Правовые аспекты обеспечения безопасности в банковской сфере

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ АКАДЕМИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНСТИТУТ ПОДГОТОВКИ ОПЕРАТИВНОГО СОСТАВА Следственный факультет Кафедра № 5 Для служебного пользования Экз. № ___ М.В. ПОРЕЦКАЯ ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В БАНКОВСКОЙ СФЕРЕ Курс лекций Москва 2019 2 Правовые аспекты обеспечения безопасности в банковской сфере: курс лекций / М.В. Порецкая; Академия ФСБ России. М., 2019. 255 с. Курс лекций подготовлен в соответствии с программой учебной дисциплины «Правовые аспекты обеспечения безопасности в банковской сфере» и содержит материалы, которые при условии грамотного их использования позволят слушателям уяснить основные положения, сущность и содержание важнейших понятий, категорий, институтов публичного банковского права и определить возможности его учета, а также использования в интересах органов федеральной службы безопасности. Предназначен для преподавателей и слушателей, обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 Юриспруденция (квалификация (степень) «магистр»), коды потоков 1840, 1845. © Порецкая М.В., 2019. © Академия ФСБ России, 2019. 3 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ 5 Лекция 1. БАНКОВСКОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО 5 РЕГУЛИРОВАНИЯ Лекция 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА 30 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКА РОССИИ) Лекция 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕНЕЖНО- 55 КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ Лекция 4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО 79 НАДЗОРА Лекция 5. МЕРЫ ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯМЫЕ БАНКОМ 104 РОССИИ К КРЕДИТНЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ Лекция 6. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ 130 БАНКРОТСТВА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Лекция 7. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕДУР 155 ЛИКВИДАЦИИ И БАНКРОТСТВА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Лекция 7. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕДУР 181 ЛИКВИДАЦИИ И БАНКРОТСТВА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Лекция 8. НАДЗОР БАНКА РОССИИ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ КРЕ- 206 ДИТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЛЕГАЛИЗАЦИИ (ОТМЫВАНИЮ) ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА Лекция 9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ 232 ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЫ Лекция 10. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СФЕРЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ 255 4 ВВЕДЕНИЕ Учебная дисциплина «Правовые аспекты обеспечения безопасности в банковской сфере» относится к вариативной (профильной) части профессионального цикла структуры основной образовательной программы магистратуры. Кроме того, учебная дисциплина является элективной, то есть выбирается обучающимся из перечня предлагаемых рабочим учебным планом дисциплин исходя из его индивидуальных образовательных потребностей. Поскольку данная учебная дисциплина является юридической, базой для ее усвоения служат знания и умения, полученные обучающимися в ходе освоения курсов теории государства и права, а также финансового права на предыдущем уровне высшего образования (уровень бакалавриата). Учебная дисциплина «Правовые аспекты обеспечения безопасности в банковской сфере» тесно взаимосвязана с дисциплинами, изучающими применение норм конституционного, муниципального, административного права в деятельности органов федеральной службы безопасности, поскольку распространяется на одну из областей деятельности государства и муниципальных образований. Кроме того, учебная дисциплина связана с дисциплинами, изучающими применение норм гражданского права в деятельности органов федеральной службы безопасности, поскольку в их предмет среди имущественных отношений входят и денежные отношения. Предложенная структура курса лекций обеспечивает логичное последовательное изложение учебного материала. Каждая лекция сопровождается вопросами для самоконтроля. 5 Лекция 1. БАНКОВСКОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ План лекции. § 1. Понятие и структура банковской системы Российской Федерации. Понятие обеспечения безопасности в банковской сфере. § 2. Банки и небанковские кредитные организации. Правовое положение иных субъектов, имеющих отношение к банковской системе Российской Федерации. § 3. Понятие банковской деятельности. Виды банковских операций и сделок. § 4. Предмет, метод и источники банковского права. Содержание нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в банковской сфере. § 5. Банковские правоотношения. § 6. Особенности толкования нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в банковской сфере, с точки зрения обеспечения безопасности Российской Федерации. Учет норм банковского права в деятельности сотрудников органов безопасности. § 1. Понятие и структура банковской системы Российской Федерации. Понятие обеспечения безопасности в банковской сфере Современные кредитные институты функционально связаны в банковскую систему. Единого подхода к определению понятия банковской системы в современной российской науке не выработано. В общем понимании под банковской системой Российской Федерации понимается структурно организованная совокупность институтов, связанных с банковской деятельностью или обеспечивающих стабильность ее осуществления, а также защиту интересов кредиторов, отношения между ними, 6 цели и принципы функционирования различных институтов. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»1 в банковскую систему Российской Федерации входят: Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков (филиалы иностранных банков не входят). Двухуровневая структура банковской системы реализуется путем четкого законодательного разделения функций Банка России и всех остальных банков. Верхний уровень банковской системы России представлен Банком России. Он является центральным звеном банковской системы и обладает полномочиями по управлению ею в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2. Нижний уровень банковской системы представлен отечественными кредитными организациями, зарубежными филиалами отечественных коммерческих банков и небанковскими кредитными организациями (НКО), а также представительствами иностранных банков. Они осуществляют посредничество в расчетах, кредитовании и инвестировании, руководствуясь нормативами и требованиями Банка России. Согласно Стратегии экономической безопасности Российской Федерации3 обеспечение экономической безопасности – это реализация органами государственной власти, органами местного самоуправления и Центрального банка Российской Федерации во взаимодействии с институтами гражданского общества комплекса политических, организационных, социально- экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие вызовам и угрозам экономической безопасности и защиту национальных интересов Российской Федерации в экономической сфере. См.: О банках и банковской деятельности : федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) : федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 3 См.: О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года : указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 // СПС «КонсультантПлюс». 1 7 Основным субъектом обеспечения экономической безопасности в банковской сфере является Центральный банк Российской федерации (Банк России), деятельность которого регулируется нормами публичного банковского права. Под обеспечением безопасности в банковской сфере предлагается понимать реализацию Центральным банком Российской Федерации и иными уполномоченными субъектами во взаимодействии с институтами гражданского общества комплекса политических, организационных, социальноэкономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие вызовам и угрозам экономической безопасности и защиту национальных интересов Российской Федерации в банковской сфере. § 2. Банки и небанковские кредитные организации. Правовое положение иных субъектов, имеющих отношение к банковской системе Российской Федерации Понятие «кредитная организация» определено в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», согласно которой – это «юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество». Таким образом, законодатель выделяет четыре существенных признака кредитной организации: 1) кредитная организация – это коммерческое юридическое лицо, поскольку основная цель деятельности любой кредитной организации - извлечение прибыли; 8 2) прибыль кредитная организация получает в результате осуществления банковских операций, перечень которых предусмотрен ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»; 3) кредитная организация осуществляет свою деятельность только при наличии лицензии; 4) кредитная организация является хозяйственным обществом. Согласно положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), в редакции, действующей с 1 сентября 2014 г., хозяйственные общества создаются в форме: обществ с ограниченной ответственностью; акционерных обществ. Также ГК РФ делит хозяйственные общества на публичные и непубличные. Публичным является акционерное общество, у которого: акции и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах; устав и фирменное наименование содержат указание на то, что общество является публичным. К непубличным акционерным обществам относятся: акционерные общества, не подпадающие под признаки публичных; общества с ограниченной ответственностью. Объем правомочий участников непубличного хозяйственного общества может быть предусмотрен уставом общества, а также корпоративным договором при условии внесения сведений о наличии такого договора и о предусмотренном им объеме правомочий участников общества в Единый государственный реестр юридических лиц. Таким образом, кредитные организации могут образовываться в следующих организационно-правовых формах: 1) акционерное общество (уставный капитал разделен на акции; акционеры не отвечают по обязательствам АО и несут риск убытков, связанных с 9 деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций): публичное или непубличное; 2) общество с ограниченной ответственностью (уставный капитал делится на доли участников; участники ООО несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах внесенных ими вкладов). Кредитная организация должна иметь полное фирменное наименование на русском языке. Кроме того, кредитная организация вправе иметь: полное фирменное наименование на языках народов Российской Федерации; полное фирменное наименование на иностранных языках; сокращенное фирменное наименование на русском языке; сокращенное фирменное наименование на языках народов Российской Федерации; сокращенное фирменное наименование на иностранных языках. Фирменное наименование кредитной организации должно содержать указание на характер ее деятельности путем использования слов «банк» или «небанковская кредитная организация». Иные юридические лица в Российской Федерации не могут использовать в своем фирменном наименовании слова «банк», «кредитная организация» или иным образом указывать на то, что данное юридическое лицо имеет право на осуществление банковских операций1. Особенностью деятельности кредитных организаций является то, что они не отвечают: по обязательствам государства, и, соответственно, государство не отвечает по обязательствам кредитной организации (за исключением случаев, когда государство само приняло на себя такие обязательства); Согласно Федеральному закону от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» право на использование в своем наименовании слова «банк» имеет также государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» // СПС «КонсультантПлюс». 1 10 по обязательствам Банка России, Банк России не отвечает по обязательствам кредитной организации (за исключением случаев, когда Банк России принял на себя такие обязательства). Кроме того, органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами). Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» подразделяет кредитные организации на банки и небанковские кредитные организации. В соответствии со ст. 1 указанного закона банк – это кредитная организация, которая имеет исключительное право на основании лицензии Банка России осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. В зависимости от осуществляемых банковских операций выделяют универсальные и специализированные банки. Универсальные банки выполняют все или большинство банковских операций, предусмотренных законом. Специализированные банки осуществляют отдельные банковские услуги (например, ипотечные банки) или обслуживают преимущественно какуюлибо отрасль экономики (например, земельные банки). В России по состоянию на конец 2018 г. все банки юридически являлись универсальными. В зависимости от формы собственности банки могут делиться на государственные, муниципальные и частные. Необходимо подчеркнуть, что все банки в России (независимо от формы собственности) являются коммерческими организациями, и с этой точки зрения можно говорить только о банках с государственным участием или участием муниципальных органов. 11 В зависимости от организационно-правовой формы банки подразделяются на публичные общества (акционерные общества) и непубличные общества (акционерные общества, не подпадающие под признаки публичных, а также общества с ограниченной ответственностью). В зависимости от величины собственных средств и (или) размера активов банки подразделяют на мелкие, средние и крупные. Данный критерий не носит юридического значения, но употребляется в разных рейтингах, например, для оценки возможного влияния банка на экономику страны или региона. Банки можно классифицировать и по иным основаниям: например, региональные (действуют на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации) и федеральные (действуют в большинстве или во всех субъектах Российской Федерации); российские (зарегистрированы в Российской Федерации) и иностранные (зарегистрированы в ином государстве); и др. Согласно ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» небанковская кредитная организация (НКО): 1) кредитная организация, имеющая право осуществлять исключительно только следующие банковские операции, закрепленные в ч. 1 ст. 5 данного закона: открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (только в части банковских счетов юридических лиц в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов); осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам (только в части банковских счетов юридических лиц в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов); инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц (только в 12 связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов); осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов); 2) кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Допустимые сочетания банковских операций для такой небанковской кредитной организации устанавливаются Банком России. Основные функции банков: банки призваны обеспечивать субъектов экономики денежными средствами, необходимыми для текущих расчетов и платежей; для развития экономики (народнохозяйственная функция); получение банками прибыли от деятельности. Банки не просто «обеспечивают», или «распределяют», или «наделяют» своих клиентов деньгами, а предоставляют им экономически обоснованные суммы денег в виде платных услуг. В настоящее время Банк России своими нормативными актами допускает существование только следующих видов небанковских кредитных организаций: депозитно-кредитные НКО; расчетные НКО; НКО, имеющие право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» закрепляет также понятие иностранного банка, под которым понимается банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован. Критерии для отнесения организации к банкам на территории иностранного государства должны определяться законодательством иностранного государства и могут не совпадать с российскими. 13 Российским законодательством предусмотрено существование на территории Российской Федерации только представительств иностранных банков, то есть обособленных структурных подразделений, расположенных вне места нахождения головной организации, представляющих ее интересы и осуществляющих их защиту. Представительства банков не имеют права проводить банковские операции. Целями их открытия являются: поддержка головного банка в обслуживании клиентов; обеспечение связи с другими компаниями на рынке другого государства (прежде всего финансовыми); намерение материнского банка исследовать рынок иностранного государства на предмет расширения своего бизнеса. Нередко представительства иностранного банка выступают в качестве агентов, поддерживающих сделки или операции. Следует отметить, что российское законодательство при определении иностранного банка исходит из юридической стороны вопроса (основное место регистрации банка), а не экономической составляющей (принадлежность акций (долей) в уставном капитале кредитной организации), поэтому в России банки с иностранным участием являются российскими банками (Райффайзенбанк, Ситибанк и иные). § 3. Понятие банковской деятельности. Виды банковских операций и сделок Вся деятельность, осуществляемая банками и небанковскими кредитнофинансовыми организациями именуется банковской деятельностью, которая является ключевой для банковского права. Под банковской деятельностью понимается вид финансового посредничества основанного на предоставлении финансовых услуг, наиболее значимыми из которых являются прием денежных средств в виде депозитов 14 (вкладов) и предоставление кредита, а также перевод денежных средств, осуществляемый субъектами, обладающими специальной правоспособностью на основании лицензии на осуществление банковских операций, выдаваемой органом банковского надзора1. Характерные черты банковской деятельности: 1. По своей природе это экономическая (как правило – коммерческая) деятельность, осуществляемая в целях извлечения прибыли; 2. Осуществляется специальными субъектами – кредитными организациями, в том числе Банка России; 3. Предполагает лицензирование кредитных организаций со стороны Банка России; 4. Содержанием ее является систематическое совершение банковских операций и банковских сделок, а также организационных мероприятий, направленных на обеспечение совершения банковских операций и банковских сделок. Банковская деятельность реализуется в совершении банковских операций и сделок кредитных организаций. Их виды перечислены в статье 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Так, к банковским операциям относятся: привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); размещение привлеченных денежных средств физических и юридических лиц от своего имени и за свой счет; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; Следует отметить, что нормативное правовое закрепление понятия «банковская деятельность» в российском законодательстве отсутствует, однако определение банковской деятельности содержится в ст. 12 Банковского кодекса Республики Беларусь, согласно которой «банковская деятельность – совокупность осуществляемых банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями банковских операций, направленных на извлечение прибыли» // СПС «Гарант». 1 15 осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; выдача банковских гарантий; осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов). Банковские сделки: выдача поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме; приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами; осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации; предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей; лизинговые операции; оказание консультационных и информационных услуг; иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Все банковские операции и сделки осуществляются в рублях, а при наличии соответствующей лицензии Банка России – и в иностранной валюте. Правила осуществления банковских операций, в том числе правила их мате- 16 риально-технического обеспечения, устанавливаются Банком России в соответствии с федеральными законами. Банковские операции могут осуществляться на основании лицензии Банка России кредитными организациями, а также лицами, специально уполномоченными на то законом (например, банковские операции осуществляются Банком России, а также государственными корпорациями - Внешэкономбанком и Агентством по страхованию вкладов)1. Основное отличие банка от небанковской кредитной организации состоит в том, что банк может осуществлять как все девять банковских операций, закрепленных в ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», так и отдельные банковские операции, но обязательно указанные три (привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц) в совокупности. Небанковская кредитная организация осуществляет отдельные банковские операции, но никогда указанные три в совокупности. Основным отличием банковских операций от банковских сделок является то, что первые могут совершаться только кредитными организациями, тогда как вторые (сделки) могут совершать и другие организации (и индивидуальные предприниматели). Некоторые виды финансовых посредников также могут осуществлять операции, которые по отдельным признакам похожи на банковские. Например, микрофинансовые организации вправе привлекать денежные средства и осуществлять их выдачу на основании договора займа. Платежные агенты осуществляют переводы денежных средств без открытия счета. Однако только банки могут предоставлять универсальные финансовые услуги. 1 17 § 4. Предмет, метод и источники банковского права. Содержание нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в банковской сфере Важной составляющей экономики любого государства является формирование современного и конкурентоспособного банковского сектора, соответствующего интересам экономики. Такая же задача стоит перед Российской Федерацией с момента начала радикальных экономических преобразований и перехода к рынку. В этой связи появление нормативных актов, регулирующих отношения в сфере банковской деятельности, связано с возникшей экономической заинтересованностью государства в создании единой и централизованной системы правового регулирования банковских услуг. Банковское право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере функционирования банковской системы Российской Федерации и осуществления банковской деятельности. Банковское право нельзя однозначно отнести к самостоятельной отрасли российского права. В соответствии с общепринятой советской и российской юридической классификацией отраслей российского права банковское право не выделяется в самостоятельную отрасль права, а является подотраслью финансового права1. Однако следует отметить, что с 1987 г. с момента активного развития банковских отношений в Российской Федерации рядом авторов развернута дискуссия о выделении банковского права в самостоятельную отрасль права, См.: Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано // Юридический мир. 1998. № 8. С. 15; Ефимова Л.Г. Банковское право: Учебное и практическое пособие. М.: БЕК, 1994. С. 4 – 5; Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 21; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 38. 1 18 так называемую комплексную отрасль права1. Вместе с тем это предложение не находит своего подтверждения в теории права, поскольку отсутствие своеобразия в методе правового регулирования по меньшей мере свидетельствует о том, что предмет банковских правоотношений неоднороден в правовом смысле слова и поэтому не может считаться настолько единым, чтобы рассматриваться как относительно самостоятельный вид общественных отношений. В состав банковского права входят нормы гражданского права (регулирующие создание и деятельность банков как коммерческих организаций, отношения между кредитными организациями и их клиентурой), административного (оказывающие публично-правовое воздействие на соответствующие субъекты), финансового (устанавливающие основные принципы кредитной системы, определяющие статус Центрального Банка Российской Федерации (Банк России), регулирующие отношения между последним и коммерческими банками, создание и деятельность банков и других кредитных организаций как особых финансовых институтов) и предпринимательского2 права. Предметом банковского права в научной литературе традиционно признаются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, то есть предусмотренных законом банковских операций, банками и иными кредитными организациями с целью извлечения прибыли, а также (в случаях, предусмотренных законом) иными субъектами3. Источники банковского права – это нормативные правовые акты, содержащие нормы банковского права. Особенностью банковского права явля- См.: Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник/ Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 1999. 448 с. 2 Банковская деятельность является разновидностью предпринимательской деятельности со всеми присущими ей признаками: самостоятельность, систематичность, направленность на извлечение прибыли, рисковый характер, легальность, профессионализм. 3 Агарков М.М. Основы банковского права: Курс лекций. Учение о ценных бумагах: научное исследование. 3-е изд. М., 2005. С. 6, 7; Тедеев А.А. Банковское право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 13. 1 19 ется отсутствие какого-либо единого источника по этой отрасли права в целом, например, кодекса. Нормы банковского права группируются в две части – общую часть и особенную часть. Каждая часть включает определенные правовые институты – взаимосвязанные группы норм, регулирующих сходные по родовому признаку виды общественных отношений. Основными институтами банковского права являются институты: принципов банковского права; правового положения кредитных организаций и Банка России (общая часть); банковского вклада, банковского счета, банковского кредита, расчетно-кассового обслуживания, расчетов по платежному поручению, расчетов чеком, расчетов по инкассо, расчетов банковскими картами, электронных денежных средств, корреспондентских отношений в банковской системе, валютного контроля и др. (особенная часть). То есть институты общей части банковского права содержат нормы права, действие которых распространяется на все отношения, регулируемые данной отраслью права; данные институты конкретизируются и реализуются в нормах институтов особенной части банковского права, каждый из которых регулирует отдельный вид банковских правоотношений. Совокупность норм банковского права, регулирующих определенный аспект банковских правоотношений, либо несколько видов банковских правоотношений, упорядочиваются законодателем (иным уполномоченным лицом или органом) в виде правовых актов, образуя банковское законодательство. Поскольку банковское право (финансовое и кредитное регулирование), согласно п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации, отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать акты банковского законодательства. 20 В банковском праве, как и в российском праве в целом, постепенно растет значение судебного толкования, как источника права. Прецедентный характер имеют постановления Президиума (Пленума) и письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, комментирующие и разъясняющие смысл и порядок применения нормативных правовых актов банковского законодательства. Источниками банковского права являются: Конституция Российской Федерации; банковское законодательство (нормативные и подзаконные правовые акты); международное право и международные договоры (межправительственные соглашения) Российской Федерации с иностранными государствами; решения высших судебных инстанций Российской Федерации. Содержание основных из них заключается в следующем. 1. Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Основополагающими являются следующие положения Конституции Российской Федерации (пп. «ж», «з» ст. 71; ст. 74; ст. 75; п. «г» ст. 83; п. «в» ч. 1 ст. 103; ч. 3 ст. 104; п. «в» ст. 106; п. «б» ч. 1 ст. 1141). Так, п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относит установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные банки. Статья 75 закрепляет положения, согласно которым денежную эмиссию в Российской Федерации осуществляет исключительно Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная цель деятельности Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти и управления. 2. Нормативные правовые акты. В данной группе источников следует, прежде всего, отметить следующие федеральные законы: 1 См.: Российская газета. 25 декабря 1993. № 237. 21 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», определяющий статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России). «О банках и банковской деятельности», устанавливающий правовое регулирование банковской деятельности и деятельности кредитных организаций; «О несостоятельности (банкротстве)»1, устанавливающий порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства; «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»2, направленный на создание механизма противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. К имеющимся у банков несвойственным функциям, этот закон прибавил еще одну – функцию обязательного контроля за сомнительными операциями с обязанностью представлять информацию о них в Росфинмониторинг; «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»3, регламентирующий правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, компетенцию, порядок образования и См.: О несостоятельности (банкротстве) : федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма : федеральный закон от 7 августа 2001 г. « 115-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». С момента принятия закона в 2001 году в работе банков изменилось очень многое: появились полноценные внутренние службы, занимающиеся только вопросами противодействия легализации, написаны объемные внутренние документы банка по вопросам противодействия легализации, разработаны анкеты для клиентов, для выгодоприобретателей, внедрены специальные программные комплексы и каналы связи. 3 См.: О страховании вкладов в банках Российской Федерации : федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 22 деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентство по страхованию вкладов), порядок выплаты возмещения по вкладам. «О валютном регулировании и валютном контроле»1, регулирующий валютную политику России, устанавливающий понятия «внутренние ценные бумаги», «внешние ценные бумаги», «резиденты», «нерезиденты», «валютные операции, принципы валютного законодательства и др.; «О национальной платежной системе»2, устанавливающий правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирующий порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, использования электронных средств платежа, деятельность субъектов национальной платежной системы, организации и функционирования платежных систем, осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Общее банковское законодательство включает в себя иные федеральные законы, регулирующие нормы банковского права. К таким законам, в частности, относятся: Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ; Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ (в части юридической ответственности за правонарушения в кредитно-банковской сфере); Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая (НК РФ) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 19 июля 2000 г. № 117-ФЗ (в части юридической ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о налогах и сборах) и др. См.: О валютном регулировании и валютном контроле : федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О национальной платежной системе : федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 23 3. Нормативные акты Банка России, действующие акты Госбанка СССР. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Центробанк по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам и могут быть обжалованы в установленном законом порядке. В зависимости от своего содержания нормативные акты Банка России могут издаваться в следующих формах1: а) указание Банка России (если его содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции); б) положение Банка России (если его основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России); в) инструкция Банка России (если ее основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России). Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Акты Госбанка СССР действуют в части, не противоречащей российскому законодательству и нормативным актам Банка России. 4. Решения Конституционного Суда Российской Федерации (Конституционный Суд). Как известно, Конституционный Суд занимается толкованием Конституции Российской Федерации и ее норм, то есть разъяснением их смысла. Нормативное толкование Конституционного Суда рассчитано на неСм.: Положение о правилах подготовки нормативных актов Банка России (утв. Банком России 22 сентября 2017 г. № 602-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 24 однократное применение, осуществляется в отношении широкого круга общественных отношений, является официальным и обязательным. Правовая позиция Суда, выраженная в решении по конкретному делу, распространяется не только на участников конституционного спора, в связи с которым она была сформулирована, но и на неограниченный круг лиц1. в ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. – решения Суда обязательны не только для участников конституционного спора, но и иных субъектов права. 5. Международные договоры, межгосударственные соглашения и акты. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» 2. Общепризнанные нормы и принципы международного права содержатся в Уставе ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, двух или многосторонних конвенциях (например, Женевской конвенции «О единообразном законе, о переводном и простом векселях»; 1930 г., Женевской конвенции «О единообразном законе, о чеках»; 1931 г., Оттавской кон- Таким образом, правила совершения отдельных видов банковских операций, по сути, представляющие собой обычаи и обыкновения, принятые в международной банковской практике. Об этом говорится в ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.: решения Суда обязательны не только для участников конституционного спора, но и иных субъектов права. 2 См.: Унифицированные правила Международной торговой палаты (МТП) по инкассо в редакции 1995 г. (Публикация МТП № 522), Унифицированные правила и обычаи МТП для документарных аккредитивов в редакции 1993 г. (Публикация МТП № 500), Унифицированные правила МТП по договорным гарантиям 1978 г. (Публикация МТП № 325), Унифицированные правила МТП для гарантий по требованию 1992 г. (Публикация МТП № 548), типовые законы и руководства о международных кредитовых переводах, об электронном переводе средств), конвенции, действующие на территории подписавших их стран (Женевская конвенция 1930 г. «О единообразном законе о переводном и простом векселях», Женевская конвенция 1931 г. «О единообразном законе о чеках», Оттавская конвенция УНИДРУА 1988 г. «О международном финансовом лизинге» и т. д.), международные банковские стандарты, разрабатываемые Международной организацией по стандартизации, являются источниками банковского права. 1 25 венции УНИДРУА «О международном факторинге» 1988 г., Оттавской конвенции УНИДРУА «О международном финансовом лизинге» 1988 г. и т.д.). По общему правилу международные договоры Российской Федерации на территории России применяются непосредственно и имеют приоритет перед национальным законодательством в случае коллизии между ними. Международные договоры, заключенные СССР, обязательны для Российской Федерации как его правопреемника, если не было объявлено о прекращении действия этих договоров. К основополагающим международным актам в банковской сфере, прежде всего, следует отнести документы Базельского комитета банковского надзора, играющие первостепенную роль в организации банковского надзора и внедрения единых стандартов в сфере банковского регулирования в национальных государствах («Основополагающие принципы эффективного банковского надзора»1, «Международная конвергенция оценки капитала и требований к капиталу «Базель I», «Базель II», «Базель III»2). § 5. Банковские правоотношения. Банковские правоотношения – сложносоставные. В предмете банковского права выделяются: 1) отношения, возникающие в процессе создания банковской системы; 2) правоотношения с участием банков по поводу движения финансовых инструментов как средств обращения, сбережения и как товара3. Признаки банковских правоотношений: 1) это общественные отношения между юридическими и физическими лицами, имеющие общественную значимость; См.: Симановский А.Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России // Деньги и кредит. 2001. 31 марта. 2 www.bis.org/publ/bcbs. 3 См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 33. 1 26 2) это денежные по своей экономической сущности отношения, заключающиеся в перераспределении денежных средств между отраслями экономики и регионами страны, эффективном обеспечении расчетов; 3) это правоотношение, представляющее собой юридическую связь субъектов таких правовых отношений посредством субъективных прав и юридических обязанностей. Классификация банковских правоотношений может производиться в зависимости от: субъектного состава между: а) банками и клиентами; б) двумя коммерческими банками по поводу осуществления банковских операций; в) Банка России и банками; г) банками по поводу создания союзов, ассоциаций, клиринговых палат и прочих производных образований (членские правоотношения); д) Банком России и Правительством Российской Федерации (отношения взаимного представительства); е) Банком России и высшими органами представительной власти (назначение и отчет); характера банковских операций, то есть выделяются правоотношения, опосредующие: а) пассивные банковские операции, в которых банк выступает должником, – институт банковского вклада, банковского счета, выпуск ценных бумаг; б) активные банковские операции, в которых банк участвует как кредитор, – кредитные договоры и договоры об уступке денежного требования; в) посреднические банковские операции и расчетные правоотношения; г) вспомогательные банковские операции – правоотношения по поводу оказания информационных и иных услуг; содержания правоотношения: а) имущественного, связанного с денежными средствами как видом имущества; б) неимущественного, связанного с обеспечением банковской тайны, использованием определенных наименований и др.; в) организационного, связанного с построением внутренней организационной структуры самого банка и банковской системы в целом. 27 Структура банковских правоотношений – это внутреннее строение и взаимосвязь элементов правового отношения, ее составляют субъекты (участники) и содержание правоотношения. Субъектами банковских правоотношений являются Российская Федерации и субъекты Российской Федерации, административно— территориальные образования, органы государственной власти и их должностные лица, юридические лица, кредитные организации и их ассоциации, Банк России, иностранные банки и их представительства на территории Российской Федерации. Объект банковского правоотношения – то, по поводу чего субъекты правовых отношений вступают в правовую связь. Объекты правоотношений – разнообразные материальные и нематериальные блага. Методом правового регулирования банковских отношений в банковском праве является совокупность юридических приемов и способов воздействия на общественные отношения. В банковском праве применяются диспозитивный и императивный методы. Диспозитивный (частноправовой) метод находит свое проявление в договорных обязательствах и характеризуется автономией воли и равноправием участников банковских правоотношений, а императивный метод (метод власти и подчинения) - подчинением одних субъектов другими, например, при лицензировании и надзоре. Оба метода в совокупности образуют комплексный метод правового регулирования банковских отношений. 28 § 6. Особенности толкования нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в банковской сфере, с точки зрения обеспечения безопасности Российской Федерации. Учет норм банковского права в деятельности сотрудников органов безопасности. В условиях глобализации, развития кризисных явлений в экономике Российской Федерации и стоящих перед ней геополитических вызовов ключевое значение приобретает устойчивость банковской сферы страны. С позиций экономической безопасности она является в настоящее время одним из слабых ее звеньев, подвержена влиянию ряда внешних и внутренних негативных факторов. При этом при наличии достаточно отработанных отечественными спецслужбами схем противодействия внешнему противнику в области обеспечения экономической безопасности, вопрос об эффективности участия органов безопасности в защите банковской сферы страны от внутренних угроз продолжает оставаться актуальным. Его содержание в определенной степени предопределяется открытостью отечественной банковской сферы, ее интегрированием в мировое финансовое, экономическое и правовое пространство, состоянием российской экономики, ростом экономической преступности, наносящей значительный ущерб федеральному бюджету1 и имиджу государства за рубежом. В этих условиях возрастает роль эффективного толкования нормативных правовых актов банковского законодательства органами федеральной службы безопасности в оперативно-служебной деятельности по обеспечению экономической безопасности банковской сферы2. По данным Росстата, ущерб федерального бюджета оценивается в 2014 г. – 593 млрд руб., в 2015 г. – 623 млрд руб., в 2016 г. - 640 млрд руб. 2 Например, за 9 месяцев 2016 года по материалам органов безопасности возбуждено 36 уголовных дела по статье 172 УК России (незаконная банковская деятельность), осуждено лиц – 30 (в 2015 г. – 48 и 35 соответственно). По статьям 174 и 174.1 УК России (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества) в первом полугодии 2016 года возбуждено уголовных дел – 83 (в 2015 г. - 64), осуждено лиц – 16 (в 2015 г. 1 29 Значение толкования нормативных правовых актов банковского законодательства права для деятельности органов федеральной службы безопасности определяется тем, что основное содержание их оперативно-служебной деятельности органов безопасности составляет применение права, в том числе, банковского права, а его толкование является обязательной стадией правоприменения. Акты официального толкования банковского права способствуют уяснению сотрудниками органов федеральной службы безопасности истинного содержания нормативного правового акта или нормы (норм) банковского права. В результате правильного толкования нормативных правовых актов банковского законодательства обеспечивается не только правильность квалификации ситуации, но и единообразие правоприменительной практики. Следовательно, толкование (особенно официальное) как средство предупреждения и устранения ошибок при применении банковского права служит совершенствованию правоприменительной деятельности органов федеральной службы безопасности и укреплению законности в процессе ее осуществления. Вопросы для самоконтроля. 1. Понятие и структура банковской системы Российской Федерации. 2. Банки и небанковские кредитные организации. 3. Понятие банковской деятельности. Виды банковских операций и сделок. 4. Источники банковского права. Содержание нормативных правовых актов, регламентирующих отношения по обеспечению безопасности в банковской сфере. 5. Возможности учета норм банковского права в деятельности сотрудников органов безопасности. 12). По статье 183 УК России (незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну) возбуждено уголовных 19 дел (в 2015 г. - 62), осуждено лиц – 6 (в 2015 г. - 14). 30 Лекция 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКА РОССИИ) План лекции. § 1. История создания центральных банков. История Банка России. § 2. Место Банка России в системе государственной власти. Принцип независимости Банка России. § 3. Цели деятельности, функции и полномочия Банка России. Банковские операции и сделки, осуществляемые Банком России. § 4. Национальный финансовый совет и органы управления Банком России. Структура Банка России. Правовой статус территориальных учреждений, расчетно-кассовых центров (РКЦ) и полевых учреждений Банка России. § 5. Учет правовых норм, регламентирующих правовой статус Банка России, в деятельности органов федеральной службы безопасности. § 1. История создания центральных банков. История Банка России Главным звеном денежно-кредитной и банковской системы любого государства выступает центральный (национальный) банк, сущность которого определяется его целями и задачами, а также объемом полномочий. Первая функция, которую выполнял центральный банк, - это функция эмиссии денег. До передачи этой функции центральному банку денежная эмиссия осуществлялась правительством или частными банками (например, в США). Каждый крупный банк выпускал собственные ноты (банкноты) под депонированные на счетах золото или серебро. Денежная эмиссия и в этом случае была привязана к драгоценному металлу (золоту или серебру) или к т.н. «якорной валюте». 31 Центральные банки возникли в Европе в конце XVII в., а на данном этапе развития общества они созданы и функционируют практически во всех государствах. Первый центральный банк был образован под контролем короля в Швеции в 1654 г. - Stockholm Banco и стал выпускать полноценные банкноты (или кредитные ноты), обязательные к приему и обладающие статусом законного платежного средства. Однако высокие кредитные риски и зависимость от правительства привели в 1668 г. банк к банкротству. Далее привилегии стокгольмского банка переданы Riksens Standers Bank (в настоящее время - Sveriges Riksbank), который стал подотчетен парламенту и быстро занял лидирующее позиции (но без права эмиссии банкнот, которое было возвращено парламентом только в 1701 г., а в 1897 г.). Вторым по времени образования центральным банком стал Банк Англии, созданный в 1694 г. как акционерная компания «Банк Англии». За выдачу кредита правительству Англии в размере 1,8 млн. фунтов стерлингов и на эту же сумму он получил право напечатать банкноты, а в 1897 г. право выпуска банкнот, монопольного ведения государственных расчетов по бюджету, в 1928 г. монопольной эмиссии банкнот. В 1946 г. Банк Англии на основании закона был национализирован. В 1997 г. парламент проголосовал за операционную независимость Банка, и одновременно сформулировал цель его деятельности, которую назвал «ценовая стабильность». Банк Шотландии был создан как эмиссионный банк в 1695 г. Однако ему было запрещено выдавать кредиты правительству, его полномочия ограничивались эмиссией банкнот. Формально Банк Шотландии является частным банком. В Шотландии вправе выпускать банкноты и иные банки. Во Франции эмиссионный банк был учрежден в 1800 г. и до 1808 г. был наделен более узкими полномочиями, чем Банк Англии (например, правом не монопольной денежной эмиссии). Отличие Банка Франции состояло (и состоит) в том, что он обладает весьма широкой филиальной сетью и, как следствие, активно участвует в финансировании экономики. 32 Первый банк Соединенных Штатов был создан в 1791 г. как частный банк с 20% участием государства. Он получил лицензию с монопольным статусом общенационального на 20 лет и имел отделения во многих штатах, предоставлял кредиты Правительству США. В апреле 1816 г. был создан Второй банк Соединенных Штатов, у которого помимо основных появилось право осуществлять кредитование коммерческих банков (одним из первых стал осуществлять рефинансирование частных банков). В 1833 г. президент США Джексон вывел средства Правительства из Второго банка Соединенных Штатов в частные банки США, и Второй банк вынужден был получить лицензию в штате Пенсильвания, сохранившись в истории как «Банк Соединенных Штатов, Пенсильвания». В последнюю четверть XIX-начале XX в. экономика США испытала ряд серьезных потрясений, наиболее мощным из которых стала «банковская паника 1907 г.», во время которой индекс Нью-Йоркской фондовой биржи рухнул в два раза. Предотвратить панику и стабилизировать банковскую систему США позволили вливания собственных денежных средств крупных финансистов Америки, что стало платформой для создания в 1913 г. Национальной денежной комиссии и Федеральной резервной системы (ФРС) для выполнения функций Центрального банка в США с правом осуществления эмиссии банкнот. ФРС представляет собой 12 резервных банков, которые формально действуют как акционерные компании и управляются Советом управляющих ФРС. Совет управляющих США подотчетен Конгрессу США, что выражается в предоставлении ежегодного докладов об операциях ФРС, о состоянии экономики и целевых ориентиров ФРС относительно денежной массы и кредитов и др. Совет управляющих состоит из 7 членов, назначаемых Президентом США с одобрения сената сроком на 14 лет, с ротацией каждые два года одного члена. Освободить членов Совета управляющих досрочно нельзя. Деятельность ФРС финансируется не из бюджета США, а за счет собственных 33 средств, порядок использования этих денежных средств определяет ФРС самостоятельно. Президент и Конгресс США не имеют права контролировать использование указанных денежных средств. До 80% от собственных средств ФРС США ежегодно перечисляется в доход федерального бюджета. В России Центральный банк был создан 31 мая 1860 г. императором Александром II. В истории развития института центрального банка выделяется три основных исторических этапа1: Первый этап – имперский (1860-1917 гг.). Учреждение Государственного банка (далее – Госбанк) Российской империи стало началом преобразования в России денежной системы и было связано с реорганизацией государственных банков: Государственного коммерческого банка и Заемного банка; упразднения Сохранной казны2 и передачи ее функций в ведение Госбанка; создание Госбанка Российской империи и утверждение его Устава3, с подотчетностью Министру финансов. Основные операции Госбанка как банка краткосрочного коммерческого кредита заключались в учете векселей, покупке и продаже золота и серебра, приеме вкладов и выдаче ссуд4. Подробнее см.: Голубев С.А. К 150-летию Государственного банка России (историко-правовой аспект) // Деньги и кредит. 2010. № 6. 2 В 1772 г. при Московском воспитательном доме в числе прочих кредитных установлений была основана первая Сохранная казна. Целью этого учреждения являлось предоставление всем желающим возможности сберегать денежные средства с приращением к ним процентов. При взносе капитала в Сохранную казну вкладчику выдавался особый билет, который мог затем беспрепятственно передаваться лицам, так же как кредитные билеты. Кроме сбережений отданных на хранение капиталов, Сохранная казна выдавала нуждающимся ссуды под залог недвижимых имений. См.: От Сохранной казны до первых сберегательных касс Российской империи // http://www.okredit.ru/sberbank-articles29.html). 3 Первый документ, закладывавший правовые основы существования национального банка страны и состоявший из двух глав: устройство банка и управление банка. Основной целью деятельности банка согласно ст. 1 Устава являлось «оживление торговых оборотов и упрочение денежной кредитной системы», основной капитал, выделенный из казны, составлял 15 млн. руб., резервный капитал - 1 млн. руб. Первым управляющим Государственного банка был назначен барон Александр Людвигович Штиглиц (1814 - 1884) владелец крупнейшего в России банкирского дома «Штиглиц и К о», его товарищем (заместителем) - Евгений Иванович Ламанский (1826 - 1902). 4 Подробнее см.: Голубев С.А. К 150-летию Государственного банка России (историко-правовой аспект) // Деньги и кредит. 2010. № 6. 1 34 В конце XIX в. реформы Министра финансов С.Ю. Витте по развитию промышленности, усовершенствованию металлообрабатывающего сектора, и укреплению финансовой системы, сделавшие рубль конвертируемым, коснулись и Госбанка. Так, в 1894 г. принят новый Устав Госбанка, который был направлен на создание условий для финансирования промышленных предприятий и «содействие посредством краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству». При этом до 1897 г. Госбанк функционировал как депозитный, а не эмиссионный банк. Новым Уставом были внесены изменения в организацию управления: определялись права и обязанности должностных лиц банка, расширились полномочия Управляющего банком (общее управление было возложено на Совет банка), а также расширился перечень функций и операций Госбанка, например, наделение монопольным эмиссионным правом (эмиссия кредитных билетов под обеспечение золотом). Главной задачей банка стало регулирование денежного обращения и поддержание золотого обеспечения национальной денежной единицы - рубля1. Кроме того, произошло увеличение количества контор и отделений банка: к 1893 г. - 9 и 87 соответственно. Однако экономический кризис конца XIX в., Русско-японская война, а также революция 1905-1907 гг. изменили ситуацию на финансовом и денежно-кредитном рынке, трансформировав основные виды операций Госбанка. Переучет векселей частных банков и их кредитование, учетно-ссудные операции в целях избежания массовых банкротств, оттока золота за границу и поддержание золотого покрытия рубля стали приоритетными операциями банка. К 1917 г. дефицит государственного бюджета, огромные темпы инфляции, рост денежной массы обусловили предоставление Госбанком значительных средств казне на закупку продовольствия и угля, а также финансирование военных расходов. См.: История создания и развития Государственного банка Российской империи // Банкир Санкт-Петербурга. 2010. № 2. 1 35 Второй этап – советский период (1917 - 1990 гг.). Этот этап связан с Октябрьской революцией 1917 г., реорганизацией денежно-кредитной системы страны1 и введением государственной монополии на банковское дело. Национализация банков предполагала упразднение всех акционерных банков и их слияние с Госбанком. С конца 1918 г. банк был переименован в Народный банк Российской Республики (затем - Народный банк РСФСР), находился в составе Наркомата финансов2, и осуществлял свою деятельность на основе Устава 1894 г., Декретов и Постановлений СНК, ВЦИК и ВСНХ и приказов по Наркомату финансов. Его основными функциями были кредитование национализированных и частных предприятий (в форме кредита под будущую продукцию). К концу 1918 г. в результате проводимой политики к Народному банку почти полностью перешли функции Министерства финансов, а банковские функции были сведены к минимуму. В январе 1920 г. главный банк страны был упразднен с передачей всех активов и пассивов Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомата финансов. В октябре 1921 г. на X съезде РКП(б) была провозглашена новая экономическая политика, целью которой стало внедрение в промышленности «государственного капитализма» и создание Госбанка РСФСР (после образования СССР переименован в Госбанк СССР), который сыграл заметную роль в деле индустриализации страны, мобилизации экономики и снабжении деньгами армии3. Спецификой деятельности Госбанка в этот период выступает проведение не только собственно банковских операций, но и торговых операций, осуществление монопольно операций с валютой и валютными ценностями, а также установление официального курса на иностранную валюту и драгоценные металлы, выпуск банковских билетов (эмиссию). В июне Нашла отражение в Декретах от 8 декабря 1917 г. «Об упразднении Дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка», от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков». 2 Осуществлял свою деятельность на основе Устава 1894 г., Декретов и Постановлений СНК, ВЦИК и ВСНХ и приказов по Наркомату финансов. 3 См.: Банк России: вехи истории // Вестник Банка России. 2010. № 32. 1 36 1929 г. был принят первый Устав Госбанка СССР, согласно которому он являлся органом регулирования денежного обращения и краткосрочного кредитования согласно общему плану развития народного хозяйства СССР. В 30-х гг. в результате кредитной реформы деятельность банка утратила коммерческий характер и сформировались его основные функции по плановому кредитованию хозяйства, организации денежного обращения и расчетов, кассовому исполнению государственного бюджета, а с 1939 г. по инкассации наличных денег. Во время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. банк производил эмиссию наличных денег, увеличивая денежную массу, которая привела к необходимости денежной реформы (1947 г.). В дальнейшем деятельность Госбанка была связана с увеличением золотого содержания рубля, кредитованием промышленности, планированием и регулированием денежного обращения и организацией сберегательного дела. Устав Госбанка СССР в новой редакции был утвержден в 1980 г., и до 1987 г. банковская система состояла из трех банков: Госбанка СССР, Стройбанка СССР, Внешторгбанка СССР1. 1 сентября 1988 г. была утверждена новая и последняя редакция Устава Госбанка СССР. Третий этап – современный период (с 1990 г.). Новый этап в истории Госбанка связан с принятием в 1990 г. Законов РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», «О банках и банковской деятельности». Следует отметить, что особенностью построения банковской системы в 1991 г. явилось наличие одновременно действующих Госбанка СССР и Центрального банка РСФСР. Указанная коллизия разрешилась принятием Постановления Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением Госбанка СССР с передачей всех активов и пассивов, а также функций органа государственного деГлавенствующее положение в которой занимал Государственный банк, представляющий единую централизованную систему из 185 контор и 4274 отделений (на начало 1986 г.) 1 37 нежно-кредитного и валютного регулирования экономики Центральному банку РСФСР (Банку России). С 1992 г. начался процесс передачи функций кассового исполнения бюджета вновь созданному Федеральному казначейству, а также изменено наименование Центрального банка РСФСР на Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Начало 1990-х гг. характеризуется быстрым увеличением количества создаваемых коммерческих банков и формированием банковской системы в переходный период1. В период банковских кризисов в 1994, 1998, 2004 и 2008 гг. для Банка России характерна политика реструктуризации банковской системы, повышения финансовой стабильности банковского сектора, снижения инфляции и поддержания валютного курса рубля и финансовых рынков. С 2003 г. по настоящее время деятельность Банка России связана с созданием и функционированием системы обязательного страхования банковских вкладов, внедрением и совершенствованием международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе, развитием ипотечного кредитования и др. С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы функции мегарегулятора финансовых рынков. § 2. Место Банка России в системе государственной власти. Принцип независимости Банка России Согласно ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (Закон о Банке России) его статус, цели деятельности, функции и полномочия определяются Конституцией Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации за Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75), защиты и обеспечения устойчивости рубля (ч. 2 ст. 75), По состоянию на 1 декабря 1996 г. число зарегистрированных кредитных организаций в России составляло 2604. Бурное развитие банковской системы обусловило необходимость со стороны Банка России регулирования их деятельности и создания системы банковского надзора и валютного контроля. 1 38 определения порядка назначения на должность и отставки Председателя Банка России (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103). Принцип независимости Банка России выражается в следующем. 1. При осуществлении им властных полномочий1, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти или какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие Банком России решения по тому или иному вопросу. 2. Финансовая независимость Банка России обеспечивается тем, что согласно п. 3 ст. 2 Закона о Банке России он осуществляет свои функции и расходы за счет собственных доходов2, а не из федерального или любого иного бюджета. Доходы Банка России формируются за счет проведения банковских операций и сделок, предусмотренных ст. 46 Закона о Банке России, и от участия в капиталах кредитных организаций. Однако закон о Банке России подчеркивает, что целью деятельности Банка России не является получение прибыли, то есть не является коммерческой деятельностью. Положения ч. 1 ст. 26 рассматриваемого закона предусматривают, что после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России он из оставшейся прибыли перечисляет в федеральный бюджет 75%3, остающейся Пункт 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации содержит перечень высших органов государственной власти, относя к ним на федеральном уровне Президента, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Банк России в рассматриваемой статье не указывается. Однако п. 2 ст. 75 говорит о том, что основную свою функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, Конституция Российской Федерации, не называя Банк России в числе органов государственной власти, косвенно относит Банк России к числу таких органов. 2 Следует отметить, что в этом также проявляется уникальность правового статуса Банка России: это единственный орган в Российской Федерации, обладающий государственно-властными полномочиями, который участвует в гражданском обороте и осуществляет свою деятельность исключительно за счет получаемой прибыли, которая используется для достижения публичных целей деятельности. 3 До 2015 г. - 50%. При этом Федеральным законом от 2 мая 2015 г. № 109-ФЗ «Об особенностях перечисления в 2015 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации в 2014 году» Банк России оказался обязан перечислить не только 75% прибыли, но и дополнительно 15% прибыли государственной корпорации «Банк раз1 39 после уплаты налогов и сборов; остальное направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. 3. Характер правовых отношений с органами государственной власти федерального и регионального уровней. Независимость Банка России ограничена системой «сдержек и противовесов» государства. Так, в соответствии с Законом о Банке России в составе органов Банка России находится Национальный банковский совет (с 2013 г. – Национальный финансовый совет, далее – НФС), который формируется из числа лиц, не работающих (за исключением Председателя Банка России) на профессиональной основе в Банке России. Статья 5 Закона о Банке России закрепляет подотчетность Банка России Государственной Думе, которая заключается в полномочиях Государственной Думы назначать на должность и освобождать от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ; членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ; направлять и отзывать представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты; рассматривать основные направления единой государственной денежнокредитной политики и принимать по ним решения; рассматривать годовой отчет и принимать по нему решения и др. § 3. Цели деятельности, функции и полномочия Банка России. Банковские операции и сделки, осуществляемые Банком России Основное значение для уяснения роли и значения Банка России для экономики в целом и финансового сектора в частности имеют его цели деятельности, закрепленные в ст. 3 закона о Банке России, которыми являются: вития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в качестве имущественного взноса для использования в целях укрепления финансовой стабильности банковской системы См.: СЗ РФ. 2015. № 18. Ст. 2612. 40 1) защита и обеспечение устойчивости рубля. Наличие национальной валюты является одним из признаков государственного суверенитета, а способность государственных органов обеспечить ее устойчивость - одним из критериев эффективности государственной власти; 2) развитие и укрепление банковской системы РФ. Банковская система является составной частью финансовой системы государства, ее устойчивость прежде всего связана с ее возможностью осуществлять расчеты, предоставлять кредиты, принимать депозиты, а в экономическом смысле - трансформировать сбережения в инвестиции); 3) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. В 2011 г. был принят Федеральный закон «О национальной платежной системе», которым впервые в Российской Федерации были введены основные понятия в сфере платежной системы, установлен порядок оказания платежных услуг, в том числе осуществления перевода денежных средств, и использования электронных средств платежа, определен субъектный состав национальной платежной системы и требования к их деятельности, к организации и функционированию платежных систем, а также закреплен порядок осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе. Наличие Закона о национальной платежной системе позволяет реализовать Банку России закрепленные за ним функции путем осуществления таких мероприятий, как разработка прозрачной комплексной нормативной правовой основы, развитие операционной политики, обеспечение развития наиболее эффективной и стабильной национальной платежной системы, а также внедрение и использование новых эффективных и безопасных платежных услуг. Банк России играет ключевую роль в ее развитии и функционировании в соответствии с международными принципами построения платежных систем и выполняет функции регулятора, оператора, источника изменений, органа наблюдения и пользователя национальной платежной системы; 41 4) развитие и обеспечение стабильности финансового рынка РФ. Закон о Банке России был дополнен указанной целью в связи с созданием на базе Банка России мегарегулятора. Под функциями (лат. functio - исполнение) понимают основные направления деятельности, поэтому функции Банка России можно определить как основные направления деятельности Банка России – регулирование денежнокредитной сферы и контроль за деятельностью кредитных организаций. Направления деятельности Банка России могут расширяться и уточняться, однако при этом должно соблюдаться требование о соответствии выполняемых центральным банком функций законодательно установленным целям его деятельности. В соответствии со ст. 4 рассматриваемого закона Банк России выполняет следующие функции. 1. Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, а также политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации. Закрепление в Законе о Банке России данной функции основано на пункте 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики1. Данная функция реализуется в порядке, предусмотренном ст. 45 Закона о Банке России, путем представления проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. В основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики закреп- Данная норма конкретизирована в ст. 14 и 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которым Правительство Российской Федерации обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. 1 42 лены конкретные задачи Банка России на предстоящий год и среднесрочную перспективу (последующие два года). 2. Монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; утверждает графическое обозначение рубля в виде знака. Под эмиссией понимается выпуск безналичных и наличных денег, который приводит к общему увеличению денежной массы, находящейся в обороте. Наличный денежный оборот представляет собой процесс непрерывного движения наличных денег, часть денежного оборота, который включает движение всей налично-денежной массы за определенный период времени между: юридическими лицами; физическими лицами; физическими и юридическими лицами; физическими лицами и государственными органами; юридическими лицами и государственными органами. Правила наличного денежного обращения, установленные Банком России, обязательны для исполнения территориальными учреждениями Банка России, расчетно-кассовыми центрами, кредитными организациями и их филиалами, а также всеми организациями, предприятиями и учреждениями. Функция Банка России по утверждению графического обозначения рубля в виде знака была предоставлена Банку России в 2006 г. Официально графический знак рубля был утвержден Банком России в декабре 2013 г. (представляет собой букву «Р» с дополнительным элементом в виде горизонтальной черты). 3. Является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования. Смысл данной функции сводится к поддержанию кредитных организаций путем предоставления им недостающей ликвидности в виде кредитов. При этом важное значение играют инструменты и методы поддержания ликвидности как банковской системы в целом, так и отдельных кредитных организаций. Среди них можно выделить инструменты гражданско-правового характера (банковские опера- 43 ции и сделки Банка России) и административно-правового характера (резервные требования). 4. Устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, а также осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе. Виды расчетов и формы безналичных расчетов предусмотрены в гл. 46 ГК РФ, устанавливающей два вида расчетов - наличные и безналичные. Общие правила о расчетах (как сделках) закреплены в гражданском законодательстве и содержат отсылочную норму на полномочия Банка России по установлению банковских правил осуществления расчетов. В ст. 861 ГК РФ прямо установлено, что Банк России обладает правом на издание банковских правил для осуществления лицами расчетов. Согласно ст. 31 Федерального закона «О национальной платежной системе» основными целями надзора и наблюдения в национальной платежной системе являются обеспечение стабильности национальной платежной системы и ее развитие. В соответствии со ст. 35 данного закона – наблюдение в национальной платежной системе включает следующие виды деятельности: сбор, систематизацию и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения; оценку деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения; подготовку по результатам указанной оценки предложений по совершенствованию деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения. 5. Устанавливает правила проведения банковских операций. Исчерпывающий перечень банковских операций, на осуществление которых имеют исключительное право только кредитные организации, предусмотрен в ст. 5 Закона о банках. К банковским операциям относятся: привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); 44 размещение указанных выше привлеченных средств от своего имени и за свой счет; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; выдача банковских гарантий; осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов). 6. Осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов. Согласно ст. 152, 155 БК РФ Банк России является участником бюджетного процесса и обслуживает счета бюджетов, то есть осуществляет бюджетные полномочия в соответствии с БК РФ. 7. Осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России. К золотовалютным резервам государства относятся внешние активы, которые находятся под контролем органов денежно-кредитного регулирования и в любой момент могут быть использованы для финансирования дефицита платежного баланса, для интервенций на валютных рынках, оказывающих влияние на курс национальной валюты, или для иных аналогичных целей. Размер золотовалютных резервов является одним из макро- 45 экономических показателей эффективности развития экономики, рост которого выступает показателем стабильности экономики1. 8. Принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов. Регистрационная и лицензионная функции Банка России, предусмотренные ст. 59 Закона о Банке России, корреспондируют с гл. 2 Закона о банках, в которой содержится специальный порядок государственной регистрации кредитных организаций, включая особенности принятия Банком России решения о регистрации; взаимодействия Банка России с регистрирующим органом, а также выдачи, отказе в выдаче и отзыве лицензии на осуществление банковских операций. Лицензирование банковской деятельности представляет собой систему правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями и существующих на всем протяжении функционирования последних, по поводу выдачи, переоформления, отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности, а также осуществления надзора за соответствием деятельности кредитных организаций требованиям банковского законодательства в общем и отдельным нормативам в частности. 9. Осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (банковский надзор); регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами. Для определения объекта регулирования и надзора законодатель вводит понятие некредитной финансовой организации (НФО), под которой поЗолотой запас России размещается в хранилищах Банка России в гг. Москва, Екатеринбург, Санкт-Петербург и составляет на 1 августа 2018 г. 1975 тонн. Для сравнения золотой запас России в 1913 г – 1338, в 1941 г. – 2800 тонн. В настоящее Россия время находится на пятом месте по количеству золотого запаса в мире: США – 8, Германия – 3, Италия и Франция по 2,5 тыс. тонн. 1 46 нимаются субъекты, осуществляющие виды деятельности, перечисленные в ст. 76.1 Закона о Банке России. 10. Осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг; контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах; регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах. Эмиссия ценных бумаг представляет собой необходимое условие деятельности кредитных организаций, поскольку является одним из способов привлечения финансовых ресурсов и увеличения кредитными организациями размера своего уставного капитала. Законодательное определение эмиссии содержится в ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»1. 11. Осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России. Данная функция отражает гражданско-правовой статус Банка России как юридического лица, а также его публично-правовой статус как кредитора последней инстанции, поскольку операции и сделки Банк России может осуществлять как в публичных целях, например в целях регулирования денежно-кредитной политики (валютные интервенции), так и в целях обеспечения своей организационно-хозяйственной деятельности. Перечень разрешенных операций и сделок Банку России установлен в ст. 46 закона о Банке России, а перечень запрещенных Банку России операций и сделок - в ст. 492. См.: О рынке ценных бумаг : федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». Так, эмиссия ценных бумаг - это установленная законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг. 2 К ним относятся: осуществление банковских операций с юридическими лицами, не имеющими лицензий на осуществление банковских операций, и физическими лицами (за исключением принятия необходимых мер по организации банковской стабильности, страхования вкладов и др.); приобретения акций (долей) кредитных и иных организаций 1 47 Операции и сделки Банк России может также осуществлять по поручению Правительства Российской Федерации. Такие операции и сделки могут касаться, например, управления золотовалютными резервами, а также средствами Фонда национального благосостояния и др. 12. Организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. Норма, регламентирующая функцию Банка России по организации и осуществлению валютного регулирования и валютного контроля, корреспондирует со ст. 5 и 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле». Под валютным контролем понимается контроль государства за соблюдением валютного законодательства при осуществлении валютных операций, который является разновидностью государственного финансового контроля. Целью валютного регулирования является создание эффективного механизма управления курсом национальной валюты. 13. Определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами. В международном праве международная организация определяется как учрежденная международным договором организация, призванная на постоянной основе координировать действия государств-членов в соответствии с предоставленными ей полномочиями. Они могут заниматься общеполитическими проблемами или специальными видами сотрудничества (транспорт, связь, здравоохранение). 14. Утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения. Регулирование общих вопросов бухгалтерского учета и отчетности осуществляется на основании Федерального закона «О бухгалтерском уче- (за исключением Сбербанка России, иностранных организаций в рамках международных договоров, на открытом рынке). 48 те»1. Полномочия по утверждению Банком России отраслевых стандартов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций были переданы Банку России в 2013 г. в связи с созданием на его базе мегарегулятора. 15. Устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю. Указанная функция Банка России является важнейшим элементом валютной политики и направлена на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты путем государственного регулирования соотношения курса рубля к иностранным валютам. Перечни иностранных валют, официальные курсы которых по отношению к рублю устанавливаются Банком России, публикуются в «Вестнике Банка России» и на официальном сайте Банка России в сети Интернет. 16. Принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации. Указанная функция взаимосвязана с функцией защиты национальной валюты, обеспечение свободного обращения которой является залогом успешного функционирования денежно-кредитной системы в целом. Формирование валютного курса оказывает определяющее значение на состояние платежного баланса2. Важнейшее значение платежного баланса подвигает государство к необходимости осуществления постоянного контроля за его состоянием. 17. Проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные, а также осуществляет иные функции в соответствии с федеральными См.: О бухгалтерском учете : федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». Так, согласно ст. 1 данного закона бухгалтерский учет представляет собой формирование документированной систематизированной информации об объектах бухгалтерского учета в соответствии с требованиями, установленными законом о бухгалтерском учете, и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой) отчетности. 2 Платежный баланс - это таблица, ведомость, отражающая движение денежных средств в виде платежей от государства и в государство. 1 49 законами1. Прогнозирование представляет собой основу и важнейший этап планирования рыночной экономики. Результаты мониторинга используются Банком России для анализа и прогнозирования тенденций развития ситуации в экономике. § 4. Национальный финансовый совет и органы управления Банком России. Структура Банка России. Правовой статус территориальных учреждений, расчетно-кассовых центров (РКЦ) и полевых учреждений Банка России Национальный финансовый совет (НФС) – коллегиальный орган Банка России, численностью 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации. В состав НФС входит также Председатель Банка России. Отзыв членов НФС осуществляется органом государственной власти, направившим их в состав НФС. Члены Национального финансового совета, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность. Руководит НФС председатель, который избирается членами совета из их числа. В основную компетенцию НФС входит: рассмотрение годового отчета Банка России; утверждение его на основе предложений совета директоров на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года, при необходимости дополнительных расходов на содержание служащих Банка России; Например, в соответствии со ст. 119 БК РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем» по установке требований к правилам внутреннего контроля; ст. 44, 48 Федерального Закона «О страховании вкладов» по надзору за соответствием банков требованиям к участию в системе страхования вкладов; ст. 5 Федерального Закона «О защите конкуренции» по установлению условий признания доминирующим положения кредитной организации и др. 1 50 рассмотрение вопросов развития и совершенствования финансового рынка Российской Федерации, совершенствования банковской системы Российской Федерации, проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций; назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов; др. Решения НФС принимаются большинством голосов от числа присутствующих его членов при кворуме в семь человек. В случае равенства голосов голос председательствующего на заседании НФС является решающим. НФС заседает не реже одного раза в квартал. Органами управления Банка России являются Председатель Банка России, Совет директоров Банка России, Комитет банковского надзора и Комитет финансового надзора (ст. 56, 76.1 Закона о Банке России). В структуре Банка России также присутствуют иные органы управления, прямо в законе не указанные, однако выполняющие важные функции: 1. Председатель Банка России является единоличным органом управления Банка России, назначается на должность Государственной Думой сроком на пять лет большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз и занимать должность более трех сроков подряд1. Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации только в случаях: - истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержден1 51 2. Совет директоров. В него входят Председатель Банка России и 14 членов Совета директоров, работающих на постоянной основе в Банке России и назначаемых (освобождаемых) Государственной Думой на должность сроком на пять лет по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации. Члены Совета директоров не могут быть депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, государственными служащими, членами Правительства Российской Федерации, а также не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Совет директоров выполняет функции, связанные с деятельностью Банка России в соответствии с Законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». 3. Комитет банковского надзора (КБН), объединяющий структурные подразделения Банка России, которые обеспечивают выполнение его надзорных функций1. Его возглавляет председатель КБН, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России. К компетенции КБН относятся вопросы, связанные с осуществлением регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций, а также отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля. ной заключением государственной медицинской комиссии; подачи личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России; непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; имеет иные полномочия в соответствии с Законом о Банке России. 1 См.: Положение о Комитете банковского надзора Банка России от 29 марта 2018 г. № КБН-2018 (утв. решением Совета директоров Банка России, протокол от 2 марта 2018 г. № 4) // СПС «КонсультантПлюс» 52 Банк России согласно ст. 83 Закона о Банке России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, которая строится в соответствии с принципами централизации, единства и вертикальной структуры управления. В соответствии с принципом централизации - Банк России (центральный аппарат) имеет всю полноту власти в вопросах, связанных с банковским регулированием, банковским надзором, осуществлением банковских операций и т.д. Согласно ст. 84 Закона о Банке России территориальные учреждения не имеют права принимать решения нормативного характера и выдавать без разрешения Совета директоров банковские гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства. Принцип единства системы Банка России означает, что всем элементам системы Банка России присущи общность целей и задач, единство организационного построения и осуществляемых функций, методов их осуществления и форм реагирования на нарушение действующего законодательства. Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России означает, что назначение должностных лиц и их подчиненность осуществляются только по вертикали. Так, территориальное учреждение возглавляет начальник (в национальных банках - председатель), который назначается и освобождается от должности Председателем Банка России и действует на основании выдаваемой Банком России генеральной доверенности. В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России. Центральный аппарат Банка России. Структура центрального аппарата Банка России в настоящее время построена на основе функционального 53 признака и включает: руководство Банка России; департаменты и главные управления Банка России. Территориальные учреждения (отделения) Банка России не являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением Банка России «О территориальных учреждениях Банка России»1 и представляют собой обособленное подразделение Банка России, осуществляющее на территории субъекта Российской Федерации часть его функций в соответствии с указанным Положением, другими нормативными актами Банка России и входящее в единую централизованную систему Банка России с вертикальной структурой управления. § 5. Учет правовых норм, регламентирующих правовой статус Банка России, в деятельности органов федеральной службы безопасности Необходимость учета правовых норм, регламентирующих правовой статус Банка России, обусловлена их правоустанавливающим характером для всех субъектов банковских правоотношений, в том числе всех органов государственной и исполнительной власти, правоохранительных и других органов, выступающих также субъектами этих отношений в рамках своей компетенции. При этом в системе органов государственной власти Банк России выступает главным независимым органом государственного управления и контроля за деятельностью всех кредитных институтов, который наделен фактически неограниченным правом издания касающихся регулирования финансово-банковской сферы нормативных актов, обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации, всеми ее субъектами. Следует учитывать, что данная деятельность заключается не только в выполнении основных задач и функций (регулирующей и надзорной) Банка России, но и в обеспечении безопасности и финансовой стабильности банСм.: Положение о территориальных учреждениях Банка России (утв. Банком России 11 апреля 2016 г. № 538-П // СПС «КонсультантПлюс» 1 54 ковской системы страны в целом. При этом безопасность банковской системы играет особую роль в обеспечении экономической безопасности государства, что обусловлено проникновением банковской системы во все сферы общественной жизни. Для их обеспечения Банк России активно участвует в правотворческой деятельности, издает правовые акты, разъясняющие и облегчающие понимание норм банковского законодательства, оказывает влияние на принятие управленческих решений органов государственной власти в сфере кредитно-финансовой политики Российской Федерации и др. В частности, Банк России участвует в разработке экономической политики страны, осуществляемой Правительством Российской Федерации, предлагает ему мероприятия по повышению стабильности банковской системы, взаимодействует в рамках своей компетенции с федеральными органами исполнительной власти, правоохранительными органами, в том числе с органами федеральной службы безопасности, в части обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в кредитно-финансовой сфере. Таким образом, знание правовых норм, регламентирующих правовой статус Центрального банка Российской Федерации, позволяет эффективно осуществлять мероприятия по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации в рамках компетенции органов федеральной службы безопасности. Вопросы для самоконтроля. 1. Цели деятельности, функции и полномочия Банка России. 2. Правовой статус территориальных учреждений Банка России, расчетно-кассовых центров (РКЦ) Банка России, полевых учреждений Банка России. 3. Учет правовых норм, регламентирующих правовой статус Банка России, в деятельности органов федеральной службы безопасности. 55 Лекция 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕНЕЖНО- КРЕДИТНОЙ ПОЛИТИКИ План лекции. § 1. Денежно-кредитная политика: цели, задачи, правовые основы. Компетенция Банка России в сфере денежно-кредитной политики. § 2. Правовое регулирование инструментов денежно-кредитной политики. § 1. Денежно-кредитная политика: цели, задачи, правовые основы. Компетенция Банка России в сфере денежно-кредитной политики Денежно-кредитная политика представляет собой комплекс экономических, информационных, правовых мероприятий, частично с использованием так называемых инструментов денежно-кредитной политики, направленных на балансирование денежного предложения исходя из стратегических и текущих целей, таких как сдерживание инфляции, финансовая стабильность, экономический рост, обеспечение занятости населения (полная занятость), устойчивый платежный баланс. Конституционные начала денежно-кредитной политики определены в ст. 75 Конституции Российской Федерации, а содержание важнейших вопросов, включая инструменты и методы денежно-кредитной политики, раскрыто в главе VII Закона о Банке России. Важнейшим условием качественного формирования и практической реализации денежно-кредитной политики в России является разработка и совершенствование соответствующего нормативно-правового обеспечения, в том числе правовых норм для осуществления денежно-кредитной политики Банком России. Согласно Конституции Российской Федерации формирование и проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики возложено на 56 Правительство страны. Ежегодная подготовка и реализация основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» составляет объект деятельности Банка России. В соответствии с Законом о Банке России Центральный банк Российской Федерации ежегодно не позднее 26 августа представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту и в Правительство Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и принимает соответствующее решение не позднее принятия Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год. В ч. 3 ст. 45 Закона о Банке России закреплен исчерпывающий перечень вопросов, обязательных к отражению в основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики. К ним относятся: 1) принципы денежно-кредитной политики на среднесрочную перспективу; 2) развитие экономики России в соответствующем году; 3) цели денежно-кредитной политики и сценарии макроэкономического развития; 4) реализация денежно-кредитной политики в соответствующий период времени. Основными задачами Банка России в сфере денежно-кредитной политики являются: регулирование денежного обращения; проведение единой денежно-кредитной политики; 57 защита интересов вкладчиков, банков, надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений, осуществление операций по внешнеэкономической деятельности (получение прибыли не является целью деятельности Банка России). С целью осуществления денежно-кредитной политики Банк России выполняет следующие функции: во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает меры, направленные на защиту и обеспечение устойчивости рубля; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, нормы резервов для кредитных организаций; осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций, необходимых для проведения денежно-кредитной политики; принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует его составление; анализирует и прогнозирует состояние экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютнофинансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные. В публичном банковском праве существуют различные виды кредитноденежной политики осуществления выбранной стратегии для достижения поставленных задач: учетная, валютная, депозитная, курсовая, девизная, денежного таргетирования и др. Учетная политика основана на переучете или покупке векселей, учтенных ранее коммерческими банками. Из валюты векселя удерживается учетный процент, изменение которого влияет на объем кредитования в 58 стране. При его повышении проводится жесткая политика «дорогих денег», при понижении — политика «дешевых денег». Дополнением учетной политики служит ломбардная или залоговая политика, основанная на предоставлении кредитным учреждениям ссуд под обеспечение векселей, ценных бумаг и государственных долговых обязательств. Валютная политика — совокупность мероприятий, осуществляемых в сфере международных экономических отношений. Направление и формы валютной политики, проводимой Банком России, зависят от внутриэкономического положения страны. В различные периоды применяются разные формы и методы валютной политики: валютные ограничения, изменение паритетов (девальвация и ревальвация), регулирование степени конвертируемости валюты, режима валютного курса, дисконтная и девизная политика. Одним из средств реализации валютной политики является валютное регулирование, направленное на регламентацию международных расчетов и порядка совершения сделок с валютными ценностями. Депозитная политика регулирует движение потоков денежных средств между коммерческими банками и центральным банком, тем самым оказывая влияние на состояние резервов кредитных институтов. Различаются экспансивная и контрактивная депозитная политика. При проведении экспансивной депозитной политики денежные средства государственного сектора экономики, размещенные в Банке России, уменьшаются. Соответственно на эту величину возрастают резервы коммерческих банков. Однако при увеличении резервов возрастает кредитный потенциал коммерческих банков, что приводит к снижению процентных ставок и инфляции. При проведении контрактивной депозитной политики достигается обратный результат — уменьшение банковских резервов, сокращение кредитного потенциала, рост процентных ставок, снижение темпов инфляции. 59 Банк России с 1999 по 2014 гг. осуществлял курсовую политику в рамках режима управляемого плавающего валютного курса, что позволяло сглаживать воздействие изменений внешнеэкономических условий на российские финансовые рынки и экономику в целом. При этом задачей Банка России было последовательное сокращение вмешательства в процессы рыночного курсообразования и подготовка к переходу к плавающему валютному курсу, необходимому для реализации независимой денежно-кредитной политики, ориентированной на обеспечение внутренней ценовой стабильности мерами процентной политики. Позднее Банк России столкнулся с тем, что спрос на деньги - центральный элемент в денежном таргетировании - оказался нестабильным, что затрудняло предвидение результатов проведения политики, основанной на контроле за темпами прироста денежной массы. Банк России проводит также девизную политику. Этот метод воздействия на курс национальной валюты путем купли-продажи иностранной валюты (в целях повышения курса национальной валюты Банк России продает, а для снижения — скупает иностранную валюту в обмен на национальную). Девизная политика проводится главным образом в форме валютной интервенции, то есть вмешательства Банка России в операции на валютном рынке с целью воздействия на курс национальной валюты. Особенностями валютной интервенции являются относительно крупные масштабы и короткий период времени. С 2014 г. целью денежно-кредитной политики является снижение инфляции и проведение курсового режима с помощью инфляционного таргетирования1. Банком России проводятся операции на внутреннем валютном рынке, связанные с пополнением или расходованием средств суверенных фондов и позволяющие транслировать спрос или предложение иностранной См.: «Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2015 год и период 2016 и 2017 годов» //www.cbr.ru 1 60 валюты со стороны Федерального казначейства на внутренний валютный рынок. Также Банк России сохраняет за собой право проводить валютные интервенции в рамках решения задач по регулированию уровня ликвидности банковского сектора. Подобная практика не противоречит концепции режима плавающего валютного курса и успешно применяется развитыми странами, имеющими суверенные фонды. Кроме того, данный режим не исключает возможности проведения точечных операций на валютном рынке в целях поддержания финансовой стабильности в случае шоковых событий. § 2. Правовое регулирование инструментов денежно-кредитной политики Под инструментами денежно-кредитной политики понимаются обусловленные целевыми ориентирами денежно-кредитной политики способы воздействия на денежное предложение (включая показатели, величина которых может быть достаточно быстро скорректирована, рыночные и административные способы воздействия). В соответствии со ст. 35 закона о Банке России основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются: 1) процентные ставки по операциям Банка России; 2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); 3) операции на открытом рынке; 4) рефинансирование кредитных организаций; 5) валютные интервенции; 6) установление ориентиров роста денежной массы; 7) прямые количественные ограничения; 8) эмиссия облигаций от своего имени. 61 Перечисленные инструменты денежно-кредитной политики подразделяются на экономические, административные и дополнительные. К административным инструментам относятся, например, нормативы обязательного резервирования, прямые количественные ограничения. К экономическим инструментам относятся: процентные ставки; операции на открытом рынке; валютные интервенции и др. 1. К дополнительным инструментам денежно-кредитной политики относят операции и сделки Банка России на открытом рынке в целях проведения денежно-кредитной политики (например, операции и сделки с корпоративными облигациями, включенными в Ломбардный список Банка России2). 1. Процентные ставки по операциям Банка России. Согласно ст. 37 Закона о Банке России Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки. Процентная политика представляет собой часть денежно-кредитной политики и заключается в изменении процентных ставок по операциям центрального банка, повышение или понижение которых означает ужесточение или смягчение денежно-кредитной политики. Процентная политика является одним из важнейших рыночных инструментов при проведении центральным банком денежно-кредитной политики. Подробнее см.: Голубев С.А., Гузнов А.Г., Комиссарова М.В. Научнопрактический комментарий к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (постатейный) // СПС «Гарант». 2 Это список ценных бумаг, которые Банк России согласен принимать как залог при кредитовании частных и государственных структур. Данный список утверждает Совет директоров Банка России, его обновление происходит ежемесячно. В этот список включаются ценные бумаги: Министерства финансов; субъектов Российской Федерации; международных финансовых организаций; ипотечных агентств; юридических лиц, которые являются резидентами Российской Федерации; российских банков. Для попадания в этот список бумаги должны соответствовать жёстким требованиям – должны быть обеспечены, учтены на счёте ДЕПО, являться собственностью финансовой организации, не иметь обременений. 1 62 Центральные банки используют различные процентные ставки в зависимости от вида операций (привлечение депозитов, предоставление кредитов, совершение сделок репо и др.). Данные ставки устанавливаются в зависимости от оценки текущей ситуации и могут координироваться с некой базовой величиной. Длительное время роль базовой процентной ставки в России играла так называемая ставка рефинансирования, то есть процентная ставка, под которую Банк России мог бы предоставлять кредиты банкам в качестве кредитора последней инстанции. С сентября 2013 г. Банк России в рамках перехода к режиму таргетирования инфляции принял решение о реализации комплекса мер по совершенствованию системы инструментов денежно-кредитной политики. Данные меры включают: введение ключевой ставки Банка России путем унификации процентных ставок по операциям предоставления и абсорбирования ликвидности на аукционной основе на срок одна неделя; формирование коридора процентных ставок Банка России и оптимизацию системы инструментов по регулированию ликвидности банковского сектора; изменение роли ставки рефинансирования в системе инструментов Банка России. Указанные мероприятия направлены на повышение прозрачности денежно-кредитной политики и улучшение ее понимания субъектами экономики, а также на достижение конечной цели по обеспечению ценовой стабильности. Сведения о ключевой ставке публикуются на сайте Банка России. В гражданско-правовых отношениях ключевая ставка служит величиной, принимаемой за основу при исчислении размера процентов за неправомерное пользование чужими денежными средствами, если стороны не определили размер неустойки в договоре. Также она используется во многих расчетах, регламентируемых ГК России, НК России, в таможенных отношениях. 63 В настоящее время происходит последовательное сокращение прямого вмешательства Банка России в процессы курсообразования, что означает уменьшение влияния операций по купле-продаже Банком России иностранной валюты на внутреннем рынке, на формирование ликвидности банковского сектора. В связи с этим политика управления процентными ставками является ключевой в процессе денежно-кредитного регулирования. Решения в области процентной политики Банком России принимаются, как правило, на квартальной основе. Поскольку воздействие мер денежно-кредитной политики на динамику инфляции распределяется во времени, при принятии решений Банк России ориентируется на оценки ожидаемой траектории инфляции. Принимаемые решения Банка России опираются на широкий анализ рисков для достижения цели по снижению инфляции как со стороны факторов спроса и предложения в экономике, имеющих кратко- и среднесрочный характер воздействия на инфляционные процессы, так и со стороны монетарных факторов, динамика которых определяет средне- и долгосрочную траекторию инфляции1. 2. Нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования). Политика минимальных резервов (резервная политика) связана с утверждением и изменением центральным банком нормативов обязательных резервов. Обязательные резервы2 - это доля средств кредитных организаций, которую они обязаны хранить на депозитах в Банке России и которую Банк России использует как средство контроля за объемом банковских депозитов и совокупной денежной массой в целях регулирования общей ликвидности См.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2012 год и период 2013 и 2014 годов // Вестник Банка России. 2011. № 65. 2 См.: Об обязательных резервных требованиях : указание Банка России от 20 июля 2018 г. № 4871-У // Вестник Банка России. 2012. № 58. 1 64 банковской системы и контроля денежных агрегатов посредством снижения денежного мультипликатора. Основным нормативным актом Банка России, регулирующим обязательное резервирование, является Положение Банка России «Об обязательных резервах кредитных организаций»1, в соответствии с которым нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования), определяются как размер обязательных резервов в процентном отношении к резервируемым обязательствам кредитной организации. Согласно этому Положению кредитная организация осуществляет депонирование обязательных резервов в Банке России денежными средствами в валюте Российской Федерации путем их перечисления на счет для хранения обязательных резервов, открытый в Банке России, в безналичном порядке. Вместе с тем изменения, внесенные в закон о Банке России и закон о банках в июле 2014 г., предусматривают, что средства обязательных резервов могут не зачисляться на специальный счет, а оставаться в качестве неснижаемого остатка на корреспондентском счете кредитной организации, открытом в Банке России2. Регулирование размеров обязательных резервов в ту или другую сторону может оказывать сдерживающее и стимулирующее влияние на экономику через сокращение или увеличение объемов кредитования3. Центральные банки предпочитают более гибкие инструменты, такие, например, как операции на открытом рынке, позволяющие оперативно предоставлять или изымать ликвидность у банковского сектора4, поскольку в основе обязатель- См.: Положение об обязательных резервах кредитных организаций (утв. Банком России 1 декабря 2015 г. № 507-П) // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 3 См.: Минакова С.Л. Депонирование обязательных резервов в Банке России по новым правилам // Регламентация банковских операций. Документы и комментарии. 2009. № 6. 4 Более подробно см.: Новиков А.Н. Денежно-кредитное регулирование: современные методы и инструменты. М., 2003. С. 101; Ефимова Л.Г. Банковское право. М.: Статут, 2010. Т. 1. Банковская система Российской Федерации. 1 65 ных резервных требований лежит экономическая зависимость между объемами таких резервов и банковскими операциями. В целом политика Банка России направлена на приближение норм резервирования к общемировым стандартам1. В настоящее время Банк России использует обязательные резервные требования в качестве прямого инструмента регулирования ликвидности банковского сектора в целях ограничения кредитных возможностей банков и поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении2. При осуществлении Банком России политики минимальных резервов регулирование происходит посредством установления в нормативных актах Банка России определенного размера резервов для кредитных организаций с целью решения регулятором текущих задач в области денежно-кредитной политики, в том числе по обеспечению стабильности рынка банковских услуг. Сумма обязательных резервов, подлежащая депонированию в Банке России, рассчитывается путем применения норматива обязательных резервов, депонируемых в Банке России, к средней хронологической величине резервируемых обязательств за отчетный период и исключения величины наличных денежных средств в валюте Российской Федерации в кассе кредитной организации. На обязательные резервы, депонированные кредитными организациями в Банке России, проценты не начисляются. В состав резервируемых обязательств включаются пассивные остатки балансовых счетов, установленных Положением Банка России «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации»3. Регулирование размера обязательных См.: Мирзоян Р.Э. Денежно-кредитная политика Российской Федерации // Финансовое право. 2008. № 4. 2 См.: Алексеева Д.Г., Пыхин С.В. Банковское право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М о Плане счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядке его применения.: Юрайт, 2010. С. 114. 3 См.: Положение о Плане счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядке его применения (утв. Банком России 27 февраля 2017 г. № 579-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 66 резервов, подлежащих депонированию в Банке России, осуществляется уполномоченным учреждением Банка России ежемесячно. В ст. 38 Закона о Банке России содержатся два ограничения на применение Банком России обязательного резервирования, а именно: 1) нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации; 2) нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на пять пунктов. Указанные ограничения по нормированию обязательных резервов кредитных организаций, находящихся в Банке России, с одной стороны, направлены на обеспечение интересов кредитных организаций при проведении регулятором денежно-кредитной политики, поскольку общепризнано, что данный инструмент является довольно жестким способом воздействия на общую ликвидность банковской системы, особенно в кризисных условиях. С другой стороны, такие ограничения предотвращают слишком резкие колебания пределов обязательного резервирования и, следовательно, существенные изменения процентной политики, которые могут оказать негативное влияние на денежно-кредитную политику в целом. В случае неисполнения банками обязанности по соблюдению нормативов обязательных резервов Банк России вправе: списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных средств1; взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном Банком России. Сумма недовнесенных средств представляет собой не исполненную кредитной организацией обязанность, поэтому эта сумма взыскивается в бесПод нарушением нормативов обязательных резервов в соответствии понимается: недовзнос, не перечисленный кредитной организацией на счета по учету обязательных резервов в период регулирования обязательных резервов; недовзнос, установленный по результатам проверки; невыполнение кредитной организацией обязанности по усреднению обязательных резервов. 1 67 спорном порядке. Штраф представляет собой имущественное изъятие в доход федерального бюджета, поэтому закреплено правило о его взыскании в судебном порядке1. Указанный штраф не может превышать сумму, исчисленную исходя из двойной ставки рефинансирования Банка России, действовавшей на момент принятия судом соответствующего решения. После отзыва лицензии на резервы, депонированные кредитной организацией в Банке России, распространяется общий порядок конкурсного производства и ликвидационных процедур при их использовании, предусмотренный Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» и изданными в соответствии с ним нормативными актами Банка России. Средства обязательных резервов, депонированные кредитной организацией в Банке России, зачисляются на основной счет кредитной организации, поскольку все иные счета кредитной организации, открытые в иных кредитных организациях, подлежат закрытию по мере их обнаружения путем расторжения договоров банковского счета в соответствии со ст. 859 ГК РФ2. Кроме того, согласно ст. 20 Закона о банках и Положению об обязательных резервах кредитных организаций отзыв (аннулирование) лицензии Банка России на осуществление банковских операций у кредитной организации прекращает обязанность кредитной организации по выполнению резервных требований. 3. Операции на открытом рынке. Под операциями Банка России на открытом рынке согласно ст. 39 Закона о Банке России понимаются: См.: Положение Банка России № 342-П предусматривает, что штраф за нарушение нормативов обязательных резервов оформляется предписанием, а если предписание об уплате штрафа добровольно не исполняется кредитной организацией в установленный срок, Банк России вправе взыскать с кредитной организации штраф в судебном порядке. 2 См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 4 апреля 2006 г. № А12-4144/00С50 // СПС «КонсультантПлюс». 1 68 1) купля-продажа казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также заключение договоров репо1 с указанными ценными бумагами; 2) купля-продажа иных ценных бумаг, определенных решением Совета директоров при условии их допуска к обращению на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, а также заключение договоров репо с указанными ценными бумагами. Операции на открытом рынке признаются одними из наиболее эффективных, так называемых косвенных или рыночных инструментов денежнокредитной политики, влияющих на объем денежных средств, которые находятся у финансовых институтов, прежде всего у банков. В целом операции на открытом рынке – это наиболее гибкий метод регулирования ликвидности и кредитных возможностей банков путем размещения государственного долга. Изменяя процентные ставки на открытом рынке, Банк России осуществляет воздействие на денежный рынок и рынок капитала путем создания выгодных условий кредитным институтам по покупке и продаже государственных ценных бумаг для повышения своей ликвидности. Покупка ценных бумаг приводит к понижению процентных ставок, вследствие чего повышается объем кредитов; эффект от их продажи - обратный. Для самого Банка России такие операции носят публичный характер, выступают одним из инструментов реализации единой государственной денежно-кредитной политики, а для его контрагентов - кредитных организаций они являются операциями коммерческими. Вид сделки по продаже (покупке) ценных бумаг с обязательством последующего выкупа (продажи) через определенный срок по заранее оговоренной цене. С экономической точки зрения этот договор является аналогом кредитования под залог ценных бумаг. Разница в цене между покупкой и продажей является платой за использование ресурсов, по аналогии с процентными платежами. Сделки репо используются Банком России для поддержания ликвидности коммерческих банков. На официальном сайте Центрального Банка публикуется список ценных бумаг, которые могут быть использованы для этого вида операций, а также даты и итоги проводимых аукционов. После закрытия позиции (обратной покупки ценных бумаг) они возвращаются прежнему владельцу (как правило, самой брокерской компании), и, таким образом, закрывается вторая часть договора репо. 1 69 Операции на открытом рынке, перечисленные в ст. 39 Закона о Банке России, можно классифицировать по различным основаниям: 1) по типу ценных бумаг на операции (с государственными ценными бумагами; с ценными бумагами Банка России; с негосударственными ценными бумагами); 2) по виду ценных бумаг на операции (с долговыми инструментами (векселями и облигациями), с ценными бумагами, удостоверяющими права участия в капитале (акции); 3) по виду сделок: (сделки купли-продажи, репо); 4) по срочности сделок (на краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные). Банк России, как и любой центральный банк, отдает в своей текущей деятельности предпочтение государственным ценным бумагам, которые обладают максимальной ликвидностью и минимальным кредитным риском. Однако после кризиса 2008 г. Банку России было предоставлено право осуществлять операции и с негосударственными ценными бумагами. В состав операций Банка России, закрепленных в ч. 1 ст. 39 Закона о Банке России, входят купля-продажа казначейских векселей; государственных облигаций; прочих государственных ценных бумаг; облигаций Банка России; заключение договоров репо с указанными ценными бумагами. Казначейские векселя относятся к долговым ценным бумагам, которые представляют собой обязательства, размещенные эмитентами на фондовом рынке для заимствования денежных средств, необходимых для решения текущих и перспективных задач. Министерство финансов Российской Федерации вправе выпускать ценные бумаги в виде облигаций, которые могут быть номинированы как в валюте Российской Федерации (государственные краткосрочные облигации, облигации федерального займа), так и в иностранной валюте (облигации гос- 70 ударственного валютного облигационного займа, облигации внешних облигационных займов), а также в виде векселей (казначейские векселя). Правом эмитировать облигации обладают публично-правовые образования – Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. При рассмотрении закрепленного в указанном Законе перечня ценных бумаг, с которыми вправе совершать операции Банк России, в первую очередь необходимо отметить, что указанные объекты должны отвечать требованию надежности. Традиционно считается, что государство - наиболее надежный эмитент, который не может не расплатиться по своим обязательствам. Облигации Банка России. Как следует из названия указанной ценной бумаги, ее эмитентом может выступать исключительно Банк России. При этом статуса государственной ценной бумаги облигации Банка России не имеют. Выпуская облигации, Банк России обеспечивает участников финансового рынка, прежде всего кредитные организации, весьма надежным и ликвидным инструментом для вложения свободных денежных средств1. При этом процедура выпуска облигаций Банка России имеет несколько особенностей по сравнению с общим порядком выпуска ценных бумаг2. Так, облигации Банка России выпускаются в документарной форме на предъявителя с обязательным централизованным хранением; размещаются и обращаются только среди российских кредитных организаций; по ним не требуют государственной регистрации выпуска или дополнительного выпуска и отчета об итогах выпуска облигаций. См.: Комментарий к Федеральному закону от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (постатейный) / Ю.Н. Распутный и др. М.: Деловой двор, 2009. 2 Общие положения о порядке эмиссии и обращения облигаций Банка России закреплены в Законе о рынке ценных бумаг, а именно статьей 27.5-1 «Особенности эмиссии и обращения облигаций Банка России», которая была введена Федеральным законом от 18 июня 2005 г. № 61-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» и Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2005. № 25. Ст. 2426. 1 71 Объем каждого выпуска облигаций Банка России определяется с учетом рассчитанного согласно статьей 44 Закона о Банке России предельного размера общей номинальной стоимости облигаций. Банк России присваивает выпуску облигаций Банка России идентификационный номер и информацию о выпусках облигаций Банка России, находящихся в обращении, публикуется на странице Банка России в сети Интернет. В п. 2 ч. 1 ст. 39 Закона о Банке России предусмотрены требования к иным ценным бумагам, купля-продажа которых признается операцией Банка России на открытом рынке. В частности, закреплена специальная процедура их утверждения. Так, иные ценные бумаги, прямо не предусмотренные в указанной статье, должны быть определены решением Совета директоров Банка России. Часть 2 ст. 39 Закона о Банке России устанавливает несколько ограничений при осуществлении Банком России операций на открытом рынке с акциями. Так, с акциями допускается только заключение договоров репо, а реализация Банком России акций возможна только в связи с ненадлежащим исполнением контрагентом обязательств по договору репо. 4. Рефинансирование кредитных организаций. Согласно статье 40 Закона о Банке России под рефинансированием понимается кредитование Банком России кредитных организаций. Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России. Значение рефинансирования проявляется в том, что оно позволяет Банку России оказывать воздействие на развитие банковской системы и определять государственную денежно-кредитную политику, не нарушая запрет на вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Банк России посредством осуществления кредитной деятельности поддерживает нормальное функционирование банковской системы и предоставляет кредитным организациям возможность преодолеть временно возникшие 72 финансовые трудности, предотвращая негативные последствия системных кризисных явлений в банковской сфере. Цели рефинансирования, а также конкретных договоров, заключаемых между Банком России и кредитными организациями (на стороне кредитора Банк России), находятся вне сферы частноправовых отношений и направлены на обеспечение проведения соответствующей государственной денежнокредитной политики, то есть публичных интересов. Содержание рефинансирования обладает несколькими особенностями. Во-первых, правила заключения и исполнения кредитных договоров определяются одним из их участников, выступающим в роли кредитора, Банком России. Во-вторых, при рефинансировании Банк России выполняет функции кредитора последней инстанции. В-третьих, Банк России, заключая с кредитными организациями кредитные договоры, руководствуется принципом сбалансированного удовлетворения публично-правовых и частноправовых интересов. К особенностям механизма рефинансирования можно отнести процентную ставку кредитования Банка России кредитных организаций. Банк России использует различные формы предоставления кредитов. Значительная доля кредитным организациям ликвидности предоставляется под залог ценных бумаг, входящих в так называемый ломбардный список Банка России (в основном по сделкам репо). Кроме этого, предоставляется ликвидность под обеспечение в виде прав требований к заемщикам банков, векселей третьих лиц, в виде золота. Порядок предоставления кредитов, права и обязанности кредитных организаций, возникающие в ходе получения кредитов и исполнения обязанностей по ним, урегулированы рядом нормативных актов Банка России1. См., например: Положение Банка России от 4 августа 2003 г. № 236-П «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом (блокировкой) ценных бумаг» // Вестник Банка России. 2003. № 62 и Положение Банка 1 73 5. Валютные интервенции. Под валютными интервенциями Банка России согласно ст. 41 Закона о Банке России понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Валютная интервенция - это способ воздействия центрального банка на процессы формирования курса своей валюты на внутригосударственном и международном валютном рынке, которые осуществляются путем купли или продажи национальной валюты с целью повышения или понижения ее курса1. Основной целью валютных интервенций является сглаживание колебаний курса национальной валюты. Валютные интервенции в международной практике активно применяются центральными банками в условиях кризиса и резкого усиления волатильности валютных курсов. В странах с либеральным валютным регулированием законодательство наделяет центральные банки либо иные органы, выполняющие их функции, чрезвычайными полномочиями, которые применяются только в ситуации валютного кризиса. Поскольку в таких условиях требуется активное вмешательство центрального банка в аккумулирование международных резервов, достаточных для проведения интервенций на валютном рынке2. Так, в США для манипулирования обменными курсами на внутреннем рынке правительство прибегает к механизму валютной интервенции, осуществляя покупку или продажу долларов США на внутреннем валютном рынке3. В Японии Центральный банк Японии в сентябре 2010 г. впервые за шесть России от 12 ноября 2007 г. № 312-П «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами» // Вестник Банка России. 2007. № 69. 1 См.: Неретин М.С. Административное правовое регулирование валютного контроля и место Банка России в системе валютного контроля // Административное и муниципальное право. 2008. № 4. 2 См.: Слепов В.А., Ларцев М.И. Динамика денежно-кредитной политики развитых стран // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2010. №1. 3 См.: Трапезников В.А. Валютное регулирование в международном инвестиционном праве. М.: Волтерс Клувер, 2004. 74 лет провел валютные интервенции размере в 25 млрд. долларов, что подчеркивает значимость опыта Японии в период после резкого снижения цен на активы в качестве образца для остальных развитых экономик, принимающих меры к преодолению значительного сокращения объемов кредитования1. Практика валютных интервенций применялась Банком России в период глобального экономического кризиса в 2008 - 2009 гг. Так, в условиях активного вывода инвесторами средств из российских активов и связанного с ним повышения спроса на иностранную валюту действия Банка России были направлены на недопущение чрезмерного ослабления рубля и удержания стоимости бивалютной корзины2. Курсовая политика Банка России направлена на сглаживание резких колебаний валютного курса рубля, что обусловливает проведение операций по купле-продаже иностранной валюты. В целях обеспечения постепенной адаптации экономических агентов к его изменению осуществляется покупка или продажа иностранной валюты не только при нахождении стоимости бивалютной корзины на границах широкого плавающего операционного интервала, но и внутри его. При этом в центральной части плавающего операционного интервала выделяется «нейтральный» диапазон, в котором Банком России не совершаются валютные интервенции. При выходе стоимости бивалютной корзины за пределы данного диапазона Банк России начинает осуществлять операции по покупке (продаже) иностранной валюты на внутреннем рынке, интенсивность которых возрастает по мере приближения рыночной стоимости бивалютной корзины к границам операционного интервала. 6. Установление ориентиров роста денежной массы. В соответствии со ст. 42 Закона о Банке России Банк России может устанавливать ориентиры См.: Звонова Е.А., Журавлева Ю.А. Международные валютные войны в конце 2010 года: позиции отдельных стран // Международная экономика. 2011. № 3. 2 Стоимость бивалютной корзины - операционный ориентир курсовой политики Банка России, отражающий актуальные биржевые котировки американской и европейской валют к российскому рублю (RUB). 1 75 роста одного или нескольких показателей денежной массы, исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Понятия «денежная масса» и «показатели денежной массы» законодательно не установлены, их содержание также не раскрыто в нормативных актах Банка России. Однако понятие «денежная масса» является категорией, широко применяемой в экономической науке. Так, денежная масса определяется как совокупность наличных денег, находящихся в обращении, и остатков безналичных средств на счетах, которыми располагают физические, юридические лица и государство. Показателями структуры денежной массы являются денежные агрегаты, под которыми понимаются виды денег и денежных средств, отличающиеся друг от друга степенью ликвидности, т.е. возможностью быстрого превращения в наличные деньги. При увеличении денежной массы, осуществляемом Банком России, законодательно установлено требование о его соответствии ориентирам, закрепленным в основных направлениях государственной денежно-кредитной политики. Иными словами, установление Банком России ориентиров роста денежных агрегатов ограничено. 7. Прямые количественные ограничения. Под прямыми количественными ограничениями Банка России в соответствии со ст. 43 Закона о Банке России понимается установление лимитов на: рефинансирование кредитных организаций; проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. При этом первое из указанных ограничений касается самого Банка России в части осуществления им функции по рефинансированию кредитных организаций. Второе направлено на ограничение осуществления отдельных банковских операций другого уровня банковской системы - кредитных организаций. 76 Прямые количественные ограничения определяются как количественные ограничения, непосредственно лимитирующие права коммерческих банков предоставлять кредиты сверх разрешенных объемов. Наряду с косвенными ограничениями прямые количественные ограничения относятся к кредитным ограничениям. В целом под кредитными ограничениями понимаются административные или законодательные меры, предпринимаемые казначействами и центральными банками по ограничению объемов кредита и используемые в качестве инструмента антиинфляционной политики для стабилизации денежнокредитной системы и регулирования ликвидности банков. Установление лимитов проведения отдельных банковских операций организациями означает введение одинаковых для всех кредитных организаций количественных ограничений, то есть ограничений по объему привлекаемых средств, или, напротив, объему выдаваемых кредитов или по размерам процентов по кредитам или депозитам. По своей природе указанные ограничения не относятся к таким мерам принуждения, предусмотренным статьей 74 Закона о Банке России закона, как ограничение проведения отдельных операций и запрет на осуществление отдельных банковских операций, которые применяются к отдельным кредитным организациям. Право Банка России применять прямые количественные ограничения может быть реализовано только при соблюдении следующих условий: во-первых, они должны в равной степени касаться всех кредитных организаций; во-вторых, могут применяться только в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики; в-третьих, только после консультаций с Правительством Российской Федерации. Особенностью применения прямых количественных ограничений является их принятие в качестве нормативного акта Банка России, который не ре- 77 гистрируется в Минюсте России как большинство иных нормативных актов, но должен быть опубликован в «Вестнике Банка России», если иное не будет установлено Советом директоров Банка России. 8. Эмиссия облигаций от своего имени. Банк России в целях реализации денежно-кредитной политики может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых только среди кредитных организаций. Установленное ограничение при эмиссии облигаций Банка России обусловлено тем, что резервы, депонируемые кредитными организациями в соответствии с устанавливаемыми Банком России нормативами, являются обязанностью кредитных организаций и более жестким инструментом изъятия Банком России избыточной ликвидности у банковского сектора. 9. Другие инструменты, определенные Банком России. Для поддержания надежности банковской системы Банком России активно используются все перечисленные инструменты. Кроме того, Центральный Банк устанавливает различные нормативы (коэффициенты), которые коммерческие банки обязаны поддерживать на необходимом уровне. К ним относятся нормативы достаточности капитала коммерческого банка, нормативы ликвидности баланса, нормативы максимального размера риска на одного заемщика и некоторые дополняющие нормативы. Банк России может устанавливать необязательные, так называемые оценочные нормативы, которые коммерческим банкам рекомендуется поддерживать на должном уровне. В целях приближения российской отчетности к международным стандартам Банком России осуществляется работа по совершенствованию правил бухгалтерского учета и отчетности, касающаяся повышение информативности, однозначности трактовки отдельных бухгалтерских операций и, как следствие, адекватности реально проводимых банком операций их отражению в отчетности. В этой связи большое внимание уделяется вновь создаваемым банкам. Постоянно ужесточаются условия их лицензирования, требо- 78 вания к величине уставного фонда, порядку работы на финансовом рынке, правам и обязанностям вновь созданной кредитной организации. Для совершенствования надзора Банком России разработаны рекомендации по определению критериев степени проблемности банков, которые используются при проведении надзорных проверок и разработке мер воздействия, применяемых к банкам в зависимости от степени их проблемности, при принятии решений о санации банков либо их ликвидации. При нарушении коммерческими банками банковского законодательства, правил совершения банковских операций, других серьезных недостатках в работе, ведущих к ущемлению прав их акционеров, вкладчиков, клиентов Банк России применяет к ним самые жесткие меры административного воздействия, вплоть до ликвидации банков. Вопросы для самоконтроля. 1. Денежно-кредитная политика: цели, задачи, правовые основы. 2. Компетенция Банка России в сфере денежно-кредитной политики. 3. Правовое регулирование инструментов денежно-кредитной политики. 4. Учет правовых норм, регламентирующих денежно-кредитную политику, в деятельности органов федеральной службы безопасности. 79 Лекция 4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА План лекции. § 1. Банковский надзор: общая характеристика. Цели, принципы и банковского надзора. § 2. Система банковского надзора. Компетенция Банка России в сфере банковского надзора. Правовой статус Комитета банковского надзора. § 3. Формы, методы банковского надзора. Риск-ориентированный банковский надзор. § 4. Правовое регулирование осуществления Банком России проверок кредитных организаций. § 5. Банковский надзор за организацией внутреннего контроля в кредитных организациях. § 6. Учет правовых норм, регламентирующих банковский надзор, в деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации. § 1. Банковский надзор: общая характеристика. Цели, принципы и банковского надзора В соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Банковский надзор выступает фактором укрепления банковской системы и наряду со своими непосредственными задачами (защита интересов вкладчиков и иных кредиторов банков) способствует решению конституционной - 80 ключевой для Банка России - задачи обеспечения стабильности денежной единицы, а отсюда и денежной системы1. В банковской сфере государство защищает прежде всего публичный интерес и поэтому банковский надзор – это вид публично-правовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публичноправовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор неотъемлем от современной банковской системы и финансовой системы государства в целом. Согласно ч. 2 ст. 56 Закона Банке России главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Достижение указанных целей возможно при решении ряда задач, в частности: усиления защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; повышения эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности по аккумулированию денежных средств населения и организаций и их трансформации в кредиты и инвестиции; повышения конкурентоспособности российских кредитных организаций; предотвращения использования кредитных организаций для осуществления недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях (прежде всего таких, как финансирование терроризма и легализация доходов, полученных преступным путем); развитие конкурентной среды и обеспечение транспарентности в деятельности кредитных организаций; укрепления доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков. Достижение задач развития банковского сектора возможно только при эффективно функционирующей системе банковского надзора. Повышение См.: Батырева С.В. Современные надзорные и контрольные функции центральных банков: Монография. М., 2011. С. 17. 1 81 эффективности банковского регулирования и банковского надзора должно быть основным направлением деятельности Правительства Российской Федерации и Банка России. Банковский надзор осуществляется в соответствии с принципами банковского надзора, которые подразделяются на правовые и организационноправовые. Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права. Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации, закреплены в Конституции Российской Федерации: принцип социального государства, закрепленный в статье 2, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Одной из целей банковского надзора, как уже отмечалось, является защита интересов вкладчиков и кредиторов, т.е. в том числе, физических лиц; принцип соразмерности (пропорциональности), касающийся методологии ограничения государством основных прав и свобод, закрепленный ч. 3 ст. 55, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В процессе реализации основных прав неизбежен конфликт интересов как субъектов этих прав, так и других лиц, а также общества в целом. Часть 3 ст. 17 четко очерчивает конституционный критерий соотношения этих интересов: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. При этом права и свободы человека и гражданина должны находиться под равной правовой защитой; 82 принцип равенства условий экономической деятельности и свободного экономического пространства для всех ее участников (ст. 8), заключается в единстве экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции, свободы экономической деятельности. Защита интересов вкладчиков и кредиторов подразумевает в числе прочего правовое равенство участников банковской деятельности. Этот принцип является базисным для так называемых экономических прав, к которым следует прежде всего отнести: право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, то есть свобода рынка труда (ст. 27); право на объединение, то есть право для совместной экономической деятельности, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 30); использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34), то есть право на свободу договора, использования имущества, реализации товаров, работ, услуг; право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36); право выбирать род деятельности или занятий, то есть свобода экономического выбора (ст. 37); иные принципы, занимающие центральное место среди конституционных норм в сфере банковского регулирования и банковского надзора, в частности положения ст. 75, согласно которой денежной единицей в Российской Федерации является рубль, защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, эмиссия осуществляется исключительно Банком России и п. «ж» ст. 71 о том, что денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. 83 Указанные конституционные принципы лежат в основе осуществления экономической (в том числе финансовой) политики государства и должны применяться при регулировании банковской деятельности, в том числе при осуществлении банковского надзора. Кроме основных (в том числе конституционных) принципов, для банковского надзора характерны специальные принципы: законность; эффективность; независимость; объективность и компетентность; имплементацию международно-признанных норм (стандартов) в сфере банковского надзора. Среди всех принципов банковской организации и осуществления надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Этот принцип - необходимое условие реализации всех остальных принципов банковского надзора. Законность - один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства. Законность как принцип банковского надзора означает, что Банк России и его структурные подразделения, занимающиеся надзором, должны осуществлять свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы как кредитных организаций, так и кредиторов и вкладчиков кредитных организаций. Принцип эффективности означает, что поставленные цели должны достигаться с использованием наименьшего количества затрачиваемых ресурсов. С другой стороны, минимизация используемых ресурсов не должна мешать достижению цели деятельности. Принцип независимости банковского надзора следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти, ни какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие Банком России решения по тому или иному 84 вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т.д. Объективность и компетентность – подразумевают неукоснительное соблюдение служащими надзорного органа действующего законодательства и высокий профессиональный уровень. Основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно-признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Это предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора, в том числе предусмотренным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. 1 . К организационно-правовым принципам банковского надзора относятся основополагающие принципы эффективного банковского надзора, а также их Методологией сформулированные Базельским комитетом по банковскому надзору2, которые заключаются в следующем: основной целью надзора является поддержание стабильности и доверия к финансовой системе и тем самым снижение риска потерь для вкладчиков и других кредиторов; органам надзора следует поощрять и поддерживать рыночную дисциплину, стимулируя хорошее корпоративное управление, а также усиливая прозрачность рынка и контроль; для эффективного выполнения своих задач орган надзора должен обладать оперативной самостоятельностью, средствами и полномочиями для сбо- См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 24 ноября 2008 г. № 47. Ст. 5489. 2 См.: Симановский А.Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России // Деньги и кредит. 2001. 31.03. 1 85 ра информации как на месте, так и путем проверки отчетности, а также полномочиями по приведению в исполнение принимаемых им решений; надзорные органы должны понимать характер деятельности, осуществляемой банками, и обеспечивать, насколько это возможно, управление должным образом рисками, которым подвергаются банки; эффективный банковский надзор требует, чтобы оценивался уровень риска отдельных банков и соответствующим образом распределялись ресурсы органов надзора; органы надзора должны добиваться того, чтобы у банков были ресурсы, необходимые для принятия на себя рисков, включая достаточный капитал, надежное управление и эффективные системы контроля и бухгалтерского учета; необходимо тесное сотрудничество с другими органами надзора, особенно тогда, когда банковские организации осуществляют операции за рубежом. § 2. Система банковского надзора. Компетенция Банка России в сфере банковского надзора. Правовой статус Комитета банковского надзора Основополагающие принципы банковского надзора служат необходимым фундаментом для создания надежной системы надзора в конкретном государстве, с учетом характера рисков, присущих местному банковскому рынку. Система банковского надзора включает: субъекты банковского надзора; объекты банковского надзора; отношения, возникающие между субъектом (субъектами) и объектами банковского надзора; 86 регулятивную подсистему (нормы права, регулирующие осуществление банковского надзора, а также экономические нормативы, определяющие деятельность кредитных организаций); цели банковского надзора; принципы банковского надзора. Субъектом банковского надзора в Российской Федерации является Банк России, который в соответствии со статьей 56 Закона о Банке России является органом банковского регулирования и банковского надзора. К компетенции Банка России относится постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Специальным органом банковского регулирования и банковского надзора Банка России является действующий на постоянной основе Комитет банковского надзора (КБН), который объединяет руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций (надзорный блок)1, и в своей деятельности руководствуется федеральными законами, Положением Банка России «О Комитете банковского надзора Банка России», а также иными актами Банка России2. КБН возглавляет председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России. К компетенции Комитета относятся вопросы, связанные с осуществлением регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций, а также отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля. Общее руководство, в том числе и в сфере банковского надзора осуществляют органы управления Банка России (Председатель и Совет директоров). Кроме того, определенными полномочиями в сфере организации надзорной деятельности обладает Национальный финансовый совет. 2 См.: Бизнес и банки. 2004. № 41. 1 87 В частности, Комитет: проводит обсуждения, в том числе по поручению Совета директоров Банка России, Председателя Банка России; подготавливает по поручению Председателя Банка России необходимую информацию Национальному финансовому совету Банка России; готовит предложения Совету директоров Банка России и Председателю Банка России; принимает решения по вопросам государственной регистрации кредитных организаций при их создании, выдачи лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права; назначения временной администрации по управлению кредитной организацией; аннулирования и отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций; выдачи кредитным организациям разрешений на создание на территории иностранного государства филиалов и дочерних организаций; уменьшения размера уставного капитала банка до величины собственных средств (капитала) или до одного рубля; и др. В надзорный блок входят различные структурные подразделения Банка России, имеющие свои задачи и полномочия в сфере осуществления банковского надзора. К таким подразделениям можно отнести: Департамент банковского регулирования, Департамент банковского надзора, Департамент лицензирования деятельности кредитных организаций и их финансового оздоровления, Департамент надзора за системно значимыми банками, Департамент финансового мониторинга и валютного контроля, Главная инспекция. В состав КБН также входят руководители ряда иных подразделений Банка России (например, Юридический департамент, Главное управление безопасности и защиты информации), включая территориальные учреждения. Определенные полномочия при организации банковского надзора есть у территориальных учреждений Банка России, которые на основе имеющейся отчетности и данных, полученных в порядке банковского надзора, проводят анализ деятельности кредитных организаций, выявляют кредитные организации, испытывающие временные финансовые трудности или имеющие при- 88 знаки несостоятельности (банкротства), определяет степень их проблемности, готовят материалы об отзыве лицензии на осуществление банковских операций и направление соответствующих заключений в Банк России. Если Банк России принимает решение об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, территориальные учреждения обращаются в арбитражные суды с исками о принудительной ликвидации либо с заявлениями о признании кредитной организации банкротом. Следующим элементом системы банковского надзора является объект (объекты) банковского надзора, к которым в соответствии со ст. 4 и 56 Закона о Банке России относятся кредитные организации и банковские группы. К финансовым правоотношениям в области банковского надзора следует прежде всего отнести правоотношения, возникающие между Банком России и кредитными организациями по поводу создания кредитных организаций; лицензирования банковской деятельности; оценки финансовой устойчивости учредителей кредитной организации; осуществления текущего надзора; проведения проверок; применения мер воздействия и т.д. Следующим элементом системы банковского надзора являются нормы права, регулирующие осуществление банковского надзора, а также обязательные (экономические) нормативы, определяющие деятельность кредитных организаций. Такие нормы устанавливаются в Российской Федерации Конституцией Российской Федерации (принципы, статус Банка России), федеральными законами, подзаконными актами Банка России. § 3. Формы, методы, банковского надзора. Риск-ориентированный банковский надзор Под формами банковского надзора понимаются способы выражения его содержания и внутренняя организация, представляющие собой способ конкретного выражения контрольных действий надзорного органа, направ- 89 ленных на достижение целей банковского надзора на стадии создания, функционирования, ликвидации кредитных организаций. Банковский надзор в Российской Федерации осуществляется в трех формах: предварительный (на этапе выдачи лицензии на осуществление банковских операций); текущий (в ходе текущей деятельности кредитной организации); последующий надзор (надзор за проблемными банками (частично), отзыв лицензии на осуществление банковских операций, ликвидация (в том числе в порядке банкротства) кредитных организаций). Основной целью предварительного надзора является оценка того, насколько учредители кредитной организации, ее потенциальные руководители готовы с точки зрения финансовой, управленческой, технической к обеспечению надлежащей устойчивости развития кредитной организации. Первая форма банковского надзора предполагает, что Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, осуществляет взаимодействие по вопросам государственной регистрации кредитных организаций с Федеральной налоговой службой, его соответствующими подразделениями (далее - уполномоченный регистрирующий орган), выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, ведет реестр выданных лицензий на осуществление банковских операций, ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций в целях осуществления контрольных и надзорных функций1. Законом о банках и Инструкцией Банка России № 135-И установлены требования к учредителям кредитной организации, которыми могут быть См.: Порядок государственной регистрации кредитных организаций определен в Законе о банках и Инструкцией Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» // Вестник Банка России. 2010. 30 апреля. 1 90 юридические и (или) физические лица, участие которых в кредитной организации не запрещено федеральными законами. Предварительный банковский надзор завершается, когда кредитная организация получает лицензию на осуществления банковских операций. Кредитной организации может быть отказано в государственной регистрации и выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций в установленных ст. 16 Закона о банках1 случаях. Решение об отказе сообщается учредителям кредитной организации в письменной мотивированной форме и может быть обжаловано в арбитражном суде. К предварительному банковскому надзору также можно отнести меры, направленные на повышение транспарентности структуры собственности кредитных организаций, а также на воспрепятствование появлению в капитале банка фактически не существующих активов. Целью банковского надзора, осуществляемого в форме текущего (пруденциального) надзора, является создание условий, при которых кредитная организация осуществляла бы эффективное управление рисками, возникающими в ходе ее деятельности. Любой банковский риск увеличивается, если существует в концентрированной форме, например при большой зависимости от одного или группы взаимосвязанных контрагентов, промышленных секторов или валют. Риски с формальной стороны ограничиваются обязательными нормативами, то есть предельными показателями того, какой уровень риска в зависимости прежде всего от уровня капитала может принимать на себя кредитная организация. При несоответствии квалификационным требованиям, предъявляемым к предлагаемым кандидатам на должности руководителей исполнительных органов и (или) главного бухгалтера; неудовлетворительном финансовом положении учредителей кредитной организации или неисполнении ими своих обязательств перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами за последние три года; несоответствии документов, деловой репутации кандидатов, наличие у них судимости за совершение преступления в сфере экономики. 1 91 Значение большинства нормативов так или иначе связано со значением капитала кредитной организации, который рассчитывается в соответствии с нормой ст. 72 Закона о Банке России и Положением Банка России «О методике определения величины и оценке достаточности собственных средств (капитала) кредитных организаций («Базель III») 1. В частности, в соответствии со ст. 62. Законом о Банке России Банк России к обязательным нормативам относятся: 1) предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала; 2) максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; 3) максимальный размер крупных кредитных рисков; 4) нормативы ликвидности кредитной организации; 5) нормативы достаточности собственных средств (капитала); 6) размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков; 7) минимальный размер резервов, создаваемых под риски; 8) нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц; 9) максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам). Банки обязаны соблюдать установленные обязательные нормативы ежедневно. Охарактеризуем требования по корпоративному управлению в банках. Закон о банках и Закон о Банке России содержат ряд норм, определяющих особенности системы корпоративного управления кредитных организаций, См.: Положение о методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций («Базель III») (утв. Банком России 4 июля 2018 г. № 646-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 92 по сравнению с иными хозяйственными обществами. Основное содержание установления этих особенностей состоит в снижении уровня рисков управления (осуществление некомпетентного и чрезмерно рискового управления организацией в целом, осуществления чрезмерно рисковых операций и сделок). На уровень основных акционеров (участников), руководителей кредитных организаций не допускаются лица, не соответствующие определенным стандартам деловой репутации. Существуют обеспечивающие данные требования процедуры согласования руководителей кредитных организаций на должность и процедуры приобретения крупных пакетов (более 10% от уставного капитала) акций (долей). Также в соответствии со статьей 11.1-2 Закона о банках кредитная организация (головная кредитная организация банковской группы) обязана соблюдать требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля, включая требования к деятельности руководителя службы внутреннего контроля и руководителя службы внутреннего аудита кредитной организации, в банковских группах. Лицо при назначении на должность руководителя службы управления рисками, руководителя службы внутреннего аудита или руководителя службы внутреннего контроля кредитной организации и в течение всего периода осуществления функций по указанным должностям должно соответствовать установленным Банком России квалификационным требованиям и установленным статьей 16 Закона о банках требованиям к деловой репутации. Риск-ориентированный банковский надзор. В соответствии со ст. 57.1 Закона о Банке России Банк России устанавливает требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитных организаций, в банковских группах, а также квалификационные требования к руководителю службы управления рисками, руководителю службы внутреннего аудита, руководителю службы внутреннего контроля кредитных организаций, головной кредитной организации банковской группы. Требования к си- 93 стемам управления рисками и капиталом установлены указанием Банка России «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы» 1. Так, для целей управления рисками в кредитной организации (головной кредитной организации банковской группы) должна быть создана служба управления рисками. Служба управления рисками осуществляет свои функции в кредитной организации на постоянной основе. Закон о Банке России (ст. 72.1) определил в соответствии с подходами Базеля II полномочие Банка России по установлению требований к банковским методикам управления рисками и моделям количественной оценки рисков, в том числе к качеству используемых в этих моделях данных, применяемых кредитными организациями, в банковских группах для целей оценки активов, расчета норматива достаточности собственных средств (капитала) и иных обязательных нормативов. Банковские методики управления рисками и модели количественной оценки рисков применяются только на основании выданного Банком России разрешения по ходатайству кредитной организации или головной кредитной организации банковской группы. Банк России отказывает в выдаче разрешения в случае, если по результатам проведенной Банком России оценки качества банковских методик управления рисками и моделей количественной оценки рисков они будут признаны не соответствующими требованиям, установленным Банком России. В случае несоблюдения банковских методик управления рисками и моделей количественной оценки рисков, на применение которых выдано разрешение Банка России, Банк России вправе: в установленном им порядке потребовать соблюдения указанных банковских методик и моделей; См.: О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы (вместе с «Требованиями к организации процедур управления отдельными видами рисков») : указание Банка России от 15 апреля 2015 г. № 3624-У // СПС «КонсультантПлюс». 1 94 и (или) установить повышенные значения параметров риска, используемых для расчета достаточности капитала; и (или) применить меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России. При устранении или изменении оснований для установления повышенных значений параметров риска Банк России принимает решение об их отмене, о чем уведомляет кредитную организацию, головную кредитную организацию банковской группы. В противном случае Банк России вправе отозвать в установленном им порядке разрешение на применение банковских методик управления рисками и моделей количественной оценки рисков для целей расчета достаточности капитала. § 4. Правовое регулирование осуществления Банком России проверок кредитных организаций Банк России осуществляет проверку предоставляемых кредитной организацией документов, в частности отчетности, отражающей основные показатели деятельности кредитной организации, а также проводит инспекторские проверки. Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Закона о Банке России и принимаемыми в соответствии с ней нормативными актами Банка России, в частности Инструкцией Банка России «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации»1. Основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, например, выполнением кредитными организациями нормативов обязательных резервов; соблюдениСм.: О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России) : инструкция Банка России от 5 декабря 2013 г. № 147-И // СПС «КонсультантПлюс». 1 95 ем кредитными организациями (их филиалами) валютного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; соблюдением кредитными организациями (их филиалами) нормативных актов Банка России по организации наличного денежного обращения и ведения кассовых операций, в том числе осуществления контроля за соблюдением организациями порядка ведения кассовых операций и работы с наличными деньгами. Круг документов, которые вправе истребовать в кредитной организации инспектор, комментируемым Законом не ограничен. Вместе с тем такое ограничение может вытекать из задания на проверку. Инструкцией № 147-И конкретизированы права уполномоченных представителей (служащих) Банка России, входящих в состав рабочей группы, проводящей проверку. Так, руководитель и члены рабочей группы вправе: входить в здания и другие помещения проверяемой кредитной организации (ее филиала); пользоваться необходимыми для проведения проверки и организации деятельности рабочей группы техническими средствами; запрашивать и получать от руководителя и работников проверяемой кредитной организации (ее филиала) все необходимые для достижения целей проверки документы (информацию) за проверяемый период; снимать копии с документов кредитной организации (ее филиала) и выносить их из помещения кредитной организации (ее филиала) для приобщения к материалам проверки; получать доступ к документации кредитной организации (ее филиала) на используемые автоматизированные банковские и информационные системы, а также письменные или устные разъяснения по вопросам, связанным с их разработкой, внедрением, стандартизацией и эксплуатацией; 96 требовать от кредитной организации (ее филиала) демонстрации и ознакомления с функционированием и ресурсами автоматизированных банковских и информационных систем; требовать от кредитной организации (ее филиала) проведения ревизии банкнот, монеты и других ценностей; и др. Сотрудники кредитной организации обязаны обеспечивать беспрепятственный доступ в здания и другие помещения проверяемой кредитной организации (ее филиала), предоставлять руководителю и членам рабочей группы рабочие места в служебном помещении, исполнять их требования, касающиеся проверки. Противодействие проведению проверки, подтверждаемое данным актом, представляет собой нарушение требований федеральных законов и нормативных актов Банка России, что является основанием для применения мер принуждения, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России. Проверка кредитной организации (ее филиала) завершается после передачи акта проверки кредитной организации (ее филиала) для ознакомления органам управления кредитной организации на основании протокола приемапередачи акта проверки или заказным почтовым отправлением. К результатам проверки кредитной организации (ее филиала) относится информация, необходимая для осуществления Банком России функций банковского регулирования и банковского надзора, полученная в ходе проверки в дополнение к данным отчетности кредитной организации, представленной в Банк России, являющаяся основой для оценок и выводов Банка России. Законом о Банке России установлены ограничения на проведение проверок. В частности, при осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала). При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет дея- 97 тельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки. Повторная проверка может проводиться в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации. § 5. Банковский надзор за организацией внутреннего контроля в кредитных организациях В соответствии со ст. 24 Закона о банках кредитные организации обязаны организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых операций. Полномочия Банка России по установлению правил организации внутреннего контроля определены ст. 57 Закона о Банке России, в соответствии с которой Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. В соответствии с Положением Банка России «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах»1 под внутренним контролем понимается совокупность органов кредитной организации, а также направлений внутреннего контроля, обеспечивающих соблюдение порядка осуществления и достижения целей, установленных законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России, учредительными и внутренними документами кредитной организации. Система внутреннего контроля кредитной организации должна включать следующие направления: См.: Положение об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах (утв. Банком России 16 декабря 2003 г. № 242-П) // CПС «КонсультантПлюс». 1 98 контроль со стороны органов управления за организацией деятельности кредитной организации; контроль за функционированием системы управления банковскими рисками и оценка банковских рисков; контроль за распределением полномочий при совершении банковских операций и других сделок; контроль за управлением информационными потоками (получением и передачей информации) и обеспечением информационной безопасности; осуществляемое на постоянной основе наблюдение за функционированием системы внутреннего контроля (мониторинг системы внутреннего контроля). Внутренний контроль в кредитных организациях осуществляется определенными субъектами, полномочия которых определяются учредительными и внутренними документами кредитной организации. В зависимости от полномочий субъекты, осуществляющие внутренний контроль, целесообразно разделить на две группы. К первой группе относятся субъекты, обладающие общей компетенцией в соответствии с федеральными законами и нормативными актами Банка России, а именно: органы управления кредитной организации, предусмотренные ст. 11 Закона о банках (общее собрание учредителей, совет директоров (наблюдательный совет), единоличный исполнительный орган и коллегиальный исполнительный орган); ревизионная комиссия (ревизор); главный бухгалтер (его заместители) кредитной организации; руководитель (его заместители) и главный бухгалтер (его заместители) филиала кредитной организации. Ко второй группе относятся субъекты, обладающие специальной компетенцией, то есть подразделения и служащие, осуществляющие внутренний контроль в соответствии с полномочиями, определяемыми внутренними до- 99 кументами кредитной организации (служба внутреннего контроля (внутреннего аудита); ответственный сотрудник (структурное подразделение) по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; контролер профессионального участника рынка ценных бумаг; ответственный сотрудник по правовым вопросам и (или) структурное подразделение, отвечающее за проверку соблюдения нормативных правовых актов, стандартов саморегулируемых организаций (для профессиональных участников рынка ценных бумаг), учредительных и внутренних документов кредитной организации; иные служащие и подразделения. Реализация основополагающих принципов эффективного банковского надзора предполагает, что надзорный орган должен подтвердить, что банк и банковская группа имеют необходимую стратегию управления рисками, одобренную советом директоров, а также, что кредитной организацией разработаны и утверждены советом директоров порядок и процедура принятия рисков, установлены определенные лимиты, а правление должным образом отслеживает и контролирует все существенные риски в соответствии с утвержденной стратегией. В соответствии с Положением № 242-П под управлением банковскими рисками понимается, во-первых, выявление, измерение и определение приемлемого уровня банковских рисков, во-вторых, постоянное наблюдение за банковскими рисками; в-третьих, принятие мер по поддержанию на не угрожающем финансовой устойчивости кредитной организации и интересам ее кредиторов и вкладчиков уровне банковских рисков. Особая роль в организации и осуществлении внутреннего контроля отводится службе внутреннего контроля, которую должна иметь каждая кредитная организация. При выявлении в процессе осуществления надзора фактов несоблюдения требований нормативных актов Банка России, включая выявление недо- 100 статков системы управления банковскими рисками, Банк России вправе применять к кредитной организации меры, предусмотренные федеральными законами, в том числе вправе направлять кредитной организации предписание об устранении нарушений и рекомендовать усовершенствовать систему управления рисками. § 6. Учет правовых норм, регламентирующих банковский надзор, в деятельности органов федеральной службы безопасности Одной из актуальных проблем безопасности Российской Федерации является обеспечение экономической и финансовой безопасности государства на фоне обостряющихся внутренних и внешних угроз в кредитнофинансовой сфере, обусловленных геополитической ситуацией в мире, не снижающимся санкционным давлением западных стран на российскую экономику, принятием российской стороной на себя ряда новых международных обязательств, а также внутриэкономическими проблемами в банковской сфере (например, низкое качество капиталов банков, рост кредиторской задолженности, проведения банками рискованной кредитной политики и др.). В этих условиях особое место в системе обеспечения безопасности государства отводится правовому регулированию банковского надзора и его совершенствованию в соответствии с общими вопросами национальной безопасности в Российской Федерации, международными требованиями с целью повышения его эффективности и укрепления устойчивости не только финансовой и банковской сферы, но и безопасности страны в целом. Данная работа подтверждается значительным количеством правовых актов в рассматриваемой сфере. В деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации в банковской сфере необходимо также учитывать правовые акты, затрагивающие общие вопросы национальной безопасности в Российской Федерации, и 101 тесно связанные с регулированием банковского надзора. К ним следует отнести Федеральный закон «О безопасности»1 и Стратегии безопасности в различных сферах. Так, в настоящее время действует Стратегия национальной безопасности2, а в области экономической безопасности – Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г.3 Показателями состояния экономической безопасности являются: индекс денежной массы (денежные агрегаты М2); уровень инфляции; отношение золотовалютных резервов Российской Федерации к объему импорта товаров и услуг; уровень преступности в сфере экономики; и др. В этой области выполнение задач по обеспечению экономической безопасности совпадает с целями банковского надзора по защите и обеспечению устойчивости рубля; развитию и укреплению банковской системы; обеспечению стабильности и развитию национальной платежной системы. Следует учитывать, что угрозой экономической безопасности является также затруднение деятельности Банка России как регулятора, ввиду того что в соответствии с банковским законодательством филиалы иностранных банков не подконтрольны Банку России. Кроме того, повышение рисков банковской деятельности и появление новых схем противоправной деятельности, несмотря на банковский надзор, также представляют угрозу экономической безопасности. Именно поэтому значительное внимание Банка России уделено установлению требований к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитных организаций, в банковских группах, а также квалификационные требования к руководству кредитных организаций. См.: О безопасности : федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683// СПС «КонсультантПлюс». 3 См.: О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года : указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208// СПС «КонсультантПлюс». 1 102 Отдельное место в деятельности по обеспечению государственной безопасности занимают правовые акты регулирующие порядок взаимодействия Банка России с контрольно – надзорными органами по вопросам организации, проведения и реализации материалов ревизий (проверок), обмена информацией по укреплению законности в области кредитно-финансовой и валютной политики Российской Федерации, разработки совместных методических рекомендаций, указаний при осуществлении контрольных функций, принятия совместных мер по единообразному применению банковского законодательства Российской Федерации. В рамках осуществления оперативно-служебной деятельности в сфере обеспечения безопасности государства также необходимо учитывать требования Федеральных законов «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», направленный на создание механизма противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, «О валютном регулировании и валютном контроле», устанавливающий правила осуществления валютных операций и валютного контроля и др. Кроме того, в деятельности по обеспечению безопасности государства Российской Федерации необходимо владеть соответствующими знаниями в области банковского законодательства, регулирующего, в том числе не только банковские отношения, но и вопросы оперативно-служебной деятельности в сфере обеспечения экономической безопасности государства (например, нормативные правовые акты, касающиеся вопросов банковской тайны и прав клиентов банка). Так, недопустимо истребовать в кредитных организациях предоставление информации об исполнении платежных поручений клиентов банка, очередности списания денежных средств с их счетов, а также излишних материалов, документов и сведений. 103 В целом, учет правовых норм, регламентирующих банковский надзор, позволит эффективно осуществлять деятельность по обеспечению безопасности Российской Федерации. Вопросы для самоконтроля. 1. Банковский надзор: общая характеристика. Компетенция Банка России в сфере банковского надзора. 2. Формы и методы банковского надзора. 3. Банковский надзор за организацией внутреннего контроля в кредитных организациях. 4. Учет правовых норм, регламентирующих банковский надзор, в деятельности органов федеральной службы безопасности. 104 Лекция 5. МЕРЫ ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯМЫЕ БАНКОМ РОССИИ К КРЕДИТНЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ План лекции. § 1. Понятие и виды мер принуждения, применяемые Банком России к кредитным организациям. § 2. Отдельные меры принуждения, применяемые Банком России к кредитным организациям. § 3. Правовая природа мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям. § 4. Основания и правовые последствия отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. § 1. Понятие и виды мер принуждения, применяемые Банком России к кредитным организациям Принуждение является одним из наиболее очевидных показателей властной деятельности и представляет собой воздействие на субъектов социальных отношений для достижения целей, стоящих перед институтом власти, в виде личных, имущественных или организационных ограничений (лишений), создания иных неблагоприятных последствий в случае неподчинения социального субъекта решениям института власти. Специфика правового статуса кредитных организаций состоит в том, что они действуют в нескольких правовых режимах и являются субъектами ряда правоотношений одновременно. Принуждение к кредитной организации может применяться в зависимости от тех правоотношений, субъектом которых в данный момент является кредитная организация. В частности, к кредитным организациям могут применяться меры как: к налогоплательщикам, субъектам правоотношений с 105 участием потребителей услуг, субъектам отношений, связанных с защитой конкуренции, как субъектам правоотношений по охране персональных данных и др. Особое значение имеют меры принуждения, которые применяются при осуществлении банковского надзора Банком России. Меры принуждения, применяемые Банком России, можно определить как способы воздействия на кредитные организации, их руководителей и (или) учредителей (участников), а также в ряде случаев на иных лиц, связанные с частичным ограничением прав и свобод конкретных лиц. Меры классифицируются на виды в зависимости от задач и функций, осуществляемых Банком России. 1. Меры, используемые Банком России для предупреждения нестабильного финансового состояния, применяемые: в связи с осуществлением Банком России денежно-кредитной политики; в связи с осуществлением задачи обеспечения устойчивого развития банковской системы; в рамках надзора за платежными системами. 2. Меры, применяемые при осуществлении задачи обеспечения стабильности банковской системы: при реализации функции лицензирования деятельности кредитных организаций; при реализации функции органа, осуществляющего государственную регистрацию кредитных организаций, а также государственную регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг; при осуществлении функций органа банковского надзора; при реализации полномочий субъекта системы обязательного страхования вкладов граждан; при реализации функции контроля за деятельностью кредитных организаций в сфере противодействия отмыванию (легализации) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма 1. 3. Меры, применяемые в зависимости от стадии банковского надзора: на стадии предварительного надзора, т.е. при принятии решения о государственной регистрации кредитной организации и при выдаче ей лицензии на 1 Далее - сфера ПОД/ФТ. 106 осуществление банковских операций; на стадии текущего надзора, в том числе меры, применяемые к т.н. проблемным банкам (банкам, находящимся в процессе реструктуризации или санации); на стадии после отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществлении банковских операций. 4. Меры, применяемые в зависимости от субъекта правоотношений, на которые воздействует Банк России: меры принуждения к кредитным организациям; меры принуждения к лицам, которые претендуют на занятие руководящих должностей в кредитной организации (в смысле ст. 11.1 Закона о банках); меры принуждения, применяемые к лицам, стремящимся стать учредителями кредитной организации либо прямо или косвенно приобрести крупные пакеты акций (долей участия) кредитных организаций. 5. Меры, применяемые в зависимости от объекта воздействия: имущественные, т.е. предполагающие временное или постоянное изъятие средств кредитной организации (взыскание недовзноса обязательных резервов, штраф); личностные, ориентированные на ограничение прав кредитной организации, а в некоторых случаях - лиц, которые стремятся стать или являются руководителями кредитной организации, ее учредителями (участниками). 6. Меры, применяемые в зависимости от оснований применения среди мер принуждения: являющиеся реакцией на правонарушение (нарушение требований федеральных законов и нормативных актов Банка России); являющиеся реакцией на особые ситуации, в которых оказывается конкретная кредитная организация и (или) банковская система в целом. 7. Меры, применяемые в зависимости от федерального закона, которым предусмотрены основания и виды соответствующих мер. 8. Меры, применяемые в зависимости от правовой природы меры принуждения: меры юридической (в данном случае - административной) ответственности; меры предупреждения; меры пресечения; меры защиты права, включающие правовосстановительные меры. 107 § 2. Отдельные меры принуждения, применяемые Банком России к кредитным организациям. Меры принуждения, применяемые в связи с осуществлением денежнокредитной политики. При осуществлении единой государственной денежно-кредитной политики Банк России использует инструменты и методы денежно-кредитной политики, перечень которых определен ст. 35 Закона о Банке России. Большинство указанных инструментов представляют собой т.н. экономические методы регулирования, однако три инструмента предполагают административно-властные ограничения деятельности кредитных организаций. К ним относятся взыскание недовзноса за нарушение норматива обязательных резервов, штраф в случае недовзноса и прямые количественные ограничения. Все три меры по своей правовой природе являются различными мерами: штраф - мерой юридической ответственности, наказанием; взыскание недовзноса - правовосстановительной мерой; введение прямых количественных ограничений - мерой предупреждения. Меры принуждения, применяемые в связи с осуществлением задачи обеспечения устойчивого развития банковской системы. Банк России в соответствии со ст. 4 (п. 8), ст. 59 - 61 Закона о Банке России, ст. 12 - 18 Закона о банках является органом, принимающим решения о государственной регистрации кредитных организаций и лицензирующим их деятельность. Банк России также выдает кредитным организациям лицензию на осуществление валютных операций (или, если следовать банковской практике, лицензию на осуществление банковских операций в рублях и иностранной валюте), в силу которой они выступают субъектом валютных правоотношений в качестве уполномоченных банков. 108 Эта мера принуждения подразделяется на две стадии: начальная стадия текущего банковского надзора и текущая стадия. 1. Среди мер принуждения на начальной стадии банковского надзора можно выделить следующие: отказ кредитной организации в государственной регистрации и в выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций; отказ в согласовании назначения на должности руководителей в кредитной организации; отказ в согласии на приобретение лицом или группой лиц акций (долей) кредитной организации; отказ в разрешении на расширение деятельности путем получения дополнительных лицензий; отказ в выдаче разрешения на открытие филиала или дочерней организации за рубежом; меры принуждения, применяемые при выпуске кредитными организациями ценных бумаг: отказ в государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг; приостановление выпуска эмиссионных ценных бумаг; отказ в государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг. Указанные меры принуждения, исходя из правовой природы, можно классифицировать как меры пресечения. 2. Меры принуждения, применяемые Банком России на этапе текущего надзора, вызывают наибольший интересе Меры принуждения, применяемые Банком России в ходе текущего надзора за деятельностью кредитных организаций, различны по форме, по видам и по основаниям их применения и предусмотрены нормами различных статей Закона о Банке России, Закона о банках, Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», Федерального закона «О про- 109 тиводействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Закон о Банке России выделяет несколько оснований для применения мер принуждения. Во-первых, основаниями является нарушение федеральных законов, нормативных актов и требований Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации (ч. 1 ст. 74). Очевидно, что Банк России не может применять меры принуждения в случае нарушения кредитной организацией тех федеральных законов, исполнение и соблюдение которых контролируются уполномоченными государственными органами (например, налогового законодательства), если специальные нормы этих законов не уполномочивают Банк России осуществлять надзор в соответствующей сфере (например, сфера противодействия отмыванию преступных доходов, сфера обращения ценных бумаг кредитных организаций). Во-вторых, ч. 2 ст. 74 содержит ряд квалифицирующих признаков, определяющих более строгий характер этих мер, то есть большую степень ограничения прав кредитных организаций и ряда иных лиц. Основаниями являются: 1) неисполнение предписаний Банка России об устранении нарушений; 2) нарушение федеральных законов и нормативных актов Банка России, если эти нарушения создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчикам; 3) осуществление кредитной организацией операций и сделок, если эти операции и сделки создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчикам. Дополнительное основание предусмотрено ст. 75 Закона о Банке России: в соответствии с этой нормой Банк России вправе применять меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, в случае выявления ситуа- 110 ций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, стабильности банковской системы. Предусмотрены основания для такой своеобразной меры принуждения, как назначение в кредитную организацию уполномоченного представителя Банка России (ст. 76 Закона о Банке России). В качестве своеобразной меры принуждения необходимо рассматривать проверки кредитных организаций. В соответствии с нормами ст. 73-76 Закона о Банке России Банк России применяет к кредитным организациям следующие меры принуждения: 1) проверка кредитной организации; 2) предписание об устранении нарушений; 3) ограничение на проведение отдельных операций; 4) штраф; 5) требование об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации; 6) требование о замене руководителей кредитной организации; 7) требование о реорганизации кредитной организации; 8) запрет на осуществление отдельных банковских операций; 9) запрет на открытие филиалов; 10) изменение установленных обязательных нормативов; 11) назначение временной администрации по управлению кредитной организации; 12) назначение в кредитную организацию уполномоченного представителя; 13) запрет на осуществление реорганизации кредитной организации; 14) отзыв лицензии на осуществление банковских операций. Меры принуждения, связанные с предупреждением банкротства кредитных организаций. 111 Основаниями для применения мер по предупреждению банкротства являются состояние (деяния) кредитной организации, которые рассматриваются: 1) как нарушение публично-правового порядка (например, когда кредитная организация нарушает норматив достаточности собственных средств (капитала), установленного Банком России; 2) как нарушение порядка частноправовых отношений, защищенных нормами объективного права (например, когда кредитная организация не удовлетворяет требования кредиторов по денежным обязательствам или не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие три дня с момента наступления даты их удовлетворения или даты их исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации. Применение таких мер, как назначение временной администрации по управлению кредитной организацией (за исключением случая назначения временной администрации после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций) и направление требования о реорганизации кредитной организации, связано с такими же по содержанию основаниями, отличающимися только количественными значениями, предполагающими более неблагополучное в финансовом плане положение кредитной организации (например, временная администрация назначается при задержке кредитной организации платежей на срок более семи, а не более трех дней, как при осуществлении мер по финансовому оздоровлению, и т.д.). Вместе с тем применение мер по финансовому оздоровлению, а также назначение временной администрации предусмотрены, кроме Закона о банкротстве банков, нормой ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России, которые считаются акцессорными по отношению к основаниям, предусмотренным нормами соответствующих статей Закона о банкротстве, так как Закон о банкротстве является специальным по отношению к Закону о Банке России. 112 В Законе о банкротстве и в Законе о Банке России особо выделяется такая мера, как требование по приведению в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации. Данное требование по своему правовому значению является разновидностью требования по устранению нарушений. В качестве оснований для применения данной меры законами определены случаи снижения величины собственных средств кредитных организаций ниже определенного учредительными документами размера уставного капитала. Направление требования о корректировке капитала влечет за собой возникновение у кредитной организации обязанности в определенные сроки либо увеличить размер собственных средств (например, через механизм привлечения субординированных кредитов), либо произвести балансовое, т.е. по счетам бухгалтерского учета и отчетности, уменьшение величины собственных средств. Меры, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) содержит две статьи, обязывающих Банк России принимать меры административного наказания самостоятельно или участвовать в процедурах применения мер административного наказания. Во-первых, это статья 15.26, диспозиция которой в двух частях практически дословно повторяет диспозицию ст. 74 Закона о Банке России («в случае нарушения федеральных законов...»). Полномочия Банка России применительно к этой норме невелики: он вправе составлять протокол административного правонарушения, который подлежит направлению в мировой суд. Мера наказания, предусмотренная санкцией данной нормы, - штраф до 50 тыс. руб. Во-вторых, в январе 2011 г. Банку России были предоставлены полномочия по применению норм КоАП РФ за нарушения кредитными организа- 113 циями законодательства в сфере ПОД/ФТ. В соответствии с ч. 1 - 4 ст. 15.27 КоАП России должностные лица Банка России получили полномочия не только возбуждать административное производство, составляя протокол, но и выносить решения об административных наказаниях в виде штрафа в отношении кредитных организаций и их должностных лиц. Субъектом правонарушения - кредитные организация и их должностные лица1. Основанием для применения административного наказания является административное правонарушение, связанное с неисполнением требований законодательства ПОД/ФТ, совершенное кредитной организацией или ее должностным лицом. В соответствии со ст. 74 Закона о Банке России у Банка России также имеются полномочия по применению мер принуждения при выявлении нарушений в сфере ПОД/ФТ (за исключением штрафа). В конце декабря 2014 г. в КоАП РФ и ряд иных законодательных актов были внесены изменения, которые скорректировали применение административных наказаний к кредитным организациям и их должностным лицам2. В силу данного Закона кредитные организации остались субъектами административного наказания только по двум составам, связанным с нарушением законодательства по ПОД/ФТ: 1) при нарушении, выраженном в отсутствии правил внутреннего контроля или в назначении специального уполномоченного лица; 2) если действия кредитной организации повлекли установленную приговором суда легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма. При этом в КоАП РФ (примечание 3 к ст. 15.27) прямо оговаривается, что административная ответственность не В предыдущей редакции статьи, должностные лица этими субъектами не являлись. Включение их в субъектный состав соответствует общей тенденции распределения ответственности за противоправные деяния, за нарушение интересов кредиторов и вкладчиков между кредитной организацией как юридическим лицом и лицами, которые принимают от имени кредитной организации соответствующие управленческие решения. 2 См.: Федеральный закон от 29.12.2014 № 484-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // http://publication.pravo.gov.ru 1 114 применяется к кредитным организациям, за исключением указанных составов. Одновременно в ст. 13 Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» были внесены изменения, указывающие на то, что в случае нарушения требований данного Закона к кредитным организациям применяются меры, предусмотренные Законом о Банке России. Тем самым законодатель признал наличие определенной коллизии между нормами Закона о Банке России и КоАП РФ и разрешил ее, определив круг отношений, которые должны регулироваться каждым из указанных законов. § 3. Правовая природа мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям. Существенной как с точки зрения теории, так и правоприменительной практики является проблема классификации мер принуждения, применяемых Банком России, исходя из их правовой природы. В зависимости от отнесения меры принуждения к тому или иному виду мер по-разному выстраивается процедура применения этой меры. Так, в отношении мер ответственности (наказания) существенным является то, что они применяются только в случае правонарушения (нарушения правовой нормы) и после определения виновности лица (более точно - после определения события и состава правонарушения). К сожалению, федеральные законы, как правило не дают четких оснований для выводов о том, к какому виду мер принуждения может быть отнесена та или иная мера принуждения, полномочие на применение которой предоставлено Банку России. Исключением являются меры административного наказания - предупреждение и штраф, указанные в ст. 15.27 КоАП РФ. 115 Анализ мер, применяемых Банком России к кредитным организациям, убеждает в том, что все они в большей степени имеют предупредительный характер. В юридической науке мерами предупреждения называют разновидность мер публичного принуждения, применяемых для предотвращения возможных правонарушений, а также для обеспечения общественной безопасности путем превентивных действий. Отличительной чертой мер предупреждения является возможность их применения даже при отсутствии правонарушения, а только лишь при наступлении особых, предусмотренных законами условий, как связанных, так и не связанных с деятельностью субъектов правоотношений. Среди мер предупреждения выделяются меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, тяжких последствий; меры, направленные на предупреждение правонарушений (как проступков, так и преступлений); меры, препятствующие уклонению субъектов от исполнения возложенных на них обязанностей. В отличие от них меры пресечения (меры публичного принуждения), направленны на принудительное прекращение противоправных действий со стороны лиц, а также предотвращение вредных для общества, отдельных субъектов правоотношений последствий событий или деяний лица, в отношении которого указанные меры применены. К ним относят меры, применяемые к личности правонарушителя со стороны уполномоченных лиц, меры имущественного характера и т.д. Применительно к банковской деятельности можно выделить такие меры пресечения, как отказ кредитора от предоставления заемщику предусмотренного кредитным договором кредита полностью или частично при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что предоставленная заемщику сумма не будет возвращена в срок (п. 1 ст. 821 ГК РФ); отзыв лицензии; отказ в государственной регистрации или выдаче лицензии и т.д. 116 Таким образом, меры принуждения в целом возможно различать: 1) в зависимости от того, реакцией на какие юридические факты они являются (либо реакцией на нарушение нормы объективного права, либо реакцией на возможность наступления опасных для общества и отдельных лиц последствий, реакцией на нарушение правопорядка); 2) в зависимости от цели (покарать, предупредить наступление опасных последствий, пресечь опасные деяния или развитие событий, восстановить нарушенный правопорядок). Для мер, полномочия на применение которых есть у Банка России, характерно то, что они применяются как при нарушении кредитными организациями и рядом иных категорий лиц требований нормативных правовых актов, так и при наступлении предусмотренных законом ситуаций, особых состояний, связанных как с конкретной кредитной организацией, так и с банковской системой в целом. С этой точки зрения невозможно все меры принуждения, применяемые Банком России, сводить только к мерам юридической ответственности (административной с отраслевой точки зрения). Очевидно, что мерами наказания являются штраф (ст. 74 Закона о Банке России), штраф и предупреждение (ст. 15.27 КоАП РФ). При применении этих мер, если исходить из современного состояния регулирования этих отношений, должна применяться административная процедура, предусмотренная КоАП РФ, с определенными нюансами в отношении штрафа, предусмотренного ст. 74 Закона о Банке России. Более того, целью деятельности Банка России является не столько наказание виновных лиц (кредитных организаций или их должностных лиц), сколько предупреждение и пресечение нарушений законных интересов всего общества и неопределенного круга лиц (публичных интересов), а также восстановление нарушенного правопорядка. 117 Необходимость предупредить правонарушение, нарушение правопорядка вызывает к необходимости меры предупреждения. Вопрос о том, какие меры конкретно могут быть отнесены к мерам наказания, пресечения или предупреждения, может быть решен на основании системной связи формы меры, оснований и правовых последствий ее применения. Запрет на осуществление банковских операций, введенный в случае выявления операций кредитной организации, влекущих наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой предупреждения. Тот же запрет, введенный при выявлении нарушений, которые влекут наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой пресечения. Тот же запрет, который введен по истечении значительного срока со дня выявления правонарушения, явно тяготеет к тому, чтобы считаться наказанием, независимо от формального указания на запрет в качестве меры административного наказания в КоАП РФ. Следует отметить также, что правовосстановительные меры, как и меры наказания, не частое явление в банковской сфере. К ним, в частности, может быть отнесено списание в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, суммы недовнесенных в обязательные резервы кредитной организации средств. Обязанность применения этой меры существует у Банка России в соответствии со статьей 38 Закона о Банке России. К правовосстановительным мерам также можно отнести требование об устранении нарушений и требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению. Таким образом, значимым как для понимания правовой природы мер принуждения, применяемых Банком России, так и для организации процесса применения является четкое регулирование порядка применения мер принуждения. 118 § 4. Основания и правовые последствия отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций Мера принуждения в виде отзыва лицензии на осуществление банковских операций предусмотрена ч. 3 ст. 74 Закона о Банке России и ст. 20 Закона о банках. Под отзывом лицензии на осуществление банковских операций признается решение Банка России о прекращении права кредитной организации осуществлять банковские операции. В силу того что отзыв лицензии на осуществление банковских операций означает фактическое окончание деятельности кредитной организации, которая после отзыва лицензии подлежит ликвидации, решение об отзыве лицензии принимает Комитет банковского надзора Банка России. Право Банка России отзыва у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации на основании запроса Верховного Суда Российской Федерации 1. Так, Верховный Суд Российской Федерации, приостановив производство по делу о признании недействительными норм ряда нормативных актов Банка России, которыми определяются основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России (в ред. от 31 июля 1998 г.) 2, согласно которой Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотСм.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2001. № 2. 2 В действующей редакции по сост. на август 2018 г. – часть 3 статьи 74 Закона о Банке России. 1 119 ренным Законом о банках; порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России. При этом Верховный Суд Российской Федерации посчитал, что данная норма, наделяющая Банк России правом в рамках административных полномочий на издание приказа об отзыве лицензии, минуя судебный порядок, противоречит положениям Конституции Российской Федерации о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34) и на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации полагает, что внесудебный порядок отзыва лицензии у кредитных организаций ставит их в неравное положение с другими субъектами гражданского права. Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии запроса Верховного Суда Российской Федерации, указав при этом, что сам по себе отзыв лицензии Банком России у кредитной организации не затрагивает установленное ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а является средством государственной защиты прав и свобод, гарантируемой ч. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации. Кроме этого, Конституционный Суд Российской Федерации, исследовав порядок (в том числе основания) принятия решения об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, пришел к выводу, что сам по себе отзыв не содержит каких-либо ограничений права лиц (в том числе самой кредитной организации) обжаловать в суде принятое решение об отзыве лицензии, а также иные решения, принятые Банком России и послужившие в последующем основанием для отзыва лицензии, и подчеркнул, что наличие предварительного и последующего судебного контроля на основе жалобы кредитной организации является формой реализации конституционного пра- 120 ва на судебную защиту прав и свобод и права на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц (ч. ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации) и не означает умаления или ущемления этих конституционных прав. В ст. 20 Закона о банках выделяются две группы оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций (т.е. юридических фактов, с которыми закон связывает возникновение права или обязанности Банка России отозвать лицензию). Так, в соответствии с ч. 1 ст. 20 Банк России вправе отозвать лицензию на осуществление банковских операций в следующих случаях (при наступлении следующих юридических фактов): 1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана указанная лицензия; 2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных этой лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи; 3) установления фактов существенной недостоверности отчетных данных; 4) задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации); 5) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных указанной лицензией; 6) неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России; 6.1) неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных ст. 6 и 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и (или) неоднократного нарушения нормативных актов Банка России, изданных в соответствии с указанным Федеральным законом; 121 7) неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц; 8) наличия ходатайства временной администрации, если к моменту окончания срока деятельности указанной администрации, установленного Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», имеются основания для ее назначения, предусмотренные указанным Федеральным законом; 9) неоднократного непредставления в установленный срок кредитной организацией в Банк России обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях; 10) неисполнения кредитной организацией, являющейся управляющим ипотечным покрытием, требований Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах»1 и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации, а также не устранения нарушений в установленные сроки, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России; 11) неоднократного нарушения в течение одного года требований Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком»2 и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов с учетом особенностей, установленных указанным Федеральным законом. См.: Об ипотечных ценных бумагах : федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 122 Наибольшее распространение с точки зрения практики применения получили основания, предусмотренные в п. 3, 4 и 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках. При этом практически во всех случаях в качестве основания в решениях Банка России указывается основание, предусмотренное п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках: 1) неоднократные нарушения кредитной организацией федеральных законов и нормативных актов Банка России при условии неоднократного применения к ней мер принуждения, предусмотренных статьей 74 Закона о Банке России; 2) и (или) неоднократные нарушения Закона о ПОД/ФТ № 115-ФЗ (независимо о примененных ранее мер). Необходимость выделения в качестве специального основания отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций существенной недостоверности отчетности прямо связана с конституционноправовым значением самого понятия «отчетность». Указанный смысл был выявлен в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации1, который, в частности, отметил, что в Российской Федерации официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Указание Конституции Российской Федерации на официальный характер бухгалтерского учета предполагает его публичность, а значит, необходимость налиСм.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1416. 1 123 чия таких гарантий, которые позволяли бы в публичных целях обеспечить достоверность бухгалтерско-учетной информации, что невозможно без составления и предоставления бухгалтерской отчетности, а также без соответствующего контроля и проверки ее ведения. В силу этого конституционно-правового смысла отчетности организаций установлен специальный контроль за ее достоверностью, который приводит к реакции со стороны Банка России в отношении поднадзорных субъектов в виде применения различных мер, а если эта недостоверность имеет существенный характер, - к отзыву лицензии. Кроме того, если представляемая или публикуемая отчетность скрывает признаки банкротства, возникшие у кредитной организации, то возможно и уголовное преследование должностных лиц кредитной организации (ст. 172.1 УК РФ). Оценка того, что может относиться к фактам существенно недостоверной отчетности, дана в указании Банка России «О порядке отзыва у кредитной организации на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных»1. В соответствии с указанным актом в качестве существенно недостоверной будет признана отчетность, которая: - содержит сведения о резервах на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности и (или) прочие потери (далее - резервы) в ином размере, чем установлено Банком России в соответствии со статьей 72 Закона о Банке России, и Положением Банка России «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности»2, и (или) Положением Банка России «О порядке формирования кредитными организациями См.: О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных : указание Банка России от 17 сентября 2009 г. № 2293-У // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: Положение о порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, ссудной и приравненной к ней задолженности (утв. Банком России 28 июня 2017 г. № 590-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 124 резервов на возможные потери»1, если отражение кредитной организацией в отчетности резервов в размере, установленном Банком России, будет указывать на нарушение обязательных нормативов и (или) возникновение оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) и (или) отзыва лицензии на осуществление банковских операций (за исключением случаев, когда фактически сформированный кредитной организацией размер резервов превышает величину, установленную Банком России); - содержит сведения о соблюдении кредитной организацией обязательных нормативов, в то время как Банком России установлены факты несоблюдения обязательных нормативов; - содержит сведения об ином, рассчитанном кредитной организацией, размере обязательных резервов, подлежащих депонированию в Банке России, чем установлено Банком России в соответствии со статьей 38 Закона о Банке России, за исключением случаев, когда размер обязательных резервов, определенный в представленном кредитной организацией расчете, и размер обязательных резервов, фактически депонированных кредитной организацией на счетах по учету обязательных резервов, больше нормативной величины обязательных резервов, установленной Банком России; - не отражает фактического неисполнения кредитной организацией любых обязательств перед кредиторами и (или) обязанностей по уплате обязательных платежей; - не отражает фактического проведения кредитной организацией операций, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 и в пункте 1.1 статьи 6 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», а также иных операций на сумму, равную или превышающую 3 млн. руб.; не подтверждаСм.: Положение о порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери (утв. Банком России 23 октября 2017 г. № 611-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 125 ется наличием (отсутствием) материальных ценностей, ценных бумаг и других документов, которые предусмотрены требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России по операциям, указанным в п. 1.5 данного указания; содержит сведения о переоценке кредитной организацией активов в ином порядке, чем установлено Банком России в соответствии с нормами Положения Банка России «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций»1, если отражение кредитной организацией в отчетности переоценки в порядке, установленном Банком России, будет указывать на нарушение обязательных нормативов и (или) возникновение оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) и (или) отзыва лицензии на осуществление банковских операций; - не содержит сведений о наличии оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций в соответствии с ч. 1 (кроме п. 3) и ч. 2 ст. 20 Закона о банках, в случае когда Банком России установлены указанные основания. Банк России в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона о банках обязан отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в следующих случаях (при наступлении следующих юридических фактов): 1) если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2%; 2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации; 3) если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Законом о банкротстве банков, требования Банка России о приведении в соотСм.: Положение о методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций ("Базель III") (утв. Банком России 4 июля 2018 г. № 646-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 126 ветствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала); 4) если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения. При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее 1000-кратного размера минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом. Кроме этого, ряд оснований связан с фактом не достижения кредитными организациями определенной законом величины собственных средств, что направлено на стимулирование увеличения капитальной базы банков. При наличии соответствующих оснований, в соответствии с ч. 3 ст. 20 Закона о банках в случаях, предусмотренных ч. 2 этой статьи, Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии оснований для отзыва этой лицензии у кредитной организации. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой исключительную, самую строгую меру принуждения, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регламентирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России, либо в случае, если финансовое состояние кредитной организации ухудшается далее допустимых пределов, установленных законом. Однако в силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации кредитной организации. Так, в соответствии с ч. 7 ст. 20 Закона о банках после отзыва у кредитной организации ли- 127 цензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована в соответствии с требованиями ст. 23.1 указанного Федерального закона, а в случае признания ее банкротом - в соответствии с требованиями Закона о банкротстве. Закон предусматривает два основных обеспечительных института, применяемых после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций: ограничение осуществления сделок; назначение временной администрации по управлению кредитной организации. Так, в соответствии с ч. 9 ст. 20 Закона о банках с момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций: 1) считается наступившим срок исполнения обязательств кредитной организации, возникших до дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций. При этом размер денежных обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей кредитной организации, выраженных в иностранной валюте, определяется в рублях по курсу, установленному Банком России на день отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; 2) прекращается начисление предусмотренных федеральным законом или договором процентов и финансовых санкций по всем видам задолженности кредитной организации, за исключением финансовых санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение кредитной организацией своих текущих обязательств; 3) приостанавливается исполнение исполнительных документов об имущественных взысканиях, не допускается принудительное исполнение иных документов, взыскание по которым производится в бесспорном порядке, за исключением исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности по текущим обязательствам кредитной организации; 128 4) до дня вступления в силу решения арбитражного суда о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом) или о ликвидации кредитной организации запрещается: совершение сделок с имуществом кредитной организации, в том числе исполнение кредитной организацией обязательств, за исключением сделок, связанных с текущими обязательствами кредитной организации, определяемыми в соответствии с настоящей статьей; исполнение обязанности по уплате обязательных платежей, возникшей до дня отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; прекращение обязательств перед кредитной организацией путем зачета встречных однородных требований; 5) прекращаются прием и осуществление по корреспондентским счетам кредитной организации платежей на счета клиентов кредитной организации (физических и юридических лиц). Кредитные организации и учреждения Банка России осуществляют возврат платежей, поступающих после дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций в пользу клиентов кредитной организации, на счета плательщиков в банках-отправителях. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций производится решением Банка России, которое в соответствии с административным обычаем оформляется приказом Банка России, подписываемым Председателем Банка России либо его первым заместителем, возглавляющим Комитет банковского надзора. Обычно принятию такого рода решения предшествует его обсуждение в различных структурных подразделениях Банка России, а также на Комитете банковского надзора Банка России. Назначение временной администрации по управлению кредитной организации будет рассмотрено ниже. 129 Вопросы для самоконтроля. 1. Понятие и виды мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям. 2. Правовая природа мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям. 3. Основания и правовые последствия отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. 130 Лекция 6. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ БАНКРОТСТВА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ План лекции. § 1. Нормативные правовые акты, регулирующие предупреждение банкротства кредитных организаций. § 2. Международные подходы к вопросам регулирования несостоятельности финансовых институтов. § 3. Развитие правовых механизмов финансового оздоровления в России. § 4. Признаки несостоятельности кредитной организации. Назначение временной администрации. Реорганизация кредитной организации. § 5. Меры по предупреждению банкротства банка и урегулирование обязательств банка с участием Агентства по страхованию вкладов. § 1. Нормативные правовые акты, регулирующие предупреждение банкротства кредитных организаций Статус кредитных организаций как особых субъектов хозяйственной деятельности предопределяет специфику ее правового регулирования. Основными федеральными законами, регулирующими ликвидационные процедуры в отношении кредитных организаций, являются Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», а также Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Отдельные нормы можно обнаружить также в Федеральном законе «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», Федеральном законе «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в 131 признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»1. В настоящее время законодательно выделяются три различные ликвидационные процедуры кредитных организаций: добровольная ликвидация, принудительная ликвидация и ликвидация в порядке, предусмотренном законодательством о банкротстве. Различия между процедурами принудительной ликвидации и банкротства кредитных организаций очень незначительны. Первой из них посвящено лишь четыре статьи в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 23.1 - 23.4), при этом все указанные статьи имеют отсылки к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)». Тем самым порядок принудительной ликвидации кредитных организаций практически не отличается от банкротства. Особенностью банкротства (принудительной ликвидации) кредитных организаций является то, что эта деятельность регулируется нормами отдельного раздела Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». К числу иных нормативно-правовых актов, на основании которых происходит правовое регулирование банкротства и отношений между его участниками, относятся: нормы УК РФ (устанавливающие уголовную ответственность за неправомерные действия при банкротстве; преднамеренное банкротство; фиктивное банкротство); ст. 28 АПК РФ (закрепляет положение о том, что дела о несостоятельности (банкротстве) организаций и граждан рассматриваются по месту нахождения должника.); Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Временных правил проверки арбитражным управляющим наличия признаков фиктивного и преднамеренно- См.: О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов в банках Российской Федерации" Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 132 го банкротства»1; Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил проведения арбитражным управляющим финансового анализа»2; и др. § 2. Международные подходы к вопросам регулирования несостоятельности финансовых институтов До событий глобального финансового кризиса 2008 - 2009 гг. подход к вопросу несостоятельности финансовых институтов и, в частности, кредитных организаций заключался в том, чтобы не препятствовать их банкротству и ликвидации в случае возникновения признаков несостоятельности (банкротства). Кризис 2008 - 2009 гг. заставил скорректировать данные подходы. В октябре 2011 г. Совет по финансовой стабильности3 издает документ, получивший название «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов»4 (далее - Ключевые атрибуты). Документ обозначил перед странами основные подходы в вопросе урегулирования несостоятельности финансовых институтов: во-первых, пытаться сохранить те институты, которые жизненно необходимы для функционирования экономики, См.: Об утверждении Временных правил проверки арбитражным управляющим наличия признаков фиктивного и преднамеренного банкротства : постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 855// СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: Об утверждении Правил проведения арбитражным управляющим финансового анализа : постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2003 г. № 367// СПС «КонсультантПлюс». 3 Совет по финансовой стабильности учрежден в апреле 2009 г. в качестве преемника созданного десятью годами ранее Форума финансовой стабильности. Решение о создании СФС было принято на Питтсбургском саммите лидеров государств группы 20 (G20) с целью повышения эффективности регулирования международной финансовой системы. В состав СФС вошли представители финансовых властей 23 государств, а также Гонконга. Кроме этого участниками форума являются международные финансовые организации, включая МВФ, Базельский комитет по банковскому надзору, Комитет по платежно-расчетным системам, Международная организация комиссий по ценным бумагам. 4 Неофициальный русский перевод: www.asv.org.ru 1 133 во-вторых, одновременно уменьшить бюджетные расходы. В основном убытки должны покрываться акционерами и (нововведение в вопросе урегулирования финансовых институтов) незастрахованными кредиторами (то есть кредиторами, требования которых не защищены существующими системами страхования депозитов). При этом режим урегулирования несостоятельности (в сочетании и взаимодействии с применяемыми системами и механизмами защиты вкладчиков, держателей страховых полисов и розничных инвесторов) должен: обеспечивать беспрерывность оказания системно значимых финансовых услуг, а также функций - платежных, клиринговых и расчетных; защищать, когда это применимо и в координации с соответствующими системами и механизмами страхования, вкладчиков, держателей страховых полисов и инвесторов, защищаемых такими системами и механизмами, а также обеспечивать быстрый возврат отделенных клиентских активов; возлагать убытки на владельцев фирм (акционеров) и необеспеченных и незастрахованных кредиторов с соблюдением установленной очередности требований; не полагаться на государственную поддержку состоятельности и не порождать ожиданий того, что такая поддержка будет доступной; предотвращать неоправданную утрату стоимости, в связи с чем стремиться минимизировать совокупные затраты на урегулирование несостоятельности в странах происхождения и принимающих государствах, а также когда это соответствует достижению других целей, потери кредиторов; обеспечивать максимально возможные быстроту и транспарентность, а также предсказуемость с помощью правовой и процедурной четкости и предварительного планирования упорядоченного урегулирования несостоятельности; предусматривать в законодательстве мандат для сотрудничества, обмена информацией и координации - в стране и с соответствующими зарубеж- 134 ными органами по урегулированию несостоятельности - до и в период урегулирования несостоятельности; обеспечивать, чтобы нежизнеспособные фирмы могли уходить с рынка упорядоченным способом; быть заслуживающим доверия, тем самым способствуя повышению рыночной дисциплины и создавая стимулы для рыночных решений. Особое внимание в процедурах урегулирования несостоятельности необходимо обращать на т.н. «системно значимые финансовые институты» (СЗФИ), которые должны: иметь план самооздоровления и урегулирования несостоятельности, включая план урегулирования несостоятельности группы; подлежать регулярным оценкам. Орган (органы) по урегулированию несостоятельности: способствуют финансовой стабильности и обеспечивать беспрерывность оказания системно значимых финансовых услуг и функций по проведению платежей, клиринга и расчетов; защищают (когда это применимо и в координации с соответствующими системами и механизмами страхования) вкладчиков, держателей страховых полисов и инвесторов; предотвращают неоправданное обесценение стоимости и стремятся минимизировать совокупные затраты на урегулирование несостоятельности в странах происхождения и принимающих странах, а также убытки кредиторов, когда это соответствует другим законодательно поставленным целям; должным образом оценивают потенциальное влияние деятельности по урегулированию несостоятельности на финансовую стабильность в других странах. Ключевые атрибуты предусматривали, что органы по урегулированию несостоятельности должны иметь в своем распоряжении широкий набор управленческих полномочий в отношении назначения и отстранения высше- 135 го руководства и директоров, взыскивать деньги с ответственных лиц, включая возврат выплаченного им переменного вознаграждения, управлять и урегулировать несостоятельность финансового института, включая полномочия прекращать действие контрактов, приобретать или продавать активы, списывать долги и предпринимать любые иные действия, необходимые для реструктуризации или прекращения деятельности этого института и др. Особое внимание Ключевые атрибуты уделяют вопросам защиты прав кредиторов, формулируя своеобразный принцип: «ни один кредитор не хуже», что предполагает в том числе соблюдение очередности исполнения обязательств перед кредиторами одной группы. В частности, капитал должен в первую очередь направляться на покрытие убытков, и никакие убытки не должны возлагаться на держателей обычного долга до тех пор, пока весь субординированный долг (включая все инструменты регуляторного капитала1 не будет списан полностью (вне зависимости от того, сопровождается ли это покрытие убытков через списание конверсией в участии в капитале). Кредиторы должны иметь право на компенсацию, если они не получают, как минимум, то, что они получили бы при ликвидации фирмы в соответствии с применимым режимом несостоятельности (защитный механизм «ни один кредитор не хуже, чем при ликвидации»). Также была зафиксирована возможность списания субординированного кредита или его трансформация в акции. Этот подход нашел отражение в соглашении Базель III в качестве условия, позволяющего включать субординированный кредит в капитал первого уровня, а также концепция bail-in. Ее смысл состоит в выработке механизма реструктуризации, при котором убытки банка, в отношении которого проводится финансовое оздоровление, покрываются его акционерами и кредиторами (а не государством). Регуляторный капитал - капитал финансовой организации, структура которого определяется на основании методики регулирующего органа. 1 136 Основная задача разработанной концепции bail-in состоит в том, чтобы дать возможность каждой юрисдикции внедрить механизмы реструктуризации банков без конфликта с национальным законодательством и какими-либо ограничениями. Механизмы bail-in в той или иной форме нашли отражение в законодательствах Дании, Германии, США (закон Додда-Франка), планируются к внедрению в Швейцарии, Швеции и Великобритании. На практике механизмы bail-in при санации банков были реализованы в России, Дании, Казахстане, Кипре. § 3. Развитие правовых механизмов финансового оздоровления в России Становление механизмов финансового оздоровления кредитных организаций в Российской Федерации проходило в достаточно непростой обстановке, потребовавшей серьезного изменения правопонимания и мировоззрения. Вплоть до конца 90-х г. XX века доминирующим в вопросах финансового оздоровления было представление о недопустимости вмешательства государства в частные дела банков, необходимости защитных барьеров в отношении мер надзора, даже, если владельцы банка и его руководители не предпринимали значительных усилий для его спасения. Из-за отсутствия достаточных требований к учредителям, руководителям создаваемого банка, качеству вносимых в капитал средств, процесс лицензирования банковской деятельности носил чрезмерно упрощенный характер, что привело к созданию большого количества банков, значительная часть которых быстро закрывалась. В законодательстве того времени присутствовало несколько механизмов, получивших свое развитие в дальнейшем: возбуждение дела о банкротстве кредитной организации (допускалось только после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций, хотя фактически только с согла- 137 сия владельцев банка) и назначение временной администрации по управлению кредитной организацией в качестве меры надзорного реагирования. Начатая в 1995 г. работа по совершенствованию процедур и механизмов финансового оздоровления кредитных организаций и процедур их банкротства привела к принятию в 1999 г. Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (утратил силу). В рамках данного Закона были закреплены основные правовые механизмы предупреждения банкротства, проводимые либо самой кредитной организацией, ее руководителями и учредителями (под страхом привлечения к имущественной ответственности за долги), либо Банком России в принудительном порядке через механизм временной администрации по управлению кредитной организацией с приостановлением полномочий органов управления самой кредитной организации. Данный Закон закреплял допустимость публичного вмешательства в систему управления частноправовой организации, тем самым ограничивал право собственности, но в соответствии с конституционноправовыми принципами, предусмотренными ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В Закон также было определено, что при банкротстве кредитной организации наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление и мировое соглашение, предусмотренные нормами Закона о банкротстве, не применяются. Кризис 1998 г., вызвавший дезорганизацию работы банковской и платежной систем и массовое закрытие банков, потребовал иных, нестандартных для того времени решений. Для регулирования процедур санации банков, имеющих значение для финансовой системы страны в целом и отдельных регионов, был принят Федеральный закон «О реструктуризации кредитных организаций» (утратил силу), который предусматривал создание специального органа по урегулированию несостоятельности кредитных организаций Агентства по реструктуризации кредитных организаций, действующего в статусе государственной корпорации (первой в данной организационно- 138 правовой форме). Кроме того, Закон фактически обратил внимание на то, что к специальным процедурам необходимо прибегать прежде всего в отношении тех банков, банкротство которых может иметь самое негативное значение для всей экономики. В рамках Закона фактически был апробирован механизм bail-in, который предусматривал принудительное заключение мирового соглашения, предусматривающего списание части средств кредиторов и отсрочку (рассрочку) исполнения обязательств перед ними. Также Закон предусматривал механизм принудительного списания капитала банка в случае, если его фактический капитал становился меньше уставного или приобретал отрицательное значение. Важнейшим было решение о предоставлении полномочий Агентству по страхованию вкладов (АСВ), возникшему на основе Агентства по реструктуризации кредитных организаций после принятия Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» в 2003 г., полномочий по ведению конкурсного управления в кредитных организациях, признанных несостоятельными. Введение в практику несостоятельности так называемого «корпоративного управляющего» позволило повысить ответственность за результаты процедур несостоятельности, сделать их более прозрачными и, как следствие, увеличить размер выплат. С учетом того, что требования значительной части вкладчиков стали покрываться страховкой АСВ, данные механизмы позволили стабилизировать процедуры конкурсного производства банков. Однако не решалась основная задача предупреждение банкротства. Необходимость ее решения в полном объеме встала в период кризиса 2008 - 2009 гг. Тогда были задействованы несколько мер, как финансовых, так и административных, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы: 139 1) Банк России в соответствии с поправками в ст. 46 Закона о Банке России начал выдавать банкам кредиты без обеспечения, тем самым поддерживая ликвидность банковской системы; 2) Банк России в соответствии Федеральным законом «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»1 стал предоставлять банкам гарантии, которые «срабатывали» в том случае, если у иного банка - должника первого по межбанковскому кредиту - отзывалась лицензия на осуществление банковских операций. Тем самым был поддержан рынок межбанковского кредитования; 3) государство предоставило через Внешэкономбанк средства, которые были размещены в ряде банков в качестве субординированных кредитов. Также субординированный кредит был предоставлен Банком России Сбербанку России; 4) был принят Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года» (утратил силу), который вернул практику осуществления мер по финансовому оздоровлению наиболее значимых с экономической точки зрения банков под контролем АСВ. В рамках Закона № 175-ФЗ был задействован накопленный опыт предупреждения несостоятельности банков. В соответствии с данным Законом полномочиями по урегулированию несостоятельности кредитных организаций стали обладать два органа: Банк России и АСВ, компетенция каждого из них была четко очерчена. Банк России являлся инициатором «запуска» соответствующих процедур, осуществлял общий контроль и в некоторых случаях предоставлял средства на проведение данных процедур. АСВ осуществляло непосредственное управление процедурами - самостоятельно либо через организацию-инвестора. См.: О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации : федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 140 Меры по финансовому оздоровлению, предусмотренные данным Законом, принимались либо в режиме соглашения с лицами, контролирующими банк, либо в принудительном режиме. Эффективность применения данного Закона позволила в 2013 г. принять решение о консолидации норм данного Закона, Закона о банкротстве банков и ряда иных актов в рамках общего Закона о банкротстве. В результате в настоящее время все отношения, связанные с предупреждением несостоятельности кредитных организаций, регулируются нормами § 4.1 гл. IX Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (Закон о банкротстве). В соответствии с нормами Закона о банкротстве процедуры урегулирования банкротства банков реализуются: 1) в общем режиме, без привлечения Агентства по страхованию вкладов1; 2) с участием Агентства по страхованию вкладов. § 4. Признаки несостоятельности кредитной организации. Назначение временной администрации. Реорганизация кредитной организации В соответствии с п. 1 ст. 189.8 Закона о банкротстве кредитная организация считается не способной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены ею в течение 14 дней со дня наступления даты их исполнения и (или) стоимость имущества (активов) кредитной организации недостаточна для исполнения обя- Согласно ст. 189.9 Закона о банкротстве меры по предупреждению банкротства реализуются до дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Данные меры включают: финансовое оздоровление кредитной организации; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией; реорганизация кредитной организации. 1 141 зательств кредитной организации перед ее кредиторами и (или) обязанности по уплате обязательных платежей. При раскрытии понятия «банкротство кредитной организации» употребляется термин «обязательные платежи», который также нуждается в нормативном определении. Под обязанностью кредитной организации по уплате обязательных платежей понимается обязанность кредитной организации как самостоятельного налогоплательщика по уплате обязательных платежей в соответствующие бюджеты, а также обязанность кредитной организации по исполнению поручений о перечислении со счетов своих клиентов обязательных платежей в соответствующие бюджеты. Нетрудно заметить, что законодатель установил более жесткие основания признания кредитной организации банкротом по сравнению с теми, которые определены в отношении иных категорий должников. Несостоятельность кредитной организации способна оказать негативное влияние на деятельность ее контрагентов, поэтому законодателем приняты меры для скорейшего признания кредитной организации несостоятельной. Достаточными основаниями для возбуждения производства по делу о банкротстве кредитной организации являются признаки банкротства кредитной организации1: отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; наличие задолженности по денежным обязательствам и (или) обязательным платежам в размере не менее тысячекратного размера минимального размера оплаты труда; срок неисполнения денежных обязательств и (или) обязательных платежей со дня наступления даты их исполнения - 14 дней. См.:. Стародубцева Н.С. Понятие, критерии и признаки несостоятельности(банкротства) кредитных организаций // Банковское право. 2006. № 1. С. 14. 1 142 По общему правилу признаки банкротства должны существовать в совокупности, однако из данного правила предусмотрены исключения, в частности для ликвидируемых кредитных организаций и отсутствующих должников. В первом случае у ликвидируемой (добровольно или принудительно) кредитной организации выявляются следующие необходимые признаки банкротства - отзыв лицензии и недостаточность стоимости ее имущества для исполнения обязательств перед кредиторами и (или) обязанности по уплате обязательных платежей. При этом такой признак, как неисполнение денежных обязательств или обязанностей по уплате обязательных платежей в течение 14 дней со дня наступления даты их исполнения у ликвидируемой кредитной организации, не может быть выявлен, иначе несостоятельность кредитной организации была бы установлена, минуя стадию ликвидации. Во втором случае, если кредитная организация - должник фактически прекратила свою деятельность, отсутствует или установить ее место нахождения и место нахождения ее руководителей невозможно, заявление о признании ее банкротом может быть подано после отзыва лицензии на осуществление банковских операций независимо от размера кредиторской задолженности. Анализ правового регулирования показывает, что банкротство кредитных организаций, в зависимости от участия арбитражного суда, предполагает проведение двух видов процедур: досудебных и судебных. Банк России как орган банковского регулирования и надзора вправе потребовать от кредитной организации осуществления мер по ее финансовому оздоровлению, реорганизации, а также назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией. Судебные процедуры банкротства вводятся, контролируются и прекращаются арбитражным судом. В соответствии со ст. 189.9 Закона о банкротстве до дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций реализуются следующие меры 143 по предупреждению банкротства кредитных организаций (досудебные процедуры): финансовое оздоровление кредитной организации; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией; реорганизация кредитной организации. меры по предупреждению банкротства кредитной организации, имеющей разрешение (лицензию) на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, которые осуществляются с участием АСВ. Следует отметить, что назначение временной администрации может произойти как до отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, так и после. Назначение временной администрации после отзыва лицензии не имеет цели предупредить банкротство организации, а направлено на исследование ее действительного финансового положения. Порядок осуществления перечисленных мер предусмотрен Инструкцией Банка России от 11 ноября 2005 г. № 126-И «О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций»1. При определении основных целей мероприятий по финансовому оздоровлению законодательство исходит, во-первых, из необходимости восстановления собственного капитала кредитной организации до величины, при которой будут выполняться экономические нормативы, во-вторых, из установления факта возврата кредитной организации к нормальной и устойчивой работе. В целях финансового оздоровления кредитной организации могут осуществляться следующие меры: оказание финансовой помощи кредитной организации ее учредителями (участниками) и иными лицами, изменение 1 См.: Вестник Банка России. 2005. № 68. 144 структуры активов и структуры пассивов кредитной организации, изменение организационной структуры кредитной организации, приведение в соответствие размера уставного капитала и величины собственных средств и иные меры, осуществляемые в соответствии сЗакономо банкротстве. Банк России также вправе направить кредитной организации требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению. В этом случае кредитная организация не имеет права распределять прибыль между учредителями (участниками), выплачивать (объявлять) дивиденды, а также удовлетворять требования учредителей о выделе им доли или части доли или выплате ее действительной стоимости либо выкупе акций кредитной организации, если данные действия приведут к нарушению обязательных нормативов, установленных Банком России. Мерой принуждения с весьма специфическим правовым режимом является предусмотренное ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России и ст. ст. 189.25 189.43 Закона о банкротстве назначение временной администрации по управлению кредитной организацией. Порядок назначения и деятельности временной администрации регулируется также Положением Банка России от 9 ноября 2005 г. № 279-П «О временной администрации по управлению кредитной организацией»1. Временной администрацией по управлению кредитной организацией в соответствии со ст. 189.25 Закона о банкротстве признается специальный орган управления кредитной организации. При назначении временной администрации происходит ограничение не только прав кредитной организации, но и прав ее учредителей (участников), прежде всего - прав собственности. Следует отметить, что это ограничение основано на законе и соразмерно целям, определенным ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации2. Немаловажным обстоятельством является то, См.: Вестник Банка России. 2009. 15 декабря. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционно1 2 145 что назначение временной администрации является одной из тех мер, сведения о которой практически немедленно становятся известны публике1, что влияет на деловую репутацию как самой кредитной организации, так и ее учредителей (участников) и руководителей. В силу этих причин назначение временной администрации - одна из тех мер, принятие решений по которым отнесено к компетенции Комитета банковского надзора Банка России как органа Банка России, через который последний реализует свои надзорные функции (ст. 56 Закона о Банке России). В соответствии со ст. 189.30 Закона о банкротстве при назначении временной администрации полномочия органов управления кредитной организации ограничиваются. Временная администрация осуществляет в основном функции наблюдателя, частично контролируя ряд сделок. Согласно ст. 189.34 Закона о банкротстве назначение временной администрации предусмотрено в качестве меры, содержащейся в плане участия Агентства по страхованию вкладов (АСВ) в финансовом оздоровлении банка. В этой части Закон о банкротстве предусматривает самостоятельные основания назначения временной администрации и порядок ее формирования. В частности, в этом случае временная администрация формируется из сотрудников АСВ. Вместе с тем Банк России в соответствии с п. 2 ст. 189.26 Закона о банкротстве и ч. 8 ст. 20 Закона о банках обязан назначить временную администрацию в кредитную организацию не позднее дня, следующего за днем отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. го строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. 1 В соответствии с п. 3 ст. 17 Закона о банкротстве банков акт Банка России о назначении временной администрации публикуется Банком России в Вестнике Банка России в течение 10 дней с момента его принятия. 146 В качестве руководителя временной администрации может выступать только служащий Банка России (ст. 189.28 Закона о банкротстве), за исключением случаев, когда в качестве временной администрации выступает АСВ. Законом о банкротстве (ст. 189.27) установлен срок деятельности временной администрации - 6 месяцев и цели деятельности временной администрации и с учетом этого характер ее полномочий. Цель деятельности временной администрации состоит, прежде всего, в том, чтобы провести обследование кредитной организации (то есть оценить достоверность отчетности, реальность формирования резервов и т.д.) При выявлении каких-либо оснований для отзыва лицензии, предусмотренных ст. 20 Закона о банках, временная администрация обязана направить в Банк России ходатайство об отзыве у кредитной организации лицензии. В случае если указанные основания не являются обязательными для отзыва лицензии на осуществление банковских операций (ч. 1 ст. 20 Закона о банках), Банк России может признать нецелесообразным отзыв лицензии, и тогда временная администрация, если она функционирует в режиме «приостановления», имеет возможность осуществить мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации. Реорганизация кредитной организации. Банк России вправе требовать реорганизации кредитной организации в следующих случаях: кредитная организация не удовлетворяет требования кредиторов (кредитора) по денежным обязательствам (обязательству) и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней и более с момента наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации; кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой за 147 последние 12 месяцев, более чем на 30% при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России; кредитная организация нарушает норматив текущей ликвидности, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 20%. Реорганизация кредитной организации осуществляется в форме слияния или присоединения в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России. В случае получения требования Банка России о реорганизации кредитной организации ее руководитель обязан в течение пяти дней с момента его получения обратиться в органы управления кредитной организации с ходатайством о необходимости реорганизации кредитной организации. Органы управления кредитной организации обязаны в срок не позднее 10 дней с момента получения требования Банка России о реорганизации известить Банк России о принятом решении. Требования к устойчивости кредитных организаций, возникающих при слиянии кредитных организаций, определяются нормативными актами Банка России. § 5. Меры по предупреждению банкротства банка и урегулирование обязательств банка с участием Агентства по страхованию вкладов Предоставление АСВ полномочий участвовать в процессах финансового оздоровления банков впервые было осуществлено в 2008 г. в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»1. См. : О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации : федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 148 Практика применения механизмов, предусмотренных указанным Законом, показала, что с помощью контролируемых со стороны публичных органов или управляемых ими мероприятий можно добиться сохранения инфраструктуры банка, обеспечить более высокую стоимость его активов и, в конечном итоге, снизить нагрузку на фонд страхования вкладов, который формируется за счет взносов банков-участников системы страхования вкладов и за счет средств которого осуществляются выплаты вкладчикам банков, у которых отозвана лицензия на осуществление банковских операций. Именно необходимость уменьшения расходов стала весомой причиной предоставления АСВ полномочий по участию в урегулировании несостоятельности банков на постоянной основе. АСВ участвует в урегулировании несостоятельности банка в двух формах, отличающихся системами процедур: собственно в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка; в урегулировании обязательств банка. В любом случае инициатива по участию АСВ как в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, так и в урегулировании обязательств банка исходит от Банка России. Тем самым законодатель подчеркнул главенствующую роль Банка России в процедурах урегулирования несостоятельности банков. В соответствии со ст. 189.47 Закона о банкротстве Банк России вправе направить предложение об участии АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка при наличии признаков его неустойчивого финансового положения, создающего угрозу интересам его кредиторов (вкладчиков) и (или) угрозу стабильности банковской системы. В отличие от направления предложения об участии АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка предложение об участии АСВ в урегулировании обязательств банка направляется при выявлении неустойчивого финансового положения банка, создающего угрозу интересам его кредиторов (вкладчиков). 149 Закон определил признаки неустойчивого финансового положения банка, создающих угрозу интересам его кредиторов (вкладчиков). К ним, в частности, относятся отражение банком в отчетности и (или) установление Банком России, АСВ или иными лицами документально подтвержденных фактов, сделок (операций), достоверное отражение которых в отчетности банка приводит к нарушению банком обязательных нормативов, или сроков исполнения банком обязательств, и (или) условий участия в системе обязательного страхования вкладов или возникновению оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) банка, или наличие иных документально подтвержденных доказательств угрозы интересам кредиторов (вкладчиков). До направления предложения об участии АСВ в осуществлении соответствующих мер Банк России вправе принять решение о направлении в банк представителей Банка России и представителей АСВ в целях проведения анализа финансового положения банка для решения вопроса о целесообразности направления в АСВ предложения об участии АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства или предложения об участии в урегулировании обязательств банка. По результатам анализа финансового положения банка представители Банка России и представители АСВ направляют в Банк России и АСВ совместный отчет о результатах своей деятельности для принятия Банком России решения о целесообразности направления в АСВ предложения об участии АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств банка. Указанное решение принимается Комитетом банковского надзора Банка России. Закон определил принципы и сроки принятия АСВ решения об участии в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств банка. Решение АСВ по вопросу о целесообразности своего участия в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегули- 150 ровании обязательств банка принимается им исходя из принципов добросовестности, разумности, достаточной осведомленности о финансовом положении банка, минимизации расходования средств фонда обязательного страхования вкладов и иного имущества АСВ. При этом АСВ не позднее чем в течение десяти дней со дня получения предложения Банка России об участии АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств банка уведомляет Банк России о принятии решения о своем участии в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств банка либо об отказе от такого участия. Финансирование мероприятий по предупреждению банкротства банка и урегулированию обязательств банка с участием АСВ осуществляется за счет средств инвесторов; средства АСВ; средства Банка России; средства федерального бюджета, предоставленные в качестве имущественного взноса Российской Федерации в имущество АСВ. Меры по предупреждению банкротства банка могут осуществляться АСВ путем: 1) оказания финансовой помощи; 2) организации торгов по продаже имущества, являющегося обеспечением исполнения обязательств банка, в том числе перед Банком России; 3) исполнения функций временной администрации по управлению банком; 4) осуществления иных способов. При осуществлении мер по предупреждению банкротства банка АСВ вправе оказывать финансовую помощь: 1) лицам, приобретающим в соответствии с утвержденным планом участия АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка акции банка в количестве не менее семидесяти пяти процентов обыкновенных акций банка в форме акционерного общества (доли в уставном капитале, 151 представляющие не менее трех четвертей голосов от общего числа голосов участников банка в форме общества с ограниченной ответственностью); 2) банку при условии приобретения АСВ или инвесторами в соответствии с утвержденным планом участия АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка акций банка в количестве не менее семидесяти пяти процентов обыкновенных акций банка в форме акционерного общества (долей в уставном капитале, которые предоставляют право голоса в размере не менее трех четвертей голосов от общего числа голосов участников банка в форме общества с ограниченной ответственностью). Приобретение акций (долей) санируемого банка осуществляется двумя способами: добровольным отчуждением соответствующего количества акций (долей) владельцами санируемого банка; принудительное уменьшение уставного капитала в соответствии с величиной собственных средств и последующей дополнительной эмиссией акций (внесение дополнительного вклада в уставный капитал). Кроме АСВ приобретателем акций (долей) может быть инвестор (инвесторы). Закон о банкротстве ввел требование, обязывающее АСВ осуществить продажу акций (долей) санируемого банка, которыми оно владеет, в случае получения оферты о продаже данных акций (долей). Данное требование введено в Закон для того, чтобы не ограничивалась конкуренция на рынке банковских услуг и не происходила концентрация капитала в руках АСВ и, косвенно, в руках государства. Продажа осуществляется путем выставления на публичные торги. Закон ограничивает круг лиц, которые могут выступать в качестве приобретателей акций (долей) санируемого банка. В частности, таковыми не могут быть акционеры (участники) банка, владевшие более чем одним процентом его акций (долей) в течение трех месяцев, предшествующих дате направ- 152 ления Банком России предложения в АСВ о его участии в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка. Урегулирование обязательств банка с участием Агентства по страхованию вкладов. Суть данной процедуры, которая планируется до, а осуществляется после отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций, состоит в том, что банк-приобретатель исполняет обязательства санируемого банка перед кредиторами (получаемые на основании перевода долга, предусмотренного Законом), а взамен получает имущество и имущественные права, принадлежащие санируемому банку. Тем самым кредиторы сохраняют свое имущество, имущественные требования и одновременно сохраняется стоимость активов. Закон о банкротстве сформулировал принципы, на основании которых осуществляется передача имущества и обязательств банка: добросовестность и разумность действий временной администрации по управлению банком; защита прав и законных интересов кредиторов, в том числе минимизация их потерь при реализации ими своего права получить удовлетворение своих законных требований к банку; эквивалентность размера передаваемых обязательств стоимости передаваемого имущества; очередность и пропорциональность удовлетворения требований кредиторов. Мероприятия по урегулированию обязательств банка осуществляются АСВ после отзыва лицензии на осуществление банковских операций на основании согласованного Комитетом банковского надзора Банка России плана участия АСВ в урегулировании обязательств банка. План участия АСВ в урегулировании обязательств банка, предусматривающий осуществление передачи имущества и обязательств банка, должен содержать сведения о составе передаваемого имущества и обязательств, цене 153 передаваемого имущества и размере передаваемых обязательств, методах оценки такого имущества, а также о формах, размере и порядке возможного финансирования АСВ предусмотренных планом мероприятий участников урегулирования обязательств банка. Банк России согласовывает план участия АСВ в урегулировании обязательств банка в порядке, предусмотренном для утверждения плана участия АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, при принятии решения об отзыве у банка лицензии на осуществление банковских операций. В случае принятия АСВ решения об участии в урегулировании обязательств банка функции временной администрации по управлению банком, назначаемой в связи с отзывом у банка лицензии на осуществление банковских операций, возлагаются приказом Банка России на АСВ. АСВ осуществляет функции и полномочия временной администрации по управлению банком через назначенных им из числа своих работников представителей, которые действуют на основании доверенности. Приобретателю могут передаваться все обязательства банка или их часть. В случае передачи приобретателю части обязательств банка обязательства кредиторов последующей очереди передаются только после полной передачи обязательств кредиторов предыдущих очередей. В случае передачи приобретателю застрахованных обязательств перед кредиторами первой очереди выплата им страхового возмещения, в том числе в отношении непереданных обязательств, в связи с наступлением страхового случая в отношении банка, чьи обязательства передаются приобретателю, не производится. АСВ за счет средств фонда обязательного страхования вкладов уплачивает кредиторам первой очереди, не получившим в ходе ликвидации банка удовлетворения требований в полном объеме, сумму, компенсирующую разницу между полученными ими средствами и средствами, которые они полу- 154 чили бы в случае, если бы имущество и обязательства банка не были переданы приобретателю. Приобретатель (приобретатели) имущества и обязательств банка определяется (определяются) на основании закрытого конкурса, проводимого Агентством, из числа банков, имеющих лицензию на привлечение денежных средств физических лиц во вклады. После издания Банком России приказов об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, о назначении временной администрации по управлению банком приобретатель имущества и обязательств банка и временная администрация по управлению банком, действующая от имени банка, заключают договор (договоры) передачи имущества и обязательств банка, в котором указываются условия такой передачи. Вопросы для самоконтроля. 1. Признаки несостоятельности (банкротства) банков. 2. Назначение временной администрации. Реорганизация кредитной организации. 3. Меры по предупреждению банкротства банка, осуществляемые с участием Агентства по страхованию вкладов. 155 Лекция 7. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕДУР ЛИКВИДАЦИИ И БАНКРОТСТВА КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ План лекции. § 1. Нормативные правовые акты, регулирующие процедуры ликвидации кредитной организации. Общие положения о процедурах принудительной ликвидации и банкротства кредитных организаций. § 2. Правовой режим кредитной организации после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. § 3. Принудительная ликвидация кредитной организации (по инициативе Банка России). § 4. Производство по делу о банкротстве кредитной организации. § 5. Порядок рассмотрения дел о банкротстве кредитных организаций. Особенности конкурсного производства. Порядок аккредитации арбитражных управляющих при Банке России. § 1. Нормативные правовые акты, регулирующие процедуры ликвидации кредитной организации. Общие положения о процедурах принудительной ликвидации и банкротства кредитных организаций Процедуры ликвидации кредитной организации регулируется положениями ГК РФ, Закона о банках, Закона о банкротстве и рядом иных законов. Вместе с тем, несмотря на общий результат, связанный с ликвидацией кредитной организации как юридического лица, процедуры ликвидации весьма отличаются. Ликвидация кредитной организации осуществляется: в добровольном порядке на основании решения ее учредителей (участников); в принудительном порядке по инициативе Банка России (вне процедуры банкротства); в рамках процедуры банкротства. 156 Процедура добровольной ликвидации не требует вмешательства надзорного органа и проводится в том случае, если: сами учредители принимают решение о ликвидации; кредитная организация в состоянии удовлетворить требования кредиторов; к моменту принятия решения о ликвидации кредитная организация не допускала существенных нарушений требований законодательства, прежде всего, Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В случаях отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в соответствии с положением ст. 20 Закона о банках кредитная организация должна быть ликвидирована в соответствии с требованиями ст. 23.1 указанного Закона, а в случае признания ее банкротом - в соответствии с требованиями Закона о банкротстве. Данная норма ограничивает возможность Банка России отменить своим решением приказ об отзыве у кредитной организации лицензии. В случае прекращения деятельности кредитной организации на основании решения ее учредителей (участников) Банк России по ходатайству кредитной организации аннулирует лицензию на осуществление банковских операций. Порядок представления ходатайства кредитной организацией предусмотрен указанием Банка России от 24 июня 2011 г. № 2652-У «О порядке представления и рассмотрения ходатайства кредитной организации об аннулировании лицензии на осуществление банковских операций в случае прекращения деятельности кредитной организации в порядке ликвидации на основании решения ее учредителей (участников)»1. Если финансовое состояние кредитной организации формирует риск неудовлетворения требований кредиторов, то Банк России - несмотря на ходатайство учредителей (участников) кредитной организации о ее ликвидации 1 См.: Вестник Банка России. 2011. № 47. 157 и об аннулировании лицензии - принимает решение об отзыве лицензии. В этом случае решение учредителей кредитной организации о ее ликвидации и иные связанные с ним решения утрачивают юридическую силу. Кредитная организация подлежит ликвидации в принудительном порядке. В случае аннулирования лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация в течение 15 дней со дня принятия такого решения возвращает указанную лицензию в Банк России. Учредители (участники) кредитной организации, принявшие решение о ее ликвидации: назначают ликвидационную комиссию (ликвидатора); утверждают промежуточный ликвидационный баланс и ликвидационный баланс кредитной организации по согласованию с Банком России в соответствии с Положением Банка России «О порядке составления и представления промежуточного ликвидационного баланса и ликвидационного баланса ликвидируемой кредитной организации и их согласования территориальным учреждением Банка России»1. Ликвидация кредитной организации считается завершенной, а кредитная организация прекращает свою деятельность после внесения уполномоченным регистрирующим органом соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). § 2. Правовой режим кредитной организации после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций После отзыва у кредитной организации лицензии ее деятельность регулируется специальными правилами, основное назначение которых - обеспечить сохранность имущества и документации кредитной организации до моСм.: Положение о порядке составления промежуточного ликвидационного баланса и ликвидационного баланса ликвидируемой кредитной организации для их согласования с Банком России (утв. Банком России 15 июня 2017 г. № 588-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 158 мента назначения в нее ликвидатора (конкурсного управляющего). Этот правовой режим создается с помощью: изменения порядка управления кредитной организацией; ограничения ее дееспособности. Переход к режиму ликвидации после отзыва лицензии обеспечивается в соответствии со ст. 20 Закона о банках после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Банк России не позднее рабочего дня, следующего за днем отзыва лицензии, назначает в кредитную организацию временную администрацию в соответствии с требованиями ст. 189.32 Закона о банкротстве. Временная администрация по управлению кредитной организацией, назначенная Банком России после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, осуществляет те же функции и обладает теми же полномочиями, которые предоставлены временной администрации по управлению кредитной организацией в соответствии со ст. 189.31 Закона о банкротстве, за исключением функции разработки мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, их организации и контролю за их исполнением. Иными словами, временная администрация после отзыва лицензии действует в режиме приостановления полномочий органов управления кредитной организации. В то же время у временной администрация по управлению кредитной организацией появляются дополнительные функции. Так, такая временная администрация: 1) обязана провести обследование кредитной организации и определить наличие у нее признаков несостоятельности (банкротства), предусмотренных п. 1 ст. 189.8 Закона о банкротстве. При обнаружении указанных признаков временная администрация направляет в Банк России ходатайство о направлении Банком России в арбитражный суд заявления о признании кредитной организации банкротом; 159 2) определяет наличие признаков преднамеренного банкротства, а также уведомляет кредиторов о принятии арбитражным судом заявления о признании кредитной организации банкротом путем опубликования в течение десяти календарных дней за счет средств кредитной организации сведений в «Вестнике Банка России» и в периодическом печатном издании по месту нахождения кредитной организации. Временная администрация в случае недостаточности денежных средств для исполнения текущих обязательств кредитной организации, связанных с обеспечением сохранности ее имущества и защитой интересов кредиторов кредитной организации, имеет право обратиться в суд, арбитражный суд с заявлением о снятии ранее наложенных арестов на находящиеся на банковских счетах денежные средства в размере, необходимом для обеспечения функционирования кредитной организации согласно смете расходов, утверждаемой Банком России. Кроме того, временная администрация устанавливает требования кредиторов, их объем и очередность, составляет реестр требований кредиторов кредитной организации, в котором указываются сведения о кредиторах, предъявивших свои требования, о размере таких требований, об очередности удовлетворения каждого такого требования, а также основания их возникновения. Этот реестр требований кредиторов кредитной организации передается конкурсному управляющему или ликвидатору кредитной организации. После отзыва лицензии Закон ограничивает возможность кредитной организации осуществлять сделки, в том числе исполнять обязательства. При этом дата отзыва лицензии является моментом, с которым Закон связывает прекращение обязательства кредитной организации. Так, в соответствии со ст. 20 Закона о банках с момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций: 1) считается наступившим срок исполнения обязательств кредитной организации, возникших до дня отзыва лицензии, если иное не предусмотрено 160 федеральным законом. При этом размер денежных обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей кредитной организации, выраженных в иностранной валюте, определяется в рублях по курсу, установленному Банком России на день отзыва у кредитной организации лицензии или на день, определенный федеральным законом либо в установленном им порядке; 2) прекращается начисление предусмотренных федеральным законом или договором процентов и финансовых санкций по всем видам задолженности кредитной организации, за исключением финансовых санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение кредитной организацией своих текущих обязательств; 3) приостанавливается исполнение исполнительных документов об имущественных взысканиях, не допускается принудительное исполнение иных документов, взыскание по которым производится в бесспорном порядке, за исключением исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности по текущим обязательствам кредитной организации; 4) если иное не предусмотрено федеральным законом, до дня вступления в силу решения арбитражного суда о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом) или о ликвидации кредитной организации запрещается: совершение сделок с имуществом кредитной организации, в том числе исполнение кредитной организацией обязательств, за исключением сделок, связанных с текущими обязательствами кредитной организации; исполнение обязанности по уплате обязательных платежей, возникшей до дня отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; прекращение обязательств перед кредитной организацией путем зачета встречных однородных требований; 5) прекращаются прием и осуществление по корреспондентским счетам кредитной организации платежей на счета клиентов кредитной организации 161 (физических и юридических лиц). Кредитные организации и учреждения Банка России осуществляют возврат платежей, поступающих после дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций в пользу клиентов кредитной организации, на счета плательщиков в банках-отправителях; 6) кредитная организация осуществляет возврат клиентам кредитной организации их ценных бумаг и иного имущества, принятых и (или) приобретенных кредитной организацией за их счет по договорам хранения, договорам доверительного управления, депозитарным договорам и договорам о брокерском обслуживании. В то же время даже после отзыва у кредитной организации лицензии у нее сохраняется необходимость поддерживать работу систем жизнеобеспечения эксплуатируемых зданий, выплачивать заработную плату сотрудникам и другие текущие расходы. Под текущими обязательствами кредитной организации понимаются: обязательства по оплате расходов, связанных с продолжением осуществления деятельности кредитной организации (в том числе коммунальных, арендных и эксплуатационных платежей, расходов на услуги связи, обеспечение сохранности имущества), расходов на выполнение функций назначенной Банком России временной администрации по управлению кредитной организацией, оплату труда лиц, работающих по трудовому договору, выплату выходных пособий этим лицам в случае их увольнения, а также иных расходов, связанных с ликвидацией кредитной организации после дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций; обязанности по уплате обязательных платежей, возникшие со дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций; обязательства по перечислению денежных сумм, удержанных из заработной платы (алиментов, налога на доходы физических лиц, профсоюзных и страховых взносов и иных возложенных на работодателя в соответствии с 162 федеральными законами платежей), выплачиваемой работникам кредитной организации в соответствии с федеральными законами. Требования работников кредитной организации о выплате выходных пособий, компенсаций и иных выплат, размер которых установлен соответствующим трудовым договором, в случае его прекращения в части, превышающей минимальный размер соответствующих выплат, установленный трудовым законодательством, не относятся к числу текущих обязательств. Оплата расходов, связанных с исполнением текущих обязательств кредитной организации, производится назначенной Банком России временной администрацией по управлению кредитной организацией на основании сметы расходов, утверждаемой Банком России. После отзыва лицензии кредитная организация вправе: взыскивать и получать задолженность, в том числе по ранее выданным кредитам, осуществлять возврат авансовых платежей, ранее осуществленных кредитной организацией, получать средства от погашения ценных бумаг и доходы по ценным бумагам, принадлежащим кредитной организации на праве собственности; осуществлять возврат имущества кредитной организации, находящегося у третьих лиц; получать доходы от ранее проведенных банковских операций и заключенных сделок, а также от операций, связанных с профессиональной деятельностью данной кредитной организации на рынке ценных бумаг; осуществлять по согласованию с Банком России возврат денежных средств, ошибочно зачисленных на корреспондентский счет или корреспондентский субсчет кредитной организации; осуществлять иные действия по выполнению функций назначенной Банком России временной администрации по управлению кредитной организацией; 163 определять размер денежных обязательств перед клиринговой организацией, участниками клиринга и размер требований к клиринговой организации, участникам клиринга, возникающих из финансовых договоров, заключенных на условиях генерального соглашения. § 3. Принудительная ликвидация кредитной организации (по инициативе Банка России) Банк России после отзыва у кредитной организации лицензии (при отсутствии на момент отзыва лицензии признаков банкротства) в течение 15 дней со дня отзыва лицензии обязан обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации кредитной организации. Если ко дню отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации имеются признаки несостоятельности (банкротства) или наличие этих признаков установлено назначенной Банком России временной администрацией по управлению кредитной организацией, Банк России обращается в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом) в порядке, установленном Законом о банкротстве. Арбитражный суд рассматривает заявление Банка России о принудительной ликвидации кредитной организации в соответствии с правилами, установленными АПК России и Законом о банках, в срок, не превышающий одного месяца со дня подачи указанного заявления, и принимает решение о ликвидации кредитной организации и назначении ликвидатора кредитной организации (если не будет установлено наличие признаков несостоятельности (банкротства) кредитной организации на день отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций). 164 Особенность судебной процедуры состоит в том, что при рассмотрении заявления Банка России о принудительной ликвидации кредитной организации предварительное судебное заседание не проводится. Решение арбитражного суда вступает в законную силу со дня его принятия, его обжалование не приостанавливает исполнение. Арбитражный суд направляет решение о ликвидации кредитной организации в Банк России и уполномоченный регистрирующий орган, который вносит в ЕГРЮЛ запись о том, что кредитная организация находится в процессе ликвидации. Ликвидатором кредитной организации, имевшей лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, является Агентство по страхованию вкладов. Если кредитная организация не имела такой лицензии, ее ликвидатором будет утвержденный арбитражным судом арбитражный управляющий, который должен соответствовать требованиям Закона о банкротстве и быть аккредитованным при Банке России в качестве конкурсного управляющего при банкротстве кредитных организаций. Ликвидатор кредитной организации приступает к осуществлению своих полномочий со дня вступления в силу решения арбитражного суда о ликвидации кредитной организации и назначении ликвидатора и действует до дня внесения в ЕГРЮЛ записи о ликвидации кредитной организации. Ликвидатор кредитной организации обязан учитывать права и законные интересы кредиторов кредитной организации, общества и государства в целом. Банк России контролирует деятельность ликвидатора кредитной организации путем проверки отчетности и проведения проверок. Порядок проведения таких проверок закреплен Положением Банка России «О проведении Банком России проверок деятельности конкурсных управляющих и ликвидаторов кредитных организаций»1. См.: Положение о случаях и порядке проведения Банком России проверок деятельности конкурсных управляющих кредитной организации, страховой организации (утв. Банком России 7 февраля 2018 г. № 631-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 165 В случае ненадлежащего выполнения своих обязанностей ликвидатор может быть отстранен от должности в порядке, предусмотренном Законом о банкротстве для конкурсного производства. Со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о ликвидации кредитной организации: прекращаются полномочия руководителя кредитной организации, иных ее органов управления (за исключением полномочий органов управления в части принятия решения о заключении соглашений об условиях предоставления денежных средств третьими лицами для исполнения обязательств кредитной организации); продолжают действовать последствия отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; сведения о финансовом состоянии кредитной организации перестают быть конфиденциальными или составляющими коммерческую тайну; все требования кредиторов по денежным обязательствам, об уплате обязательных платежей, иные имущественные требования к кредитной организации (за исключением требований о признании права собственности, о компенсации морального вреда, об истребовании имущества из чужого незаконного владения, а также требований по текущим обязательствам) могут быть предъявлены только в порядке, установленном Законом о банкротстве; прекращается исполнение исполнительных документов об обращении взыскания на имущество кредитной организации; снимаются ранее наложенные аресты на имущество кредитной организации и иные ограничения распоряжения имуществом кредитной организации; наложение новых арестов на имущество кредитной организации и иных ограничений распоряжения ее имуществом не допускается; иные последствия, установленные Законом о банках и Законом о банкротстве. 166 Ликвидатор кредитной организации обязан провести первое собрание кредиторов ликвидируемой кредитной организации не позднее 60 дней после дня окончания срока, установленного для предъявления требований кредиторов. После окончания срока, установленного для предъявления требований кредиторов кредитной организации, ликвидатор кредитной организации: составляет промежуточный ликвидационный баланс (содержит сведения о составе имущества ликвидируемой кредитной организации, перечень требований кредиторов кредитной организации, а также результаты их рассмотрения); выносит промежуточный ликвидационный баланс на рассмотрение собранием кредиторов (или комитетом кредиторов) кредитной организации; согласовывает промежуточный ликвидационный баланс с Банком России. Удовлетворение требований кредиторов кредитной организации осуществляется в соответствии с промежуточным ликвидационным балансом, начиная со дня его согласования с Банком России и в порядке очередности, предусмотренной Законом о банкротстве. Если имеющиеся у кредитной организации денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов кредитной организации, ликвидатор реализует имущество кредитной организации. Если стоимость имущества кредитной организации недостаточна, ликвидатор обязан направить в арбитражный суд заявление о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом). Срок ликвидации кредитной организации не может превышать 12 месяцев со дня вступления в силу решения арбитражного суда о ликвидации кредитной организации и может быть продлен арбитражным судом по обоснованному ходатайству ликвидатора. Отчет о результатах ликвидации кредитной организации с приложением ликвидационного баланса заслушивается на собрании кредиторов (заседа- 167 нии комитета кредиторов) кредитной организации и утверждается арбитражным судом. По окончании ликвидации арбитражный суд выносит определение об утверждении отчета ликвидатора кредитной организации о результатах ликвидации и завершении ликвидации. В десятидневный срок после вынесения такого решения ликвидатор обязан представить в Банк России указанное решение с приложением документов, перечень которых определяет Банк России. § 4. Производство по делу о банкротстве кредитной организации. Дело о банкротстве кредитной организации рассматривается арбитражным судом по правилам, предусмотренным АПК России и Законом о банкротстве. В деле о банкротстве участвуют следующие лица: 1) кредитная организация - должник; 2) конкурсный управляющий; 3) конкурсные кредиторы; 4) уполномоченные органы; 5) Банк России; 6) иные физические или юридические лица, привлекаемые к участию в деле о банкротстве. Указанный список лиц является исчерпывающим. Иные лица не обладают правами лиц, участвующих в деле о банкротстве. Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом обладают: кредитная организация; конкурсные кредиторы (в том числе физические лица, имеющие право требования к кредитной организации по договорам банковского вклада или банковского счета); уполномоченные органы; 168 Банк России (в том числе в случаях, когда он не является кредитором кредитной организации). Право на обращение в арбитражный суд возникает после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций: у конкурсного кредитора или уполномоченного органа по денежным обязательствам, если требования подтверждены вступившим в законную силу решением суда, арбитражного суда, определением о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда; у уполномоченного органа по обязательным платежам, если требование об уплате обязательных платежей подтверждено решением налогового органа или таможенного органа о взыскании задолженности за счет имущества кредитной организации; у Банка России, если ко дню отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций у нее имеются признаки несостоятельности (банкротства). Кредитная организация, конкурсные кредиторы и уполномоченные органы имеют право направить в Банк России заявление об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при наличии у нее признаков несостоятельности (банкротства), с приложением документов, подтверждающих наличие у кредитной организации денежных обязательств и (или) задолженности по обязательным платежам, а также их размер. Заявление о признании кредитной организации банкротом может быть принято арбитражным судом, а производство по делу о банкротстве возбуждено только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций на основании заявления указанных выше лиц: если сумма требований к кредитной организации в совокупности составляет не менее тысячекратного размера минимального размера оплаты 169 труда, установленного федеральным законом и эти требования не исполнены в течение 14 дней со дня наступления даты их исполнения; если после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций стоимость ее имущества (активов) недостаточна для исполнения обязательств кредитной организации перед ее кредиторами и уплаты обязательных платежей. О принятии заявления о признании кредитной организации банкротом арбитражный суд выносит определение. Наряду с основаниями для возвращения искового заявления, предусмотренными АПК РФ, основаниями для возвращения арбитражным судом заявления о признании кредитной организации банкротом являются: 1) установление несоответствия признаков несостоятельности (банкротства) кредитной организации, указанных в таком заявлении, требованиям, определенным ст. 189.64 Закона о банкротстве; 2) нарушение заявителем при обстоятельствах, указанных в ст. 189.61 Закона о банкротстве, порядка подачи заявления об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренного п. п. 7 - 11 ст. 189.61 Закона о банкротстве; 3) подача заявления о признании банкротом кредитной организации, в отношении которой арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве; 4) наличие вступившего в законную силу решения арбитражного суда о признании недействительным приказа Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; 5) нарушение требований, установленных ст. 189.62 и 189.63 Закона о банкротстве. При получении заключения Банка России о нецелесообразности отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций заявление о признании ее банкротом возвращается заявителю. 170 Если Банк России не выносит такое заключение, тогда в месячный срок арбитражный суд возвращает заявителю его заявление о признании кредитной организации банкротом, а лицо, направившее в Банк России заявление об отзыве у кредитной организации лицензии, вправе требовать в арбитражном суде возмещения Банком России убытков, причиненных непринятием Банком России решения об отзыве у кредитной организации указанной лицензии. При рассмотрении дела о банкротстве кредитной организации разрешаются вопросы: о признании кредитной организации банкротом; о привлечении к ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве), руководителей кредитной организации, членов совета директоров (наблюдательного совета), учредителей (участников); о признании сделок недействительными и применении последствий недействительности сделок, совершенных кредитной организацией. Дела о банкротстве в части разрешения вопроса о признании кредитной организации банкротом рассматриваются арбитражным судом в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия арбитражным судом заявления о признании кредитной организации банкротом (включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по указанному вопросу). Предварительное судебное заседание не проводится. Проверка обоснованности требований лица, обратившегося с заявлением о признании кредитной организации банкротом, проводится в том же заседании арбитражного суда, что и рассмотрение вопроса о признании кредитной организации банкротом. В решении о признании кредитной организации банкротом должно содержаться указание: 1) на открытие конкурсного производства; 171 2) признание требования заявителя обоснованным и включение этого требования в реестр требований кредиторов; 3) утверждение конкурсного управляющего; 4) размер ежемесячного вознаграждения, которое выплачивается конкурсному управляющему в период со дня открытия конкурсного производства до дня определения размера вознаграждения конкурсного управляющего собранием кредиторов или комитетом кредиторов. Решение арбитражного суда о признании недействительным приказа Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, вступившее в законную силу после принятия арбитражным судом заявления о признании кредитной организации банкротом, не препятствует рассмотрению дела о ее банкротстве по существу. Если решение арбитражного суда о признании недействительным приказа Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступило в законную силу после открытия конкурсного производства, это не является основанием для отмены решения о признании кредитной организации банкротом и пересмотра указанного решения по вновь открывшимся обстоятельствам. В случае если кредитная организация имела лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, конкурсным управляющим является Агентство по страхованию вкладов. Конкурсный управляющий приступает к осуществлению своих функций со дня вынесения арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства (утверждения конкурсного управляющего) и действует до дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации кредитной организации. 172 § 5. Порядок рассмотрения дел о банкротстве кредитных организаций. Особенности конкурсного производства. Порядок аккредитации арбитражных управляющих при Банке России Решение арбитражного суда об отказе в признании кредитной организации банкротом принимается при отсутствии признаков несостоятельности (банкротства) или установлении фиктивного банкротства, если заявление о признании банкротом подано самой кредитной организацией-должником. При установлении данных фактов кредитная организация подлежит принудительной ликвидации в соответствии с Законом о банках. Арбитражный суд прекращает производство по делу о банкротстве в случае: 1) признания в ходе судебного разбирательства требований заявителя, послуживших основанием для возбуждения дела о банкротстве, необоснованными; 2) удовлетворения всех требований кредиторов, включенных в реестр требований кредиторов в предусмотренном Законом порядке; 3) завершения конкурсного производства. Правовым следствием прекращения производства по делу о банкротстве является снятие всех ограничений, связанных с открытием конкурсного производства. Вместе с тем данное решение не влечет прекращения действия последствий отзыва лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренных Законом о банках. После принятия такого решения Банк России обязан направить заявления о принудительной ликвидации кредитной организации. Решения и определения арбитражного суда, вынесенные в ходе рассмотрения дела о банкротстве, могут быть обжалованы в арбитражный суд. Особенности конкурсного производства. Принятие арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом влечет за собой 173 открытие конкурсного производства сроком на один год, с возможностью продления не более чем на шесть месяцев по ходатайству лица, участвующего в деле о банкротстве. Со дня принятия арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства наступают следующие правовые последствия: продолжают действовать последствия отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций; сведения о финансовом состоянии кредитной организации прекращают относиться к сведениям, признанным конфиденциальными или составляющими коммерческую тайну; совершение сделок, исполнение судебных актов, актов иных органов, должностных лиц, которые вынесены в соответствии с гражданским, уголовным, соответствующим процессуальным законодательством, законодательством о налогах и сборах, связаны с отчуждением имущества кредитной организации или влекут за собой передачу ее имущества третьим лицам во владение и в пользование, допускаются исключительно в порядке, установленном Законом о банкротстве; все требования кредиторов по денежным обязательствам, об уплате обязательных платежей, иные имущественные требования к кредитной организации (за исключением требований о признании права собственности, о компенсации морального вреда, об истребовании имущества из чужого незаконного владения, требований по текущим обязательствам) могут быть предъявлены только в деле о банкротстве в порядке, установленном Законом о банкротстве; прекращается исполнение исполнительных документов об обращении взыскания на имущество кредитной организации (за исключением исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности по текущим обязательствам); 174 снимаются ранее наложенные аресты на имущество кредитной организации и иные ограничения распоряжения имуществом кредитной организации. Наложение новых арестов на имущество кредитной организации и иных ограничений распоряжения ее имуществом не допускается; исполнение обязательств кредитной организации, в том числе по исполнению судебных актов, актов иных органов, должностных лиц, которые вынесены в соответствии с гражданским, уголовным, соответствующим процессуальным законодательством, законодательством о налогах и сборах, осуществляется в случаях и в порядке, предусмотренных Законом о банкротстве; судебные акты, акты иных органов, должностных лиц об обращении взыскания на денежные средства, находившиеся на банковских счетах, во вкладах клиентов кредитной организации, о наложении ареста и (или) иных ограничений распоряжения указанными средствами исполняются в порядке, установленном Законом о банкротстве; прекращаются полномочия руководителя кредитной организации, иных ее органов управления (за исключением полномочий органов управления в части принятия решения о заключении соглашений об условиях предоставления денежных средств третьими лицами для исполнения обязательств кредитной организации). Конкурсным управляющим при банкротстве кредитных организаций являются: АСВ, если банк имел лицензию Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады; арбитражные управляющие, аккредитованные при Банке России в качестве конкурсных управляющих. если кредитная организация не имела лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады. 175 Аккредитация арбитражных управляющих при Банке России осуществляется в соответствии с Положением Банка России «Об аккредитации арбитражных управляющих при Банке России в качестве конкурсных управляющих при банкротстве кредитных организаций»1. Убытки, причиненные лицам, участвующим в деле о банкротстве, конкурсным управляющим, аккредитованным при Банке России, в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязанностей, возмещаются за счет его имущества и страхования ответственности на случай причинения таких убытков. АСВ осуществляет полномочия конкурсного управляющего через назначенного им из числа своих служащих представителя, действующего на основании доверенности. В случае возникновения обстоятельств, влекущих невозможность осуществления представителем АСВ своих полномочий, АСВ обязано в течение пяти дней со дня возникновения таких обстоятельств назначить нового представителя конкурсного управляющего. Конкурсный управляющий осуществляет полномочия руководителя кредитной организации и иных органов управления кредитной организации в пределах, порядке и на условиях, которые установлены Законом о банкротстве, обязан действовать добросовестно и разумно с учетом прав и законных интересов кредиторов, кредитной организации, общества и государства. К полномочиям конкурсного управляющего, в частности, относятся: принятие в ведение имущества кредитной организации, проведение его инвентаризации и обеспечение сохранности; уведомление работников кредитной организации о предстоящем увольнении не позднее одного месяца со дня введения конкурсного производства; предъявление к третьим лицам, имеющим задолженность перед кредитной организацией, требования о ее взыскаСм.: Положение о порядке рассмотрения заявлений об аккредитации при Банке России арбитражных управляющих в качестве конкурсных управляющих при банкротстве кредитных организаций, аккредитации, аннулирования аккредитации, отказа в продлении аккредитации (утв. Банком России 22 февраля 2017 г. № 578-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 176 нии; установление требований кредиторов и учет их в реестре требований кредиторов; принятие мер, направленных на поиск, выявление и возврат имущества кредитной организации, находящегося у третьих лиц; передача подлежащих обязательному хранению документов должника на хранение; выявление признаков преднамеренного и фиктивного банкротства; иные обязанности. Конкурсный управляющий вправе: 1) распоряжаться имуществом кредитной организации в порядке и на условиях, которые установлены Законом о банкротстве; 2) увольнять работников кредитной организации, в том числе руководителя кредитной организации, изменять условия трудовых договоров, переводить работников на другую работу; 3) заявлять отказ от исполнения договоров и иных сделок; 4) направлять заявления о признании недействительными или применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных кредитной организацией, об истребовании имущества кредитной организации у третьих лиц, о расторжении договоров, заключенных кредитной организацией, и совершать другие действия по защите прав и законных интересов кредитной организации и ее кредиторов, предусмотренные федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 5) привлекать для решения задач, возникающих в связи с осуществлением конкурсного производства, бухгалтеров, аудиторов, оценщиков и иных специалистов с оплатой их услуг за счет имущества кредитной организации; 6) осуществлять иные установленные федеральным законом права, связанные с исполнением возложенных на него обязанностей. Банк России вправе проводить проверки деятельности конкурсного управляющего и направлять предписания об устранении выявленных по данным представляемой конкурсным управляющим отчетности или в ходе проверки его деятельности нарушений. 177 Права кредиторов кредитной организации при проведении процедуры банкротства предусмотрены Законом о банкротстве. Законные интересы конкурсных кредиторов представляют собрание кредиторов (комитет кредиторов), полномочия которых определены указанным Законом. Кредиторы вправе предъявлять свои требования к кредитной организации в любой момент в ходе конкурсного производства, а также в период деятельности в кредитной организации временной администрации, однако конкурсный управляющий устанавливает срок предъявления требований кредиторов, по истечении которого реестр требований кредиторов считается закрытым. Срок предъявления требований кредиторов не может быть менее 60 дней со дня опубликования сообщения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства. Все имущество кредитной организации, имеющееся на день открытия конкурсного производства и выявленное в ходе конкурсного производства, составляет конкурсную массу. В конкурсную массу не включаются: имущество, составляющее ипотечное покрытие; ценные бумаги и иное имущество клиентов кредитной организации, принятые и (или) приобретенные кредитной организацией за их счет по договорам хранения, договорам доверительного управления, депозитарным договорам и договорам о брокерском обслуживании; иное имущество, исключаемое из конкурсной массы в соответствии с законодательством Российской Федерации (имущество, относящееся к социально значимым объектам; жилищный фонд социального использования и др.). В составе имущества кредитной организации отдельно учитывается и подлежит обязательной оценке имущество, являющееся предметом залога. Исполнение обязательств перед кредиторами кредитной организации в ходе конкурсного производства осуществляется в соответствии с очередностью, установленной Законом о банкротстве, с учетом особенностей, установленных § 4.1 гл. IX данного Закона. 178 Вне очереди за счет конкурсной массы исполняются текущие обязательства кредитной организации, предусмотренные ст. 189.84 Закона о банкротстве. Очередность исполнения текущих обязательств кредитной организации определяется в соответствии со ст. 855 ГК России. В первую очередь удовлетворяются: 1) требования физических лиц, перед которыми кредитная организация несет ответственность за причинение вреда их жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, а также осуществляется компенсация морального вреда; 2) требования физических лиц, являющихся кредиторами кредитной организации по заключенным с ними договорам банковского вклада или договорам банковского счета (за исключением лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, если такие счета (вклады) открыты для осуществления предусмотренной федеральным законом предпринимательской деятельности, а также адвокатов, нотариусов и иных лиц, если такие счета (вклады) открыты для осуществления предусмотренной федеральным законом профессиональной деятельности); 3) требования АСВ по договорам банковского вклада и договорам банковского счета, перешедшие к нему в соответствии с Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и в результате исполнения за банк компенсации приобретателю стоимости имущества, возвращаемого в порядке обратной передачи в соответствии со ст. 189.55 указанного Федерального закона; 4) требования Банка России, перешедшие к нему в результате осуществления выплат Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации. Конкурсный управляющий производит расчеты с кредиторами в соответствии с реестром требований кредиторов. Требования кредиторов каждой 179 последующей очереди удовлетворяются после полного удовлетворения требований кредиторов предыдущей очереди. При недостаточности денежных средств кредитной организации для удовлетворения требований кредиторов одной очереди денежные средства распределяются между кредиторами соответствующей очереди пропорционально суммам их требований, включенных в реестр требований кредиторов. Требования кредиторов, предъявленные после закрытия реестра требований кредиторов, удовлетворяются за счет имущества кредитной организации, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов, предъявленных в установленный срок и включенных в реестр требований кредиторов. После составления и закрытия реестра требований кредиторов конкурсный управляющий в срок не позднее шести месяцев со дня открытия конкурсного производства составляет промежуточный ликвидационный баланс, который содержит: сведения о составе имущества ликвидируемой кредитной организации; перечень предъявленных кредиторами требований; сведения об осуществленных предварительных выплатах кредиторам первой очереди. Промежуточный ликвидационный баланс и ликвидационный баланс составляются в соответствии с нормативными актами Банка России и представляются в Банк России на согласование. После завершения расчетов с кредиторами, согласования ликвидационного баланса, а также после прекращения производства по делу о банкротстве конкурсный управляющий обязан представить в арбитражный суд отчет о результатах проведения конкурсного производства, по рассмотрении которого арбитражный суд выносит определение о завершении конкурсного производства, а в случае погашения требований кредиторов - определение о прекращении производства по делу о банкротстве, и направляет их конкурсному управляющему и в Банк России. Указанные определения подлежат немедленному исполнению. 180 Конкурсный управляющий обязан в 30-дневный срок со дня вынесения определения о завершении конкурсного производства представить в Банк России определение арбитражного суда и другие документы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»1 и Законом о банках. Банк России после принятия решения о государственной регистрации кредитной организации в связи с ее ликвидацией направляет в уполномоченный регистрирующий орган сведения и документы, который в течение пяти рабочих дней со дня их получения вносит в ЕГРЮЛ соответствующую запись, что свидетельствует об окончании процедуры ликвидации. Вопросы для самоконтроля: 1. Правовой режим кредитной организации после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. 2. Принудительная ликвидация кредитной организации (по инициативе Банка России). 3. Производство по делу о банкротстве кредитной организации. См.: О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей : федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 181 Лекция 8. НАДЗОР БАНКА РОССИИ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ КРЕДИТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЛЕГАЛИЗАЦИИ (ОТМЫВАНИЮ) ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА План лекции. § 1. Общая характеристика надзора Банка России за исполнением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). § 2. Основные обязанности кредитных организаций в сфере ПОД/ФТ. § 3. Специальные обязанности кредитных организаций в сфере ПОД/ФТ. § 4. Правовые последствия несоблюдения кредитными организациями и их должностными лицами требований законодательства в сфере ПОД/ФТ. § 5. Учет правовых норм, регламентирующих ПОД/ФТ, в деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации. § 1. Общая характеристика надзора Банка России за исполнением кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). Наряду с надзором за их финансовой устойчивостью кредитных организаций важным является надзор за исполнением кредитными организациями требований законодательства о ПОД/ФТ. В Российской Федерации основу законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов составляет Федеральный закон от 7 августа 182 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее - Закон № 115-ФЗ), который определяет круг обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, включая кредитные организации, и их должностных лиц в сфере организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществлении расчетов. Данный Закон основан на принципах, принятых международной Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), в частности, т.н. 40 рекомендациях ФАТФ, и т.н. Вольсфбергских принципах1. Согласно ст. 3 Закона № 115-ФЗ под легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, понимается придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления. Финансирование терроризма – это предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279 и 360 УК РФ, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений (ст. 3 Закона 115-ФЗ). Кредитные организации, основной сферой деятельности которых являются операции с денежными средствами, часто становятся объектом воздействия со стороны криминальных групп и отдельных личностей, которые с помощью денежных переводов и другими способами пытаются легализовать средства, полученные преступным путем. Через кредитные организации моСм.: Указание оперативного характера Банка России от 15 февраля 2001 // Вестник Банка России. 2001. № 15. 21 февраля. 1 183 гут идти потоки финансирования террористических групп. Борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма организована как вид международного сотрудничества. Основная задача Закона № 115-ФЗ – это создать систему предупреждения отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Закон определяет федеральный орган исполнительной власти, принимающий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма - Росфинмониторинг, его полномочия, а также круг полномочий Банка России по регулированию отношений в сфере ПОД/ФТ и надзору за соблюдением требований Закона кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями. Закон № 115-ФЗ устанавливает основные и специальные обязанности кредитных организаций в сфере ПОД/ФТ. § 2. Основные обязанности кредитных организаций в сфере ПОД/ФТ Одна из основных обязанностей кредитных организаций - это обязанность направлять в Росфинмониторинг информацию об операциях, подлежащих обязательному контролю. В соответствии с Законом № 115-ФЗ к таким относятся следующие операции и сделки. 1. Операция с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 тыс. рублей, или превышает ее, а по своему характеру данная операция относится к одному из следующих видов операций: операции с денежными средствами в наличной форме; 184 зачисление или перевод на счет денежных средств, предоставление или получение кредита (займа), операции с ценными бумагами в случае, если хотя бы одной из сторон является физическое или юридическое лицо, имеющее соответственно регистрацию, место жительства или место нахождения в государстве (на территории), которое (которая) не выполняет рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), либо если указанные операции проводятся с использованием счета в банке, зарегистрированном в указанном государстве (на указанной территории); операции по банковским счетам (вкладам); иные сделки с движимым имуществом (например, помещение драгоценных металлов, драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий или иных ценностей в ломбард, их скупка, купля-продажа; выплата физическому лицу страхового возмещения или получение от него страховой премии по страхованию жизни; получение или предоставление имущества по договору финансовой аренды (лизинга); переводы денежных средств, осуществляемые некредитными организациями по поручению клиента; получение денежных средств в виде платы за участие в лотерее, тотализаторе (взаимном пари) и иных основанных на риске играх; предоставление юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями, беспроцентных займов физическим лицам и (или) другим юридическим лицам, а также получение такого займа). 2. Сделка с недвижимым имуществом, результатом совершения которой является переход права собственности на такое недвижимое имущество, подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 3 млн рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 3 млн рублей, или превышает ее. 3. Операция по получению некоммерческой организацией денежных средств или иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а 185 равно по расходованию денежных средств и (или) иного имущества указанной организацией подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 100 тыс. рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 100 тыс. рублей, или превышает ее. 4. Операция по зачислению денежных средств на счет (вклад), покрытый (депонированный) аккредитив или списанию денежных средств со счета (вклада), покрытого (депонированного) аккредитива хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, а также обществ, находящихся под их прямым или косвенным контролем, указанных в ст. 1 Федерального закона «Об открытии банковских счетов и аккредитивов, о заключении договоров банковского вклада хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую совершается такая операция, равна или превышает 50 млн рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 50 млн рублей, или превышает ее. Кредитные организации уведомляют Росфинмониторинг о каждом открытии счетов, покрытых (депонированных) аккредитивов, заключении договоров банковского счета, договоров банковского вклада (депозита), приобретении ценных бумаг указанными обществами, в порядке, установленном Банком России по согласованию с уполномоченным органом. 5. Операция с денежными средствами или иным имуществом, если хотя бы одной из сторон является организация или физическое лицо, в отношении См.: Об открытии банковских счетов и аккредитивов, о заключении договоров банковского вклада хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 213-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 186 которых имеются полученные в установленном в соответствии с Законом № 115-ФЗ порядке сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму; либо юридическое лицо, прямо или косвенно находящееся в собственности или под контролем таких организаций или лиц; либо физическое или юридическое лицо, действующее от имени или по указанию таких организаций или лиц. Основаниями для включения организации или физического лица в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, являются вступившее в законную силу: решение суда Российской Федерации о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с ее причастностью к экстремистской деятельности или терроризму; решение суда Российской Федерации о признании лица виновным в совершении хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278 - 280, 282, 282.1, 282.2 и 360 УК РФ; постановление о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27.1 КоАП РФ; решение Генерального прокурора Российской Федерации, подчиненного ему прокурора или федерального органа исполнительной власти в области государственной регистрации о приостановлении деятельности организации в связи с их обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за экстремистскую деятельность; процессуальное решение о признании лица подозреваемым в совершении хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 211, 220, 221, 277 - 280, 282, 282.1, 282.2 и 360 УК РФ; 187 постановление следователя о привлечении лица в качестве обвиняемого в совершении хотя бы одного из преступлений, предусмотренных ст. ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 211, 220, 221, 277 - 280, 282, 282.1, 282.2 и 360 УК РФ; составляемые международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом, или уполномоченными ими органами и признанные Российской Федерацией перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями или террористами; признаваемые в Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами приговоры или решения судов и решения иных компетентных органов иностранных государств в отношении организаций или физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность. Обязательный контроль заключается в документальном фиксировании и представлении в уполномоченный орган не позднее третьего рабочего дня, следующего за днем совершения операции, уточняющих идентификационных сведений операции и лица ее совершившего. Кроме направления в Росфинмониторинг сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, кредитные организации обязаны документально фиксировать и направлять ему сведения об операциях, формально не относимых к операциям, подлежащих обязательному контролю, однако в силу разных причин дающих основание полагать, что они связаны с отмыванием преступных доходов или финансированием терроризма. Так, кредитные организации обязаны документально фиксировать информацию, полученную в результате реализации правил внутреннего контроля и сохранять ее конфиденциальный характер. В частности, основаниями документального фиксирования информации являются: запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели; 188 несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации; выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных Законом № 115-ФЗ; совершение операции, сделки клиентом, в отношении которого уполномоченным органом в организацию направлен либо ранее направлялся запрос о предоставлении информации; отказ клиента от совершения разовой операции, в отношении которой у работников организации возникают подозрения, что указанная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма; иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма. Информация о таких операциях также подлежит направлению в Росфинмониторинг в течение трех рабочих дней с момента выявления сомнительных операций. При приеме на обслуживание и при обслуживании клиентов - юридических лиц кредитные организации должны получать информацию о целях установления и предполагаемом характере их деловых отношений с данной организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, а также на регулярной основе принимать обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по определению целей финансово-хозяйственной деятельности, финансового положения и деловой репутации клиентов. 189 Кредитные организации также должны принимать обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по идентификации бенефициарных владельцев. Порядок проведения идентификации клиентов и иных лиц определен Положением Банка России «Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»1. Следующей значимой обязанностью является обязанность применять меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, если лица - владельцы средств, имущества, счетов включены в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму. Эту обязанность кредитные организации должны исполнить не позднее одного рабочего дня со дня размещения в сети Интернет на официальном сайте уполномоченного органа соответствующей информации, незамедлительно проинформировав о принятых мерах уполномоченный орган в порядке, установленном указанием Банка России от 19 сентября 2013 г. № 3063-У «О порядке информирования кредитными организациями уполномоченного органа о принятых мерах по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества организаций и физических лиц и о результатах проверки наличия среди своих клиентов организаций и физических лиц, в отношении которых применены либо должны применяться меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества»2. См.: Положение об идентификации кредитными организациями клиентов, представителей клиента, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утв. Банком России 15 октября 2015 г. № 499-П) // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: Вестник Банка России. 2013. 14 ноября. 1 190 Обязанностью кредитных организаций является также формирование внутрикорпоративных механизмов и процедур с тем, чтобы действенно осуществлять мероприятия по ПОД/ФТ. К этим механизмам и процедурам относятся: разработка правил внутреннего контроля; назначение специальных должностных лиц, ответственных за реализацию правил внутреннего контроля; иные внутренние организационные меры в целях ПОД/ФТ. Правила внутреннего контроля по ПОД/ФТ (Правила по ПОД/ФТ) являются комплексным документом кредитной организации или комплектом документов, определяемым кредитной организацией, регламентирующим ее деятельность по ПОД/ФТ и содержащим описание совокупности принимаемых кредитной организацией мер и предпринимаемых процедур, определенных программами осуществления внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ. Целями разработки кредитной организацией Правил по ПОД/ФТ являются: обеспечение выполнения кредитной организацией требований законодательства Российской Федерации в сфере ПОД/ФТ; поддержание эффективности системы внутреннего контроля по ПОД/ФТ кредитной организации на уровне, достаточном для управления риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; исключение вовлечения кредитной организации, ее руководителей и сотрудников в осуществление легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма. Требования к Правилам по ПОД/ФТ определены Банком России в Положении от 2 марта 2012 г. «О требованиях к правилам внутреннего контроля 191 кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»1. Для организации эффективной работы по ПОД/ФТ в кредитной организации должны быть назначены специальные должностные лица, ответственные за реализацию ПВК по ПОД/ФТ, которые должны соответствовать определенным квалификационным требованиям, установленным указанием Банка России от 9 августа 2004 г. № 1486-У «О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях»2. В частности, ответственный сотрудник должен: иметь высшее юридическое или экономическое образование; опыт руководства отделом, иным подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее одного года (при отсутствии указанного образования - опыт работы в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не менее двух лет или опыт руководства подразделением кредитной организации, связанным с осуществлением банковских операций, не менее двух лет). Как определено в Законе № 115-ФЗ, квалификационные требования к специальным должностным лицам не могут содержать ограничения по замещению данных должностей для лиц, привлекавшихся к административной ответственности за неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, не предусматривающей дисквалификации таких лиц. Данная норма направлена на то, чтобы с ответственными сотрудниками кредитных организаций, привлеченными к ответственности по ст. 1 2 См.: Вестник Банка России. 2012. № 20. См.: Вестник Банка России. 2004. № 54. 192 15.27 КоАП России (нарушение законодательства по ПОД/ФТ), не расторгались трудовые договоры в силу их несоответствия квалификационным требованиям, в частности, требованию непривлечения к административной ответственности. Кредитная организация обязана организовать обучение кадров в области ПОД/ФТ, целью которого является получение знаний по ПОД/ФТ, необходимых для исполнения ими нормативных правовых и иных актов Российской Федерации в области ПОД/ФТ и внутренних документов кредитной организации по ПОД/ФТ. Основные требования к системе обучения кадров сотрудников кредитных организации установлены указанием Банка России от 9 августа 2004 г. № 1485-У «О требованиях к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях»1. § 3. Специальные обязанности кредитных организаций в сфере ПОД/ФТ Законом № 115-ФЗ установлено несколько специфических обязанностей для кредитных организаций. В частности, кредитным организациям запрещается: открывать и вести счета (вклады) на анонимных владельцев, т.е. без предоставления открывающим счет (вклад) физическим или юридическим лицом документов, необходимых для его идентификации, а также открывать и вести счета (вклады) на владельцев, использующих вымышленные имена (псевдонимы); открывать счета (вклады) физическим лицам без личного присутствия лица, открывающего счет (вклад), либо его представителя; 1 См.: Вестник Банка России. 2000. 1 сентября. 193 устанавливать и поддерживать отношения с банками-нерезидентами, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления; заключать договор банковского счета (вклада) с клиентом, если клиент ил представитель клиента не предоставили документ, необходимый для идентификации его или его представителя в случаях, установленных Законом № 115-ФЗ. Кредитные организации также обязаны предпринимать меры, направленные на предотвращение установления отношений с банками- нерезидентами, в отношении которых имеется информация, что их счета используются банками, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления. В 2008 г. на основании дополнительных рекомендаций ФАТФ Закон № 115-ФЗ был дополнен рядом обязанностей для кредитных организаций по контролю за движением денежных средств лиц, относящихся к числу «иностранных публичных должностных лиц». Так, кредитные организации обязаны: 1) принимать меры по выявлению среди физических лиц, находящихся или принимаемых на обслуживание, иностранных публичных должностных лиц; 2) принимать на обслуживание иностранных публичных должностных лиц только на основании письменного решения руководителя организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, или его заместителя; 3) принимать меры по определению источников происхождения денежных средств или иного имущества иностранных публичных должностных лиц; 4) на постоянной основе обновлять имеющуюся в распоряжении информацию о находящихся у них на обслуживании иностранных публичных должностных лицах; 194 5) уделять повышенное внимание операциям с денежными средствами или иным имуществом, осуществляемым иностранными публичными должностными лицами, их супругами, близкими родственниками (родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными (имеющими общих или отца, или мать) братьями и сестрами, усыновителями и усыновленными) или от имени указанных лиц. Следующая группа обязанностей связана с ролью кредитных организаций как участников платежных систем, как организаторов переводов денежных средств. Данные требования касаются как кредитных организаций, обслуживающих плательщиков, так и кредитных организаций, обслуживающих получателей средств. Так, кредитная организация, в которой открыт банковский счет плательщика, при осуществлении безналичных расчетов по поручению плательщика на всех этапах их проведения обязана обеспечить контроль за наличием, полнотой передачи, соответствием сведениям, имеющимся в распоряжении кредитной организации, а также хранение следующей информации: 1) о плательщике - физическом лице, индивидуальном предпринимателе или физическом лице, занимающемся в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой: фамилии, имени, отчества (если иное не вытекает из закона или национального обычая), номера банковского счета, идентификационного номера налогоплательщика (при его наличии) либо адреса места жительства (регистрации) или места пребывания; 2) о плательщике - юридическом лице: наименования, номера банковского счета, идентификационного номера налогоплательщика или кода иностранной организации. В случае непредставления плательщиком при осуществлении перевода необходимых для идентификации получателя средств сведений кредитная организация, в которой открыт банковский счет плательщика, обязана отка- 195 зать в выполнении поручения плательщика. Исключение из этой обязанности связано с применением для осуществления переводов т.н. программнотехнических средств: при осуществлении операций с денежными средствами, в том числе с использованием программно-технических средств, кредитные организации вправе самостоятельно осуществлять заполнение расчетных документов плательщиков с использованием информации, полученной от плательщиков, в том числе при осуществлении процедуры идентификации. Установлены требования и по отношению к кредитным организациям, обслуживающим получателей средств: кредитная организация, в которой открыт банковский счет получателя денежных средств, обязана разработать процедуры, необходимые для выявления поступающих расчетных документов, не содержащих указанную выше информацию. При этом при отсутствии в поступившем расчетном документе информации, характеризующей плательщика, и если у работников кредитной организации, в которой открыт банковский счет получателя денежных средств, возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, кредитная организация обязана не позднее рабочего дня, следующего за днем признания данной операции подозрительной, направить в уполномоченный орган сведения о данной операции. Такие же требования, как и в случае совершения операции по счетам, предъявляются кредитным организациям при осуществлении ими переводов денежных средств без открытия счета. Вместе с тем существуют изъятия из действия норм, устанавливающих обязанности кредитных организаций при совершении безналичных расчетов, а также переводов без открытия счета. Указанные обязанности не распространяются на: 196 1) безналичные расчеты, осуществляемые кредитной организацией по банковским счетам на сумму, не превышающую 15 тыс. руб. либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15 тыс. руб.; 2) безналичные расчеты по банковским счетам, открытым в одной кредитной организации; 3) безналичные расчеты, осуществляемые с использованием платежных карт; 4) безналичные расчеты, осуществляемые между кредитными организациями либо между кредитной организацией и иностранным банком от своего имени и за свой счет; 5) переводы денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов, осуществляемые кредитными организациями на сумму, не превышающую 15 тыс. руб. либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15 тыс. руб. Так как выполнение кредитными организациями функций по ПОД/ФТ является делегацией полномочий со стороны органов власти, то кредитным организациям предоставлены определенные права в их отношениях с клиентами. Смысл предоставления такого рода прав - побудить кредитные организации самостоятельно организовывать работу таким образом, чтобы не было проникновения тех клиентов, которые используют возможности кредитных организаций для отмывания доходов, полученных преступным путем, или для финансирования терроризма. В частности, Закон № 115-ФЗ предусматривает, что при осуществлении правил и программ внутреннего контроля, связанных с ПОД/ФТ, кредитные организации вправе: отказаться от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом в соответствии с правилами внутреннего контроля кредитной организации в случае наличия подозрений о том, что целью заключения такого договора является совершение операций в целях ле- 197 гализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма; расторгнуть договор банковского счета (вклада) с клиентом в случае принятия в течение календарного года двух и более решений об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операции на основании п. 11 ст. 7 Закона № 115-ФЗ. Кредитные организации также вправе отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции (за исключением операций по зачислению денежных средств, поступивших на счет физического или юридического лица), по которой не представлены документы, необходимые для фиксирования информации в соответствии с положениями Закона № 115-ФЗ, а также в случае, если в результате реализации правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, возникают подозрения, что операция совершается в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма. При этом приостановление операций и отказ от выполнения операций не являются основанием для возникновения гражданско-правовой ответственности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, за нарушение условий соответствующих договоров. Вместе с тем в некоторых случаях кредитная организация не только вправе, но и обязана осуществить действия, связанные с ограничением возможности клиентов пользоваться возможностями кредитной организации. Так, кредитные организации обязаны приостанавливать соответствующую операцию (за исключением операций по зачислению денежных средств, поступивших на счет физического или юридического лица), на пять рабочих 198 дней со дня, когда распоряжение клиента о ее осуществлении должно быть выполнено, в случае, если хотя бы одной из сторон является: юридическое лицо, прямо или косвенно находящееся в собственности или под контролем организации или физического лица, в отношении которых применены меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, либо физическое или юридическое лицо, действующее от имени или по указанию таких организации или лица; физическое лицо, осуществляющее операцию с денежными средствами или иным имуществом в соответствии с подп. 3 п. 2.4 ст. 6 Закона № 115-ФЗ. Кредитные организации незамедлительно представляют информацию о приостановленных операциях в уполномоченный орган и, в случае подтверждения с его стороны обоснованности приостановления, отказывают клиенту в совершении такой операции. В связи с реализацией указанных правомочий кредитные организации несут обязанности по информированию Росфинмониторинга. Так, кредитные организации обязаны документально фиксировать и представлять в уполномоченный орган сведения обо всех случаях отказа по указанным выше основаниям от заключения договоров с клиентами и (или) выполнения распоряжений клиентов о совершении операций, а также обо всех случаях расторжения договоров с клиентами по инициативе кредитной организации в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения указанных действий. § 4. Правовые последствия несоблюдения кредитными организациями и их должностными лицами требований законодательства в сфере ПОД/ФТ Нарушение организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом и действующими на основании лицензии, требований, предусмотренных статьями 6 и 7 Закона№ 115-ФЗ (за исключе- 199 нием пункта 3 статьи 7), может повлечь отзыв лицензии, причем лица, виновные в нарушении закона, несут административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Законодательством предусмотрена ответственность за неисполнение кредитными организациями следующих обязанностей, установленных Законом № 115-ФЗ: отсутствие идентификации клиента; отсутствие фиксирования сведений, предусмотренных законом, по операциям, подлежащим обязательному контролю; непредставление в уполномоченный орган в установленном порядке и установленные сроки сведений, предусмотренных законом, по операциям, подлежащим обязательному контролю, либо по подозрительным операциям; отсутствие разработанных и утвержденных в установленном порядке правил внутреннего контроля и программ его осуществления; отсутствие назначенного должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; открытие кредитной организацией анонимных счетов (вкладов). Обязанность идентифицировать лицо, находящееся на обслуживании у кредитной организации, вытекает из требований п. 1 части 1 статьи 7 Закона 115-ФЗ и Положения Банка России № 499-П. Под идентификацией физического лица понимаются действия сотрудников банка, направленные на установление принадлежности документов тому лицу, которые это лицо предъявляет в удостоверение своей личности и своих правомочий при установлении клиентских отношений с банком. Очевидно, что предъявляемые документы должны быть при этом с разумной тщательностью проверены на предмет их действительности и наличия всех необходимых реквизитов. Во всяком случае, требование идентификации клиента исключает законную возможность открытия банковского сче- 200 та и совершения банковских операций по предъявлению ксерокопии документа, документа на чужое имя либо документов с явными признаками подделки. Если выяснится, что правонарушитель пользовался услугами банка под прикрытием чужих документов, такой банк может оказаться не в роли потерпевшего, а в роли нарушителя со всеми неблагоприятными последствиями, вытекающими из этого обстоятельства. В целом кредитные организации должны самостоятельно выстраивать систему противодействия, оценивая риски, возникающие при отношениях с конкретными клиентами или их группами. Такая работа осуществляется в рамках оценки финансового состояния кредитных организаций в соответствии с указанием Банка России от 30 апреля 2008 г. № 2005-У «Об оценке экономического положения банков»1. В частности, Банк России оценивает то, каким образом осуществляется работа в сфере ПОД/ФТ при оценке состояния внутреннего контроля (т.н. показатель ПУ5), а также степень вовлеченности кредитной организации в проведение сомнительных операций, под которыми следует понимать операции, осуществляемые клиентами кредитных организаций, имеющие необычный характер и признаки отсутствия явного экономического смысла и очевидных законных целей 2. Банк России определил признаки высокой вовлеченности кредитной организации в проведение сомнительных безналичных и (или) наличных операций, под которыми понимается превышение за последний квартал одного из следующих значений: суммарного значения удельного веса (доли) объема сомнительных наличных операций в объемах дебетовых оборотов по счетам юридических и физических лиц и удельного веса (доли) объема сомнительных безналичных См.: Вестник Банка России. 04.06.2008. № 28. Которые могут проводиться для вывода капитала из страны, финансирования «серого» импорта, перевода денежных средств из безналичной в наличную форму и последующего ухода от налогообложения, а также для финансовой поддержки коррупции и других противозаконных целей. 1 2 201 операций в объемах дебетовых оборотов по счетам юридических лиц величины 5%; объема сомнительных безналичных операций величины 5 млрд рублей; объема сомнительных наличных операций величины 5 млрд рублей 1. При выявлении в деятельности кредитной организации высокой степени вовлеченности в проведении сомнительных операций Банк России при наличии оснований, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, применяет меры принуждения, определенные данной статьей, в частности, вправе ввести ограничение отдельных операций или запрет на осуществление отдельных банковских операций. Наконец, несоблюдение требований законодательства ПОД/ФТ является основанием для применения к кредитным организациям такой меры, как отзыв лицензии на осуществление банковских операций (п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках). § 5. Учет правовых норм, регламентирующих ПОД/ФТ, в деятельности органов федеральной службы безопасности Одним из важнейших стратегических направлений обеспечения экономической безопасности страны является борьба с легализацией преступных доходов. В этой связи правотворческой деятельности по разработке мер воздействия на недобросовестных участников банковских правоотношений, пресечение проведения сомнительных операций и отмывание средств уделяется повышенное внимание, что доказывает значительное количество принятых правовых норм, регламентирующих ПОД/ФТ. Основная часть которых рассмотрена в рамках данной лекции. Однако следует учитывать, что для достижения целей по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, необходимо См.: Письмо Банка России от 4 сентября 2013 г. № 172-Т «О приоритетных мерах при осуществлении банковского надзора» // Вестник Банка России. 2013. 18 сентября. 1 202 эффективное взаимодействие Банка России, Росфинмониторинга и остальных федеральных органов исполнительной власти, входящих в систему государственного контроля исполнения законодательства о противодействии легализации преступных. В этой связи представляется целесообразным остановиться на правовых нормах, регламентирующих компетенцию указанных органов в деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации. Особое место среди органов государственного контроля в рассматриваемой сфере занимает Росфинмониторинг, основными функциями которого являются противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В целях предупреждения легализации преступных доходов Росфинмониторинг использует такие полномочия, как осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства, приостановление операций 1. В процессе контрольной деятельности Росфинмониторинг осуществляет сбор, обработку, анализ, проверку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю, а также привлечение нарушителей законодательства о противодействии легализации преступных доходов к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП России (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма). Порядок информационного взаимодействия между правоохранительными органами и Росфинмониторингом определен Инструкцией по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализаСм.: Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу : указ Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 года № 808 // СЗ РФ. 2012. № 25. Ст. 3314. 1 203 ции (отмыванию) денежных средств и иного имущества, полученных преступным путем1. Банк России, как орган, обладающий полномочиями по разработке и изданию подзаконных актов, способствует повышению эффективности борьбы банков с легализацией преступных доходов путем направления для использования в деятельности соответствующих инструкций, писем и рекомендаций. Помимо рассмотренных выше полномочий в 2013 году Банку России переданы функции Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), предусмотренные ст. 42 и 44 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», по осуществлению самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также иных лицензируемых ею организаций. Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)2 осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации контролю, а также организацией ими внутреннего контроля. Российская государственная пробирная палата контролирует исполнение организациями, осуществляющими операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, требований законодательства Российской См.: Об утверждении Инструкции по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмыванию) денежных средств и иного имущества, полученных преступным путем : приказ Генпрокуратуры России № 309, МВД России № 566, ФСБ России № 378, ФСКН России № 318, ФТС России № 1460, Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации № 43, Росфинмониторинга № 207 от 5 августа 2010 г. // СПС «КонсультантПлюс. 2 См.: О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций : постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. № 228 // СЗ РФ. 2009. № 12. Ст. 1431. 1 204 Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации, а также организацию внутреннего контроля 1. В целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и Банка России в сфере противодействия отмыванию преступных доходов создана межведомственная комиссия, которая является постоянно действующим координационным органом2. Комиссия формируется в составе представителей МВД России, МИД России, Минкомсвязи России, Минфина России, Минюста России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, Росфинмониторинга, ФНС России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России, Росстрахнадзора, Роскомнадзора и Банка. Основными задачами Комиссии являются: организация подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; обеспечение взаимодействия, в том числе информационного, федеральных органов исполнительной власти и Банка России в данной сфере; выработка согласованной позиции по вопросам международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; подготовка предложений по совершенствованию национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В качестве взаимодействия указанных органов в рамках борьбы с легализацией преступных доходов можно привести следующий пример. ФедеСм.: Об утверждении Устава федерального казенного учреждения «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации» : приказ Минфина России от 21 декабря 2016 г. № 687 // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения : приказ Росфинмониторинга от 21 сентября 2016 г. № 304 // СПС «КонсультантПлюс». 1 205 ральная таможенная служба ежемесячно направляет в адрес Росфинмониторинга сведения о: поступлении на счета экспортеров валютной выручки за вывезенные с таможенной территории России товары; паспортах сделок и грузовых таможенных декларациях, имеющих отношение к таможенному, банковскому и валютному контролю; делах об административных правонарушениях, возбужденных по фактам непоступления валютной выручки за экспортированные товары; перемещении физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации иностранной валюты в сумме, превышающей в рублевом эквиваленте 10 тыс. долларов 1. МВД России обеспечивает участие органов внутренних дел и внутренних войск в мероприятиях по противодействию терроризму, незаконному обороту наркотических средств и оружия, которые являются источником прибыли для получения нелегальных доходов, которые впоследствии легализуются преступниками. ФСБ России организует взаимодействие с федеральными органами государственной власти и разрабатывает меры по борьбе с легализацией преступных доходов 2. Содействие специализированным органам контроля в сфере противодействия легализации преступных доходов оказывает и Федеральная налоговая служба. В частности, ФНС России выявляет и ликвидирует фиктивные фирмы, используемые для «отмывания». Таким образом, в Российской Федерации существует достаточное количество компетентных органов по противодействию легализации преступных денежных средств, взаимодействие которых направлено на обеспечение защиты отечественной экономики от распространения на ее территории объемов теневых доходов, которые могут быть использованы для финансирова- См.: О таможенном регулировании в Российской Федерации : федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ // СЗ РФ. № 48. 29.11.2010. Ст. 6252 2 См.: О Федеральной службе безопасности : федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 10.04.1995. № 15. Ст. 1269. 1 206 ния терроризма, производство и сбыт оружия, наркотических средств, и других преступных расходов. Вопросы для самоконтроля: 1. Основные и специальные обязанности кредитных организаций в сфере ПОД/ФТ. 2. Ответственность за нарушение законодательства в сфере ПОД/ФТ. 3. Надзорные полномочия Банка России в сфере ПОД/ФТ. 4. Учет правовых норм, регламентирующих ПОД/ФТ, в деятельности органов федеральной службы безопасности. Лекция 9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЫ. План лекции. § 1. Национальная платежная система: понятие, общая характеристика. § 2. Законодательство о национальной платежной системе (регулятивный уровень платежной системы). § 3. Субъекты национальной платежной системы (институциональный уровень). § 4. Наблюдение и надзор в национальной платежной системе. § 5. Национальная система платежных карт. Регулирование международных платежных карт на территории Российской Федерации. § 6. Учет правовых норм, регламентирующих национальную платежную систему, в деятельности органов федеральной службы безопасности. 207 § 1. Национальная платежная система: понятие, общая характеристика Национальная платежная система (НПС) является неотъемлемой частью финансово-экономической структуры любой страны. Она необходима для создания национальной безопасности и проведения платежей без помощи иностранных платежных сервисов. В международной практике термин «национальная платежная система» впервые прозвучал в документах Базельского комитета по платежным и расчетным системам международных расчетов в 2006 г. в документе «Общее руководство по развитию национальной платежной системы». НПС является подсистемой финансовой системы государства, которая обеспечивает экономических субъектов платежными услугами. При этом НПС не является платежной системой национального масштаба, а представляет собой совокупность всех платежных элементов национальной финансовой системы, включая все государственные и коммерческие платежные и расчетные системы. Как правило, каждое государство подходит к понятию НПС исходя из национального опыта, сложившегося под воздействием различных политических и экономических факторов1. Тем не менее в последние десятилетия расширение сотрудничества национальных центральных банков в рамках международных организаций позволило выработать общие принципы в построении и развитии НПС, в том числе найти общий подход к понятию НПС. Например, стимулом для создания НПС в российской банковской сфере стали кризис 1998 г. (возникла невозможность отдельных банков осуществлять переводы денежных средств из-за нехватки ликвидности для осуществления переводов), а также приостановка обслуживания карт системами Visa и MasterCard на целую неделю в марте 2014 года из-за введенных санкций США в отношении российской экономики. 1 208 В глоссарии к публикации Комитета по платежным и расчетным системам (КПРС) «Общее руководство по развитию национальной платежной системы» определение термина «национальная платежная система» дано в следующем варианте: «Национальная платежная система – институциональные и инфраструктурные механизмы финансовой системы, используемые при инициации и перевод денежных требований в форме обязательств центрального банка и коммерческих банков». Можно дать и несколько более общее определение данного термина, которое учитывает, что система - это совокупность взаимосвязанных элементов, а также тот факт, что денежные требования могут существовать в форме обязательств учреждений электронных денег: «Национальная платежная система - совокупность взаимосвязанных институциональных и инфраструктурных механизмов финансовой системы, используемых при инициации и переводе денежных требований в форме обязательств центрального банка, коммерческих банков и учреждений электронных денег». В целом НПС можно рассматривать как совокупность механизмов, обеспечивающих осуществление платежей. Учитывая, что платежи -- это основа экономической и финансовой систем, НПС играет важную роль в жизни любого государства. Во-первых, НПС создает на территории государства условия для хозяйственного оборота имущества и имущественных прав, предоставляя возможность осуществления платежей по сделкам в рамках функционирования хозяйственных единиц (в том числе при производстве и продаже товаров, выполнении работ, предоставлении услуг и т.п.). Во-вторых, НПС обеспечивает реализацию экономической и финансовой политики государства, в том числе: 209 денежно-кредитной политики (платежи на денежном рынке и рынке ценных бумаг в рамках управления денежной массой и процентными ставками); бюджетно-налоговой политики (платежи в рамках процедур сбора налогов и распределения бюджета); валютной политики (платежи на валютном рынке в рамках управления курсом национальной валюты); инвестиционной политики (платежи в рамках реализации государственных инвестиционных проектов) и т.д. Кроме того, НПС дает возможность осуществлять и другие платежи, находящиеся за рамками хозяйственного оборота и выполнения государственных задач (предоставление безвозмездной помощи, оплата штрафов и т.д.). К основным признакам НПС относятся: во-первых, базовая сущность НПС связана с формированием условий для организации платежного оборота и кредитных отношений в стране, а также для функционирования разных макроэкономических подсистем (рынка ценных бумаг, валютного рынка и т.д.); во-вторых, это комплексная категория, включающая совокупность экономических, правовых, организационных, технических и технологических элементов, которые можно разделить на элементы институционального и инфраструктурного плана; в-третьих, элементы, составляющие НПС, находятся во взаимосвязи и взаимодействии. Организация взаимосвязей платежных потоков денег и кредита, составляющих платежный оборот, происходит с помощью НПС. Выявление квалифицирующих признаков позволяет рассматривать НПС как совокупность находящихся во взаимосвязи и взаимодействии элементов институционального и инфраструктурного плана, обеспечивающих 210 осуществление расчетов и урегулирование долговых обязательств между участниками экономического оборота. Совершенно очевидно, что перечисленные характеристики НПС непосредственно воздействуют на результаты финансовой деятельности субъектов экономики и, как следствие, оказывают значительное влияние на показатели макроэкономических достижений государства. В связи с этим большинство государств уделяет вопросам развития НПС пристальное внимание, стараясь поддерживать на современном уровне национальные платежные институты и национальную платежную инфраструктуру. При этом эффективность осуществления платежей определяется следующими факторами: способностью НПС быстро и эффективно обрабатывать крупные и мелкие платежи; устойчивостью НПС к флуктуациям ликвидности и дефолтам экономических субъектов; способностью НПС обеспечивать безопасность, надежность и конфиденциальность процессов осуществления платежей; способностью НПС обеспечивать непрерывное функционирование платежной инфраструктуры и ее быстрого восстановления в случае сбоев и т.д. В российском законодательстве определение НПС дается в ст. 3 Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее - Закон о НПС): национальная платежная система - совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы). 211 Следует отметить, что НПС не является подсистемой банковской системы, а законодательство в области НПС не является элементом банковского права. Эти системы равнозначны и равноценны, тесно интегрированы друг в друга, но все же обладают ярко выраженным отличием. Так, в рамках законодательства об НПС регулируется деятельность институтов, которые не входят в круг кредитных организаций, а являются элементами инфраструктуры платежной системы. Тем не менее, именно система отношений кредитных организаций в сфере переводов денежных средств является основой функционирования такой масштабной подсистемы НПС, как система переводов крупных денежных средств. Кредитные организации составляют костяк НПС. § 2. Законодательство о национальной платежной системе (регулятивный уровень платежной системы) Понятие национальной платежной системы появилось в законодательстве России благодаря Закону о НПС. До принятия указанного Закона отношения в сфере осуществления расчетов регулировались гражданским законодательством, отдельными нормами Закона о Банке России и Закона о банках, а также нормативными актами Банка России. При этом целый ряд основополагающих норм, таких как порядок перевода денежных средств (включая электронные денежные средства), использования электронных средств платежа, организации и функционирования платежных систем, в законодательстве отсутствовал. Поскольку реализация многих статей Закона о НПС требовала подготовительной работы, его вступление в силу происходило в несколько этапов отдельными группами норм. В конце сентября 2011 г. вступили в силу нормы, устанавливающие требования к деятельности кредитных организаций в сфере переводов электронных денежных средств, а также при привлечении банковских платежных 212 агентов. В начале 2012 г. - нормы, регулирующие порядок осуществления перевода денежных средств, в июле 2012 г. - нормы, определяющие требования к организации и функционированию платежных систем, к обеспечению защиты информации при осуществлении перевода денежных средств, порядок осуществления надзора и наблюдения в НПС. С 1 января 2014 г. вступила в силу ст. 9 Закона о НПС, предусматривающая механизмы защиты прав клиентов при использовании электронных средств платежа, но ее вступление в силу было отложено на год из-за неготовности кредитных организаций. Существенные изменения были внесены в Закон о НПС в течение первого полугодия 2014 г. Они были связаны с необходимостью усиления требований к осуществлению переводов электронных денежных средств (Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), обеспечению бесперебойности функционирования платежных систем, а также формированию правовых основ национальной системы платежных карт (Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, далее - Федеральный закон № 112-ФЗ). В октябре 2014 г. новеллы Федерального закона № 112-ФЗ были уточнены Федеральным законом от 22 октября 2014 г. № 319-ФЗ. Необходимо отметить, что ряд норм, касающихся функционирования национальной платежной системы, содержится в Законе о Банке России. В частности, в соответствии со ст. 3 обеспечение стабильности и развития национальной платежной системы признается одной из целей Банка России. Статьи 82.1 - 82.5 Закона о Банке России определяют полномочия Банка России в сфере надзора за национальной платежной системой и, как ее подсистемы, в сфере надзора за платежными системами, в рамках которых осуществляется эмиссия платежных карт. 1 См.: СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2317. 213 Следует отметить, что законодательство Российской Федерации о НПС ориентировано на международно-правовые подходы, представляющие собой набор рекомендаций, наилучших практик, принимаемых прежде всего Комитетом по расчетам и платежной системе, созданного в 1990 г. управляющими центральных банков G10 в качестве одного из основных комитетов Банка международных расчетов (наряду с Базельским комитетом по банковскому надзору и Комитетом глобальной финансовой системы). В соответствии с положением Комитет способствует безопасности и эффективности платежных, клиринговых, расчетных и им подобных систем, поддерживая таким образом финансовую стабильность в глобальной экономике. Комитет осуществляет мониторинг и анализирует платежные системы как внутри, так и вне отдельных юрисдикций. Он также организует взаимодействие центральных банков в области надзора за платежными системами, вопросам развития платежных систем и операционным вопросам. Отправной точкой деятельности Комитета можно считать опубликованную в 1985 г. «Красную книгу», представляющую собой детализированный обзор национальных платежных систем стран, входящих в G10. В 1990 г. группой экспертов под руководством Александра Ламфалусси был подготовлен отчет (доклад Ламфалусси), содержавший принципы для двусторонних и многосторонних трансграничных и мультивалютных неттинговых схем, а также структуру совместного наблюдения центральных банков стран Группы 10 за такими системами. В дальнейшем детализированные в «Ключевых принципах для системно значимых платежных систем» (далее - Ключевые принципы), а также других документах Комитета. Ключевые принципы - один из основных международно-правовых документов в сфере функционирования платежных систем, определяющих подходы по регулированию тех из них, функционирование которых критически важно для всей экономики страны, так что разрушение одной из систем может вызвать шок для всей экономической системы. 214 В соответствии с Ключевыми принципами платежная система может быть признана системно значимой, если выполняется по крайней мере одно из следующих условий: система является единственной (или основной) платежной системой страны по совокупной стоимости проводимых платежей; обрабатывает в основном платежи с высокой индивидуальной стоимостью; используется для расчетов по сделкам на финансовом рынке или для расчетов других платежных систем. Отличительной чертой системно значимой платежной системы является способность вызывать системные нарушения или распространять финансовые потрясения внутри финансовой системы на национальном или даже международном уровне. Эта способность оценивается в первую очередь по размерам обрабатываемых системой платежей (в совокупности или индивидуально) относительно ресурсов участников и ресурсов финансовой системы в целом. Важной особенностью регулирования в рамках НПС является также то, что Закон о НПС делегирует ряд правомочий по регулированию платежных систем на уровень операторов платежных систем, обязывая их принимать документы, регулирующие функционирование платежной системы, основными из которых являются Правила платежной системы. И хотя формально указанные правила являются договором присоединения, т.е. актом, имеющим гражданско-правовое содержание, тем не менее посредством этих правил в сферу гражданско-правовых отношений внедряются требования законодательства об НПС. 215 § 3. Субъекты национальной платежной системы (институциональный уровень) В национальную платежную систему в соответствии с Законом об НПС входят следующие субъекты: операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств); операторы услуг платежной инфраструктуры; банковские платежные агенты (субагенты); платежные агенты; организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации; операторы платежных систем. Оператор по переводу денежных средств – это организация, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств. Ими являются: Банк России; кредитные организации, имеющие право на осуществление перевода денежных средств; государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Оператор электронных денежных средств – это оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод электронных денежных средств без открытия банковского счета. Оператором электронных денежных средств может быть только кредитная организация, в том числе небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций. Под оператором услуг платежной инфраструктуры понимается операционный центр, платежный клиринговый центр и расчетный центр. 216 В качестве субъектов могут выступать кредитные организации в соответствии с имеющимися у них лицензиями на осуществление банковских операций и некредитные организации. Понятия «платежный агент» и «платежный субагент» даны в ст. 2 Федерального закона «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»1. Под платежным агентом понимается юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях осуществления деятельности по приему платежей физических лиц. Под платежным субагентом понимается юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются банковским платежным агентом в целях осуществления деятельности, предусмотренной Законом о НПС. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О почтовой связи»2 под почтовой связью понимают вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств. Ключевым звеном в платежной системе в соответствии с Законом являются операторы платежной системы, то есть организации, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять перевод денежных средств. Оператором платежной системы может являться: кредитная организация; организация, не являющаяся кредитной организацией и созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации; Банк России; Внешэкономбанк. Под переводом денежных средств понимаСм. О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами : федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О почтовой связи : федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 217 ются действия оператора по переводу денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств плательщика. При трансграничном переводе денежных средств плательщик либо получатель средств находится за пределами Российской Федерации, либо плательщика или получателя средств обслуживает иностранный центральный (национальный) банк или иностранный банк. Оператор платежной системы, не являющийся кредитной организацией, может совмещать свою деятельность с деятельностью оператора услуг платежной инфраструктуры (за исключением расчетного центра) и с иной деятельностью, если это не противоречит законодательству Российской Федерации. Статьей 15 Закона о НПС предусмотрены: основные обязанности оператора платежной системы (определение правил платежной системы, организация и контроль за их соблюдением, привлечение операторов услуг платежной инфраструктуры, организация системы управления рисками в платежной системе, обеспечение досудебного и (или) третейского рассмотрения споров в рамках платежной системы); регистрация оператора платежной системы в реестре операторов платежных систем, ведущемся Банком России (организация, намеревающаяся стать оператором платежной системы, должна направить в Банк России регистрационное заявление); правила платежной системы; документы, подтверждающие соответствие требованиям, предусмотренным Законом о НПС (объем различается в отношении операторов платежных систем, являющихся и не являющихся кредитными организациями). В целях обеспечения бесперебойного оказания платежных услуг Федеральным законом № 112-ФЗ были установлены дополнительные требования к операторам платежных систем и привлекаемым ими операторов услуг платежной инфраструктуры, в частности: 218 запрет на приостановление (прекращение) в одностороннем порядке операторами услуг платежной инфраструктуры оказания соответствующих услуг участникам платежных систем и их клиентам; запрет на включение в правила платежных систем условий, предусматривающих такое приостановление (прекращение). В соответствии с международными стандартами в Законе определяются значимые платежные системы, вводятся требования к управлению рисками в платежных системах, предусматриваются надзор и наблюдение Банком России в национальной платежной системе. В отношении значимых платежных систем предусматриваются полномочия Банка России по установлению дополнительных требований к функционированию значимых платежных систем, включая их платежную инфраструктуру. Они являются объектом наблюдения со стороны Банка России. Значимые платежные системы подразделяются на системно значимые, в рамках которых обычно осуществляются переводы денежных средств на крупные суммы, в том числе по сделкам на финансовых рынках; социально значимые, в рамках которых осуществляются переводы денежных средств по розничным платежам; национально значимые, выделение которых произошло в Федеральном законе № 112-ФЗ, принятым как реакция на действия международных платежных систем, приостановивших в одностороннем порядке обслуживание отдельных кредитных организаций-участников. Согласно ст. 22 Закона о НПС платежная система является системно значимой в случае ее соответствия одному из критериев: осуществления в рамках платежной системы переводов денежных средств с общим объемом на сумму в течение трех календарных месяцев подряд в размере 15 трлн руб. и сумм отдельных переводов денежных средств в размере 100 млн. рублей 1; См.: Об установлении значений критериев для признания платежной системы значимой: указание Банка России от 3 июля 2017 г. № 4443-У // СПС «КонсультантПлюс». 1 219 осуществления в рамках платежной системы Банком России переводов денежных средств при рефинансировании кредитных организаций, при осуществлении операций на открытом рынке; осуществления в рамках платежной системы переводов денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах. При этом платежная система Банка России признается системно значимой платежной системой в силу Закона. Критерии социальной значимости также связаны со значениями объемов и количества переводов денежных средств (установлены вышеуказанным нормативным актом Банка России), включая различные их виды (с использованием платежных карт, без открытия банковского счета, по банковским счетам клиентов - физических лиц). Платежная система признается Банком России значимой на основании информации, подтверждающей соответствие платежной системы установленным критериям значимости: 1) при регистрации Банком России оператора платежной системы; 2) при осуществлении Банком России надзора и наблюдения в национальной платежной системе; 3) на основании письменного заявления оператора платежной системы с приложением документов, подтверждающих соответствие платежной системы установленным критериям значимости. В случае признания Банком России платежной системы системно или социально значимой у оператора значимой платежной системы возникают дополнительные обязанности, предусмотренные п. 7 ст. 22 Закона о НПС и включающие обеспечение соблюдения требований, предъявляемых Банком России к значимым платежным системам (ст. 24 Закона о НПС), и внесение необходимых изменений в правила платежной системы в целях соблюдения данных требований. 220 Критерии признания Банком России платежной системы национально значимой платежной системой предусмотрены ч. 13 ст. 22 Закона о НПС. К ним относятся: установление контроля в отношении оператора платежной системы и операторов услуг платежной инфраструктуры (за исключением расчетного центра платежной системы) со стороны Российской Федерации, Банка России, граждан Российской Федерации в порядке, определенном Банком России (Положение Банка России «О порядке признания Банком России платежной системы национально значимой платежной системой»1); - соответствие используемых операторами услуг платежной инфраструктуры информационных технологий устанавливаемым Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации требованиям. Платежная система Банка России и платежная система, в рамках которой осуществляются переводы денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах, являются национально значимыми платежными системами в силу закона. § 4. Наблюдение и надзор в национальной платежной системе В гл. 5 Закона о НПС отражены специальные положения, позволяющие Банку России осуществлять надзор и наблюдение в национальной платежной системе. Основными целями надзора и наблюдения в национальной платежной системе являются обеспечение стабильности национальной платежной системы и, в частности, обеспечение беспрерывности платежей в рамках платежных систем. Надзор в национальной платежной системе осуществляется над субъектами НПС с целью обеспечения бесперебойности функционирования плаСм.: Положение о порядке признания Банком России платежной системы национально значимой платежной системой (утв. Банком России 11 июня 2014 г. № 422-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 221 тежных систем, соблюдения требований указанными субъектами законодательства о платежной системе. Существенным нововведением Закона о НПС стало распространение сферы надзора в национальной платежной системе на организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющими деятельность в сфере платежных систем. К таким организациям согласно законопроекту относятся операторы платежных систем, операционные центры, клиринговые центры. В отношении их Банком России осуществляется надзор за соблюдением требований законодательства о национальной платежной системе непосредственно на основании Закона о НПС. В отношении кредитных организаций применяются существующие инструменты и меры банковского надзора. При осуществлении надзора и наблюдения в национальной платежной системе Банк России применяет как контактные методы, так и дистанционные. Так, Законом о НПС предусмотрены такие надзорные полномочия Банка России, как: анализ документов и информации (в том числе данных отчетности), которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем; проведение инспекционных проверок поднадзорных организаций. Банк России самостоятельно определяет формы и сроки предоставления отчетности (отчетности поднадзорной организации и сводной отчетности по платежной системе), а также методику ее составления. Инспекционные проверки, проводимые Банком России в поднадзорных организациях, подразделяются на плановые и внеплановые, комплексные и тематические (по отдельным вопросам деятельности поднадзорных организаций). Банк России проводит плановые инспекционные проверки поднадзорных организаций не чаще одного раза в два года в соответствии с утвержденным Банком России планом проверок. 222 При нарушении бесперебойности функционирования значимой платежной системы Банк России проводит внеплановые инспекционные проверки. Срок проведения инспекционной проверки Банка России не может превышать три месяца. Если нарушения поднадзорной организацией требований Закона о НПС или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России влияют на бесперебойность функционирования платежной системы Банк России направляет предписание об устранении нарушения с указанием срока для его устранения; ограничивает (приостанавливает) предписанием оказание операционных услуг, в том числе при привлечении операционного центра, находящегося за пределами Российской Федерации, и (или) услуг платежного клиринга. Последняя мера принуждения вводится на определенный предписанием срок и может включать ограничения: предельного размера позиций на нетто-основе участника (участников) платежной системы; предельного количества распоряжений участника (участников платежной системы и (или) общей суммы указанных распоряжений в течение дня). Согласно ст. 74 Закона о Банке России в случае неоднократного невыполнения предписаний с требованием об устранении нарушения, влияющего на бесперебойность функционирования платежной системы, в течение одного года со дня направления первого предписания Банка России об устранении такого нарушения Банк России исключает оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем. По характеру применяемых мер Закон о НПС четко разделяет кредитные и некредитные поднадзорные организации. В отношении кредитных организаций признана возможность применения к ним мер в соответствии с требованиями ст. 34 Закона о НПС и ст. 74 Закона о Банке России (о возможности применения норм последней статьи прямо говорится в ч. 9 ст. 34 Закона о НПС). 223 В отношении некредитных организаций и должностных лиц (как кредитных, так и некредитных организаций) применяются административные наказания в соответствии со ст. 15.36 КоАП РФ. Указанной статьей КоАП РФ предусмотрено, что повторное в течение года неисполнение оператором платежной системы, операционным центром, платежным клиринговым центром предписания Банка России, направленного им при осуществлении надзора в национальной платежной системе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до пятисот тысяч рублей. При этом правом на составление протокола обладает Банк России, а дела подлежат рассмотрению судами. КоАП РФ одновременно содержит оговорку, что эти административные наказания не распространяются на кредитные организации. Платежная система Банка России. Платежная система Банка России (ПС Банка России) – элемент национальной платежной системы. ПС Банка России создана в соответствии с функциями Банка России, определенными ст. 4 Закона о Банке России. В частности, как определено в Законе, Банк России проводит межбанковские безналичные расчеты через свою платежную систему, а также осуществляет расчетное обслуживание счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и других клиентов, не являющихся кредитными организациями. Платежная система Банка России - важнейший компонент НПС, придающей НПС устойчивость к воздействиям различных рисков. Через ПС Банка России реализуется денежно-кредитная и бюджетная политика Российской Федерации. С учетом того, что через ПС Банка России осуществляются значительные по количеству и преобладающие по объему платежи, проводимые в национальной платежной системе, она отнесена к системно значимым платежным системам (п. 11 ст. 22 Закона о НПС). 224 Правовую основу функционирования ПС Банка России составляют нормы Закона о Банке России, Закона о НПС, а также ряда нормативных актов Банка России, среди которых следует выделить Положение Банка России «О платежной системе Банка России»1. Банк России выступает по отношению к платежной системе Банка России в нескольких качествах, являясь одновременно: оператором платежной системы Банка России; оператором по переводу денежных средств; оператором услуг платежной инфраструктуры. В силу Закона о НПС Банк России, выступая в качестве оператора ПС Банка России: определяет правила осуществления перевода денежных средств через платежную систему Банка России; осуществляет перевод денежных средств через платежную систему Банка России по собственным операциям и операциям своих клиентов, расчетное обслуживание счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и других клиентов, не являющихся кредитными организациями; предоставляет операционные услуги, услуги платежного клиринга и расчетные услуги при осуществлении перевода денежных средств через платежную систему Банка России; осуществляет регулирование, оперативное управление, мониторинг, сопровождение и контроль за функционированием платежной системы Банка России. Одна из важнейших функций оператора платежной системы - осуществлять управление рисками платежной системы (операционным, правовым, утраты ликвидности и проч.). В соответствии с требованиями Закона о НПС в Банке России в целях организации и координации процессов оценки системы управления рисками См.: Положение о платежной системе Банка России (утв. Банком России 6 июля 2017 г. № 595-П) // СПС «КонсультантПлюс». 1 225 в ПС Банка России создан Комитет по управлению рисками в платежной системе Банка России, в обязанности и компетенцию которого входят установление критериев оценки системы управления рисками в платежной системе Банка России и проведение указанной оценки, а также подготовка рекомендаций по итогам проведения оценки и другие вопросы. Архитектура ПС Банка России учитывает особенности статуса участников платежной системы, масштабы страны и, в частности, наличие большого количества поясов, а также региональные аспекты. Перевод денежных средств в системах расчетов платежной системы Банка России осуществляется без каких-либо специальных требований к их размеру и назначению на платной основе или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации (например, для операций со средствами федерального бюджета). Для осуществления перевода денежных средств клиентам Банка России - кредитным организациям, действующим на территории Российской Федерации, их филиалам (по решению кредитной организации), а также другим клиентам Банка России, не являющимся кредитными организациями (их филиалами), в том числе Федеральному казначейству и его территориальным органам, открываются банковские (корреспондентские) счета (субсчета) в Банке России. Перевод денежных средств осуществляется в пределах остатка денежных средств на банковском (корреспондентском) счете клиента Банка России, имеющегося на счете к моменту осуществления перевода, и лимита внутридневного кредита и кредита овернайт, если он установлен Банком России по корреспондентскому счету кредитной организации. В ПС Банка России при совершении всех видов расчетных операций применяется электронный документооборот. Во всех регионах Российской Федерации клиенты Банка России, являющиеся участниками обмена электронными сообщениями, включая получателей и банки получателей, получи- 226 ли возможность представления в Банк России всех видов распоряжений в электронном виде, в том числе инкассовых поручений, платежных требований, платежных ордеров. Регламентировано осуществление всех действий в электронном виде по получению акцепта платежных требований. Банк России придает развитию своей платежной системы первостепенное значение. § 5. Национальная система платежных карт. Регулирование международных платежных карт на территории Российской Федерации В 2014 г., после применения санкций в отношении ряда российских банков, являвшихся эмитентами платежных карт «VISA» и «MasterCard», в Российской Федерации началась работа по созданию Национальной системы платежных карт и определению механизма надзора за деятельностью международных платежных систем, в рамках которых эмитируются международных платежные карты, на территории Российской Федерации. Эта работа (как на уровне регулирования, так и на уровне построения системы взаимодействия) проходила в несколько этапов. 4 мая 2014 г. был принят Федеральный закон № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были установлены правовые основы функционирования национальной системы платежных карт (НСПК), которые не признавались национально значимыми. Данный закон предусматривал, что в Российской Федерации должна быть выпущена национальная платежная карта. Для этих целей была создана платежная система, оператором которой является специально созданное юридическое лицо - АО «Национальная система платежных карт», 100% акций которого принадлежат Банку России (в течение первых двух лет после образо- 227 вания оператора НСПК - в качестве требования, затем возможно снижение уровня участия Банка России). Законом также определены требования к составу участников НСПК, которыми могут являться как кредитные организации (индивидуальные участники), так и платежные системы (системные участники). Для того чтобы национальная платежная карта в короткие сроки стала признанным элементом безналичных розничных платежей, были приняты изменения в Закон о НПС и Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»1, устанавливающие обязанность организаций и индивидуальных предпринимателей в предусмотренных случаях принимать при оплате товаров (работ, услуг) национальные платежные инструменты (платежные карты и иные электронные средства платежа, предоставляемые клиентам участниками НСПК), а также требования к кредитным организациям - участникам НСПК по обеспечению приема национальных платежных инструментов их клиентами - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и по предоставлению клиентам - физическим лицам национальных платежных инструментов при получении указанными клиентами за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов заработной платы, пенсий, социальных пособий, стипендий и денежного довольствия военнослужащих. Вместе с тем, как показало развитие событий после принятия Закона № 112-ФЗ2, использование штрафных санкций и обеспечительного механизма, даже весьма обременительных для операторов платежных систем, может оказаться не способным предотвратить прекращение (приостановление) ими обслуживания клиентов. Поэтому в октябре 2014 г. был принят Федеральный См.: Российская газета. 1992. 7 апреля. 19 декабря 2014 г. президент США принял акт, запрещающий компаниям, зарегистрированным в США, оказывать услуги прямо или косвенно лицам, осуществляющим деятельность на территории Крыма. В соответствии с этим актом компании, относящиеся к группе VISA и MasterCard, соответственно, потребовали от своих клиентов немедленно прекратить выпуск карт, оказание услуг эквайринга или любых иных операций в Крыму с использованием продуктов и услуг данных компаний. 1 2 228 закон № 319-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, в соответствии с которыми расширялись функции НСПК: если до Закона № 319-ФЗ в функции НСПК входила организация осуществления переводов денежных средств с использованием платежных карт и иных электронных средств платежа, предоставляемых клиентам участниками НСПК в соответствии с правилами НСПК, то теперь к его функциям добавилось оказание услуг платежной инфраструктуры по осуществляемым на территории Российской Федерации переводам денежных средств с использованием международных платежных карт. Также Закон № 319-ФЗ (изменение п. 2 ст. 30.1 Закона о НПС) ввел понятие международной платежной карты, определив ее как платежную карту, которая эмитируется кредитными организациями, расположенными в двух и более государствах, и на которой размещен единый товарный знак (знак обслуживания), принадлежащий иностранному юридическому лицу, личным законом которого считается право иностранного государства. Порядок и параметры взаимодействия кредитных организаций и платежных систем были определены указанием Банка России от 16 декабря 2014 г. № 3493-У «Об организации взаимодействия и получении операционных услуг и услуг платежного клиринга по переводам денежных средств с использованием международных платежных карт»2. Работа по организации взаимодействия НСПК с операторами основных международных платежных систем, в рамках которых функционируют международные платежные карты, была завершена в начале июня 2015 г. 1 2 СПС «КонсультантПлюс». Вестник Банка России. № 117-118. 2014. 31 декабря. 229 § 6. Учет правовых норм, регламентирующих национальную платежную систему, в деятельности органов федеральной службы безопасности На мировой арене в отношениях между государствами обострились противоречия, возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз, возрос интерес к ресурсному потенциалу России. В международных отношениях Россия сталкивается со стремлением отдельных стран использовать ситуацию в России в своих экономических и политических интересах. В таких условиях несомненную угрозу экономической безопасности России представляет уязвимость отечественной платежно-расчетной системы от внешних факторов (в России почти 85% жителей пользуются платежными системами MasterCard и Visa. Данные платежные системы принадлежат американским банкам). Основным регулятором бесперебойности и безопасности национальной платежной системы является Банк России. Ему предоставлено право осуществлять такие мероприятия, как разработка прозрачной комплексной нормативной правовой основы платежных систем, развитие операционной политики, обеспечение развития наиболее эффективной и стабильной национальной платежной системы, а также внедрение и использование новых эффективных и безопасных платежных услуг. Кроме того, сохранение за Банком России главной роли в национальной платежной системе отражает принцип ответственности Центрального банка за устойчивость национальной валюты и обеспечение использования денег в качестве эффективного платежного средства. В этой связи в деятельности по обеспечению безопасности важное место отводится правовым актам Банка Росси, направленным не только на обеспечение безопасности НПС, но и на безопасность кредитно-финансовой сферы Российской Федерации в целом. 230 Помимо вышеизложенных правовых актов, в оперативно-служебной деятельности по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации следует руководствоваться правовыми актами, устанавливающих: - правила осуществления перевода денежных средств (Положение Банка России от 19 июня 2012 г. № 383-П 1); порядок направления в Банк России заявления о регистрации оператора платежной системы (Положение Банка России от 2 мая 2012 г. № 378-П 2); требования к обеспечению бесперебойности функционирования платежной системы (Положение Банка России от 3 октября 2017 г. № 607-П 3); требования к обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств (Положение Банка России от 16 апреля 2018 г. № 640-П 4); порядок осуществления надзора за соблюдением не являющихся кредитными организациями операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Закона о НПС и принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России (Положение Банка России от 16 апреля 2018 № 640-П 5); порядок осуществления наблюдения в национальной платежной системе (Положение Банка России от 31.05.2012 № 380-П 6). Вопросы для самоконтроля. 1. Национальная платежная система: понятие, общая характеристика. 2. Наблюдение и надзор в национальной платежной системе. 3. Платежная система Банка России. См.: Вестник Банка России. 28 июня 2012 г. № 34. См.: Вестник Банка России. 15 июня 2012 г. № 30. 3 См.: Вестник Банка России. 15 января 2018 г. № 2. 4 См.: Вестник Банка России. 2 июня 2012 г. № 32. 5 См.: Вестник Банка России. 31 августа 2018 г. № 65. 6 См.: Вестник Банка России. 20 июня 2012 г. № 31. 1 2 231 4. Возможности учета правовых норм, регламентирующих национальную платежную систему, в деятельности органов федеральной службы безопасности. 232 Лекция 10. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СФЕРЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ План лекции. § 1. Компетенция Банка России в сфере развития финансового рынка Российской Федерации и обеспечения стабильности его функционирования. § 2. Правовой статус Комитета финансового надзора Банка России. § 3. Понятие и виды некредитных финансовых организаций. § 4. Порядок проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Банка России. Меры воздействия, применяемые к некредитным финансовым организациям за нарушения, выявленные в их деятельности. § 5. Учет правовых норм, регламентирующих контроль и надзор в сфере финансовых рынков, в деятельности органов федеральной службы безопасности. § 1. Компетенция Банка России в сфере развития финансового рынка Российской Федерации и обеспечения стабильности его функционирования Единая структура регулирующих, контрольных и надзорных функций на финансовых рынках в рамках одного института, созданная на базе Банка России, начала функционировать с 1 сентября 2013 г. В связи с наделением Банка России как мегарегулятора финансового рынка новыми полномочиями, были расширены цели его деятельности к ранее установленным целям: защите и обеспечению устойчивости рубля, развитию и укреплению банковской системы Российской Федерации; обеспечению стабильности и развитию национальной платежной системы были до- 233 бавлены развитие российского финансового рынка и обеспечение его стабильности. Для того, чтобы Банк России мог на практике осуществлять новые задачи, он был наделен рядом новых полномочий, которые ранее реализовывала Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). К нему перешли полномочия ФСФР России по нормативному правовому регулированию финансового рынка (без наделения правом представлять в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов и проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации). Банк России стал осуществлять полномочия по контролю и надзору за финансовыми некредитными организациями, к числу которых относятся профессиональные участники рынка ценных бумаг (брокеры, дилеры); управляющие компании и специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда; акционерные инвестиционные фонды; клиринговые организации; организаторы торговли, в том числе биржи (товарные, валютные и фондовые) и внебиржевые организаторы торгов; субъекты страхового дела, в том числе страховые компании и страховые брокеры; негосударственные пенсионные фонды; микрофинансовые организации; кредитные потребительские кооперативы; бюро кредитных историй и др. Кроме того, Банк России стал выполнять контрольные и надзорные полномочия в отношении эмитентов при осуществлении ими деятельности на финансовых рынках. В этих сферах Банк России осуществляет контроль и надзор в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов (т.н. потребителей финансовых услуг). Вместе с тем необходимо отметить, что регулирование, контроль и надзор за некоторыми сегментами финансового рынка выведены за пределы компетенции Банка России. Так, Минфин России осуществ- 234 ляет регулирование в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, Минтруд России осуществляет регулирование и контроль за соблюдением Пенсионным фондом Российской Федерации (ПФР) законодательства о формировании и об инвестировании средств пенсионных накоплений (за исключением функций контроля за Пенсионным фондом России, возложенных на Банк России). Антимонопольный контроль на финансовом рынке, как и ранее, осуществляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). Для выполнения новых возложенных задач в Банке России была создана Служба Банка России по финансовым рынкам (СБРФР), которая в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 29 ноября 2013 года с 3 марта 2014 г. была упразднена. Полномочия, ранее осуществляемые СБРФР по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков с 3 марта 2014 г. переданы созданным структурным подразделениям Банка России. Сформировано три направления деятельности: регулирование и надзор, развитие финансового рынка, защита прав потребителей, каждое из которых имеет свое отражение в организационной структуре Банка России. В Центральном аппарате Банка России создано девять подразделений, отвечающих за финансовые рынки. Защитой прав потребителей финансовых услуг (ЗППФУ) также активно занимаются различные общественные организации. Наиболее заметны в сфере ЗППФУ Международная конфедерация обществ по защите прав потребителей (КонфОП); Союз защиты прав потребителей; Всероссийская лига защитников потребителей; Финпотребсоюз. Основные направления деятельности данных объединений - влияние на нормотворческий процесс, участие в судебных процессах на стороне потребителей финансовых услуг, работа по повышению финансовой грамотности населения. С направлением защиты прав потребителей банковских услуг были связаны такие функции Банка России, как: 235 обеспечение устойчивости банковской системы (ст. 3 Закона о Банке России); определение полной стоимости кредита (ПСК) как элемента системы информированности заемщиков банков (ст. 30 Закона о банках); обеспечение выплат вкладчикам банков, которые не вошли в систему страхования вкладов (Федеральный закон «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»1). Непосредственно отношений, связанных с ЗППФУ, касалось только полномочие Банка России по определению полной стоимости кредита, что было важно для заемщиков - физических лиц. Данное полномочие было предоставлено Банку России в начале 2008 г.; уже 13 мая 2008 г. был принят нормативный акт Банка России, определяющий порядок расчета и доведения до заемщика ПСК (указание № 2008-У «О порядке расчета и доведения до заемщика – физического лица полной стоимости кредита»). Одновременно Банк России распространил Памятку заемщика по потребительскому кредиту (письмо Банка России от 5 мая 2008 № 52-Т), в которой обратил внимание всех потенциальных заемщиков на специфику заключения договора потребительского кредита, призвал внимательно относиться к условиям его заключения, рекомендовал требовать от сотрудников банков всю необходимую информацию. Но еще до 2008 г. Банк России совместно с ФАС России издал акт по вопросам, связанным с потребительским кредитованием (письмо от 26 мая 2005 г. № ИА/7235, 77-Т «О рекомендациях по стандартам раскрытия информации при предоставлении потребительских кредитов»). В этих Рекомендациях была определена информация, которую должны были раскрывать См.: О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов в банках Российской Федерации : федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 1 236 банки при кредитовании физических лиц и, в частности, информация обо всех предстоящих платежах и график платежей. Перечень данной информации стал основой, на которой базируются требования по раскрытию информации кредиторами, закрепленные в Федеральном законе «О потребительском кредите (займе)». С целью проверки соблюдения этих Рекомендаций были организованы проверки банков. С 1 сентября 2013 г. в связи с образованием на основе Банка России единого регулятора в соответствии с ч. 3 ст. 76.1 Закона о Банке России в функции Банка России была включена защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг). Следует отметить, что законодатель формально не предоставил Банку России полномочия по защите прав потребителей банковских услуг, которые формально остаются в компетенции Роспотребнадзора. Однако и по факту, и в силу дальнейшего развития законодательства Банк России активно работает с жалобами граждан на действия кредитных организаций, а также реализует отдельные полномочия, предоставленные ему в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг Федеральным законом «О потребительском кредите (займе)». Для реализации функции защиты прав потребителей финансовых услуг Совет директоров Банка России в ноябре 2013 г. принял решение о создании в структуре Банка России специального подразделения - Службы Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг. Деятельность этой Службы постепенно должна охватить все регионы России. 237 В функции данной Службы входят такие основные направления ЗППФУ, как: оказание содействия доступности финансовых услуг; принятие мер по повышению информированности населения об институтах и инструментах финансового рынка; реализация программ финансовой грамотности; рассмотрение заявлений и жалоб граждан - потребителей финансовых услуг (кроме банковских услуг); анализ и обобщение практики, связанной с ЗППФУ, определение основных рисков, возникающих в отношениях между некредитными финансовыми организациями и потребителями финансовых услуг; предоставление необходимых сервисов «финансовому уполномоченному» (финансовому омбудсмену) при рассмотрении споров с участием потребителей финансовых услуг, взаимодействие с иными институтами гражданского общества в сфере ЗППФУ; экспертиза проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия ЗППФУ; экспертиза стандартов по ЗППФУ, разработанных СРО участников финансовых рынков, при их отсутствии - разработка стандартов по ЗППФУ; экспертиза стандартов финансовых услуг, а также оценка отдельных финансовых продуктов. Основная специфика Банка России, как органа по ЗППФУ, состоит в том, что это направление деятельности им будет осуществляться одновременно с иным, более традиционным направлением финансового регулирования и надзора, - обеспечением финансовой стабильности. В то же время Банк России с 1 сентября 2013 г. стал ответственным за развитие финансового сектора. Иными словами, в его полномочия вошли в том числе вопросы доступности финансовых услуг. 238 § 2. Правовой статус Комитета финансового надзора Банка России Правовой статус Комитета финансового надзора Банка России (далее – КФН Банка России) утвержден «Положением о комитете финансового надзора Банка России»1, согласно которому КФН Банка России является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие, контрольные и надзорные функции в сфере финансовых рынков (за исключением банковской деятельности), установленные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иными федеральными законами. Комитет в своей деятельности руководствуется Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», иными федеральными законами, упомянутым Положением, решениями Совета директоров Банка России, а также иными актами Банка России. КФН Банка России объединяет руководителя Службы Банка России по финансовым рынкам, его заместителей и руководителей иных структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение функций в области регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями, в том числе кредитными организациями в части осуществления ими деятельности из числа перечисленной в статье 76.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - некредитные финансовые организации) и финансовыми рынками. К компетенции КФН Банка России относятся: - вопросы, связанные с осуществлением функций Банка России в области регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков, в том числе за некредитными финансовыми организациями, а также иных функций, возложенных на Комитет законодательством Российской Федерации. См.: Положение о Комитете финансового надзора Банка России (утв. решением Совета директоров Банка России от 30 августа 2013 г., протокол № 18) // СПС «КонсультантПлюс». 1 239 Также в рамках своей компетенции КФН Банка России: 1) проводит обсуждения, в том числе по поручениям Совета директоров Банка России, Председателя Банка России, по предложениям руководителей структурных подразделений Банка России; 2) представляет по поручению Председателя Банка России необходимую информацию Национальному финансовому совету; 3) представляет предложения Совету директоров Банка России и Председателю Банка России; 4) принимает решения по вопросам: лицензирования деятельности некредитных финансовых организаций, в том числе приостановления (ограничения, возобновления) действия, аннулирования (отзыва) соответствующих лицензий, аккредитации, присвоения статуса, включения в реестры в сфере деятельности некредитных финансовых организаций, а также согласования (утверждения) документов некредитных финансовых организаций; аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере деятельности некредитных финансовых организаций; назначения (прекращения деятельности) временной администрации некредитной финансовой организации (за исключением кредитной организации); применения мер принуждения в соответствии с законодательством Российской Федерации, направленных на запрет и (или) ограничение всех (части) операций, осуществляемых некредитными финансовыми организациями, за исключением мер ответственности, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; направления требования о предоставлении информации по мотивированному запросу иностранного регулятора финансового рынка; 5) рассматривает проекты нормативных актов Банка России по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков, защиты 240 прав потребителей финансовых услуг (кроме банковских услуг), а также регулирования и контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; 6) заслушивает при необходимости на заседаниях Комитета руководителей (представителей) территориальных подразделений Службы Банка России по финансовым рынкам; 7) координирует при необходимости деятельность структурных подразделений Банка России по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета. Заседания КФН Банка России проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседания созываются по инициативе председателя, а в его отсутствие - по инициативе заместителя председателя КФН Банка России, его замещающего. По предложению его членов на заседания могут приглашаться иные работники структурных подразделений Банка России, руководители которых входят в состав КФН Банка России. Вопросы для рассмотрения на заседании Комитета вносятся председателем Комитета или его заместителями, в том числе на основании материалов, представленных структурными подразделениями Банка России. Материалы к заседаниям Комитета подготавливаются структурными подразделениями Банка России в соответствии с планом работы Комитета и предварительной повесткой дня его заседания и должны содержать пояснительную записку и проект решения Комитета. Решения Комитета исполняются в месячный срок, если иное не определено в самом решении Комитета. Информация о решениях Комитета ежеквартально представляется Совету директоров Банка России. 241 § 3. Понятие и виды некредитных финансовых организаций Понятие «некредитная финансовая организация» впервые закреплено Федеральным законом Российской Федерации от 23 июля 2013 г. № 251 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Данным законом в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» введена статья 76.1, посвященная некредитным финансовым организациям, в соответствии с которой они являются участниками финансового рынка и оказывают различные услуги, не связанные с кредитованием. Закон о Банке России относит к НФО следующие организации: негосударственные пенсионные фонды; ломбарды; МФО (микрофинансовые организации); участники рынка ценных бумаг; кооперативы (жилищные и потребительские); клиринговые и депозитарные учреждения; рейтинговые агентства и БКИ; страховые компании; инвестиционные фонды (в виде акционерных обществ); предприятия, которые занимаются актуарной деятельностью; управляющие компании инвестиционных фондов; учреждения, осуществляющие организацию торговли. Каждая из указанных организаций осуществляет свой вид деятельности. Сотрудничая с физическими или юридическими лицам, НФО играют важную роль при формировании современного рынка финансовых услуг Российской Федерации. 242 В 2013 г. был принят пакет законов, связанных с таким важным направлением, как сфера потребительского кредитования и потребительских займов: Федеральный закон «О потребительском кредите (займе)»1 и о внесении существенных изменений в Федеральные законы «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»2, «О кредитной кооперации»3, «О ломбардах»4 и ряде связанных с ними законов. В соответствии с новеллами законодательного регулирования деятельность по предоставлению потребительских кредитов (займов) (т.е. денежных средств, предоставленных кредитором заемщику на основании кредитного договора, договора займа, в том числе с использованием электронных средств платежа, в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности5 при определенных условиях признается профессиональной деятельностью. Такими условиями предоставления займов признаны: денежная форма; предоставление за счет привлекаемых средств; и (или) регулярность (т.е. займы предоставляются не менее четырех раз в год). Деятельность указанных субъектов подпадает под надзор Банка России. Все остальные субъекты (в том числе индивидуальные предприниматели, которые сегодня предоставляют займы, например, до зарплаты, как правило, под ростовщические проценты) оказываются вне закона. Деятельность по предоставлению займов лицам, не имеющим государственного признания (лицензирования, включения в реестр и т.д.), влечет за собой наступление административной ответственности. См.: О потребительском кредите (займе): федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 2 См.: О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях : федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 3 См.: О кредитной кооперации : федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». 4 См.: О ломбардах : федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 196-ФЗ// СПС «КонсультантПлюс». 5 См.: п. 1 ст. 3 Федерального закона «О потребительском кредите (займе). 1 243 Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что законодатель вполне осознанно отошел от цивилистической концепции договора займа, который (исходя из норм ГК России) может заключаться любым лицом (за исключением такой разновидности предоставления средств взаймы, как кредит). По большому счету, оценена социальная опасность неконтролируемых займов, которые востребованы низкооплачиваемыми слоями населения и ведут (не только в России, но и во всем мире) к еще большему обнищанию. Основываясь на указанном принципе, в 2015 г. законодатель внес определенные изменения в конструкцию договора займа, ограничив возможность привлечения средств граждан на основании договора займа. В соответствии с ч. 4 ст. 807 ГК РФ заемщик - юридическое лицо вправе привлекать денежные средства граждан в виде займа под проценты путем публичной оферты либо предложения делать оферту направленному неопределенному кругу лиц, если законом предоставлено право на привлечение денежных средств граждан. Что касается требований, которые предъявляются к лицам, то их основное направление связано с заботой о добросовестности. Это направление давно применяется в банковской сфере: в соответствии с требованиями ст. ст. 14 и 16 Закона о банках руководители (включая членов совета директоров), а также учредители кредитных организаций должны соответствовать определенным требованиям - профессиональной квалификации и деловой репутации. Этот подход, может быть, в менее строгом варианте, распространен на сферу микрофинансовых организаций и ломбардов. Требования к деятельности по выдаче потребительских кредитов (займов) включают требования к преддоговорным отношениям, договору и условиям его исполнения. Эти требования во многом ориентированы на надлежащее информирование клиентов кредиторов об условиях потребительского кредита (займа). В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О потребитель- 244 ском кредите (займе)» кредитором в местах оказания услуг (местах приема заявлений о предоставлении потребительского кредита (займа), в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет) должна размещаться следующая информация об условиях предоставления, использования и возврата потребительского кредита (займа): 1) наименование кредитора, место нахождения постоянно действующего исполнительного органа, контактный телефон, по которому осуществляется связь с кредитором, официальный сайт в информационно- телекоммуникационной сети Интернет, номер лицензии на осуществление банковских операций (для кредитных организаций), информация о внесении сведений о кредиторе в соответствующий государственный реестр (для микрофинансовых организаций, ломбардов), о членстве в саморегулируемой организации (для кредитных потребительских кооперативов); 2) требования к заемщику, которые установлены кредитором и выполнение которых является обязательным для предоставления потребительского кредита (займа); 3) сроки рассмотрения оформленного заемщиком заявления о предоставлении потребительского кредита (займа) и принятия кредитором решения относительно этого заявления, а также перечень документов, необходимых для рассмотрения заявления, в том числе для оценки кредитоспособности заемщика; 4) вид потребительского кредита (займа); 5) суммы потребительского кредита (займа) и сроки его возврата; 6) валюта, в которой предоставляется потребительский кредит (заем); 7) способы предоставления потребительского кредита (займа), в том числе с использованием заемщиком электронных средств платежа; 8) процентные ставки в процентах годовых, а при применении переменных процентных ставок - порядок их определения, соответствующий требованиям данного Федерального закона; 245 9) виды и суммы иных платежей заемщика по договору потребительского кредита (займа); 10) диапазоны значений полной стоимости потребительского кредита (займа), определенных с учетом требований настоящего Федерального закона по видам потребительского кредита (займа); 11) периодичность платежей заемщика при возврате потребительского кредита (займа), уплате процентов и иных платежей по кредиту (займу); 12) способы возврата заемщиком потребительского кредита (займа), уплаты процентов по нему, включая бесплатный способ исполнения заемщиком обязательств по договору потребительского кредита (займа); 13) сроки, в течение которых заемщик вправе отказаться от получения потребительского кредита (займа); 14) способы обеспечения исполнения обязательств по договору потребительского кредита (займа); 15) ответственность заемщика за ненадлежащее исполнение договора потребительского кредита (займа), размеры неустойки (штрафа, пени), порядок ее расчета, а также информация о том, в каких случаях данные санкции могут быть применены; 16) информация об иных договорах, которые заемщик обязан заключить, и (или) иных услугах, которые он обязан получить в связи с договором потребительского кредита (займа), а также информация о возможности заемщика согласиться с заключением таких договоров и (или) оказанием таких услуг либо отказаться от них; 17) информация о возможном увеличении суммы расходов заемщика по сравнению с ожидаемой суммой расходов в рублях, в том числе при применении переменной процентной ставки, а также информация о том, что изменение курса иностранной валюты в прошлом не свидетельствует об изменении ее курса в будущем (для потребительских кредитов (займов) в иностранной валюте); 246 18) информация об определении курса иностранной валюты в случае, если валюта, в которой осуществляется перевод денежных средств кредитором третьему лицу, указанному заемщиком при предоставлении потребительского кредита (займа), может отличаться от валюты потребительского кредита (займа); 19) информация о возможности запрета уступки кредитором третьим лицам прав (требований) по договору потребительского кредита (займа); 20) порядок предоставления заемщиком информации об использовании потребительского кредита (займа) (при включении в договор потребительского кредита (займа) условия об использовании заемщиком полученного потребительского кредита (займа) на определенные цели); 21) подсудность споров по искам кредитора к заемщику; 22) формуляры или иные стандартные формы, в которых определены общие условия договора потребительского кредита (займа). При этом перечисленная информация доводится до сведения заемщика бесплатно. Копии документов, содержащих указанную информацию, должны быть предоставлены заемщику по его запросу бесплатно или за плату, не превышающую затрат на их изготовление. Размещение данной информации позволит, как предполагается, заемщику более осознанно подойти к выбору займа (кредита). Более того, после того как заемщик определился с выбором кредита (займа) и кредитора, он и кредитор согласовывают индивидуальные условия кредита, которые не могут отличаться от той информации, которая доведена до заемщика общераспространенным способом. Важным требованием Закона является указание на то, что индивидуальные условия договора потребительского кредита (займа) отражаются в виде таблицы, форма которой установлена нормативным актом Банка России, начиная с первой страницы договора потребительского кредита (займа), четким, хорошо читаемым шрифтом. Таким образом, законодатель постарал- 247 ся воздействовать на широко распространенную практику «мелких шрифтов», из-за которых текст договора, и так достаточно сложный, становился сложно читаемым, что зачастую способствовало принятию заемщиком нерационального решения. Особое место в условиях кредита занимает так называемся полная стоимость кредита (ПСК), или соотношение денежных выплат, которые в соответствии с условиями договора обязан выплатить заемщик, с той суммой, которая ему предоставляется. ПСК рассчитывается по определенной математической формуле, размещается в квадратной рамке в правом верхнем углу первой страницы договора потребительского кредита (займа) перед таблицей, содержащей индивидуальные условия договора потребительского кредита (займа), и наносится прописными буквами черного цвета на белом фоне четким, хорошо читаемым шрифтом максимального размера из используемых на этой странице размеров шрифта (ст. 6 Федерального закона «О потребительском кредите (займе)». Значение ПСК в том, что она позволяет сопоставлять условия кредита (займа) одного кредитора с условиями кредита (займа) другого кредитора. Именно поэтому такие, на первый взгляд, чрезмерно детализированные требования по наглядности ПСК закреплены законодателем. Но ПСК позволяет также воздействовать на кредиторов, их различные группы с тем, чтобы условия потребительского кредита (займа) не становились ростовщическими. Закон определяет механизм ограничения ПСК. Так, на момент заключения договора потребительского кредита (займа) она не может превышать рассчитанное Банком России среднерыночное значение полной стоимости потребительского кредита (займа) соответствующей категории потребительского кредита (займа), применяемое в соответствующем календарном квартале, более чем на одну треть (п. 11 ст. 6). Обратим внимание, что обязанность по осуществлению надзора (за исключением надзора за деятельностью коллекторов) за исполнением требова- 248 ний Закона о потребительском кредите (займе) возложена на Банк России. Закон также определяет, что по целой группе отношений Банк России будет обладать регулятивными полномочиями. Как следствие, Банк России уже сейчас может активно участвовать в процессах, связанных с реализацией защиты прав заемщиков-граждан. § 4. Порядок проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Банка России. Меры воздействия, применяемые к некредитным финансовым организациям за нарушения, выявленные в их деятельности Порядок проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Банка России установлен Инструкцией Банка России от 24 апреля 2014 г. № 151-И «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)»1, а также иными правовыми актами2. Согласно п. 1.1 Инструкции Банка России № 151-И проверки некредитных финансовых организаций проводятся Банком России для осуществления функций регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков за поднадзорными организациями и (или) сфере их деятельности, а также аудиторскими организациями и актуариями, в том числе по поручению Комитета финансового надзора Банка России. См.: Вестник Банка России от 24 июля 2014. № 68. Например, Инструкция Банка России от 1 сентября 2014 г. № 156-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в отношении некредитных финансовых организаций и саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций», Положение Банка России от 7 августа 2014 г. № 427-П «О порядке проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций аудиторскими организациями по поручению Банка России» // СПС «КонсультантПлюс». 1 2 249 Основной целью проведения Банком России проверок поднадзорных организаций является оценка на месте общего состояния поднадзорной организации либо отдельных направлений ее деятельности (с учетом возможности применения конкретных требований законодательства Российской Федерации к определенной поднадзорной организации), в том числе в части: соблюдения поднадзорной организацией законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России; достоверности учета (отчетности) поднадзорной организации; достаточности собственных средств (капитала) или чистых активов поднадзорной организации и соблюдения поднадзорной организацией обязательных (финансовых, экономических) нормативов; качества управления поднадзорной организации, включая организацию управления рисками и внутреннего контроля поднадзорной организации; финансовой устойчивости, финансового состояния, платежеспособности поднадзорной организации (далее - финансовое состояние поднадзорной организации) и перспектив ее деятельности; выявления действий, угрожающих правам и законным интересам инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг). В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, Банк России проверяет соблюдение некредитной финансовой организацией требований, установленных стандартами и правилами саморегулируемой организации, членом которой является некредитная финансовая организация. К результатам проверки поднадзорной организации относится информация, необходимая для осуществления Банком России функций регулиро- 250 вания, контроля и надзора в сфере финансовых рынков за поднадзорными организациями и (или) сфере их деятельности, полученная в ходе проверки в дополнение к данным отчетности поднадзорной организации, представленной в Банк России, являющаяся основой для оценок и выводов Банка России об общем состоянии поднадзорной организации либо об отдельных направлениях ее деятельности (надзорная информация), а также иная надзорная информация о выявленных фактах (событиях) и обстоятельствах деятельности поднадзорной организации, способных оказать влияние на финансовое состояние поднадзорной организации, величину и достаточность собственных средств (капитала) или чистых активов и выполнение иных требований или обусловить возникновение оснований для применения к поднадзорной организации мер, предусмотренных ст. 76.5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иными федеральными законами (применение к поднадзорной организации мер), в том числе: недостоверная информация о финансовом состоянии поднадзорной организации и имущественном положении поднадзорной организации вследствие нарушения установленного порядка ведения бухгалтерского учета и искажения бухгалтерской, статистической и финансовой отчетности (далее недостоверность учета (отчетности); факты несоблюдения поднадзорной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, факты несоблюдения некредитной финансовой организацией требований, установленных стандартами и правилами саморегулируемой организации, членом которой является некредитная финансовая организация (далее - нарушения в деятельности поднадзорной организации); обстоятельства деятельности поднадзорной организации, действия (бездействие) работников и (или) органов управления поднадзорной органи- 251 зации, не являющиеся нарушениями законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России, стандартов и правил саморегулируемой организации, но отрицательно влияющие либо способные оказать отрицательное влияние на финансовое состояние поднадзорной организации, на принимаемые поднадзорной организацией риски и (или) создающие предпосылки для возникновения нарушений и дополнительных рисков (недостатки в деятельности поднадзорной организации); признаки нарушения требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Во время проверки некредитная финансовая организация обязана исполнять требования руководителя рабочей группы о выполнении поднадзорной организацией действий в целях оказания содействия в проведении проверки. При выявлении фактов (событий) и обстоятельств, которые могут свидетельствовать о необходимости незамедлительного применения к поднадзорной организации мер, акт проверки может составляться до завершения проверки (промежуточный акт проверки), в том числе в случаях, установленных п. 5.7 указанной Инструкции, а также при наличии: оснований для осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) некредитной финансовой организации; признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; недостоверности данных учета (отчетности) поднадзорной организации, обусловливающей появление оснований, предусмотренных настоящим пунктом. В случае выявления нарушений законодательства, регулирующего деятельность некредитных финансовых организаций, к ним Банком России применяются меры воздействия. 252 Основное отличие системы мер принуждения, применяемых Банком России, к некредитным финансовым организациям по сравнению с мерами принуждения, применяемыми к кредитным организациям, состоит в приоритете применения административных наказаний по отношению к некредитным финансовым организациям. Федеральные законы, регулирующие деятельность отдельных некредитных финансовых организаций, содержат ряд мер, которые имеют самостоятельное значение по отношению к административным наказаниям, однако их число — особенно в сравнении с мерами, которые предусмотрены в отношении кредитных организаций, относительно невелико. Поэтому имеет смысл начать именно с анализа тех составов, которые применяются Банком России в рамках процедур и полномочий, предусмотренных КоАП России. В ряде случаев должностные лица Банка России, составляя протокол, передают дело на рассмотрение суда. Например, ст. 19.7 КоАП РФ предусматривает ответственность за непредставление сведений (информации), а ст. 19.7.3 КоАП РФ за непредставление информации в Банк России. При этом ст. 19.7.3 КоАП РФ устанавливает очевидный приоритет предписания Банка России об устранении нарушений, направленного в соответствии со страховым законодательством, законодательством о микрофинансовой деятельности, о кредитных кооперативах и о ломбардах. Учитывая изложенное, контроль за порядком и сроками уведомления некредитными финансовыми организациями об открытии (закрытии) счетов (вкладов) в банках за пределами территории Российской Федерации и представления отчетов о движении средств по таким счетам (вкладам), осуществляют налоговые органы. При этом контроль за осуществлением некредитными финансовыми организациями валютных операций по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации осуществляет Банк России. 253 Следует отметить, что КоАП РФ снижает вариативность поведения должностных лиц, уполномоченных составлять протокол и рассматривать дело об административном правонарушении (за исключением возможности применить предусмотренную ст. 2.9 КоАП РФ малозначительность). Зачастую процедура не успевает за фактическим развитием событий: фактической ликвидацией лица и т.д. В результате формально административное наказание налагалось, штрафы выписывались, а вот взыскать их было невозможно, накапливалась «дебиторская задолженность» по штрафам, которая могла быть устранена на основании достаточно сложных процедур. Однако следует отметить, что дисциплинирующее воздействие административного наказания и, как следствие, его роль в предупреждении правонарушений вполне ощутимы. Поэтому вполне обоснованно говорить утверждать что: 1) сочетания административных наказаний с иными мерами принуждения, никоим образом не обуславливая приоритет одних над другими и находя каждому виду мер свою нишу; 2) ориентирования административных наказаний на «поведенческие» нарушения в деятельности организации (отношения с клиентами, нарушения при представлении и составлении отчетности). В то же время реакцией на финансовые проблемы в ее деятельности, связанные с управлением рисками и др., должны быть меры принуждения иного, чем наказание, свойства. § 5. Учет правовых норм, регламентирующих контроль и надзор в сфере финансовых рынков, в деятельности органов федеральной службы безопасности Обеспечение добросовестного поведения на финансовом рынке представляет собой многофакторную задачу, в решении которой заинтересованы надзорные органы, потребители финансовых продуктов и услуг и непосред- 254 ственно участники финансового рынка, ведущие законную деятельность и сталкивающиеся с недобросовестной конкуренцией. Ключевым фактором успеха в решении данной задачи является способность Банка России выявлять факты недобросовестного поведения и обеспечить эффективность и соразмерность мер принуждения в отношении недобросовестных участников финансового рынка. В этой связи важной задачей наряду с реализацией мер по противодействию недобросовестным практикам поведения является деятельность Банка России по созданию эффективной системы контроля и надзора в сфере финансовых рынков для привлечения на российский финансовый рынок добросовестных участников, укреплению доверия к финансовому рынку, повышению устойчивости финансовых посредников, а также обеспечению справедливой конкуренции на финансовом рынке, его стабильному функционированию и развитию. Следует учитывать, что достижению поставленных задач в сфере функционирования финансовых рынков также способствует совместная работа Банка России с правоохранительными и судебными органами по недопущению на рынок финансовых организаций без наличия лицензии, аккредитации, включения в реестр в случаях, когда для осуществления их деятельности получение таких документов необходимо. Поэтому особое внимание необходимо уделять правовым актам Банка России, регулирующим контроль и надзор в сфере финансовых рынков, в том числе касающимся вопросов взаимодействия Банка России с правоохранительными органами в отношении пресечения незаконной деятельности по выдаче потребительских займов нелегальными кредиторами, искажающей добросовестную конкуренцию и нарушающей права физических лиц, поиска нелегальных участников, отслеживания фактов незаконной деятельности по выдаче потребительских займов для дальнейшей передачи информации в 255 правоохранительные органы, в том числе в части повышения оперативности передачи и рассмотрения материалов. Вопросы для самоконтроля. 1. Компетенция Банка России в сфере в сфере развития финансового рынка Российской Федерации и обеспечения стабильности его функционирования. 2. Порядок проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций уполномоченными представителями Банка России. 3. Меры воздействия, применяемые к некредитным финансовым организациям за нарушения, выявленные в их деятельности. 4. Учет правовых норм, регламентирующих контроль и надзор в сфере финансовых рынков, в деятельности органов федеральной службы безопасности.