Органы исполнительной власти как субъекты административного права

Тема 6. Органы исполнительной власти как субъекты административного права Прежде чем начать изучение органов исполнительной власти в качестве субъектов административных правоотношений, необходимо обратиться к самой исполнительной власти. Исполнительная власть может быть охарактеризована с трех позиций. Вo-первых, исполнительная власть – ветвь единой государственной власти, обладающая самостоятельностью и независимостью в условиях разделения властей (ст. 10 Конституции Российской Федерaции). Такая характеристика предполагает анализ взаимодействия и соотношения исполнительной власти с другими ветвями государственной власти и составляет предмет исследования теории государства, а также конституционного права. Во-вторых, внимание ученых привлекают функции исполнительной власти, отражающее основное содержание ее деятельности. В-третьих, возможен анализ субъектного состава исполнительной власти, т.е. ее органов и должностных лиц. Два последних аспекта составляют предмет регулирования отрасли административного права и изучения в соответствующей науке. Органы исполнительной власти образуют систему, объединенную на основе организационного и функционального подчинения. Именно системность является важнейшим качеством исполнительной власти, что не присуще другим ветвям власти. Системный характер исполнительной власти обусловлен конституционными положениями, в частности о единстве государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектaми. Важный признак исполнительной власти – это ее функции, анализ которых позволяет лучше понять сущность этой ветви власти. Основная функция – это исполнение законов, а точнее, организация и обеспечение исполнения нормативных и индивидуальных правовых актов. Задачи исполнительной власти – создать условия для реализации предписаний правовых норм всеми субъектами права, организовать эту деятельность, обеспечить исполнение нормативных актов, актов применения права, в том числе посредством применения принуждения и ответственности. Данное направление деятельности не характерно для органов законодательной и судебной власти. Прочие же функции исполнительной власти вторичны и производны, так как отражают, в первую oчередь, содержание деятельности иных органов государствa. Этo нормотворческая, контрольно-надзорная, юрисдикционная функции. Если основнaя функция реализуется всеми субъектами исполнительной власти, то прочие осуществляются отдельными органами. Орган исполнительной власти – структурный элемент системы исполнительной власти, реализующий ее функции. Так как исполнительная власть – ветвь (разновидность) государственной власти, то и орган исполнительной влaсти является одним из видов органов государственной власти. Поэтому орган исполнительной власти сoхраняет основные свойства, 1 признаки органа государственной власти, но в то же время имеет и свои особенности, обусловленные природой и функциями исполнительной влaсти. Важнейший признак любого органа государственной власти – исполнение порученной ему государством функции. Все иные его свойства – компетенция, организационная структура, личный состав (государственные служащие), масштаб деятельности, финансирование, формы и методы деятельности и т.д. – определяются этим признаком. Функции органа исполнительной власти, очевидно, производны от функций самой этой ветви власти, а те, в свою очередь, обусловлены функциями государства. Функции органа указывают, из чего складывается практическая деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. В теории выделяют различные функции органов исполнительной власти – исполнительство, нормотворчество, контроль и надзор, правоохранительная, юрисдикционная, правонаделительная функции. Современное законодательство выделяет четыре функции, реализуемые органами исполнительной власти – нормотворческая, контрольно-надзорная, управления государственным имуществом, оказания государственных услуг (п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). Характер и специфика деятельности органа являются определяющими для различий в правовом статусе того или иного органа исполнительной власти. Другая важная особенность органов исполнительной власти – их компетенция. Компетенция – это ключевое понятие юридической науки, которое не имеет однозначного и общепринятого определения. Компетенцию можно определить как совокупность полномочий, реализуемых по определенным предметам ведения. В литературе можно встретить и иные подходы, так В.М. Манохин элементами компетенции называет цели и задачи, функции, права и обязанности (полномочия), формы и методы деятельности органа. Компетенция органов исполнительной власти закрепляется в Конституции России, законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, а также аналогичных актах субъектов Российской Федерации. Например, возлагаемая на федеральное министерство функция по принятию нормативных правовых актов обуславливает право издавать общеобязательные правила поведения (приказы, распоряжения и т.д.), действующие в конкретной отрасли (отраслях) – промышленность, энергетика, образование и т.д. Контрольнонадзорная функция предполагает право выдавать лицензии (разрешения), а также следить за соблюдением установленных правил в той или иной отрасли (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки выдает лицензии на право ведения образовательной деятельности, проводит аккредитацию высших учебных заведений, проверяет соблюдение ими установленных правил). Функции органа исполнительной власти обуславливают и его организационную структуру. Организационная структура – 2 совокупность штатов, должностей, с распределением между ними прав, обязанностей и ответственности. Организационная структура органа исполнительной власти характеризуется иерархичностью, так как в каждом органе есть руководитель (министр, директор), его заместители, руководители структурных подразделений (отделов, управлений, департаментов, комиссий), специалисты. Подобной структурой не обладают ни органы судебной, ни законодательной власти (к примеру, депутаты законодательного (представительного) органа, напротив, имеют одинаковый статус при осуществлении своей деятельности). Каждый орган исполнительной власти имеет определенный масштаб деятельности, который может быть территориальным и отраслевым. Территориальный масштаб указывает на территорию, на которую распространяется власть данного органа (Российская Федерация, субъект Федерации, иная территория). Отраслевой масштаб характеризует определенное направление деятельности, круг общественных отношений, на которые осуществляется управленческое воздействие органа (все сферы человеческой жизнедеятельности, несколько отраслей, отрасль, часть отрасли). Сочетание территориального и отраслевого масштабов можно встретить в деятельности судов (специфика рассматриваемых дел определяет подведомственность и подсудность судов общей юрисдикции и арбитражных судов). Правовой статус органов исполнительной власти определяется различными по юридической силе нормативными правовыми актами – Конституцией России, законами, указами и постановлениями. Более того, положение каждого органа исполнительной власти определяется конкретным нормативным актом (как правило, это положение). Органы исполнительной власти формируются в порядке назначения, как правило, выщестоящим в порядке подчиненности органом (правительством, высшим должностным лицом субъекта), исключение составляет формирование некоторых федеральных органов исполнительной власти Президентом Российской Федерации, который не входит в систему исполнительной власти. Органы законодательной власти формируются путем выборов, федеральные судьи назначаются Президентом, но это лишь подчеркивает независимость судебной власти и ее особый статус. Для участия в гражданских, трудовых, финансовых правоотношениях органы исполнительной власти наделяются правами юридического лица. С позиций гражданского права орган исполнительной власти – это некоммерческая организация, обладающая ограниченной (специальной правосубъектностью), имущество за которой закреплено на праве оперативного управления. Названные признаки определяют и содержание статуса органа исполнительной власти. Правовой статус органа включает в себя такие элементы, как: – цели, задачи и функции деятельности; – компетенция; 3 – организационная структура; – ответственность. Последний элемент статуса выражен только у высших органов исполнительной власти (отставка), у прочих же органов ответственность персонифицирована, т.е. предполагает ответственность руководителя. Важен вопрос о классификации органов исполнительной власти. Возможны различные ее варианты в зависимости от определенных критериев. Исходя из федеративного устройства страны органы исполнительной власти могут быть федеральными и субъектов Российской Федерации. Федеральные органы создаются в соответствии с федеральным законодательством, финансируются из федерального бюджета, распространяют свою власть на всю территорию страны или иную территорию. Органы субъектов Федерации учреждаются в соответствии с федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта, финансируются за счет бюджета субъекта и действуют на его территории. С данной классификацией частично совпадает деление органов исполнительной власти в зависимости от территории, на которой осуществляется их компетенция. Органы могут быть общефедеральными (реализуют свою власть на всей территории России), региональными (действуют на территории субъекта Федерации, нескольких субъектов или иной территории) и местными (например, территориальные органы органа исполнительной власти субъекта). Возможна и классификация органов исполнительной власти по реализуемым функциям. Функция определяет организационно-правовую форму органа: нормотворческая функция осуществляется министерством, контрольно-надзорная – службой, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг – агентством. Данная классификация нормативно установлена (Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») и распространяется только на федеральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти подразделяются на единоначальные и коллегиальные в зависимости от порядка принятия решений. Большинство органов исполнительной власти являются единоначальными, что обеспечивает оперативность принятия решений и персональную ответственность за их принятие и исполнение. Коллегиальными же, как правило, являются высшие органы исполнительной власти – правительство, администрация. По объему и характеру компетенции органы исполнительной власти могут быть общей, отраслевой, межотраслевой и специальной (внутриотраслевой) компетенции. Органы общей компетенции вправе осуществлять управленческую деятельность во всех сферах и отраслях управления, отраслевые – в отдельной отрасли, межотраслевые – координируют деятельность в смежных отраслях, специальной компетенции 4 – реализуют отдельные функции в той или иной отрасли (надзорные, контрольные, инспекционные, юрисдикционные). Уяснение системы исполнительной власти невозможно без анализа взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами исполнительной власти. Согласно ст. 80 Конституции России Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а для исполнения этого требования ему предоставлены значительные полномочия по обеспечению порядка и безопасности, как внешней, так и внутренней. Следует учитывать, что Президент не относиться ни к одной ветви государственной власти. Однако многие полномочия Главы государства носят управленческий характер и реализуются в сфере исполнительной власти. Конституционные поправки 2020 года закрепили роль Президента как фактического главы исполнительной власти – согласно ч. 1 ст. 110 Конституции России «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации». Полномочия Главы государства условно можно подразделить на три группы. Полномочия первых двух групп реализуются исключительно в системе исполнительной власти, третьей – осуществляются «вовне», т.е. за рамками исполнительной власти в разных сферах и отраслях жизни общества. Первая группа полномочий реализуется в отношении федеральных органов исполнительной власти, носят организационный и функциональный характер. Президент Российской Федерации формирует систему федеральных органов исполнительной власти и осуществляет непосредственное руководство деятельностью некоторых из них (министерства внутренних дел, обороны, юстиции, иностранных дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, федеральных служб безопасности, внешней разведки, охраны, фельдъегерская, управление делами Президента, главное управление специальных программ). В частности, Глава государства определяет структуру федеральных органов исполнительной власти (т.е. перечень конкретных органов), назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, а также освобождает его с занимаемой должности, назначает на должности федеральных министров, вправе председательствовать на заседаниях Правительства и отменять его акты. Президент также определяет статус некоторых федеральных органов исполнительной власти (утверждает положения) и руководит их деятельностью, в том числе может отменять решения подведомственных ему органов. Вторая группа полномочий осуществляется в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Первоначально это были весьма узкие полномочия функционального характера. Конституция России предоставляет Президенту Российской Федерации право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти 5 субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). В период с 2000 года круг полномочий Президента Российской Федерации в данной сфере значительно расширился – появилось право выносить в отношении глав субъектов Российской Федерации предупреждения, отстранять их от занимаемых должностей. Все эти полномочия предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Третья группа охватывает полномочия Президента общего характера, реализуемые в сфере обороны, безопасности, охраны правопорядка и законности. Согласно Конституции, Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Для осуществления этого конституционного положения предоставлены такие полномочия, как объявление призыва в Вооруженные Силы, введение режимов чрезвычайного и военного положений, назначение высшего военного командования, определение военной доктрины Российской Федерации, награждение государственными наградами Российской Федерации и присвоение высших воинских и специальных званий (ст. 89 Конституции России). Президент является Председателем Совета Безопасности Российской Федерации, органа задачами которого является подготовка решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации, стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка (ст. 13 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности»). Также Президент формирует Государственный Совет Российской Федерации, статус которого должен быть определен соответствующим законом. Для реализации своих полномочий Президент Российской Федерации принимает указы и распоряжения. Значительная роль в осуществлении полномочий Президента отводится его полномочным представителям в федеральных округaх, статус которых определен в Указе Президента Российской Федерации от 13 мaя 2000 года № 849 «O полномочном представителе Президента Роccийской Федерации в федеральном округе». Сoгласнo данному Указу институт полномочных представителей учрежден в целях обеспечения реализации Президентом России своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федерaльных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. В Пoлoжении о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе определены задачи полномочного предстaвителя, его функции и права. В 6 числе основных задач и функций полномочного представителя следует назвать координацию деятельности органов исполнительной власти в соответствующем округе, контроль за исполнениями федеральных законов, указов и рaспоряжений Президента Рoccийской Федерации, за реализацией федеральных программ в федерaльном округе, организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной влaсти с органами государственной власти субъектов Рoccийской Федерaции, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными объединениями. Полномочный представитель вносит Президенту Российской Федерaции предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерaции или нарушения прaв и свобод человека и грaждaнинa. Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации осуществляет исполнительную власть. Однако для уяснения правовой природы этого органа конституционных положений явно недостаточно. Статус Правительства определяется также специальным актом – Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 года «О Правительстве Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами. Председатель Правительства Российской Федерации назначается на должность Президентом с согласия Государственной Думы. Заместители Председателя Правительства назначаются на должности и освобождаются от занимаемых должностей Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы либо же после консультаций с Советом Федерации. Следует различать состав и структуру Правительства Российской Федерации. Состав Правительства включает в себя Председателя, заместителей Председателя (в количестве десять, один из которых первый) и федеральных министров. Структура Правительства включает в себя формируемые координационные органы (комитеты, организационные комиссии) и совещательные органы (советы). Эти правительственные органы могут действовать как на постоянной основе, так и создаваться для решения конкретных вопросов. Законом «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено формирование Президиума Правительства, который вправе решать оперативные вопросы в пределах компетенции Правительства Российской Федерации (ст. 32). Решения Президиума Правительства не должны противоречить актам, принятым на заседаниях, и могут быть отменены Правительством. Полномочия Правительства Российской Федерации весьма широки. Их можно подразделить на три группы, которые осуществляются как в рамках системы исполнительной власти, так и за ее пределами. Первая группа 7 полномочий реализуется в отношении федеральных органов исполнительной власти. Эти полномочия носят как организационный, так и функциональный характер. Так, Правительство утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных ему (это большинство органов – федеральные министерства, службы и агентства), определяет состав коллегий федеральных органов исполнительной власти, устанавливает предельную численность аппарата органов исполнительной власти и объемы их финансирования, назначает на должности и смещает с занимаемых должностей заместителей федеральных министров, руководителей и их заместителей прочих федеральных органов исполнительной власти. Значительны и полномочия по руководству деятельностью федеральных органов исполнительной власти – к примеру, Правительство вправе отменять решения федеральных органов исполнительной власти, подведомственных ему. Вторая группа полномочий – полномочия в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эти полномочия реализуются только в пределах предметов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного с субъектами Федерации ведения. Данные полномочия можно охарактеризовать как полномочия по координации и контролю за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Третья группа полномочий охватывает самые разнообразные полномочия по управлению в отдельных сферах и отраслях, которые носят общий характер. Перечень таких полномочий дан в ст.ст. 14-21 Закона «О Правительстве» – это сфера экономики, бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика, внутренняя и внешняя политика, социальная сфера, сфера науки, культуры и образования, сфера природопользования и охрана окружающей среды, сфера внешней политики и международных отношений, в области обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, по обеспечению обороны и государственной безопасности. Данные полномочия могут быть реализованы Правительством Российской Федерации как непосредственно (принятие программ, утверждение тарифов и т.д.), так и через подведомственные ему органы. Правовая форма деятельности Правительства – принятие постановлений и распоряжений. Организационной формой деятельности Правительства Российской Федерации является заседание. Заседания Правительства проводятся, как правило, один раз в месяц, но возможно и проведение внеочередных заседаний. Заседания могут быть открытыми и закрытыми, например, если рассматриваются вопросы, отнесенные к государственной тайне. Порядок подготовки и проведения заседаний регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства, утвержденном постановлением Правительства от 1 июня 2004 года. Важен вопрос об организации деятельности Правительства Российской Федерации, которое возложено на Аппарат Правительства. Аппарат 8 возглавляется Руководителем Аппарата (по должности заместитель Председателя Правительства Российской Федерации), который назначается на должность и освобождается от нее Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства. Аппарат функционирует в соответствии с Положением об Аппарате, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года. Структура Аппарата включает в себя: Руководителя; заместителей Руководителя; полномочных представителей Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, Конституционном и Верховном судах Российской Федерации; секретариаты Председателя Правительства и его заместителей; департаменты. Анализ законодательства показывает, что подавляющее большинство органов государства – это органы исполнительной власти (порядка 90%). Поэтому совершенно обоснованно для их характеристики вводится понятие «система». Как отмечается исследователями система органов исполнительной власти – явление давнее, постоянное, известное всякому государству – в действующей Конституции страны закреплена в ст. 77. Система органов состоит из звеньев, каждое из которых имеет, как правило, внутреннюю структуру, состоящую из конкретных органов исполнительной власти. Аппарат управления в России изначально носил отраслевой характер, начиная с создания первых министерств Петром I. Такая система управления получила название министерской. Министерская система во многом была заимствована у других государств, в частности Франции, где она начала формироваться еще в XVIII веке. Отраслевой характер носил и управленческий аппарат Советского государства, так как функционировали органы общей (исполнительные комитеты, советы министров, правительства), отраслевой (министерства) и межотраслевой (государственные комитеты) компетенции. В 60-х годах была предпринята попытка административно-территориальной и управленческой реформ, направленных на организацию органов управления по территориальному признаку – были созданы совнархозы (советы народного хозяйства), но она не увенчалась успехом. Значительных изменений система управления не претерпела и в 90-е годы XX века, происходило только усложнение системы за счет появления новых организационно-правовых форм органов исполнительной власти – комитетов, надзоров, служб, комиссий, департаментов, агентств и т.д. Радикальные перемены произошли с принятием Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Данным Указом определены всего три вместо шести организационно-правовые формы исполнительных органов: министерства, службы, агентства. Следует отметить, что данный Указ развил правовые позиции, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, относительно понятий «система 9 федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти». Согласно Постановлению Конституционного Суда в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Можно констатировать то обстоятельство, что система федеральных органов исполнительной власти в настоящее время определена Указом от 9 марта 2004 года, а их структура – Указом от 21 января 2020 года. Федеральные органы исполнительной власти различаются между собой реализуемыми функциями, а значит и компетенцией. Федеральное министерство – орган реализующий функцию по принятию нормативных правовых актов, т.е. издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Министерство – орган единоначальный, его руководитель (министр) является членом Правительства Российской Федерации. Министерства могут подведомственны непосредственно Президенту либо Правительству. На сегодняшний день функционирует 21 федеральное министерство. Федеральная служба – орган, реализующий функцию по контролю и надзору: т.е. осуществляет действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдает разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрирует акты, документы, права, объекты, издает индивидуальные правовые акты. Возглавляет федеральную службу руководитель (директор), служба по надзору в установленной сфере может действовать на коллегиальной основе. Федеральные службы могут быть подведомственны федеральному министерству (например, Федеральная служба судебных приставов 10 подведомственна Министерству юстиции), непосредственно Президенту Российской Федерации (Федеральная служба безопасности, к примеру) либо Правительству Российской Федерации (например, Федеральная антимонопольная служба). На сегодняшний день учреждены 30 федеральных служб, из которых 11 неподведомственны министерством. Федеральное агентство – орган, реализующий две функции. Под функцией по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Функция по оказанию государственных услуг заключается в предоставлении органом непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор), оно может действовать на коллегиальной основе. Подведомственны агентства соответствующим министерствам (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом подведомственно Министерству финансов), непосредственно Президенту Российской Федерации (Управление делами Президента Российской Федерации) либо Правительству Российской Федерации (например, Федеральное агентство по делам молодежи). По состоянию на сегодняшний день существуют 18 федеральных агентств, 8 из них подчинены непосредственно Президенту Российской Федерации или Правительству Российской Федерации. Отличительная особенность органов исполнительной власти – динамика изменений их статуса. За последнее десятилетие некоторые органы исполнительной власти были реорганизованы – например, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; какие-то изменили свой статус, так Федеральное архивное агентство было выведено из подчинения Министерства культуры и переподчинено Президенту Российской Федерации. Появляются и новые органы исполнительной власти – Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации. Новеллы последних лет – передача государственно-властных полномочий от органов исполнительной власти государственным корпорациям. Например, реализация государственной политики в области космической деятельности и ее нормативно-правовому регулированию осуществляет госкорпорация «Роскосмос», а соответствующее агентство – упразднено (Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2015 года). 11 Как видно, новеллы затронули не только сокращение наименований органов, но и принципиально изменили статус органов и механизм их взаимодействия. Если ранее все федеральные органы исполнительной власти формально обладали одинаковым статусом, хотя в реальности так не было, то теперь определена иерархия в системе исполнительной власти. Вместе с тем, функциональный критерий в организации исполнительного органа не всегда выдерживается. К примеру, Федеральная служба безопасности осуществляет все функции, обозначенные в Указе от 9 марта 2004 года – принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоохранительную деятельность, управляет государственным имуществом, к примеру, учебными заведениями. Еще одно звено системы исполнительной власти – это территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Эти органы – называются они управления – осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов, а также во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В целях координации деятельности территориальных органов создаются региональные коллегии на правах совещательного органа при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Статус коллегий определяется Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 года «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти». Решения о создании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти принимаются соответствующими федеральными органами по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Федеративный характер Российского государства предполагает формирование и функционирование государственного аппарата субъектов Федерации. Как уже отмечалось, в отличие от органов других ветвей власти федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, органы исполнительной власти субъекта Федерации обладают и собственной компетенцией по предметам ведения самого субъекта, также имеется специфика и построения системы исполнительной власти субъектов. Отправным моментом в формировании этой системы являются положения Конституции России о принципе разделения властей, республиканской форме правления, демократическом и правовом характере региональной власти как основах конституционного строя не только Российской Федерации, но и каждого ее субъекта. Отсутствие более конкретных норм повлекло появление множества различных вариантов организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (по сути существовало 89 вариантов формирования органов исполнительной власти). В литературе предпринимались попытки их систематизации, в частности выделялись три основные модели организации исполнительной 12 власти в субъектах Федерации. Первая модель – республики в составе Российской Федерации, где высшим органом исполнительной власти являлось Правительство, возглавляемое Председателем или Президентом. В некоторых республиках статус высшего должностного лица (Президента, Главы республики) определялся идентично статуса Президента Российской Федерации как главы государства. Основным элементом системы исполнительной власти республик выступает министерство, возможно также учреждение государственных комитетов, комиссий, служб, инспекций и т.д. Вторая модель охватывала все прочие субъекты Российской Федерации кроме городов федерального значения (края, области, автономные округа и автономную область). В таких субъектах высшим органом исполнительной власти является Администрация, реже Правительство, возглавляемое Председателем, который является и высшим должностным лицом соответствующего субъекта. Система органов включает в себя управления, отделы, департаменты, министерства, комитеты и т.д. Третья модель – города федерального значения, организация исполнительной власти в которых сочетается с формированием системы местного самоуправления. Очевидно, что в приведенные классификации не вписывались варианты организации исполнительной власти в некоторых субъектах – это Чеченская республика, где функции государственного аппарата в 90-е годы XX века фактически выполняла временная военная администрация, Республика Дагестан, где функционировал специфический орган – Государственный совет, Республика Калмыкия, где высший орган исполнительной власти отсутствовал. Ситуация принципиально изменилась в последнее десятилетие в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и вносимыми в него изменениями. В настоящее время организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации происходит единообразно и различия касаются, главным образом, организационно-правовых форм региональных органов. В качестве примера можно привести систему органов исполнительной власти Республики Мордовия. Система республиканских органов строится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом, а также Конституцией Республики Мордовия, законами республики и указами Главы Республики. Глава Республики Мордовия – высшее должностное лицо Республики Мордовия, которое возглавляет систему исполнительной власти Республики, формирует Правительство Республики Мордовия, утверждает акты Правительства и вправе отменять их, определяет структуру республиканских органов исполнительной власти, назначает и смещает с занимаемых должностей руководителей органов исполнительной власти Республики Мордовия. Высшим исполнительным органом государственной власти Республики Мордовия является Правительство Республики, статус которого определяется Конституцией Республики Мордовия и Законом Республики Мордовия от 12 13 ноября 2001 года «О Правительстве Республики Мордовия». В Мордовии также принят Закон от 22 ноября 2005 года «О структуре Правительства Республики Мордовия», определяющий перечень руководителей республиканских органов исполнительной власти, входящих в состав Правительства (называется структурой). Это, в частности, Председатель Правительства и восемь его заместителей, в том числе два первых. Система органов исполнительной власти Республики Мордовия определяется Законом Республики Мордовия от 20 июля 2005 года «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия» и включает в себя: министерства Республики Мордовия (образования, здравоохранения), государственный комитет Республики Мордовия (земельных и имущественных отношений), республиканские службы (ветеринарную, по тарифам) и другие органы (Администрацию Главы Республики Мордовия и Постоянное представительство Республики Мордовия при Президенте Российской Федерации). Различия в статусе названных органов обусловлены их функциями и компетенцией. Структура органов исполнительной власти Республики Мордовия в настоящее время определена Указом Главы Республики Мордовия от 21 ноября 2005 года «О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия». Изучение системы исполнительной власти будет неполным без анализа правового статуса исполнительных органов местного самоуправления. Для этого обратимся к понятию «местное самоуправление». В соответствии с п.1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Однако не следует забывать, что местное самоуправление может быть рассмотрено и как организационноправовая форма управленческой деятельности локального масштаба (муниципальное управление). В таком контексте муниципальное управление выступает частью («ветвью») местного самоуправления и обладает признаками, схожими с государственным управлением. Именно по этой причине обоснованно обращение к изучению административно-правового статуса органов местного самоуправления. Несмотря на положение ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, анализ действующего законодательства и практики его реализации показывает, что исполнительные органы местного самоуправления (администрации) на уровне муниципального образования осуществляют управленческие функции. 14 Правовое положение местных администраций определяется сложной системой нормативных правовых актов – Конституция России, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законодательство субъекта Федерации и локальные акты, в частности устав муниципального образования. Администрации сел, деревень, рабочих поселков, поселков городского типа, городов может формироваться главой муниципального образования или главой администрации, подотчетна главе и представительному органу. Структура администрации определяется самостоятельно в зависимости от вопросов местного значения и предоставленных полномочий. В нее входят функциональные и линейные комитеты, управления и отделы, положение которых определяется главой администрации. Взаимодействие органов исполнительной власти (федеральных и субъекта Федерации) с местными администрациями носит преимущественно функциональный характер (обеспечение общественного порядка, социальная защита, среднее образование, здравоохранение), реже организационный (например, Глава Республики Мордовия вправе отрешать от должности главу муниципального образования или администрации). Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия при условии их финансового обеспечения. В таких случаях органы исполнительной власти вправе контролировать реализацию переданных полномочий, координировать и согласовывать принятие решений по таким вопросам, отменять или приостанавливать решения органов местного самоуправления. 15