Правительство Российской Федерации

Лекция 8. Правительство Российской Федерации 1. Принципы организации и деятельности Правительства РФ Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ. Правительство Российской Федерации возглавляет единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации и действует на коллегиальной основе. Правительство – орган общей компетенции, осуществляющий общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административно-политической деятельностью, обеспечивая государственное управление в прямом смысле этого слова. Правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы (прежде всего – Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 (ред. от 28.12.2016), федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ. Основными принципами деятельности Правительства Российской Федерации являются верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Функции (основные направления деятельности) Правительства РФ многочисленны и весьма многообразны. Основной функцией Правительства РФ является организация исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации. Кроме того, Правительство РФ координирует и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации, а также обеспечивает охрану общественного порядка и национальной безопасности, защиту прав и свобод граждан, осуществляет собственное нормотворчество и т.д. Реализуя указанные функции, Правительство РФ взаимодействует с иными органами государственной власти. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти; Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации; Президент РФ принимает участие в формировании Правительства РФ – представляет кандидатуру Председателя Правительства и по его представлению назначает членов Правительства; Президент РФ непосредственно руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти (Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел и др.); Президент РФ обладает правом отмены актов Правительства РФ; Президент РФ решает вопрос об отставке Правительства РФ; Председатель Правительства РФ в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации и др. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании; Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; Правительство РФ может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы; члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат; члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении; Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации и др. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов судебной власти Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом; Правительство РФ обеспечивает исполнение судебных решений; Правительство РФ обладает правом обращения в Конституционный Суд РФ и др. 2. Состав и порядок формирования Правительства РФ. В соответствии ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя, являющегося ключевой фигурой в его составе: Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу (ст. 113 Конституции РФ). Порядок назначения Председателя Правительства РФ определен Конституцией РФ (ст. 111) и ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст. 7). Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой (ч. 2 ст. 111 Конституции). Установление вышеуказанных сроков преследует цель, что бы страна не оставалась в течение длительного времени без Правительства. Никакой орган кроме Президента, не вправе представлять на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру Председателя Правительства. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Согласно ст. 137 Регламента Государственной Думы, кандидат на должность Председателя Правительства представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о согласии депутатов на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы (по выбору депутатов). Если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы, согласие на назначение Председателя Правительства считается полученным. Оно оформляется постановлением по результатам тайного голосования. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. В случае повторного отклонения Государственной Думой представленной кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры представляет третью кандидатуру. В Постановлении по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ от 11.12.1998 г. Конституционный Суд РФ определил, что Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации – независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, – Государственная Дума подлежит роспуску. Таким образом, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ своим указом назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (п. «д» ст. 83 и ч. 2 ст. 112 Конституции РФ, ст. 9 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Следует отметить, что в состав Правительства РФ входят только те руководители федеральных органов исполнительной власти, которые имеют ранг министра. Руководители иных федеральных структур могут быть членами Правительства РФ лишь в том случае, если им присвоен соответствующий ран г. Например, ранг федерального министра имеет руководитель Аппарата Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами. При назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, члены Правительства РФ обязаны представить в налоговые органы РФ сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы Российской Федерации направляют эти сведения Президенту РФ и в Федеральное Собрание (ст. 10 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. 3. Полномочия и акты Правительства РФ Правительство каждой страны является одним из основных институтов управления государственными делами. В его деятельности всегда отражаются перемены и преобразования, происходящие в государстве. Полномочия Правительства РФ – важнейший компонент его конституционно-правового статуса. Они охватывают практически все сферы жизни общества, что позволяет характеризовать Правительство РФ как орган общей компетенции, объем которой определен в Конституции РФ (ст. 114), ФКЗ «О Правительстве РФ» (гл. 3), иными законодательными актами. Полномочия, которыми обладает Правительство РФ, можно разделить на следующие группы. Полномочия в сфере экономики: осуществление регулирования экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации, разработка и осуществление программ развития приоритетных отраслей экономики; выработка государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации; осуществление управления федеральной собственностью; разработка и реализация государственной политики в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; принятие мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг и др. 2) Полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и реализация налоговой политики; обеспечение совершенствования бюджетной системы; принятие согласованных мер по регулированию рынка ценных бумаг; осуществление управления государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществление валютного регулирования и валютного контроля; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами; разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен и др. 3) Полномочия в социальной сфере: • обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения, развития социального обеспечения и благотворительности; • принятие мер по реализации трудовых прав граждан; • разработка программ сокращения и ликвидации безработицы и обеспечение реализации этих программ; • обеспечение проведения единой государственной миграционной политики; • принятие мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; • содействие решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принятие мер по реализации молодежной политики; • разработка и осуществление мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, санаторно-курортной сферы и др. 4) Полномочия в сфере науки, культуры, образования: • разработка и осуществление мер по государственной поддержке развития науки; • обеспечение государственной поддержки фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; • обеспечение проведения единой государственной политики в области образования, определение основных направлений развития и совершенствования общего и профессионального образования, развитие системы бесплатного образования; • обеспечение государственной поддержки культуры и сохранения, как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ. 5)Полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды: ◦ обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и соблюдения экологической безопасности; ◦ принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; ◦ организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ; ◦ координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий и др. 6)Полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: ◦ участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; ◦ осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; ◦ разработка и реализация мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; ◦ осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти и др. 7) Полномочия в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации: осуществление необходимых мер по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ; организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечения материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ; обеспечение выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; принятие мер по охране Государственной границы РФ; организация согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ по вопросам мобилизационной подготовки и мобилизации; разработка проектов нормативных правовых актов, подлежащих введению в действие в период мобилизации и в военное время, а также проектов нормативных правовых актов в области мобилизационной подготовки; организация выполнения обязательств, содержащихся в международных договорах РФ о сотрудничестве в области мобилизационной подготовки и мобилизации; принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования; организация разработки планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов; установление штатной численности гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; определение порядка предоставления и использования для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод и других природных ресурсов; установление порядка передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества; организация контроля за экспортом вооружения и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукции двойного назначения и др. 8)Полномочия в сфере внешней политики и международных отношений: осуществление руководства в сфере обеспечения отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики РФ; обеспечение представительства Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключение международных договоров Российской Федерации; обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, также наблюдение за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивание геополитических интересов Российской Федерации; защита граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществление регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества; принятие решений о направлении за пределы территории РФ на добровольной основе гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности; принятие решений об учреждении посольства РФ в иностранном государстве; принятие решений об открытии консульства РФ в иностранном государстве; принятие решений об учреждении представительств при международных организациях; осуществление управления федеральной собственностью Российской Федерации за рубежом; ежегодная разработка федеральных программ развития внешнеторговой деятельности и др. 9)Полномочия в сфере руководства и контроля органами исполнительной власти: руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контроль их деятельности; утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных комитетов, служб, комиссий, надзоров, агентств и их заместителей; право отмены актов федеральных органов исполнительной власти или приостановления действия этих актов; установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; разрешение споров и устранение разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и др. Акты Правительства Российской Федерации Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления – это акты, имеющие нормативный характер, регулирующие основные вопросы, входящие в его компетенцию. Постановления принимаются на заседании Правительства путем голосования. Постановление считается принятым, если за него проголосовало большинство списочного состава членов Правительства, т.е. более половины всех членов Правительства. Распоряжения – акты, принимаемые по оперативным и другим текущим вопросам. Процедура принятия распоряжений аналогична процедуре принятия постановлений. Законом предусмотрена возможность принятия распоряжений и единолично Председателем Правительства. Акты Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115). Порядок опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства РФ регулируется Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.1996 (с изм. на 13.08.1998). Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания. Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115) либо признаны не конституционными Конституционным Судом РФ (ч. 2, 6 ст. 125). 4. Основания и порядок прекращения полномочий Правительства Основания и порядок прекращения полномочий Правительства РФ определены в Конституции РФ (ст.ст. 116, 117) и ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст. 7, 35). Избрание нового Президента РФ. Ст. 116 Конституции установлено обязательное сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ. Это требование Конституции РФ имеет цель предоставить Президенту РФ возможность предложить Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ. В соответствии со ст. 35 ФКЗ «О Правительстве РФ», решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента РФ. 2) Подача Правительством РФ заявления об отставке (ч. 1 ст. 117). Данное заявление принимается Правительством РФ в коллегиальном порядке и направляется главе государства. Президент РФ вправе принять или отклонить его. В последнем случае Правительство должно продолжать свою деятельность. 3) Принятие Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ по собственной инициативе (ч .2 ст. 117). Конституция РФ не содержит перечень оснований, при наличии которых Президент реализует данное право. Таким образом, Президент РФ, принимая решение об отставке Правительства, не связан какими-либо условиями и может вынести его в любое время, руководствуясь своим усмотрением. 4) Выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой (ч. 3 ст. 117). Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ может вносить группа численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. Оно вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка депутатов Государственной Думы – инициаторов выражения недоверия Правительству РФ. Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству РФ в недельный срок после его внесения во внеочередном порядке. Председатель Правительства РФ, а в его отсутствие один из заместителей Председателя Правительства РФ, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству РФ. В ходе обсуждения предложения о выражении недоверия Правительству РФ депутаты Государственной Думы задают вопросы Председателю Правительства РФ и другим членам Правительства РФ, высказываются за выражение недоверия Правительству РФ или против этого; преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений. Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Но окончательное решение вопроса об отставке Правительства относится к компетенции Президента РФ: он вправе согласиться с мнением Государственной Думы либо не согласиться, о чем уведомляет нижнюю палату российского парламента. Но если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит свое недоверие Правительству, Президент должен принять решение или об отставке Правительства, или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. 5) Отказ Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117). Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Предварительно данный вопрос обсуждается на заседании Правительства, которое уполномочивает его обратиться с соответствующим представлением к Государственной Думе. Последняя должна рассмотреть представление Правительства в течение 10 дней с момента поступления. Решение, за или против, принимается простым большинством голосов от общего количества депутатов палаты. Если Государственная Дума принимает решение о доверии Правительству, то оно продолжает работать. Если Дума отказывает в доверии Правительству, то Президент должен в течение семи дней решить вопрос либо об отставке Правительства, либо о роспуске Думы и назначении новых выборов. 6) Освобождение от должности Председателя Правительства РФ (ст. 7 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ: ◦ по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; ◦ в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации одному из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации на срок до двух месяцев. Таким образом, решающая роль в решении вопроса о прекращении полномочий Правительства принадлежит Президенту РФ. Вместе с тем, в соответствии ч. 5 ст. 117 Конституции РФ, независимо от оснований прекращения полномочий, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.