Понятие и регламентация документационного обеспечения управления

ТЕМА 1 ПОНЯТИЕ И РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДОКУМЕНТАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В процессе деятельности организации составляются документы, отражающие эту деятельность, показывающие информационные связи между ними. Документ, в соответствии с определением ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» – зафиксированная на носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. При документировании деятельности организации используется большое количество видов и разновидностей документов. Для того чтобы правильно выбрать вид и форму документа, соответствующие изложению той или иной правовой нормы, решению коллегиального органа, распоряжению руководителя, справочной информации и т.д., необходимо знать основные функции документов, способы документирования и категории документов. Функции документов подразделяются на общие и специфические. Информационная функция в документоведении определяется как общая для любого документа, который создается для сохранения информации, ибо необходимость зафиксировать информацию – причина появления любого вида документа. Социальная функция: любой документ (правовой акт, распорядительный или информационно-справочный документ) является социально значимым объектом, поскольку порожден той или иной социальной потребностью. В частности, посредством правовых актов регулируются общественные отношения, касающиеся конкретных социальных групп. Коммуникативная функция: документ выступает в качестве средства связи между отдельными элементами общественной структуры. К числу специфических функций относятся функция исторического источника, правовая, управленческая, учетная, культурная и другие функции. Так, например, правовые акты выступают в качестве источника исторических сведений о развитии общества и подлежат обязательному хранению в Государственном архиве. Особую значимость для этой же категории документов имеет, безусловно, и правовая функция. Если некоторыми видами документов данная функция может быть приобретена впоследствии, то правовые документы наделены этой функцией изначально. Именно они являются средством закрепления, изменения и отмены правовых норм и правоотношений в обществе. В деятельности органов государственной власти и управления федерального и регионального уровней, учреждений, организаций и предприятий используются документы, позволяющие реализовать функцию управления. К их числу относятся документы, входящие в систему организационно-распорядительной документации (ОРД). В частности, деятельность властных структур, направленная на решение вопросов построения организационной системы и процессов управления, находит выражение в комплексе организационных документов. Это правила, положения, нормы, устанавливающие статус, границы компетенции, функциональное содержание деятельности органа власти и управления, его структуру, штатную численность, должностной состав и другие аспекты. Как правило, в документе переплетаются сразу несколько функций, и это свидетельствует о полифункциональности документа. Примечательно, что функции могут и трансформироваться. Например, первоначально документ составлялся ради осуществления коммуникативной и управленческой функций; затем, используемый в качестве доказательства, он приобретает правовую функцию, а в итоге – историческую. При документировании деятельности организации важно не только учитывать перечисленные функции, но и знать основные категории документов, способы документирования, поскольку от этого в конечном счете зависит качество создаваемого документа, условия его бытования и использования. Документы могут быть классифицированы по целому ряду определяющих категорий. 1. В соответствии с применяемым способом документирования различаются следующие разновидности документов: Письменные документы – рукописные и машинописные документы, а также изготовленные на множительных аппаратах и изданные типографским способом. В общем документообороте они составляют примерно 95% всех документов. Графические документы – чертежи, схемы, планы, карты, графики, рисунки и т.п. Большое преимущество данных документов в их наглядности и доступности для любого специалиста. Поэтому они находят все большее применение. В одном документе возможно объединение машинописного и графического изложения информации. Фото- и кинодокументы – разновидность документов, которая дает возможность запечатлеть те объекты или процессы, фиксация которых с помощью других средств была бы затруднительной, а иногда и невозможной. В отличие от фотодокументов, дающих статическое представление об объекте или процессе, кинодокументы позволяют увидеть эти же самые объекты или процессы в их динамике. Фонодокументы – документы, которые в настоящее время широко применяются как в органах государственной власти и управления, так и в учреждениях и организациях. К ним относятся фонограммы совещаний, заседаний, собраний и т.п. Электронные документы – документы, в которых информация представлена в электронно-цифровой форме. В зависимости от носителя информации документы могут быть расположены на бумаге, перфоленте, диске, перфокарте, магнитной ленте, фотопленке и т.д. 2. По содержанию различают документы личного происхождения и официальные. Документы личного происхождения включают частную переписку, мемуары, дневники. Они создаются за пределами служебной деятельности человека. В отличие от документа личного происхождений официальный документ создается юридическим или физическим лицом с обязательным оформлением и удостоверением в установленном порядке. 3. По месту составления документы могут быть внутренними и внешними. Внутренние документы создает сама организация в процессе документирования своей деятельности. При этом часть документов, создаваемых ею, предназначена для направления в другие организации. Данная категория официальных документов обозначается как исходящие документы. Внешняя документация приходит извне, от других организаций и отдельных граждан. Поступивший в организацию документ обозначается как входящий документ. 4. По сложности содержания документы подразделяются на простые и сложные. Простые – это документы, содержание которых раскрывает только один вопрос, независимо от объема текста. Практика показывает, что в основном документы должны быть именно простыми, так как подобные документы легче регистрировать, определять конкретного исполнителя и осуществлять дальнейший контроль за их исполнением. Однако часто используются и сложные документы, такие, как протоколы (повестка дня заседания, совещания обычно содержит не один, а несколько вопросов) и приказ по личному составу (в крупных организациях), в котором могут быть объединены вопросы приема, перевода, увольнения, предоставления отпуска. Особой разновидностью сложного документа является административный регламент федерального органа исполнительной власти, который включает в себя регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, должностные регламенты. 5. В зависимости от назначения и стадии создания документы делятся на черновики, подлинники (оригиналы) и копии. Рукописный или машинописный документ, отражающий работу автора над текстом, является черновым. Подлинник (оригинал) – это первый или единственный экземпляр официального документа, созданный индивидуальным или коллективным автором и имеющий все необходимые реквизиты. Копия – это повторное воспроизведение информации подлинного документа и всех его внешних признаков или части их, не имеющее юридической силы. Для того чтобы копия документа приобрела юридическую силу, необходимо осуществить процедуру ее заверения, в результате которой на копии в соответствии с установленным порядком проставляются необходимые реквизиты. Копия документа может быть факсимильной и свободной. Факсимильная точно воспроизводит большинство внешних признаков письменного документа, то есть содержит все его реквизиты и отражает особенности их расположения, фиксирования и оформления. Факсимильными копиями обычно являются ксерокопия и фотокопия. Свободная копия содержит все реквизиты подлинника документа, но не обязательно повторяет его форму. Дублетный документ – это один из экземпляров копии документа, не имеющий юридической силы. Следует отличать копию от дубликата. Дубликат также полностью воспроизводит уже существующий документ, но в отличие от копии он имеет юридическую силу. При работе со сложными документами нередко приходится делать выписки из документа. Выписка – это неполная копия сложного документа. Поскольку сложными документами, как правило, являются протоколы и приказы по личному составу, широкое распространение получили выписки из протокола, выписки из приказа. 6. По форме документы могут быть индивидуальными, типовыми, трафаретными. Большинство документов обладает индивидуальным, неповторимым содержанием. К их числу относятся правовые акты, распорядительные документы (приказы, распоряжения), протоколы и другие. Каждый из таких документов имеет свое специфическое содержание в связи с его назначением. Содержание типовых документов, в отличие от индивидуальных, касается деятельности однородных органов (органов государственной власти субъекта РФ; органов местного самоуправления), учреждений, организаций и предприятий, относящихся к одному ведомству (здравоохранения, образования, культуры). Поэтому типовые документы чаще всего представляют собой текст-образец. В каждой отдельно взятой организации в этот образец вносится то индивидуальное, что характеризует именно ее деятельность с учетом специфики выполняемых функций, структуры, распределения обязанностей и т.д. Например, положения «Типового регламента внутренней организации федерального органа исполнительной власти» являются основополагающими при разработке административного регламента конкретного органа исполнительной власти. Типизация должна получать все большее распространение, так как благодаря ей сокращается время на создание документов в конкретных организациях, устраняется разнобой в содержании, форме и оформлении однотипных документов, ускоряется их обработка и облегчается пользование ими. Однако следует отметить и «оборотную сторону медали». Очень часто типовые документы на практике воспринимаются как индивидуальный документ, относящийся к конкретной организации. Так, например, обстоит дело с Инструкциями по делопроизводству органов исполнительной власти того или иного субъекта РФ (администрации муниципального образования). И, несмотря на тот факт, что в их наименовании может не использоваться термин «типовая», по своей сути они представляют собой именно типовой документ, в котором содержатся общие положения в сфере документационного обеспечения управления для соответствующих субъектов (например, для органов исполнительной власти (министерств) N-ской области; управлений, входящих в Администрацию города). В результате они так и не дорабатываются до стадии индивидуальных документов и не выполняют функций, присущих индивидуальным локальным правовым актам. Это обстоятельство сказывается на качестве информационно-документационного обеспечения управления и эффективности деятельности организации в целом. Трафаретные документы играют важную роль для повышения производительности управленческого труда. Трафаретный документ содержит стандартный текст в виде шаблона, обычно изготовленный типографским способом или имеющийся в памяти компьютера (постоянная информация), в котором оставляются свободные строки для заполнения их в каждом конкретном случае определенным содержанием (переменная информация). Трафаретные документы используются при составлении справок, удостоверений. Особенно много их употребляется в специальных системах документации – бухгалтерской, статистической. В настоящее время получили широкое распространение унифицированные трафаретные формы кадровой документации, введенные Госкомстатом РФ. Трафаретные документы можно применять и в переписке. В этом случае составляются специальные сборники служебных писем с трафаретными текстами по наиболее часто повторяющимся управленческим ситуациям. Тем не менее не стоит злоупотреблять данным способом переписки. Желательно, составляя письмо адресату и рассчитывая получить на него положительный ответ, всякий раз обращаться и к индивидуальному принципу составления документа. 7. По критерию гласности документы разделяются на секретные, для служебного пользование и несекретные (простые). На секретных документах оформляется соответствующий гриф секретности3. Использование таких документов и работа с ними осуществляется по особой технологии и требует обязательного специального разрешения. Документы для служебного пользования, содержащие несекретные сведения, могут использоваться работниками данного учреждения. Такие документы помечаются грифом «Для служебного пользования». 8. По срокам исполнения документы подразделяются на срочные, требующие исполнения в определенный срок, установленный законом, инструкцией, приказом, резолюцией руководителя, и несрочные, срок исполнения для которых не установлен. 9. Документы можно разделить на отдельные категории и по срокам хранения. Срок хранения документов определяется в специальных перечнях. Одним из таких перечней является «Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» (утв. приказом Минкультуры РФ № 558 от 25.-8.2010). По установленным срокам хранения документы подразделяются на три основные группы: кратковременного хранения – до десяти лет, долговременного хранения – свыше десяти лет; постоянного хранения. 10. С точки зрения юридической силы документы классифицируются на подлинные, которые выдаются уполномоченными органами и должностными лицами с соблюдением всех правил, и подложные, содержание или реквизиты которых не соответствуют действительности. Подлинные документы, составленные по установленной или произвольной форме, могут быть действительными, то есть имеющими в данное время юридическую силу, и недействительными, то есть утратившими юридическую силу (например, договор, срок которого истек). Характеризуя юридическую составляющую в распределении документов по категориям, особо следует выделить категорию нормативных правовых актов. Эти документы образуются в результате деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Электронные документы Опыт последних лет показывает, что решение таких задач, как развитие экономики, повышение эффективности государственного управления, выполнение многих социальных программ должно основываться на своевременной, объективной и достаточной по объему информации. При этом следует подчеркнуть, что из всех имеющихся форм представления информации документированная информация является наиболее предпочтительной, поскольку она обладает юридической силой. Использование информационных технологий является неотъемлемой частью технологии принятия управленческого решения. Деятельность органов государственной власти, организаций, не зависимо от формы собственности, непосредственно связана с процессами производства, сбора, обработки, хранения, поиска, предоставления информации. Особое значение из вышеназванных процессов имеет процесс производства документированной информации. В документоведческой терминологии этот процесс обозначается как «документирование», что означает «запись информации на различных носителях по установленным правилам». Следует отметить, что и в теории, и на практике это понятие рассматривается шире и под «документированием» понимается весь процесс создания документа, включающий в себя определение вида документа, этапы его разработки (подготовка проекта документа), его оформление, подписание (утверждение). В федеральном законе «Об электронной подписи» установлено, что «информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью» (Ст. 6). В таблице 1 обозначены различия между цифровой и собственноручной подписями. И если собственноручная подпись не требует для реализации дополнительных механизмов и не имеет срока давности, то валидность электронной подписи необходимо проверять, гарантировать (в т.ч. посредством переподписания) при помощи дополнительных механизмов и инфраструктуры. Таблица 1 Сравнение электронной и собственноручной подписи Собственноручная подпись Электронная подпись Не зависит от подписываемого текста, всегда одинакова Зависит от подписываемого текста, разная для различных текстов Неразрывно связана с подписывающим лицом, однозначно определяется его психофизическими свойствами, не может быть утеряна Определяется секретным ключом, принадлежащим подписывающему лицу, который может быть утерян владельцем Неотделима от носителя (бумаги), поэтому отдельно подписывается каждый экземпляр документа Легко отделима от информации, поэтому верна для всех ее копий Не требует для реализации дополнительных механизмов Требует дополнительных механизмов, реализующих алгоритмы ее вычисления и проверки Не требует создания поддерживающей инфраструктуры Требует создания доверенной инфраструктуры сертификатов открытых ключей Не имеет срока давности Имеет ограничения по сроку действия Нельзя не остановиться на действующих государственных стандартах в этой сфере. Несмотря на их рекомендательный характер, именно стандарты отражают лучшую и наиболее общепризнанную практику, а также являются непосредственной основой для формирования локальных правовых актов органов государственной власти. В таблице № 2 приведены дефиниции понятия «электронный документ», в действующих стандартах. Таблица № 2 Определение понятия «электронный документ» в государственных стандартах ГОСТ Р 7.83-2001 СИБИД. Электронные издания. Основные виды и выходные сведения ГОСТ Р 52292-2004 Информационная технология, электронный обмен информацией. Термины и определения ГОСТ Р 2.051-2006 Единая система конструкторской документации. Электронные документы. Общие положения. ГОСТ Р 7.0.8-2013 СИБИД. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения Документ на машиночитаемом носителе, для использования которого необходимы средства вычислительной техники. Форма представление документа в виде множества взаимосвязанных реализаций в электронной среде и соответствующих им взаимосвязанных реализаций в цифровой среде. Документ, выполненный как структурированный набор данных, создаваемых программно-техническим средством. Документ, информация которого представлена в электронной форме. Подобные примеры требований к трактовке ЭД и технологиям их создания можно было бы продолжить, но и приведенные примеры свидетельствуют о том, что правовое регулирование вопросов, связанных с использованием электронных носителей невозможно без комплексной правовой оценки понятия «электронного документа». Необходимо выделить еще одну проблему, связанную с использованием электронных носителей при документировании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время не урегулированы проблемы, связанные с организацией длительного хранения документов на электронных носителях и подписанных электронной подписью в архивах органов государственной власти и местного самоуправления, организаций. С точки зрения специалистов в области информационных технологий срок хранения информации до 10 лет считается уже значительным. Между тем существует установленная классификация по срокам хранения документов, согласно которой срок хранения до 10 лет является кратковременным; свыше 10 лет – долговременным и значительная часть документов органов государственной власти и местного самоуправления имеет постоянный срок хранения. Рассматривая вопрос о значимости электронной подписи при передаче документов на архивное хранение, исходят из положения о том, что если электронный документ, подписанный электронной подписью, был включен в информационную систему и при проверке электронной подписи был получен положительный результат, электронный документ считается аутентичным, достоверным, целостным и пригодным для использования. Объектом подобных рекомендаций являются электронные документы, созданные исключительно в электронной форме и не имеющие аналога на бумажном носителе, или поступившие в организацию также исключительно в электронной форме (следовательно, не распространяются на электронные копии документов (электронные образы документов), которые на практике, как уже отмечалось, также относят к категории электронных документов). На протяжении всего жизненного цикла электронного документа в информационной системе и при его конвертировании в формат архивного хранения (pdf, pdf/A, tiff или иной графический формат) аутентичность, достоверность, целостность и пригодность электронного документа для использования должны поддерживаться программными средствами. В этой связи архив органа должен располагать специализированным аппаратным и программным обеспечением. Учитывая то обстоятельство, что электронные документы постоянного и временного (свыше 10 лет) сроков хранения передаются в архив организации из информационных систем не позднее чем через три года после завершения работы с документами в делопроизводстве, решение данной проблемы становится одной из первоочередных. В основных мерах правового регулирования, направленных на достижение целей и ожидаемых результатов Государственной программы РФ «Информационное общество (2011-2020 гг.)» предусмотрена разработка проекта постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка комплектования, учета, хранения и использования документов в архивах федеральных органов исполнительной власти», с обязательным учетом возможности архивного хранения электронных документов. Правовое регулирование документационного обеспечения управления Юридическая сила документа определяется и содержанием, и формой документа, требования к которым установлены в соответствующих нормативно-правовых и методических актах. Характерной чертой современности является создание законодательной основы сбора, обработки, использования, сохранения и передачи информации. Это свидетельствует о коренном изменении государственной политики в сфере формирования информационных ресурсов. Вместе с тем заметно меняется отношение в обществе к организации информационных ресурсов. Управленцы проявляют всевозрастающий интерес к проблемам законодательного регулирования и обеспечения их деятельности. Практические работники самых разнообразных управленческих систем приходят к осознанию того, что информация и документ как ее носитель, пронизывая все аспекты управления, оказывают непосредственное и целенаправленное влияние на результативную работу во всех отраслях человеческой деятельности. Одно из важнейших профессиональных качеств, без которого невозможно заниматься делопроизводством на современном уровне, — правовая культура. Современный специалист в области делопроизводства обязан знать действующее законодательство, следить за его изменениями, т.к. на этих знаниях основываются многие положения конкретной системы делопроизводства, эти знания определяют порядок документирования той или иной деятельности. В Российской Федерации регламентация документирования и порядка работы с документами развивается в направлении законодательного ре­гулирования, на уровне подзаконных актов, а также в виде методических документов различного статуса. Законодательная регламентация документирования и работы с документами направлена, в основном, на упорядочение применения видов документов в той или иной области деятельности; на установление единообразия их подготовки и оформления. Законодательными актами регулируются требования к документам, пересылаемым с помощью разнообразных средств связи (почта, телеграф, факсимильные и электронные сообщения), требования к защите информации на разных стадиях ее создания и хранения, к приданию документам официальности (юридической силы), а также процессы информатизации. На законодательном уровне установлены право собственности на отдельные документы и массивы документов, категории информации по уровням доступа к ней. Наиболее характерная черта современного законодательства — регламентация процессов использования документированной информации в автоматизированных системах. Федеральное законодательство пока не может рассматриваться как комплексное регулирование норм в сфере документационного обеспечения управления. Тем не менее, включение в него отдельных правил документирования имеет чрезвычайно важное значение, прежде всего, с точки зрения повышения правовой значимости управленческих документов. Остановимся на «базовых» законодательных актах в сфере информационно-документационного обеспечения управления. Федеральный закон 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает основную терминологию, используемую в данной сфере, определяет в общих чертах право на доступ к информации и его ограничения. Наиболее значимой для сферы документационного обеспечения управления (ДОУ) является статья 11 данного закона, в которой закреплено право различных субъектов на установление требований к документированию информации. В то же время для федеральных органов исполнительной власти установлено императивное требование о том, что документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти. Это означает, что данные органы должны учитывать требования целого ряда подзаконных актов, о которых речь пойдет далее. Также, в законе установлено, что электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе. Широкое распространение средств электронной техники в самых разных областях деятельности, в том числе в обмене информацией, привело к необходимости законодательной регламентации порядка использования электронных документов. С конца 1990-х гг. во всем мире идет законодательное регулирование понятий "электронный документ" и "электронная цифровая подпись". В Российской Федерации подобный закон был принят Государственной Думой в 2002 г. Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи" разрабатывался с целью обеспечения право­вых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Действие закона распространялось на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок. Закон устанавливал порядок использования электронной цифровой подписи и ряд важнейших понятий, таких, как «сертификат», «открытый ключ», «подтверждение подлинности», «пользователь электронной цифровой подписи». В 2011 году был принят новый Федеральный закон, регламентирующий данную сферу – Федеральный закон «Об электронной подписи». Данный Федеральный закон регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий. В данном законе используется уже другое понятие «электронной подписи», определяемое как «информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию». Таким образом, данный федеральный закон не связывает напрямую понятия «электронная подпись» и «электронный документ» (понятие «электронный документ» законом не определяется, несмотря на постоянное использование). Ряд статей Гражданского кодекса устанавливает обязательность документирования, а также виды и разновидности документов, создаваемых при совершении актов гражданских взаимоотношений (их возникновении, прекращении). Так, виды учредительных документов юридического лица, например, устав и учредительный договор, на основании которых действуют юридические лица, требования к их содержанию и оформлению содержит ст. 52 ГК РФ: «В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида». В ряде статей Гражданского кодекса установлены нормы документирования. Например, ст. 184, 185 определяют, что коммерческое представительство осуществляется на основании договора, заключенного в письменной форме, и доверенности, т. е. письменного уполномочия, выдаваемого одним лицом другому. Статьи 185, 186 определяют оформление такого документа, как доверенность: «Доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации»; «Доверенность, в которой не указана дата ее совершения, ничтожна», а также обязательность ее нотариального заверения. Таким образом, нормы ГК РФ в целом ряде случаев не только закрепляют виды и разновидности доку­ментов, используемых при оформлении ряда правоотношений, но и устанавливают требования к их оформлению и содержанию. В числе важнейших норм документирования, впервые закрепленных в Гражданском кодексе, была норма, устанавливающая условия, при которых электронно-цифровая подпись признается одной из юридически признаваемых форм собственноручной подписи. Дальнейшее регулирование этой нормы документирования развивалось в последующих законодательных актах. Государственное регулирование вопросов, связанных с хранением документов, нашло частичное отражение в Уголовном кодексе РФ (далее — УК РФ), который предусматривает ответственность за контрабанду, утрату документов, содержащих государственную тайну, похищение или повреждение документов. В него включены нормы, устанавливающие ответственность за хищение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность (ст. 164 УК РФ). В Кодекс включены и нормы ответственности за уничтожение или повреждение памятников истории или культуры (ст. 243). Известно, что любой документ несет культурную функцию, многие из них с течением времени приобретают статус исторического источника, возможно, исторического памятника. Статьи 324, 325 относят к правонарушениям приобретение или сбыт официальных документов, похищение или повреждение документов, штампов, печатей. В Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 13, 20) к числу правонарушений относится несоблюдение правил хранения, комплектования, учета, использования архивных документов. Административная ответственность при этом может выражаться в вынесении предупреждения или наложении штрафа на граждан в размере от ста до трехсот минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от трехсот до пятисот рублей. Введенный в действие с 1 февраля 2002 г. Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ) устанавливает обязательность применения каждой организацией независимо от ее организационно-правовой формы ряда локальных правовых актов, таких, как коллективный договор, соглашение, правила внутреннего трудового распорядка, положение об использовании и защите персональных данных и др. В ТК РФ названы документы, которыми документируется прием, перевод, увольнение, командирование, предоставление отпуска, поощрения и взыскания работников. Часть этих документов применяется давно (приказ, заявление, трудовая книжка и др.), относительно других введен новый порядок их составления и применения (трудовой договор); необходимость создания некоторых регламентирована впервые (уведомления). Кодекс не только устанавливает применение тех или иных документов, но и определяет структуру текста, порядок оформления некоторых из них (например, трудового договора). Трудовой кодекс содержит специальную статью (ст. 14), устанавливающую порядок исчисления сроков, а в некоторых случаях устанавливает и конкретные сроки подготовки документов. Например, приказ о приеме на работу (ст. 68), приказ о применении дисциплинарного взыскания (ст. 193), изготовление и выдача работнику копий документов, связанных с работой (ст. 62), предупреждение работника об увольнении (ст. 79, 80) — все эти документы должны быть оформлены в трехдневный срок. Законодательные акты, которыми определятся создание и порядок деятельности организаций различных организационно-правовых форм (Федеральные законы «Об акционерных обществах», «Об обществах и ограниченной ответственностью»), наряду с правовыми нормами их создания, реорганизации, ликвидации, управления, значительное внимание уделяют порядку документирования их деятельности, правилам составления и оформления ряда документов. Ряд законодательных актов содержит нормы, которые учитываются при составлении и оформлении документов. Так, ст. 16 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации» определяет: "на территории Российской Федерации официальное делопроизводство в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях ведется на русском языке как государственном языке Российской Федерации. Официальное делопроизводство в республиках ведется также на государственных языках данных республик". В федеральном законе «О государственном языке Российской Федерации» (ст. 3 «Сферы использования государственной языка РФ») установлено, что «Государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию: 1) в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства; 2) в наименованиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности; … 5) при официальном опубликовании международных договоров Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов; 6) во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений». Порядок официального использования Государственного герба Российской Федерации установлен в соответствующем Федеральном конституционном законе. Положения данного закона имеют значение для оформления официальных письменных документов. В нем, в частности, регламентировано, какие субъекты имеют право воспроизводить Государственный герб РФ в многоцветном (одноцветном) варианте на своих бланках. Также устанавливаются требования к воспроизведению герба РФ на печатях ФОИВ и иных государственных органов, организаций и учреждений. При этом подчеркивается, что гербы (геральдические знаки) субъектов РФ, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности не могут быть идентичны Государственному гербу Российской Федерации. Порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации устанавливается Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 27.12.1995 № 1268). Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» также имеет отношение к сфере ДОУ, поскольку устанавливает правовой статус государственных стандартов, которые, в свою очередь, играют существенную роль в регламентации отдельных аспектов документационного обеспечения управления. В ст. 2 «Основные понятия» дается определение понятия «документ по стандартизации»: «документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается настоящим Федеральным законом». Настоящий федеральный закон имеет непосредственное отношение к сфере информационно-документационного обеспечения управления, поскольку значительная часть организационных и технологических аспектов раскрывается именно в стандартах (государственных и национальных). Существенное значение в законодательной регламентации документационных процессов имеет Федеральный закон «Об архивном деле в РФ», принятый в 2004 году. Он устанавливает терминологию, применяемую в данной сфере, определяет понятие и структуру Архивного фонда РФ, устанавливает полномочия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в области архивного дела, порядок управления архивным делом и т.д. В законе установлено, что специально уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти утверждает перечни типовых архивных документов с указанием сроков хранения, а также инструкцию по применению этих перечней (п. 3 Ст. 6). Перечни являются основным источником при разработке номенклатуры дел и экспертизе ценности документов органа государственной власти и местного самоуправления. Существенное значение для регламентации отдельного направления ДОУ – делопроизводства по обращениям граждан – имеет Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», принятый в 2006 году. Обращения классифицируются на: заявления, предложения и жалобы. Однако в законе не предусмотрена дифференциация установленного порядка рассмотрения в зависимости от вида обращения. Более того, многие его положения можно считать архаичными, несмотря на тот факт, что законом регламентирована возможность оформления обращения в электронной форме и, соответственно, применение современных технологий. В 2010 г. вступили в силу два смежных закона, вносящие существенный вклад в регламентацию деятельности различных органов государственной власти с точки зрения предоставления гражданам информации о ней. Это Федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Эти нормативные акты направлены на обеспечение реализации конституционных прав граждан на получение информации. Несколько законодательных актов посвящены различным видам информации ограниченного доступа. Это Федеральные законы «О коммерческой тайне», «О персональных данных», Закон Российской Федерации «О государственной тайне». В них устанавливаются основы правового режима соответствующих видов информации ограниченного доступа, требования к ее документированию и, частично, работе с соответствующими документами. В целях реализации норм этих законов было принято достаточно большое количество подзаконных нормативных актов, акцентированных на регламентации отдельных аспектов защиты той или иной информации ограниченного доступа. Таким образом, законодательное регулирование самых разных аспектов работы с документами содержится в целом ряде законодательных актов. В действующее законодательство включено значительное количество обязательных для исполнения норм, правил и требований к документированию различных направлений деятельности государственных и негосударственных организаций, к оформлению тех или иных видов документов, к их содержанию и структуре текста. Кроме перечисленных выше, можно называть еще многие законы, регламентирующие отдельные аспекты документационного обеспечения различных видов деятельности, но, к сожалению, пока еще не принят Федеральный закон «О документационном обеспечении управления», в котором данная проблематика раскрывалась бы комплексно, (несмотря на подготовку нескольких редакций проекта данного закона). Наряду с законодательной регламентацией нормы работы с документами затрагиваются в целом ряде указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Эти подзаконные акты устанавливают нормы работы с документами, которые не нашли отражения в законодательных актах (см., например, постановление Правительства РФ "Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну к различным степеням секретности"; Распоряжение Правительства РФ "Об обеспечении сохранности документов по личному составу высвобождаемых работников в результате образования, реорганизации и ликвидации юридических лиц" и др.). Одним из основных нормативных актов в данной сфере является Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В Правилах определен процесс подготовки проекта нормативного правового акта, его согласования, подписания, утверждения, оформления, сроки подготовки и установлен порядок его государственной регистрации (внесения в Государственный реестр нормативных правовых актов и присвоения ему регистрационного номера) в Минюсте России. При нарушении требований, изложенных в правилах, документ не вступает в силу. Технология подготовки НПА, закрепленная в Правилах, на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления адаптирована к структуре этих органов и закреплена в соответствующих локальных правовых актах (как правило, Инструкции по делопроизводству). Общее методическое руководство постановкой делопроизводства в России осуществляет Федеральное архивное агентство (Росархив). Руководство деятельностью Росархива осуществляет Президент Российской Федерации. Росархив в сфере документационного обеспечения управления разрабатывает и утверждает: правила делопроизводства в государственных органах; типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов; примерную инструкцию по делопроизводству в государственных организациях; перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения.1 В начале 2020 г. вступил в действие приказ Росархива от 22 мая 2019 г. № 71 «Об утверждении Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления» (взамен Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, действовавших в соответствии с постановлением Правительства РФ с 2009 г.) Данные Правила разработаны в целях совершенствования делопроизводства и повышения эффективности работы с документами путем регламентации на единой правовой основе правил создания документов, технологий работы с ними, организации текущего хранения документов и подготовки к передаче в архив органа государственной власти, органа местного самоуправления. Требования Правил применяются к любой системе документации в части общих принципов работы с документами. Однако их действие не распространяется на организацию работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну. Основные разделы Правил: Документирование управленческой деятельности; Организация документооборота; Управление документами в системе электронного документооборота; Контроль исполнения документов (поручений); Документальный фонд государственного органа, органа местного самоуправления; Подготовка документов к передаче на хранение в архив государственного органа; выделение к уничтожению документов с истекшими сроками хранения. На основе Правил каждый государственный орган и орган местного самоуправления обязан разработать и утвердить свою Инструкцию по делопроизводству, согласованную с уполномоченным органом исполнительной власти в сфере архивного дела или государственным (муниципальным) архивом в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Правилами установлено, что в органах исполнительной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, использующих единую систему электронного документооборота (СЭД), может применяться инструкция по делопроизводству, устанавливающая единый порядок делопроизводства в органах исполнительной власти субъектов РФ и/или органах местного самоуправления. Существенным дополнением к нормативным требованиям являются Методические рекомендации по разработке Инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (2010 г.). Методические рекомендации конкретизируют аспекты создания документов и организации работы с ними. Особое значение имеют Приложения к Методическим рекомендациям, в которых содержатся внешние формы документов, используемых в деятельности ОГВ и МСУ. В 2018 г. приказом Федерального архивного агентства от 11.04.2018 № 44 утверждена «Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях». Данный документ разработан в целях совершенствования делопроизводства и повышения эффективности работы с документами путем регламентации на единой правовой и методической основе правил подготовки документов, технологий работы с ними, организации их текущего хранения и подготовки к передаче в архив организации. При организации информационно-документационного обеспечения деятельности ОГВ и МСУ необходимо использовать Перечни, устанавливающие состав документов, которые могут создаваться исключительно в электронной форме (без аналога на бумажном носителе). Основой для их разработки послужили «Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности» (утв. приказом Росархива от 29 апреля 2011 г. № 32). В настоящее время действуют следующие постановления и распоряжения Правительства РФ в данной сфере: Распоряжение Правительства РФ от 17 марта 2011 г. № 422-р «Об утверждении Перечня документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде»; Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2014 г. № 1494 «Об утверждении Перечня видов документов, предусмотренного Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия»; Распоряжение Правительства РФ от 2 апреля 2015 г. № 583-р «Об утверждении перечня видов документов, передаваемых при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов в электронном виде»; Распоряжение Правительства РФ от 1 ноября 2016 г. № 2326-р «Об утверждении перечня документов и сведений, находящихся в распоряжении отдельных федеральных органов исполнительной власти и необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления». Данные Перечни, устанавливающие видов состав документов и информации, создаваемой в электронной форме, обеспечивают функционирование системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) и системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Методика и технология хранения документов в текущем делопроизводстве и в архиве конкретной организации также разработана Росархивом (Основные правила работы архивов организаций 2002 г.). В данном документе содержится целый ряд разделов, направленных на регламентацию хранения документов в делопроизводстве организаций. Рекомендации Основных правил работы архивов организаций распространяются на архивы, созданные в качестве структурных подразделений в организациях, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. В отношении архивов, функционирующих в качестве самостоятельных учреждений, осуществляющих хранение, учет и использование архивных документов, относящихся к государственной и муниципальной собственности, действуют Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях, библиотеках, организациях Российской Академии наук. Требования данных Правил могут использоваться и при организации работы архивов государственных органов в разделах, посвященных комплектованию государственных и муниципальных архивов, а также в разделах, посвященных обеспечению сохранности архивных документов. Существенное значение в вопросах регламентации документационного обеспечения имеют перечни документов со сроками хранения. Приказом Федерального архивного агентства от 20 декабря 2019 г. № 236 «Об утверждении перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», заменивший действовавший ранее аналогичный перечень, утвержденный Приказом Минкультуры РФ от 25.08.2010 № 558. К числу нормативных документов в области дело­производства относится и ряд разработок Центрального бюро нормативов по труду Минтруда России, в которых установлены нормы времени на выполнение ма­шинописных, копировальных работ, на операции регистрации, справочной работы, контроля за сроками исполнения документов, обработки поступающих и от­правляемых документов, т.е. тех работ, которые ежедневно выполняются любой делопроизводственной служ­бой. Нормы времени установлены как для традицион­ной (ручной) технологии делопроизводства, так и для автоматизированной. В 2002 г. постановлением Минтруда России от 26.02.2002 № 23 утверждены Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур в федеральных органах ис­полнительной власти, куда включены нормы времени на работы по набору текста на персональном компью­тере, оформлению документов, документированию деятельности коллегиальных органов, обработке и учету документов, регистрации, справочно-аналитической работе, контролю за исполнением документов, составлению и ведению номенклатуры дел, хранению и поиску документов. Особое место в нормативно-методической базе ДОУ занимают различные государственные стандарты, носящие рекомендательный характер, но предельно подробно регламентирующие документационные процессы. Наибольшее практическое значение имеют следующие стандарты: - ГОСТ Р 7.0.97-2016. «Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов». Настоящий стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы: уставы, положения, правила, инструкции, регламенты, постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, договоры, акты, письма, справки и др. документы, в том числе включенные в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД). Стандарт определяет состав реквизитов документов, правила их оформления, в том числе с применением информационных технологий, виды бланков, состав реквизитов бланков, схемы расположения реквизитов на документе, образцы бланков, правила создания документов. Положения стандарта распространяются на документы на бумажном и электронном носителях. - ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» введен вместо ГОСТ 51141-98 с аналогичным названием. Настоящий стандарт устанавливает термины и определения основных понятий, используемых в области делопроизводства и архивного дела. Установленные термины рекомендуются для применения во всех видах документации. Следует подчеркнуть, что в редакцию ГОСТа 2013 г. помимо традиционных терминов (например: «документ», «официальный документ», «автор документа», «бланк документа» и т.д.), включены новые термины, связанные с созданием электронных документов (например, «аутентичность», «достоверность», «целостность» и др.); - ГОСТ Р 54989-2012 «Обеспечение долговременной сохранности электронных документов». Стандарт содержит методические указания и рекомендации по обеспечению долговременной сохранности аутентичных электронных документов и доступа к ним в тех случаях, когда срок их хранения превышает расчетный срок использования технологий (оборудования и программного обеспечения), применяемых для создания и поддержания этих документов. - ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. «Информация и документация. Управление документами. Общие требования». Данный стандарт принят на основе международного стандарта по управлению документацией. В нем содержатся общие требования к построению систем управления документацией в организациях, ориентированных на внедрение системы менеджмента качества. - ГОСТ Р 53898-2010. «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению». Данный стандарт устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, обеспечивающего информационное взаимодействие систем управления документами. В соответствии со стандартом, электронное сообщение должно состоять из XML-документа установленной в стандарте структуры и с заданным составом элементов и их атрибутов и, возможно, набора дополнительных файлов, являющихся неотъемлемой частью сообщения. Как электронное сообщение в целом, так и составные его части, могут быть независимо подписаны электронными цифровыми подписями и другими аналогами собственноручной подписи и (или) зашифрованы. Порядок применения электронной цифровой подписи и (или) шифрования не относится к области применения данного стандарта, а рассматривается как «внешний» по отношению к нему и регламентируется отдельными документами. - ГОСТ Р ИСО 22310-2009. «Информация и документация. Руководство для разработчиков стандартов, устанавливающих требования к управлению документами». Стандарт объединяет требования, предъявляемые к документам в стандартах ИСО 15489-1, ИСО/ТО 15489-2 и ИСО 23081-1 для включения их во все стандарты, регламентирующие процессы создания и хранения документов. В нем также выделены различные элементы требований, которые следует рассматривать как компоненты расширенной структуры управления документацией. - ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008. «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Процессы управления документами. Метаданные для документов: Часть 1. Принципы». Данный стандарт устанавливает основы для создания, управления и использования метаданных об управлении документами, а также объясняет принципы, лежащие в основе управления ими. Таким образом, правовое регулирование сферы информационно-документационного обеспечения управления содержится в целом ряде законодательных актов, нормативных и нормативно-методических документах непосредственно, или косвенно регламентирующих вопросы документирования и организации работы с документами. Однако, как было отмечено, на сегодняшний день отсутствует комплексная регламентация рассматриваемой сферы на законодательном уровне.