Стадии мониторинга правоприменения. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации

Лекция 4,5-1. Стадии мониторинга правоприменения. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации План лекции 1. Стадии мониторинга правоприменения 2. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики 3. Механизма мониторинга правовых актов. Литература а) нормативная правовая Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». www.pravo.gov.ru Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. www.pravo.gov.ru . б) учебная и научная Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»/Под общей редакцией: М. М. Рассолова. М. 2015 Марченко М.Н. Теория государства и права. М. 2008. С. 607-614. Белов С.А., Кропачев Н.М., Ревазов М.А. Мониторинг правоприменения в СПбГУ // Закон. 2018. N 3. С. 67 - 74. в) Интернет-ресурсы • Портал о состоянии законодательства и правоприменения/ https://minjust.ru/ru/portal_pravoprimeneniya • Методология мониторинга. https://studref.com/358102/sotsiologiya/metodologiya_pravovogo_monit oringa#962 • https://minjust.ru/ru/portal_pravoprimeneniya/doklady_prezidentu • План мониторинга правоприменения на 2019 г. www.pravo.gov.ru . Вопрос 1. Стадии мониторинга правоприменения Стадии мониторинга правоприменения – это регламентированные правительством РФ и Министерством юстиции рубежи проверки степени эффективности функционирования механизма правоприменения. Можно выделить следующие стадии правоприменения. На стадии установления фактических обстоятельств дела. можно выделить стадию мониторинга, назвав ее мониторингом фактологической (доказательственной) стороны правоприменения. В данном случае должны оцениваться объективность, всесторонность установления фактических обстоятельств, правильность выводов о допустимости, относимости и достаточности доказательств. Оценку фактических обстоятельств дела традиционно проводит сам правоприменитель, однако, в целях улучшения качества правоприменительной деятельности, целесообразно проводить мониторинг данной стадии. Особенности установления фактических обстоятельств дела состоит в том, что деятельность по мониторингу начинается с: наблюдения; сбора фактических данных; исследования; отслеживания. Включение исследования в мониторинг, в качестве его первого элемента, не корректно, хотя тоже имеет право на существование, т.к. данная трактовка не вносит определенности в понятие мониторинга, который сам по себе является исследованием. Отслеживание также является абстрактным понятием, в которое можно вложить любой смысл, что затрудняет понимание мониторинга. Если наблюдение понимать как изучение и исследование, то возможно использовать данное понятие в определениях мониторинга. Но если под наблюдением понимать исключительно целенаправленное восприятие, опирающееся на работу органов чувств человека и его предметную материальную деятельность, то обязательное включение его в мониторинг является дискуссионным, т.к. не все объекты мы можем исследовать с помощью метода наблюдения. Проведение мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов, входящих в объект мониторинговой деятельности. Мониторинговая экспертиза, прежде всего, включает правовую экспертизу на соответствие нормативного правового акта международным нормам, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, согласованности с иными нормативными актами и соответствие нормативного акта правилам законодательной техники. В ходе данной экспертизы также: • определяются сферы общественных отношений, которые регулируются рассматриваемым нормативным правовым актом (группой нормативных актов); • определяется круг правоприменителей и их полномочий по применению норм права, установленных данным нормативным актом; • выявляются нормативные акты, принятые в развитие рассматриваемого нормативного акта; • определяются нормативные акты, которые должны и могут быть приняты в развитие нормативного правового акта; • анализируются принятые в субъектах Российской Федерации нормы изучаемого законодательства; • сопоставляются нормы законодательства субъектов Российской Федерации с нормами исследуемого федерального законодательства. Проведение мониторинговой оценки нормативного акта в процессе его применения. В рамках мониторинговой оценки нормативного акта в процессе его применения осуществляется ретроспективная оценка, в ходе которой оценивается его качество исходя из таких критериев как: эффективность, действенность и целесообразность. На данной стадии мониторинг правоприменения также предполагает: а) сбор информации о состоянии правового регулирования в Российской Федерации, её обработку и хранение; б) непрерывное наблюдение за реализацией права, использованием тех или иных объектов правовых интересов и поведением субъектов; в) анализ и оценка качества правового материала, подлежащего применению. Получение информации при осуществлении мониторинга правоприменения может производиться с использованием различных приемов и технических средств и технологий её обработки. На стадии выбора и анализа нормы права, подлежащей применению к исследуемым фактическим обстоятельствам можно выделить такую стадию мониторинга, как мониторинг квалификации. На данной стадии должно быть исследованы следующие обстоятельства: применил ли правоприменитель норму, действующую на момент, когда необходимо решить конкретное дело; действует ли эта норма на территории, где дело должно быть разрешено; действует ли она на лиц, в отношении которых должна быть применена; имеется ли в данном случае коллизия норм. На стадии принятия решения следует проверить соответствие фактических обстоятельств и нормы права. В современных условиях законность и обоснованность правоприменительных актов осуществляют органы надзора (например, прокуратура) или, в случае судебного правоприменения – вышестоящая инстанция. Кроме того, представляется целесообразным проводить мониторинг этой стадии, но лишь в ретроспективе, поскольку процесс принятия решения должен осуществляться правоприменителем свободно от какого-либо воздействия. На данной стадии существуют наиболее значительные сложности при проведении мониторинга. На стадии доведения решения до адресата необходимо исследовать, насколько точно содержание решения передано в акте применения права и насколько исключается его неверное толкование. В данном случае должен осуществляться мониторинг содержания индивидуального акта. Следует обратить особое внимание на то обстоятельство, что выделение видов мониторинга в соответствии со стадиями правоприменения наталкивается на одну существенную сложность. Дело в том, что мониторинговое исследование ни в коем случае не должно противоречить принципу независимости судей и подчинения их только закону. В этой связи представляется необходимым разработать методологические основы мониторинга таким образом, чтобы наблюдение, анализ и оценка стадий правоприменения не ставило под угрозу независимость процесса правоприменения. Обобщение выводов и оформление результатов проведенного мониторинга. На этом этапе особенно важно установить статус результатов мониторинга правоприменения; выводы из проведенного исследования формулируются как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти или местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям; предусматриваются формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления и т.п.). Итог мониторинга правоприменения включает в себя подготовку документа по результатам его проведения. В этом плане по итогам осуществления мониторинга правоприменения целесообразно составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в те или иные доклады и обоснования к совершенствованию правового регулирования общественных отношений. Строго установленной формы результатов мониторинга правоприменения не существует. Тем не менее, это должен быть документ официального характера (доклад, справка, заключение, отчет, аналитическая записка), в котором должен содержаться анализ и оценка рассматриваемого нормативного правового акта, группы правовых актов как федерального, так и регионального уровня; анализ сложившейся практики, актуальные вопросы и проблемы, связанные с применением и исполнением нормативного акта, рекомендации по их разрешению; предложения по проведению организационных мероприятий, совершенствованию законодательства в исследуемой сфере. Результаты мониторинга правоприменения также целесообразно заносить в досье нормативных актов и базу данных мониторинга нормативных правовых актов, а в перспективе необходимо провести объединение в единую информационную сеть имеющихся информационных ресурсов и организовать доступ к ней с соответствующих режимом доступа. Вопрос 2. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики Мониторинг законодательства и правоприменительной практики— это систематическая деятельность органов государственной власти по анализу состояния и прогнозу развития российского законодательства, а также практики его применения на различных уровнях правового регулирования1. К предмету исследования проблем мониторинга правоприменения относится изучение: • мониторинга проекта нормативно-правового акта; • мониторинга принятого нормативно-правового акта; • мониторинга применения нормативного правового акта. Необходимость осуществления мониторинга нормативно-правовых актов (НПА) – один из элементов законодательного процесса и правореализационной деятельности. Этот важный для эффективного правового регулирования правовой институт следует рассматривать во взаимосвязи с полномочиями государственных органов по осуществлению государственного контроля, обеспечивающей его должное положение в государственном управлении, только тогда он станет общественно значимым явлением. Осуществляемый государственными органами и их должностными лицами в силу возложенных на них обязанностей мониторинг правовых актов, отличается от аналогичных действий, проводимых иными органами и лицами в силу их волеизъявления (например, официальное толкование закона отличается от его неофициального разъяснения). Юридически значимые правовые последствия указанных действий различаются: • в первом случае они наступают,  а во втором — нет. Мониторинг указанных актов должен стать элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченными органами или лицами должны приниматься соответствующие меры и решения. При осуществлении мониторинга рассматривается правомерность принятия правовых актов, изучается фактическая ситуация и проводится оценка совершенных действий. Аналогичной точки зрения придерживаются другие исследователи, полагая, что одной из стадий процедуры контроля является стадия принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту 2. Именно с этих позиций и предлагается рассматривать мониторинг закона и других нормативно-правовых актов. Учитывая вышеизложенное, «мониторинг закона» — это метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, заключающийся в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого объекта с целью предотвращения и/или устранения нежелательных последствий его применения3. Мониторинг нормативно-правовых актов — это способ осуществления государственно-правового управления социально- экономическими процессами. Он является деятельностью государства в лице уполномоченных им органов и должностных лиц по осуществлению проверки, наблюдения, оценки, анализа нормативно-правового акта и принимаемых в его исполнение правовых актов с целью выявления соответствия(несоответствия) их состояния запланированным показателям их действия. Системный и постоянный характер такого мониторинга, и его осуществление, как на стадии законодательного процесса, так и в ходе реализации актов, влияет на формирование принимаемых государством решений и отражает государственную политику, выстроенную на основе закрепленных в Конституции РФ демократических институтов. Являясь методом осуществления государственного контроля, мониторинг нормативно-правового акта, обеспечивает законность и правопорядок путем выявления нежелательных последствий действия актов либо их нарушений, выработки наиболее эффективных способов устранения этих нарушений, а также формулирования предложений по применению мер воздействия на нарушителей. Объектами мониторинга могут быть: закон; нормативно-правовые акты; закон и правовые акты, принятые во исполнение закона и нормативно- правового акта (правовой комплекс); проект закона и иные нормативные акты. Осуществление стратегически мотивированной, продуманной деятельности в рамках законодательного процесса невозможно без осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений. Органы государственной власти, иные государственные органы и их должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства можно отнести к субъектам мониторинга нормативно- правового акта. Участниками такого мониторинга можно назвать юридических и физических лиц, которые обладают юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства. Правомочия субъектов и участников мониторинга этих актов различаются: для первых осуществление мониторинга является подконтрольной государству обязанностью, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которой должна наступать юридическая ответственность, а для вторых — правом, которое они получили от субъектов мониторинга и могут использовать его хоть и в установленном порядке, но по своему усмотрению. Деятельность субъектов мониторинга нормативно-правовых актов должна быть направлена на создание реальных возможностей для эффективного осуществления государственного управления, а также на непосредственное осуществление государственного управления в интересах личности и общества, совпадающих с политическими и социально- экономическими интересами России. Для осуществления указанной деятельности, прежде всего, необходимо решить вопрос о необходимом и достаточном законодательном регулировании деятельности этих субъектов. Многообразие контролирующих органов обусловлено необходимостью осуществления контроля во всех областях государственного управления и влечет за собой многочисленность правовых актов, устанавливающих их полномочия. По мнению некоторых исследователей, эти правовые акты должны быть заменены одним федеральным законом, принятым в развитие немногочисленных положений Конституции РФ, закладывающих основу государственного контроля. Федеральный закон необходим, т.к., по оценке некоторых специалистов, отсутствует эффективная система координации контрольной деятельности между органами, осуществляющими государственный контроль, что приводит к дублированию их функций и нарушению исполнительской дисциплины4. В соответствии с конституционным принципом разделения власти можно выделить следующие виды субъектов мониторинга нормативно-правовых актов (органы государственной власти): Президент РФ, исполнительные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, законодательные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, судебные и правоохранительные органы, а также специально созданные ими структуры (например, Уполномоченный по правам человека). К числу участников мониторинга правовых актов относятся следующие: органы местного самоуправления; экономические субъекты; профсоюзы и иные общественные организации, объединяющие граждан по различным интересам, 4 См.: Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. N 10. С. 24. религиозные организации; координационные и совещательные органы, создаваемые в структуре или под патронатом законодательных и исполнительных органов государственной власти; граждане. Деятельность субъектов и участников мониторинга является системной и цикличной, что предполагает наличие механизма его организации и осуществления. Он применяется для изучения процессов подготовки и реализации объектов мониторинга закона, представляет собой систему правоотношений, направленную на формирование объективной оценки состояния объектов мониторинга и корректировку этого состояния в случае необходимости. Поскольку механизм любого действия является системной совокупностью взаимосвязанных действий, он делится на стадии и этапы. 3.Вопрос. Механизм мониторинга правовых актов. Под механизмом осуществления мониторинга нормативных правовых актов следует понимать деятельность субъектов мониторинга по осуществлению государственного контроля состояния этих актов, а также последовательных систематических действий, направленных на формирование объективной оценки состояния, на принятие мер, обеспечивающих предотвращение и/или устранение нежелательных последствий их применения. К этапам механизма мониторинга правовых актов можно отнести: Организацию мониторинга акта (подготовительная стадия) и правовое обеспечение организации и проведения мониторинга. Правовое обеспечение организации и проведения мониторинга в целом (как метода осуществления контрольной деятельности конкретных субъектов мониторинга) и мониторинга конкретного акта в частности должно основываться на научно обоснованных, осознанных и безусловно принятых субъектами и участниками мониторинга методических и методологических основах. Необходимым минимумом правового регулирования организации и проведения мониторинга конкретного закона является наличие двух правовых актов: правового акта, содержащего указание на полномочия субъекта мониторинга по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства (как правило, таким правовым актом является правовой акт, устанавливающий статус субъекта мониторинга), и правового акта о проведении мониторинга конкретного объекта мониторинга закона (к таким правовым актам можно отнести, например, план работы субъектов мониторинга, содержащий положения о проведении мониторинга конкретного закона). Содержание указанных правовых актов должно соответствовать тем задачам, которые должны быть решены в ходе проведения мониторинга. Организационное обеспечение организации и проведения мониторинга нормативного правового акта. Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга правового акта в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга. Формирование системы источников информации, обеспечивающих проведение мониторинга нормативного правового акта. Осуществление мониторинга предполагает обязательное наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных видах данных. Для того чтобы источники мониторинговой информации могли быть использованы в любое время по усмотрению субъектов и участников мониторинга, они должны поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизированы в зависимости от задач, стоящих перед мониторингом конкретного правового акта. Определение критериев оценки объектов мониторинга нормативного правового акта. Критерии оценки объектов мониторинга могут быть как общими, так и особенными. Общие критерии должны вырабатываться субъектами мониторинга заранее, именно на стадии организации мониторинга. Впоследствии эти критерии применяются при проведении всех или большинства мониторингов конкретных актов. Что касается особенных критериев, то они определяются субъектами мониторинга конкретного правового акта, исходя из особенностей содержания, сферы правового регулирования и иных индивидуальных особенностей объекта мониторинга, а также из конкретных задач проведения мониторинга. Проведение мониторинга закона (основная стадия). Определение объекта мониторинга закона. Определение субъектов и участников мониторинга нормативного правового акта. Выбор общих и определение особенных критериев оценки мониторинга этого акта. выбранным критериям оценки и с помощью выбранных способов его ведения. материалов на основании полученных результатов слежения за состоянием объекта мониторинга НПА. по их реализации. Доведение результатов мониторинга акта до сведения заинтересованных лиц. формации о результатах мониторинга в СМИ. Исполнение (реализация) результатов мониторинга правового акта (завершающая стадия). Выбор способов реализации результатов мониторинга и их претворение на практике. Мониторинг нормативного акта только тогда можно считать состоявшимся (проведенным), когда его результаты будут реализованы на практике. Среди результатов мониторинга и соответствующих им способов их реализации можно назвать, например, следующие. Контроль за ходом реализации результатов мониторинга. Отсутствие правовой регламентации исполнения обязанности субъектов мониторинга по его организации и осуществлению влечет за собой низкую результативность их законодательной и правореализационной деятельности и деятельности участников мониторинга правового акта, что приводит к снижению качества принимаемых законов и нестабильности общественных отношений. Такая деятельность по осуществлению мониторинга акта может привести, например, к тому, что под действие мониторинга акта будет неоднократно подпадать один и тот же объект. Осуществление одной и той же деятельности разными субъектами и участниками мониторинга приводит к необоснованным затратам финансовых и трудовых ресурсов, беспорядочности административных процедур. Особенно нежелательны такие последствия, когда речь идет о мониторинге, осуществляемом органами государственной власти, которые не должны позволять себе такую неэффективную работу. Кроме того, установленные в правовых актах регламентные процедуры организации и проведения мониторинга закона, обеспечивающие реализацию функции государственного управления, будут осуществляться от имени государства, что, безусловно, повысит значение этого правового института в жизни общества. В свою очередь, имея законодательно установленную возможность участвовать в осуществлении мониторинга НПА, т.е. в государственном управлении, участники мониторинга НПА получат реальную гарантированную возможность оказывать влияние на социальноэкономические процессы, происходящие в государстве.