Коррупция в государственной и муниципальной службе и пути ее минимизации

Тема 5. Коррупция в органах гражданской службы Учебные вопросы: 1. Сущность коррупции в системе государственной и муниципальной службы. 2. Пути минимизации коррупции в гражданской службе. Литература: - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями); - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями); - Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О противодействии коррупции" - Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17.07.2009 N 172-ФЗ (с изменениями и дополнениями); - Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (с изменениями и дополнениями); - Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 "О мерах по противодействию коррупции" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи"; - Указ Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1800 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества"; - Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1066 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 25 февраля 2011 г. № 233 "О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 310 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 8 июля 2013 г. № 613 "Вопросы противодействия коррупции" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878 "Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" (с изменениями и дополнениями) - Указ Президента РФ от 8 марта 2015 г. № 120 "О некоторых вопросах противодействия коррупции" (с изменениями и дополнениями); - Указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" (с изменениями и дополнениями) - Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 “О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы” - Постановление Правительства РФ от 13 марта 2013 г. № 207 "Об утверждении Правил проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей федеральных государственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности" (с изменениями и дополнениями); - Постановление Правительства РФ от 13 марта 2013 г. № 208 "Об утверждении Правил представления лицом, поступающим на работу на должность руководителя федерального государственного учреждения, а также руководителем федерального государственного учреждения сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей" (с изменениями и дополнениями); - Постановление Правительства РФ от 9 января 2014 г. № 10 "О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации" (с изменениями и дополнениями); - Постановление Правительства РФ от 5 июля 2013 г. № 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" (с изменениями и дополнениями); - Постановление Правительства РФ от 21 января 2015 г. № 29 "Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) - Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 46, ч. 1.; - Максимов В.К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры её предупреждения в государственном аппарате: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2005. - Шабалин В.А. Политика и преступность // Государство и право. 1994. № 4. - Шевелевич А.А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 1. Сущность коррупции в системе государственной и муниципальной службы Реализация государственных функций любой страны осуществляется посредством государственных органов, каждый из которых является элементом государственного аппарата, который представляет собой комплекс органов и структурных подразделений, реализующих государственную власть в обществе. Таким образом, государственный аппарат относится к организованному и упорядоченному механизму реализации функций государства. Каждый орган государственной власти выполняет определенные функции управления, имеет свою зону ответственности. Орган государственной власти является частью аппарата государства, наделён полномочиями государственно-властного характера и реализует свою компетентность в рамках установленных процедур. Органы государственной власти представляют собой важнейшую часть государственной системы, ключевая задача которых состоит в выравнивании организаторской роли государства в обществе. Органы государственной власти основываются только государством и осуществляют свою деятельность от его имени. По мнению многих обществоведов, коррупция среди государственных чиновников в современной России распространена настолько широко, что является уже не девиантным отклонением, а скорее частью социальной нормы. Исследования показывают, что рядовые граждане обоснованно главными субъектами коррупции считают госчиновников, ввиду чего вектор борьбы с этой проблемой должен быть направлен именно в сферу органов государственной власти. В результате неэффективной реализации государственно-властных функций растёт недовольство в широких слоях населения, что выражается в митингах и протестных настроениях общества, которые зачастую сопровождаются призывами к насильственному свержению действующей власти и другими противозаконными лозунгами. Таким образом, коррупция в органах государственной власти является также сильнейшим катализатором протестных настроений в обществе, что особенно проявляется на настоящем этапе развития страны. В Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 к числу приоритетных задач отнесены необходимость: Задачи по противодействию коррупции: - совершенствование системы запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции; - обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов; - совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и др. Среди всех видов коррупции одной из наиболее опасных является коррупция управленческого аппарата и, в частности, коррупция в системе исполнительной власти. Исполнительная власть – как известно, это именно та власть, в распоряжении которой непосредственно находятся финансовые и материальные ресурсы страны. И именно органы исполнительной власти, как государственные, так и муниципальные, наиболее часто взаимодействуют с гражданами и организациями. В связи с этим вероятность проявления коррупции в системе исполнительной власти всегда высока, а негативные последствия этих проявлений наиболее очевидны. Данный вид коррупции представляет наибольшую опасность для общества и самого государства, т.к. она подрывает фундаментальные основы государственности. Коррупция - сложный социальный феномен, порождение общества и общественных отношений, проявление продажности. Социальный феномен продажности, как писал К. Маркс, «возможен в обществе развитых товарно-денежных отношений, когда способность всех продуктов, деятельностей, отношений к обмену на нечто третье, вещное, на нечто такое, что в свою очередь может быть обменено на все без разбора, на развитие меновых стоимостей (и денежных отношений) - тождественна всеобщей продажности, коррупции» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 46, ч. 1) Таким образом, следует, что коррупция есть отражение общественных отношений. Коррупция - это своеобразный индикатор деформированности отношений между гражданами, предпринимателями и государством. В современной России коррумпировано, прежде всего, само общество, и поэтому в коррупционные связи включены и чиновники, и бизнесмены, и представители социальной сферы. Коррупция охватила все общество, сферу государственной и муниципальной власти, здравоохранения, образования, проникла в некоммерческие структуры. Конечно, необходимо бороться с коррупцией во всех сферах, но, учитывая наносимый материальный и моральный ущерб и социальную опасность, государство не может вести борьбу с другими видами коррупции, не наведя порядок в своей структуре. Иначе во всех остальных сферах борьба с коррупцией невозможна. Факторами, обусловившими массовость коррупции в современной России, можно назвать следующие: Факторы обуславливающие коррупцию в органах власти: - российская культура и сложившийся менталитет, что выражается наличием народных пословиц и поговорок, оправдывающих коррупционные проявления, например: «Не подмажешь - не поедешь», «Сухая ложка рот дерет», «Ты - мне, я - тебе ",и т. д.; - бытовая коррупция стала органичной частью современного российского образа жизни, она получила характер обыденности и потому почти не встречает негодования и отторжения у большинства населения; - коррупция проникла во многие органы государственной и муниципальной систем власти; - коррупция практически не скрывается. (Общеизвестны тарифы за те или иные услуги). По данным обследования, проведенного фондом «Общественное мнение», наиболее часто коррупционеры встречаются среди следующих категорий работников: - 19% - руководители, администраторы, директора предприятий, организаций; - 13% - чиновники, служащие, должностные лица; - 11% - банкиры, финансисты, бизнесмены, коммерсанты; - 8% - работники правоохранительных органов (в т.ч. ГИБДД, таможни, налоговых инспекций) Не только в российском обществе, но и в других странах коррупция из эпизодической практики переросла в социальный институт, элемент системы управления, который взаимосвязан с другими социальными институтами - политическими, экономическими, культурными. Социальный институт характеризуется наличием регулярных и долговременных отношений, поддерживаемых с помощью социальных норм, имеющих важное значение в структуре общества, выполнением множества ролей. Как пишет А.В. Аарбузов, об институционализации коррупции, т.е. процессе становления социальных практик регулярными и договорными, свидетельствуют следующие факты: Институционализация коррупции - выполнение ею ряда социальных функций - упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами, содействие экономическому развитию путем сокращения бюрократических барьеров, оптимизация личного бюджета в условиях дефицита и др.; - наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений, распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник); - наличие установленных и общепризнанных правил игры, норм, известных субъектам коррупционных отношений; - сложившийся сленг и символика («откат», «на зарплате» и т.д.) - установившиеся и известные заинтересованным лицам тарифы коррупционных услуг. Индекс восприятия коррупции (ИВК) показывает склонность чиновников разных стран брать взятки. Индекс фокусирует внимание на коррупции в государственном секторе, иными словами, на коррупционных случаях, в которых замешаны государственные должностные лица, государственные служащие и политические деятели. Если сравнивать Индекс России в 2017 г. с данными 2018 г. (индекс - 28 из 100, 138-е место из 180) можно отметить небольшую позитивную динамику. Данные изменения объясняются принятием и реализацией Россией комплекса антикоррупционного законодательства, определяющего основные правовые параметры предотвращения коррупции в публичном секторе и вводящего, в т.ч. ответственность за дачу взятки публичным должностным лицам государственных органов. Индекс взяткодателей (ИВ) ранжирует 28 стран-экспортеров и 19 секторов экономики по уровню применения ими неформальных (коррупционных) практик при ведении бизнеса за рубежом. ИВ-2011 выстраивает страны по десятибалльной шкале. Максимальный результат означает, что опрошенные были уверены, что компании из этой страны никогда не дают взятки за рубежом. Минимальный результат предполагает, что компании дают взятки чиновникам и представителям регулирующих органов других стран в абсолютном большинстве случаев. Первое место в ИВ-2011 делят Нидерланды и Швейцария (8,8 баллов). Список замыкают Мексика (7,0), Китай (6,5) и Россия (6,1). В 2008 г. наша страна также заняла последнее место в рейтинге с результатом 5,9 балла . В современной России выделяются три основные группы причин устойчивости распространения коррупции. Причины устойчивости распространения коррупции в современной России: - коррупция воплощает решение противоречия между уровнем дохода чиновника и теми возможностями обогащения, которыми он обладает вследствие своего должностного положения; - правовые причины. Они включают несовершенство законодательства, юридические пробелы, двоякость толкования, декларативный характер, неисполнение уже существующих законов и принятие неэффективных новых правовых актов; - этические причины коррупции, включающие общее снижение моральных установок общества, искаженное понимание того, «что такое хорошо и что такое плохо». Деформированная общественная мораль усиливает коррупционные проявления, коррупция, в свою очередь, снижает общественные моральные установки. Во-первых, это экономическая выгода: материальные блага или нематериальные преимущества, которые являются движущим стержнем для коррупционного преступления. Во-первых, это экономическая выгода Коррупция воплощает решение противоречия между уровнем дохода чиновника и теми возможностями обогащения, которыми он обладает вследствие своего должностного положения. Четко видно, что коррупция структурно состоит из двух частей: во-первых, это - материально-денежная составляющая, включающая взятки, подарки, откаты и т.п.; во-вторых, это - «обмен услугами», сделка между субъектами коррупционных отношений, предметом которой является взаимное предоставление незаслуженных преимуществ на службе, в работе или учебе, а также для решений вопросов в пользу заинтересованного лица при осуществлении коммерческой деятельности. При этом нематериальная составляющая коррупции представляет собой наиболее сложный для оценки ущерба объект, не учитываемый ни в одной методике количественного измерения коррупции. Во-вторых, это правовые причины. Они включают Во-вторых несовершенство законодательства, юридические пробелы, двоякость толкования, декларативный характер, неисполнение уже существующих законов и принятие неэффективных новых правовых актов. Нельзя не признать, что российское законодательство содержит солидный фундамент антикоррупционных нормативов, основу которого составляют Федеральный закон «О противодействии коррупции» и Уголовный Кодекс, а также специальные нормы во множестве других законодательных и нормативно-правовых актов. Имеющаяся база постоянно совершенствуется: повышаются наказательные планки (штрафы), обозначаются новые субъекты коррупционного преступления; например, на сегодняшний день виновным в коррупции могут признать не только дающего и берущего взятку, но и посредника сделки. Однако уровень коррупции в России остается одним из самых высоких в мире. Надо понимать, что никакое законодательство в принципе не может быть абсолютным гарантом бескоррупционного поведения чиновников и граждан, оно является лишь обеспечивающим условием эффективной борьбы гражданского общества с коррупцией. При построении антикоррупционной системы законодательные директивы должны дополняться этическими нормами общества, исключающими возможности решения проблем в обход закона. Следовательно, в-третьих, это этические причины коррупции, включающие общее снижение моральных установок общества, искаженное понимание того, «что такое хорошо и что такое плохо». Можно говорить, что коррупция и теневая экономика институционализировались в обществе и экономике, стали правилом, нормой. Связь морально-этических основ общества и коррупции носит характер замкнутого круга. Деформированная общественная мораль усиливает коррупционные проявления, коррупция, в свою очередь, снижает общественные моральные установки. Коррупцию в принципе невозможно полностью искоренить. Как показывает история, ни самый диктаторский режим, ни самый демократический не смогли этого сделать. Реально это возможно лишь при таком устройстве общества, которое не предполагает делегирование кому бы то ни было властных полномочий. Прямолинейный подход к искоренению коррупции может также отрицательно сказаться на принципах свободы личности и основных правах человека. Трудно полностью отказаться от сфер деятельности, которые могут служить основой для возникновения коррупции. Коррупция является многоаспектным и неоднородным явлением, распространяется на различные аспекты жизнедеятельности социума (политические, социальные, экономические и др.) и имеет различные по своей сути механизмы своего появления. Для более полного и многоаспектного понимания сущности и специфики коррупции в органах государственной власти необходимо обозначить некоторые подходы к классификации основных видов коррупции, представленную различными исследователями и применимую к выбранному объекту исследованию. Анализ трудов авторов позволяет встретить различные способы типологизации коррупции в зависимости от тех или иных признаков, многие из которых могут быть применены для классификации коррупции в органах государственной власти1: Виды коррупции в органах госвласти: (Модель1) - в зависимости от субъекта, инициирующего коррупционное преступление: коррупция, инициируемая взяткодателем, и коррупция, инициируемая взяткополучателем; - по степени избирательности коррупционного обмена: принудительная и добровольная коррупция; - по сфере появления и распространения коррупции; - по уровню централизации: централизованная коррупция и децентрализованная коррупция; - по степени предсказуемости для компаний в их контактах с представителями органов государственной власти: предсказуемая и непредсказуемая коррупция. Говоря о классификации коррупции в органах государственной власти, имеет смысл привести подход, предложенный В.К. Максимовым, который делит коррупцию в органах государственной власти на следующие виды и подвиды, в зависимости от определённого признака2: Виды и подвиды коррупции в органах госвласти: (Модель2) - по статусу субъектов: коррупция в государственном аппарате и коррупция в предпринимательской сфере; - по масштабу территориального охвата: внутригосударственная коррупция и международная коррупция; - по уровню субъектов: низовая (индивидуальная) и вершинная (институциональная) коррупция; - по целям субъектов коррупционной деятельности: ресурсная (экономическая) и политическая коррупция; - по степени общественной опасности: коррупционное этическое отклонение и коррупционное правонарушение. Другой подход к классификации коррупции предложен российским исследователем В. А. Шабалиным3, согласно которому выделяются следующие формы коррупции в органах государственной власти в зависимости от критерия: Формы коррупции в органах госвласти в зависимости от критерия (Модель 3) - по уровню коррупции: низовая, верхушечная, вертикальная; - по уровню общественной опасности: коррупция- проступок, коррупция-преступление. Характеризуя отдельные виды коррупции в органах государственной власти, следует отметить, что низовая или индивидуальная коррупция в большей степени распространена на среднем и низшем уровне представителей органов государственной власти, охватывая повседневную жизнь значительной части граждан и представителей предпринимательского сектора. Для верхушечной же или институциональной коррупции характерны иные черты Характерные черты верхушечной (институциональной) коррупции - высокий социальный статус её субъектного состава; - креативность подхода и изощрённость интеллектуальных способностей коррупционеров этого уровня; - значительный финансовый, ресурсный и моральный ущерб; - высокий уровень латентности; - снисходительное, а зачастую и бережное отношение органов государственной власти к этому виду коррупции. А. А. Шевелевич4, в зависимости от субъекта, предлагает классифицировать коррупцию на элитарную или политическую и коррумпированность должностных лиц. Такой подход к классификации предопределён тем, что термин «должностное лицо» имеет тесную связь с функционированием органов государственной власти в целом. Властные полномочия должностных лиц обусловливают их особое положение в ходе управления общественными делами. В отличие от элитарной коррупции, должностная имеет другие цели и базовую мотивацию субъектов, инициирующих её: корыстные злоупотребления должностных лиц связаны, прежде всего, с получением определённой материальной выгоды и личного обогащения, тогда как элитарная коррупция может быть основана на борьбе за власть. Вместе с этим, перечень должностных лиц значительно шире лиц, которых относят к политической элите. В зарубежных исследованиях классификация коррупции, применимая к деятельности органов государственной власти, может осуществляться также в зависимости от вовлечённости лиц в коррупционные действия Зарубежная классификации коррупции - инициативная коррупция, соответствующая начальной стадии возникновения коррупции в органах государственной власти, когда её представителям предлагается материальное поощрение небольшой стоимости, не превышающей законодательно установленных рамок. Эти подарки позволяют проверить возможность влияния на государственного служащего, но инициатива при этом может исходить и от самого чиновника; - ситуативная коррупция, возникающая при определённых благоприятных ситуациях; - постоянная коррупция, для которой характерен длительный период действия. Этот вид коррупции характеризуется сложностью его выявления. В рамках этого вида выделяют также структурную коррупцию, при которой участники отношений с органами государственной власти соглашаются с тем, что без материального поощрения будет невозможной их деятельность; - самым опасным видом коррупции в органах государственной власти, в рамках этого подхода, является системная коррупция, когда коррупционные сделки осуществляются на уровне всего политического механизма страны, могут иметь международный уровень и быть частью организованной преступности. В условиях системной коррупции местное самоуправление также не может быть сферой, свободной от этого зла. В муниципальных органах, так же как и в органах государственной власти, проявления коррупции, к сожалению, не редки. Доказательством тому — отставки глав муниципальных образований и руководителей местной администрации с привлечением их к уголовной ответственности, участившиеся в результате усилившейся борьбы с коррупционной деятельностью. Чем крупнее муниципалитет и более разветвлен аппарат исполнительно-распорядительных органов, тем чаще в нем «гнездится» коррупция. При этом надо иметь в виду, что коррупцией заражены не только сами органы муниципальной власти, но и предприятия и учреждения, которые находятся в их ведении. Именно здесь граждане чаще всего сталкиваются с многочисленными искусственно создаваемыми формальными препятствиями, поэтому легче заплатить за получение услуги требуемую сумму, чем бороться за справедливость. Это так называемая бытовая коррупция, сопутствующая, например, устройству ребенка в детский сад или в школу, оформлению в собственность садово-огородного или дачного земельного участка, регистрации постоянного проживания на этих участках, получению различных льгот и т. д. Коррупция приводит к массовому нарушению прав граждан, к масштабному вытеснению их из сферы бесплатных муниципальных услуг. Она искажает саму суть местного самоуправления, когда граждане — главные субъекты местного самоуправления — становятся заложниками муниципальных чиновников и функционеров, подведомственных органам местного самоуправления учреждений и организаций. Коррупция социально неприемлема и принципиально несовместима с реальным местным самоуправлением. Если общество стремится достичь генеральных целей своего развития, то борьба с ней не только оправданна, но и неотвратима. Причем борьба должна быть, во-первых, постоянной, поскольку без непрерывного противодействия масштабы коррупции увеличиваются, и, во-вторых, системной, скоординированной, так как при разрозненных действиях различных государственных, муниципальных и общественных структур она, «затухая» в одних сферах, может развиваться в других. Конечно, местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции. Поэтому следует признать закономерным проведение самостоятельной муниципальной антикоррупционной политики. Однако эта политика составляет органическую часть общегосударственной борьбы с системной угрозой безопасности Российской Федерации, направленной непосредственно на защиту и сохранение самого института местного самоуправления. Соответственно, общефедеральные координаты составляют правовую основу деятельности муниципальных органов на данном направлении. 2. Пути минимизации коррупции в гражданской службе. В основе механизма антикоррупционной деятельности лежит создание на законодательном уровне систем декларирования доходов и специальных контролирующих ведомств. Что касается ситуации в Российской Федерации, долгое время в обществе укоренялись негативные стереотипы толерантного отношения к коррупции. В массовом сознании сформировалось мнение о том, что коррупционные преступления не наносят никакого ущерба обществу и являются лишь способом ускорить работу бюрократии. В государственном управлении существует объективная необходимость регулирования административных, экономических и других отношений. Осуществлять контроль надо как на уровне высшей власти, так и в каждом отдельном муниципальном совете. В Российской Федерации требования к служебному поведению го-сударственных служащих определены в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации представляют собой основы поведения федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей. Общие принципы служебного поведения государственных служащих установлены в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 всем лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также и выборные муниципальные должности, предписано придерживаться принципов, утвержденных данным Указом (в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц). Государственные служащие призваны: – исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов; – исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих; – осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соот-ветствующего государственного органа; – не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и органи-заций; – исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих доб-росовестному исполнению должностных обязанностей; – уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; – соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы; – соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий, иных об-щественных объединений; – соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; – проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами; – проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этни-еских, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; – воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа; – принимать предусмотренные законодательством Российской Фе-дерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов; – не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера; – воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего; – соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации; – уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации; – воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории России товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами Российской Федерации, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы России, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота. Дополнительные требования к служебному поведению возлагаются на государственных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, которые, согласно Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885, также призваны: а) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов; б) принимать меры по предупреждению коррупции; в) не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений. Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации получили свое развитие и закрепление в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ст. 18 которого конкретизированы требования к служебному поведению гражданского служа-щего. Эти требования, сформулированные в виде обязанностей государственных гражданских служащих, приведены в таблице . Государственный гражданский служащий обязан 1. исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; 2. исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; 3. осуществлять профессиональную служебную деятельность в рам-ках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа; 4. не оказывать предпочтение каким-либо общественным или рели-гиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; 5. не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; 6. соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих; 7. соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; 8. не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; 9. проявлять корректность в обращении с гражданами 10. проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; 11. учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; 12. способствовать межнациональному и межконфессиональному со-гласию; 13. не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; 14. соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Гражданский служащий, он также должен не нарушать запреты, которые установлены в ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Указанные запеты приведены в таблице Государственному гражданскому служащему запрещается 1. участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установлен-ных федеральным законом; 2. замещать должность гражданской службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность (за искл. случая, уст. ч. 2 ст. 6 N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 г. б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профсоюза, в т.ч. в выборном органе профорганизации, созданной в государственном органе. 3. осуществлять предпринимательскую деятельность; 4. приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; 5. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено законами; 6. получать в связи с исполнением должностных обязанностей возна-граждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); 7. использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспе-чения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; 8. выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических 9. разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; 10. допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их ру-ководителей, если это не входит в его должностные обязанности; 11. принимать без письменного разрешения представителя нанимате-ля награды, почетные и специальные звания (за искл. научных) иностранных государств, международных организаций, а также по-литических партий, других общественных объединений и религиоз-ных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; 12. использовать преимущества должностного положения для предвы-борной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; 13. использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объеди-нений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданско-го служащего, если это не входит в его должностные обязанности; 14. создавать в государственных органах структуры политических пар-тий, других общественных объединений (за исключением профес-сиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способство-вать созданию указанных структур; 15. прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегу-лирования служебного спора; 16. входить в состав органов управления, попечительских или наблю-дательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ; 17. заниматься без письменного разрешения представителя нанимате-ля оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и ино-странных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданст-ва, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Требования к служебному поведению государственного гражданского служащего, ограничения и запреты, накладываемые на его служебную деятельность, должны способствовать повышению его компетенции и профессионализма, ответственности за выполнение возложенных на него обязанностей, нейтральности, беспристрастности и бескорыстию. Решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих5. Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муници-пальные) служащие независимо от замещаемой ими должности. Он призван повысить эффективность выполнения государственными (муниципальными) служащими своих должностных обязанностей. Целью Типового кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения государственных (муниципальных) служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных (муниципальных) служащих, доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения государственных (муниципальных) служащих. Типовой кодекс дублирует многие положения ранее принятых федеральных нормативных правовых актов о противодействии коррупции. Он устанавливает основные принципы служебного поведения государственных (муниципальных) служащих, которые являются основой поведения граждан Российской Федерации в связи с нахождением их на государственной и муниципальной службе. В Типовой кодекс включены не только этические установки, но и прямые юридические обязанности государственных и муниципальных служащих. Так, Государственный (муниципальный) служащий обязан представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 16). Также Государственный (муниципальный) служащий обязан уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений (ст.17). Ст. 18 Типового кодекса содержит запрет государственным (му-ниципальным) служащим получать в связи с исполнением ими должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги материального характера, плату за развлечения, отдых, за пользование транспортом и иные вознаграждения). Подарки, полученные государственным (муниципальным) служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и передаются государственным (муниципальным) служащим по акту в государственный орган или орган местного самоуправления, в котором он замещает должность государственной или муниципальной службы, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. Кроме того Типовой кодекс содержит рекомендательные этические правила служебного поведения государственных (муниципальных) служащих. Так, согласно этого кодекса в служебном поведении госу-дарственный (муниципальный) служащий воздерживается от: а) любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам пола, возраста, расы, национальности, языка, гра-жданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных предпочтений; б) грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений; в) угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение; г) курения во время служебных совещаний, бесед, иного служебного общения с гражданами. Кроме того государственные (муниципальные) служащие призваны способствовать своим служебным поведением установлению в коллективе деловых взаимоотношений и конструктивного сотрудничества друг с другом. Государственные (муниципальные) служащие должны быть вежли-выми, доброжелательными, корректными, внимательными и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами. Типовой кодекс содержит также требования к внешнему виду государственного (муниципального) служащего при исполнении им должностных обязанностей. В этой связи пунктом 28 указанного кодекса определено, что внешний вид государственного (муниципального) служащего при исполнении им должностных обязанностей в зависимости от условий службы и формата служебного мероприятия должен способствовать уважительному отношению граждан к государственным органам и органам местного самоуправления, соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают официальность, сдержанность, традиционность и аккуратность. Гражданин Российской Федерации, поступающий на государственную службу Российской Федерации либо муниципальную службу, обязан ознакомиться с положениями Типового кодекса и соблюдать их в процессе своей служебной деятельности. Знание и соблюдение государственными (муниципальными) служащими положений Типового кодекса является одним из критериев оценки качества их профессиональной деятельности и служебного поведения. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации. В последние годы фактически во всех федеральных органах ис-полнительной власти приняты ведомственные кодексы этики и служебного поведения федеральных государственных служащих. В субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне также разрабатываются кодексы этики и служебного поведения соответствующих государственных и муниципальных служащих. Исполнительная власть субъектов Федерации обладает высоким антикоррупционным потенциалом, она наиболее организована, интегрирована, имеет значительную способность к управлению. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены рядом антикоррупционных полномочий и реализуют множество функций в данной области: вносят в установленном порядке проекты законов в сфере противодействия коррупции и осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своих полномочий в данной сфере; организовывают подготовку справочных материалов антикоррупционных программ, разрабатывают и принимают участие в их реализации; обеспечивают взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам устранения коррупции; проводят антикоррупционные мониторинги и др. Так Правительством Нижегородской области 29 марта 2019 года принято постановление №167 “Об утверждении государственной программы “Противодействие коррупции в Нижегородской области” на 2019-2021 годы. Документ подписан Губернатором Г.С.Никитиным. Согласно утвержденной госпрограмме, за 3 года ее реализации число коррупционных правонарушений, влекущих уголовную и административную ответственность, должно сократиться на 20% (относительно 2018 года, когда их было 494). Количество коррупционных проявлений планируется сократить примерно на 40%, если в абсолютных цифрах, то чиновники и представители других структур должны будут проявить коррупционное поведение не более 322 раз (в 2018 году – 525). Также предусмотрено, что по итогам 2021 года 50% населения и представителей бизнеса будут считать борьбу с коррупцией эффективной (в 2018 году – 35%). На 20% планируется сократить число нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (в 2018 году – 17). Достигнуть указанных целей планируется за счет решения следующих задач: обеспечение нормативного правового регулирования противодействия коррупции; развитие  организационно-управленческой базы антикоррупционной деятельности; развитие антикоррупционного образования и антикоррупционной пропаганды; развитие условий минимизации коррупционных проявлений в сфере предпринимательства; повышение прозрачности работы органов государственной и муниципальной власти, укрепление их связи с гражданским обществом, стимулирование антикоррупционной активности общественности. Финансирование реализации программы будет вестись в рамках финансирования основной деятельности исполнителей – структурных подразделение облправительства. 17 июля 2019 года подписан указ Губернатора Нижегородской области о совершенствовании органов исполнительной власти региона. В структуре регионального правительства сформирован отдел по профилактике коррупционных и иных правонарушений Нижегородской области. Отдел по профилактике коррупции напрямую подчиняется Губернатору Г.С.Никитину.