Правовые аспекты комплексного освоения недр

МАТЕРИАЛ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ К ИТОГОВОМУ КОНТРОЛЮ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «КОМПЛЕКСНОЕ ОСВОЕНИЕ НЕДР» ДЛЯ СТУДЕНТОВ ГРУППЫ ГИ-17(з) ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КОМПЛЕКСНОГО ОСВОЕНИЯ НЕДР ЛЕКЦИЯ 1. Государственная экспертиза проектов освоения недр. Принципы анализа конкурентоспособности па внутреннем и внешних рынках. Основные принципы формирования проектов комплексного освоения недр.(2 часа). ОПК-4, ПК-2. Анализ основных документов, которые учитываются Центральной комиссией по разработке месторождений твердых полезных ископаемых Федерального агентства по недропользованию (ЦКР-ТПИ Роснедр) при рассмотрении и согласовании проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых производится в рамках исполнения Постановления Правительства РФ № 118. Среди прочих нормативов рассматриваются актуальные вопросы: полнота извлечения запасов полезных ископаемых при добыче из недр и полезных компонентов при первичной переработке; отсутствие сверхнормативных потерь; комплексность извлечения и использования минерального сырья. При представлении материалов проектной документации на согласование прилагаются копии заключении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы и экспертизы промышленной безопасности. Вопросы проектирования объектов, связанных с пользованием участками недр, и согласования проектной документации, кроме относящихся непосредственно к законодательству о недропользовании (включая нормативные и методические документы Минприроды России и Роснедр), также подпадают под регулирование законодательства о градостроительной деятельности, законодательства о промышленной безопасности и законодательства об экологической экспертизе. Каждая из перечисленных областей законодательства опирается на определенную нормативно-правовую базу регламентирующих документов. Проектирование предприятий по добыче полезных ископаемых является одним из элементов системы регулирования отношений недропользования, возникающих между двумя участниками этих отношений: государством как собственником недр (в лице Роснедр как федерального органа управления государственным фондом недр) и недропользователем как собственником готовой продукции, получаемой из добытого полезного ископаемого (в рамках лицензии и лицензионного соглашения на право пользования недрами). В рамках основных требований российского законодательства о недропользовании и утвержденного Постановлением Правительства РФ № 118 Положения выполняется проверка проектной документации на соответствие следующим требованиям: • наличие в проектной документации мероприятий по рациональному использованию и охране недр, информации о сроках и условиях выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель (п. 12 Положения); • наличие в проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых (в том числе на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых) обоснованных вариантов проектных решений в отношении объема, сроков начала и завершения работ, порядка ввода эксплуатационных объектов в разработку, технико-экономических показателей разработки месторождения полезных ископаемых, в том числе уровней годовой добычи полезных ископаемых, степени извлечения основных и попутных полезных ископаемых из недр, срока выхода предприятия на проектную мощность, порядка и условий осуществления первичной переработки (обогащения) полезных ископаемых (п. 13 Положения); • наличие протоколов утверждения кондиций и запасов полезных ископаемых, способа разработки; • обеспечение сохранности забалансовых запасов, попутных полезных ископаемых, стоящих на Государственном балансе, но не добываемых и не реализуемых по проекту; • предотвращение принятия к проектированию отдельных, более богатых участков месторождения без представления календарного плана отработки всех балансовых запасов, переданных недропользователю по лицензии, т. е. предотвращение выборочной отработки месторождения; • обеспечение наибольшей полноты извлечения из недр балансовых запасов полезных ископаемых, повышение комплексности извлечения и использования минерального сырья, а также обеспечение экономически обоснованных показателей полноты извлечения с учетом показателей, принятых при обосновании кондиций и подсчете (утверждении) запасов, т. е. предотвращение проектирования с заведомо сверхнормативными потерями; • обоснование мест образования потерь и выемочных единиц, расчетов потерь по местам образования и выемочным единицам, техникоэкономическое сравнение вариантов с различными уровнями потерь и разубоживания (Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № 921)); • наличие разработанных недропользователем методических документов по определению, нормированию и учету потерь полезных ископаемых при добыче, а также расчетов потерь полезного ископаемого в соответствии с согласованной для условий работы предприятия методикой расчета потерь полезных ископаемых при добыче. При рассмотрении и согласовании проектной документации ЦКР-ТПИ Роснедр, действуя строго в рамках существующего нормативно-правового поля и исходя из интересов государства - собственника недр, ориентирует недропользователей на модернизацию российского горно-промышленного комплекса. 2. Нормативные базы в сфере промышленной и экологической безопасности, включающие Федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (от 21.07.1997 № 116ФЗ) и «Об экологической экспертизе» (от 23.11.1995 № 174-ФЗ), «Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования» (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400), «Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы» (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698) и Постановление Правительства РФ от 13.09.2010 № 717 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому и атомному надзору», также являются достаточно сложившимися и определяющими соответствующие требования к тем или иным проектным документам. При рассмотрении проектной документации на ЦКР-ТПИ Роснедра в составе проектной документации проверяется только наличие мероприятий по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, и мероприятий по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами (п. 12 Положения). Нормативно-правовое регулирование в части выполнения требований законодательства об экологической безопасности возложено на Министерство природных ресурсов и экологии РФ (проведение собственно государственной экологической экспертизы возложено на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования - Росприроднадзор), а в части выполнения требований законодательства о промышленной безопасности и проведения экспертизы промышленной безопасности - на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Только эти указанные органы наделены соответствующим действующим законодательством полномочиями для определения соответствующих характеристик конкретных объектов с целью решения вопроса о необходимости прохождения указанных экспертиз. 3. Нормативная база в сфере градостроительной деятельности также является сложившейся (Градостроительный кодекс РФ, «Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 № 145, «Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87) и определяющей соответствующие требования к проектным документам в отношении объектов градостроительной деятельности. В соответствии с Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, к объектам капитального строительства, проектная документация на строительство которых подлежит государственной экспертизе проектной документации, отнесены и опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях. В первом случае экспертизе подлежит проектная документация на строительство объектов капитального строительства, а не проектная документация на разработку месторождений полезных ископаемых. Нормативно-правовое регулирование в отношении данной экспертизы возложено на Министерство регионального развития РФ (проведение собственно экспертизы возложено на ФГУ «Главгосэкспертиза России»). 5. В соответствии с п. 14 Постановления Правительства РФ № 118, требования к структуре и оформлению проектной документации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами определяются Минприроды России. Во исполнение данного положения приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 25.06.2010 №-218 (зарегистрирован Минюстом России от 10.08.2010, per. № 18104) утверждены «Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья», которыми обязаны руководствоваться как недропользователи и проектные организации, так и ЦКР-ТПИ Роснедр при рассмотрении и согласовании проектной документации на разработку месторождений. Согласно принятому порядку, недропользователи сначала должны подготовить комплект проектной документации на строительство объекта и пройти соответствующую государственную экспертизу в ФГУ «Главгосэкспертиза», а затем подготовить проектную документацию на разработку месторождения полезного ископаемого и представить ее на согласование в Роснедра с приложением положительного заключения указанной государственной экспертизы. Рассмотрение и согласование проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых производится в рамках исполнения Постановления Правительства РФ от 03.03.2010 № 11816-14]. Задачей государственного геологического контроля является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Основные цели ЦКР-ТПИ Роснедр и выводы в отношении необходимости совершенствования экспертизы проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых: 1. В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 № 118, ЦКР-ТПИ Роснедр осуществляет рассмотрение и согласование проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых в части проверки обоснованности принятых в проектной документации технических и технологических решений на соответствие требованиям условий пользования участками недр, рационального комплексного использования и охраны недр, а также выполнения требований законодательства Российской Федерации о недрах. 2. ЦКР- ТПИ Роснедр в установленном порядке проводит заключительный этап согласования проектной документации после прохождения обязательных государственных и иных экспертиз. После данного согласования проектная документация утверждается самим недропользователем и вступает в действие. 3. Распоряжением Правительства РФ от 21.04.2003 № 494-р «Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования» предусмотрена «обязательность государственной экспертизы проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых». ЦКР-ТПИ Роснедр считает целесообразным придать государственный статус согласованию проектной документации как важнейшей части процесса обеспечения рационального и комплексного освоения минерально-сырьевых ресурсов страны. 4. Роснедра и ЦКР-ТПИ Роснедр не уполномочены давать правовую опенку в отношении необходимости проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы или экспертизы промышленной безопасности того или иного вида проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых. 5. ЦКР-ТПИ Роснедр рассматривает и согласовывает технические проекты и иную проектную документацию исключительно на разработку месторождении, а не проекты строительства, расширения или реконструкции предприятий, их перевооружения или капитального ремонта и т. д. 6. Рассмотрение проектной документации в рамках Постановления № 118 должно предшествовать государственной экспертизе.