствии с указанным решением проект нормативного правового акта не требует доработки, такой проект не нуждается в повторном согласовании с федеральными органами исполнительной власти, а нормативный правовой акт после подписания (утверждения) направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением соответствующего решения. 4. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы. По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти - разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайтеregulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Если в соответствии с федеральным законом разработка проекта нормативного правового акта влечет за собой необходимость признания утратившим силу акта Правительства Российской Федерации, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации. В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о  порядке его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении или о признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта. Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты, созданные на бумажном носителе, подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности, собственноручно, а созданные в форме электронных документов, - с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дата подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.   Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до 30 рабочих дней. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации. В случае если федеральный орган исполнительной власти, в регистрации нормативного правового акта которого было отказано в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, не согласен с заключением Министерства юстиции Российской Федерации, этот федеральный орган исполнительной власти проводит с Министерством юстиции Российской Федерации совещание в течение 10 дней со дня получения отказа. По результатам совещания в случае неурегулирования разногласий по оценке указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший нормативный правовой акт, оформляет протокол, который подписывается Министром юстиции Российской Федерации и руководителем этого федерального органа исполнительной власти либо по указанию руководителей федеральных органов исполнительной власти их заместителями. Руководитель федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт, направляет в течение 10 дней со дня проведения совещания протокол этого совещания с приложением указанного акта и изложением своей позиции по этому вопросу в Правительство Российской Федерации для рассмотрения. Указанные материалы рассматриваются в течение 1 месяца Председателем Правительства Российской Федерации, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации (в соответствии с распределением обязанностей) с участием Министра юстиции Российской Федерации и руководителя федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт (лиц, исполняющих их обязанности). По решению Председателя Правительства Российской Федерации материалы могут быть рассмотрены на заседании Правительства Российской Федерации. В случае принятия решения об отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов этот акт подлежит в течение 5 дней со дня принятия такого решения повторному представлению на государственную регистрацию в порядке, установленном настоящими Правилами. В случае принятия решения о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший акт, издает в течение 5 дней соответствующий документ о его отмене. Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или настоящие Правила. В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или настоящих Правил нарушения должны быть устранены, а акт - повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. 3. Административно-правовые методы: понятие и виды Применительно к государственному управлению под методом понимается средство практической реализации стоящих перед соответствующим органом государственного управления задач, функций исполнительно-распорядительной деятельности. Методы управленческой деятельности доступны для классификации по различным критериям, что свидетельствует о их многообразии. Они могут быть научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. С учетом практики государственного управления и ее правового регулирования разнообразные средства воздействия на управляемых сводятся к директивам или средствам внеэкономического воздействия и стимулам или средствам экономического воздействия. Внеэкономическое воздействие выражается в совершении таких управленческих действий, которые связаны с принятием субъектом государственного управления односторонних решений, юридически обязательных для управляемых. Обязательность предписаний субъекта управления влечет за собой юридическую (административную или дисциплинарную) ответственность в случае их неисполнения. Вместе с тем исполнение директивных предписаний обеспечивается широким применением организационных, разъяснительных, воспитательных и стимулирующих средств. Следовательно, методы внеэкономического воздействия сочетают в себе начала убеждения и принуждения. Это - чисто административные рычаги юридического властвования органов исполнительной власти и, именно поэтому их чаще всего называют административными методами управления. Экономическое воздействие выражается в совершении таких управленческих действий, которые оказывают соответствующее влияние на имущественные интересы управляемых. В данном случае побуждение к должному поведению служит перспектива материальных выгод или материального ущерба, а не прямое властное его предписание. Это значит, что объект управления в соответствующих условиях сам выбирает под влиянием материальных стимулов должный вариант поведения. Налицо не прямое воздействие на поведение объекта, а косвенное, т.е. через материальные интересы или материальное состояние объекта управления. Это - стимулирующие средства управляющего воздействия. Убеждение и принуждение - основные средства обеспечения должного поведения в сфере государственного управления, исполнения содержащихся в правовых актах управления нормативных и индивидуальных юридически-властных предписаний. Средства убеждения - воспитание, разъяснение, показ лучших примеров, поощрение, стимулирование, наглядная агитация и др. Убеждение, таким образом, связывается с побудительным обеспечением должного поведения. Средства убеждения создают условия для сознательного и добровольного исполнения обязательных предписаний субъектов государственного управления. Метод убеждения проявляется: - в применении системы мер морального и материального стимулирования; - в расширении гласности в работе органов государственного управления, воспитывающий у каждого человека чувство сопричастности к общему делу; - в постоянном учете аппаратом управления общественного мнения; - в активном вовлечении населения в работу по управлению государственными и общественными делами. Метод убеждения способствует предупреждению правонарушений в государственном управлении. В необходимых случаях он дополняется использованием метода принуждения. Метод принуждения применяется в отношении лиц, допускающих противоправное поведение. В условиях государственного управления в стране он используется в качестве вспомогательного средства воздействия на управляемых. Принудительное воздействие становится необходимым, если средства убеждения становятся недостаточными. В подобных случаях на первый план выдвигается принудительное обеспечение должного поведения того или иного лица. В обществе существуют различные виды принуждения. По способу оказания воздействия на управляемые объекты различаются психическое, организационное и физическое воздействие. Последнее из них может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздействия могут быть увольнение, исключение из высшего учебного заведения, лишение прав, ликвидация организации. Деление это в значительной степени условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации сочетаются между собой. Соответственно, все меры административного принуждения можно подразделить на: - административно-предупредительные меры; - меры административного пресечения; - административные наказания. Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях. Чаще всего они используются при предотвращении опасности здоровью и жизни граждан в условиях, не связанных с правонарушениями. Эти меры имеют ярко выраженный профилактический характер. Принудительный их характер выражается в том, что они применяются полномочными органами без согласия второй стороны, которая в силу административно-правовых норм обязана либо выполнить предписанные действия, либо воздержаться от каких-либо действий. Полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц по применению административно-предупредительных мер точно определены законом или подзаконными административно-правовыми нормами, причем столь же точно определен и конкретный субъект применения той или иной меры. Как правило, это контрольно-надзорные органы и их представители (работники милиции, органы санитарного надзора, пожарного надзора, таможенные органы, органы налоговой инспекции и т.п.). Административно-предупредительные меры достаточно многообразны. Наиболее типичными из них являются: - проверка документов у граждан с целью предотвращения правонарушения; - вхождение работников милиции в жилые и служебные помещения (например, для проверки соблюдения правил паспортного режима); - досмотр вещей и личный досмотр, применяемый таможенными органами, с целью предупреждения контрабанды при пересечении таможенной и государственной границы, а также обнаружения для ввоза-вывоза предметов; - прекращение либо ограничение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы безопасности движения (например, при производстве ремонта дорог, газовых, электрических и иных коммуникаций); - запрещение выпуска на линию технически неисправных транспортных средств; - введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; - освидетельствование состояния здоровья лиц (например, работников пищевой промышленности и детских учреждений) и санитарного состояния предприятий (например, предприятий общественного питания); - административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (обязанность их являться в органы милиции, уведомлять их о перемене места работы и жительства); - реквизиция имущества, т.е. принудительное возмездное его изъятие (например, личного транспорта в условиях военного положения). Меры административного пресечения применяются в случаях, когда необходимо в принудительном порядке пресечь противоправные действия и предотвратить их вредные последствия, а также обеспечивают привлечение виновных лиц к ответственности и применяются специально уполномоченными органами. К данным мерам относятся: - требование прекратить противоправное поведение, исходящее от полномочного органа или должностного лица; - доставление лица, совершившего административное правонарушение в помещение органов внутренних дел для выяснения обстоятельств совершенного правонарушения; - непосредственное физическое воздействие; - административное задержание - кратковременное лишение свободы лица, совершившего административное правонарушение; - приостановление работы предприятия, например, при нарушении правил охраны труда, техники безопасности, правил пожарной безопасности, санитарных правил и т.д.; - принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих, либо временное отстранение от работы инфекционных больных; - прекращение эксплуатации транспортных и других технических средств, техническое состояние которых угрожает безопасности жизни и здоровья граждан; - изъятие имущества у лиц, нарушающих те или иные правила (например, печатей и штампов, холодного оружия, радиопередатчиков, если нет разрешения на владение ими); - применение оружия работниками милиции и военнослужащими внутренних войск; - принудительные меры восстановительного характера (например, снос самовольно возведенного строения, административное выселение с самовольно занятой жилой площади). Административно-предупредительные меры и меры административного пресечения связаны в основном с охраной общественного порядка и правопорядка в целом. Поэтому их, главным образом, применяют органы внутренних дел и контрольно-ревизионные органы и службы, а также органы здравоохранения при выполнении своих контрольно-надзорных функций. Право применения административного задержания принадлежит органам внутренних дел, пограничным органам, таможенным органам и некоторым другим категориям должностных лиц. Административные наказания представляют собой вид юридической ответственности, которая именуется административной. Она применяется за совершение определенных правонарушений. Правом применения административно-принудительных мер пользуются не все, а только специально уполномоченные на это органы исполнительной власти. Право наложения административных наказаний принадлежит государственным инспекциям, административно-надзорным органам, местной администрации и ее административным комиссиям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, органам милиции, судам.