Конституционное право в системе российского права

Раздел I. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА 1.Конституционное право, как отрасль права: общая характеристика Понятие, предмет и метод конституционного права Понятие «конституционное право» имеет три смысла (аспекта): как отрасль права, как наука, как учебная дисциплина. Конституционное право, как отрасль права — это упорядоченная совокупность юридических норм, закрепляющих, охраняющих права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти, а также регулирующая некоторые смежные отношения. Конституционное право, как наука — система взаимосвязанных теоретических положений, идей, выводов по вопросам государственно-правового характера, связанных с предметом данной отрасли права. Конституционное право, как учебная дисциплина — это предмет преподавания, курс, основанный на достижениях науки. Его изучение является обязательным для студентов вузов, обучающихся по юридической и некоторым другим специальностям. Все эти понятия взаимосвязаны друг с другом, поскольку опираются на общий источник — единую сферу базовых, исходных общественных отношений, имеющих существенное политическое и социальное значение. Конституционное право, как отрасль права в любом государстве является составной частью его национальной правовой системы, занимая в ней ведущее положение. Отличительная его особенность от других отраслей права, воздействующих на общественные связи в какой-либо одной области жизни, заключается в регулировании основ отношений, складывающихся во многих важнейших сферах жизнедеятельности общества и государства (политической, экономической, социальной и др.). Основа данной отрасли права — Конституция РФ, что предопределяет ее особое, ведущее место в правовой системе, в том числе среди отраслей права. Предметом конституционного права России являются те отношения, которые регулируются его нормами: а) отношения между человеком и государством; б) основы конституционного строя; в) устройство государства; г) форма правления. Для разграничения отраслей права немаловажное значение имеет метод правового регулирования, под которым понимается совокупность приемов и способов правового воздействия на соответствующие общественные отношения. В конституционном праве эти методы разнообразны и зависят от характера предмета регулирования. К ним обычно относят два основных: • императивный (метод властных предписаний, субординации, основанный на запретах, обязанностях, ответственности); • диспозитивный (метод равноправия сторон, координации, в своей основе базирующийся на дозволениях). В свою очередь, другие методы имеют следующие способы воздействия: 1) дозволение (применяется преимущественно к регулированию статуса человека и гражданина и определению компетенции государственных органов); 2) обязывание (касается организации власти, исполнения обязанностей, долга гражданина перед государством и обществом); 3) запрещение (относится к действиям, нарушающим права и свободы человека, посягающим на государственные, общественные интересы). В целом конституционно-правовые методы и способы воздействия на социальные отношения основываются на властно-императивных началах, диспозитивный метод используется значительно реже. Существенной особенностью данных общественных отношений является часто встречающееся неравенство сторон — участников конституционного отношения, подразумевающее подчинение одной стороны другой. Например, возложение государством на гражданина конституционных и иных обязанностей. Конституционно-правовые нормы и институты Нормы конституционного права являются исходными для других отраслей права, представляя собой основу для их развития и конкретизации. Конституционно-правовые нормы — это установленные или санкционированные государством общеобязательные правила поведения, регулирующие конституционные отношения. Наряду с тем, что этим предписаниям присущи общие признаки правовых норм, они обладают своей спецификой. Указанные нормы регулируют наиболее широкие и существенные общественные отношения, оформляют правовые основы государственности. Важнейшее место среди них занимают нормы-принципы, реализация которых имеет опосредованный характер. Нормы-принципы установлены в положениях Конституции РФ (гл. 1), конкретизированы в законах и подзаконных актах (например, базовый принцип разделения властей). Особенностью конституционного права является то, что не все его предписания способны порождать соответствующие отношения в силу наличия большого количества декларативных норм, которые реализуются не через конкретные правоотношения, как это обычно бывает, а путем их провозглашения (декларирования). Нормы конституционного права классифицируют по различным основаниям. В зависимости от функциональной роли они подразделяются на регулятивные и охранительные, от способа воздействия на субъекты права — на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Возможна их дифференциация по характеру регулируемых общественных отношений, месту в механизме правового регулирования — на материальные и процессуальные. По методу правового регулирования нормы подразделяют на императивные, диспозитивные, поощрительные и рекомендательные. В зависимости от времени действия данные предписания бывают постоянными и временными. По сфере (территории) применения конституционно-правовые нормы могут быть выделены, как действующие в границах всей Российской Федерации, ее субъектов и в пределах конкретного муниципального образования. Взяв за основу юридическую силу, эти общеобязательные предписания дифференцируют на нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и др. От норм других отраслей права конституционно-правовые нормы отличаются: 1) своим содержанием, зависящим от той сферы общественных отношений, на регулирование которых эти нормы направлены; 2) источниками, в которых они выражены. Основополагающие, наиболее значимые нормы содержатся в особом акте, обладающем высшей юридической силой во всей системе права, – в Конституции Российской Федерации; 3) своеобразием видов: среди рассматриваемых норм значительно больше, чем в других отраслях, общерегулятивных норм. Это нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-задачи. Они рассчитаны на всех правоприменяющих субъектов, независимо от вида правоотношений, участниками которых эти субъекты являются (гражданско-правовых, административно-правовых, трудовых и др.); 4) учредительным характером содержащихся в них предписаний. Именно конституционно-правовые нормы первичны, устанавливают обязательный для создания всех других правовых норм порядок: определяют формы основных нормативных правовых актов, порядок их принятия и опубликования, компетенцию государственных органов в сфере правотворчества, наименование принимаемых ими правовых актов. Нормы конституционного нрава определяют и саму систему государственных органов; 5) особым механизмом реализации, которая для многих конституционно-правовых норм связана не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе Российской Федерации); 6) специфическим характером субъектов, на регулирование отношений между которыми данные нормы направлены. Такими особыми субъектами можно назвать народ, государство, нации и народности, представительные (законодательные) органы государственной власти; 7) особенностями структуры: для конституционно-правовых норм не характерна традиционная трехчленная структура, выделяемая в составе правовой нормы, – гипотеза, диспозиция и санкция. В рассматриваемых нормах обычно имеются гипотеза и диспозиция и лишь в отдельных случаях – санкция. Обладая спецификой по сравнению с нормами других отраслей права, конституционно-правовые нормы сами по себе очень многообразны. А для того чтобы правильно применять норму, необходимо ее всесторонне проанализировать, выявить присущие ей особенности, связи с иными нормами данной отрасли. Вот почему важное значение имеет вопрос о классификации конституционно-правовых норм. Их принято классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию. То есть по кругу регулируемых общественных отношений. Одни нормы связаны с основами конституционного строя, другие – с основами правового статуса человека и гражданина, третьи с федеративным устройством, четвертые – с органами государства, органами местного самоуправления. Внутри этих крупных группировок норм в свою очередь выделяются взаимосвязанные комплексы норм, регулирующих относительно близкие сферы общественных отношений, что отражается в структуре конституционно-правовых институтов. И здесь важно установить все эти взаимосвязи, определить место данных конституционно-правовых норм в системе других норм, регулирующих данную сферу общественных отношений. Только при таком условии может быть обеспечено достаточно квалифицированное истолкование и применение конституционно-правовой нормы, выявлены все нюансы ее регулирующего воздействия на соответствующие отношения, которое во многих случаях является промежуточным в достижении правового результата, определяемого обычно действием ряда норм, а не единичной нормы; 2) по юридической силе. Это основание находится в прямой зависимости от того, в каком нормативном правовом акте выражена та или иная норма, от места нормативных правовых актов данного вида к общей системе нормативных актов, а также от разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Наиболее значимые по сфере и уровню правового регулировании нормы закреплены в Конституции Российской Федерации, и они обладают высшей юридической силой. Ни одна правовая норма не может противоречить Конституции. Среди других нормативных правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы, наибольшей юридической силой обладают федеральные конституционные и федеральные законы. На основе Конституции и названных законов издаются все иные нормативные правовые акты. От уровня юридической силы конституционно-правовой нормы зависит та правовая база, исходя из которой формулируется содержание данной нормы. От этого же зависят и порядок отмены нормы, ее взаимодействие с другими нормами, их соотношение; 3) по территории действия. По этому основанию различают нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на территории республики, области, иного субъекта Федерации, а также в границах территории, на которой осуществляется местное самоуправление; 4) по характеру предписания. Это основание раскрывает механизм регулирующего воздействия конституционно-правовой нормы. Предписания, содержащиеся в ней, могут иметь различный характер, в своеобразной форме определять права и обязанности субъектов возникающих на основе данной нормы конституционно-правовых отношений. По этому основанию различают нормы: управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Управомочивающие нормы закрепляют право субъектов осуществлять предусмотренные в этих нормах действия, определяют рамки правомочий соответствующих субъектов. Таковы все нормы, закрепляющие компетенцию Российской Федерации, ее субъектов, предметы ведения всех государственных органов (например, ст. 71, 72,73,83–90, 102, 103 Конституции). В качестве управомочивающих могут рассматриваться и содержащиеся в Конституции нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи т.и. Их предписания закрепляют правомочия всех субъектов соответствующих отношений действовать в целях, предусмотренных в них предписаний. Например, норма ст. 2 Конституции, которая устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязывающие нормы закрепляют в конкретной форме обязанности субъектов совершать определенные действия, предусмотренные данными нормами, избирать тот вариант поведения, который соответствует их требованиям. К этой группе относятся нормы, устанавливающие конституционные обязанности граждан, а также все нормы, в которых исключается любой иной вариант действия, кроме предусмотренного в норме. Например, ч. 3 ст. 107 Конституции обязывает Президента Российской Федерации подписать и обнародовать федеральный закон, если при повторном рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации он одобрен ими в ранее принятой редакции. Запрещающие нормы содержат в своих предписаниях запреты на совершение определенных действий, в них предусмотренных. Это обычно такие формулы: «запрещается», «не допускается», «обязаны», «не вправе» и т.п., например, согласно ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, запрещаются создание и деятельность общественных объединений по указанным в ней основаниям. Установление вида конституционно-правовой нормы по характеру предписания важно при ее применении для точного понимания содержания нормы, рамок прав и обязанностей субъектов регулируемых ею отношений; 5) по степени определенности предписаний. По этому основанию, различают императивные и диспозитивные нормы. Императивные нормы – такие, в которых однозначно определяются вариант поведения, действия субъектов в соответствующих обстоятельствах. Диапозитивные нормы предусматривают возможности выбора варианта действия субъекта с учетом указанных в норме условий и обстоятельств. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в ст. 23 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации». Часть 2 этой статьи содержит диспозитивную норму, устанавливающую, что ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено при наличии предусмотренных в норме условий. Часть 3 содержит императивную норму, в соответствии с которой выход из гражданства не допускается при указанных в норме условиях 6) по назначению в механизме правового регулирования. По этому основанию принято различать материальные и процессуальные (процедурные) нормы. В отличие от уголовного, гражданского права конституционному праву не соответствует специализированная процессуальная отрасль, нормы которой призваны устанавливать общий, единообразный порядок реализации норм. Однако реализация многих норм данной отрасли права сопряжена с необходимостью соблюдения достаточно широкой системы процедурных правил, воплощенных в соответствующих процессуальных (процедурных) нормах. Если материальная норма предусматривают содержание действий по правовому регулированию общественных отношений, то процедурная норма определяет формы, в которых материальная норма должна быть реализована. Процедурными являются нормы, устанавливающие порядок работы представительных органов, принятия законов и иных актов и т.д. В качестве специального свода процедурных норм могут рассматриваться Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Много процедурных норм содержится в законодательных актах о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, о проведении референдумов. Рассмотренные основания классификации конституционно-правовых норм не являются исчерпывающими. В зависимости от целей, которые ставятся при применении правовых норм, могут использоваться и иные критерии, позволяющие глубже познать сущность регулирующего воздействия нормы, ее специфику, соотношение с родственными ей нормами. Уже отмечалось, что назначением конституционно-правовых норм является регулирование общественных отношений, составляющих предмет рассматриваемой отрасли права. Нормы конституционного права объединяются в отраслевые институты. Институт конституционного права — это совокупность взаимосвязанных правовых норм, регулирующих определенный вид общественных отношений в пределах ведущей отрасли права. Он объединяет в себе нормы, различные по юридической силе, территории действия и другим признакам. Эти нормы могут содержаться в законах, подзаконных актах, договорах (в некоторых случаях даже международных). Исходя из непосредственного предмета (объекта) регулирования, количества норм, их юридической силы и назначения выделяют различные институты. Самое общее деление норм конституционного права на институты устанавливает Конституция РФ. Ее главы — это основа для подразделения фундаментальных норм на самостоятельные институты и тем самым важнейшая предпосылка и условие существования системы российского конституционного права, которая включает следующие основные институты: • основы конституционного строя; • гражданство; • основные права, свободы и обязанности человека и гражданина; • федеративное устройство; • избирательное право и избирательная система; • Президент РФ; • законодательная (представительная) власть; • исполнительная власть; • государственная власть субъектов РФ; • судебная власть и прокуратура; • местное самоуправление; • порядок внесения поправок и пересмотра конституционных норм. Комплексные институты включают в себя подинституты. Например, такой комплексный институт, как основы правового статуса человека и гражданина, объединяет под- институты гражданства, личных, политических, социально- экономических прав, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах. Другим важнейшим институтом является народовластие, в который входят такие подинституты, как референдум, избирательное право, система народного представительства и др. Простые институты не включают в себя нормы смежных институтов конституционного права, подинститутов (например, институт главы государства, правительства и т.д.). По мнению большинства исследователей, нормы, регулирующие местное самоуправление, образуют укрупненный институт (а некоторые даже считают его подотраслью конституционного права), но не образуют в настоящее время обособленной отрасли муниципального права. Следует различать систему отрасли конституционного права, охватывающую всю совокупность определенных правовых норм и принципов, и систему Конституции РФ. Они приближены друг к другу, но не совпадают. Нормы и институты ведущей отрасли права динамично развиваются. Однако само конституционное право, представляя целостную систему, не лишено некоторых внутренних противоречий и пробелов. В значительной мере это связано с трудностями и коллизиями современного переходного периода В отличие от норм других отраслей права некоторые конституционно-правовые нормы носят декларативный характер, такие нормы не всегда могут породить конкретное правоотношение, лечь в основу правоприменительного решения; для конституционного права характерно наличие норм-принципов, норм-целей и т. п. Примерами таких норм являются положения преамбулы Конституции РФ, ст. 1 («Российская Федерация... есть демократическое..., правовое государство...»), ст. 2 («Человек, его права и свободы являются высшей ценностью...») и др. Однако сказанное не умаляет значимости рассматриваемых конституционно-правовых норм: будучи предписаниями общего характера, они имеют существенное значение не только в социальном, политическом, идеологическом, но и в юридическом плане (на эти нормы, в частности, регулярно ссылается в своих актах Конституционный Суд РФ). Кроме того, большинство конституционно-правовых норм (закрепляющих систему власти и статус органов публичной власти, основания приобретения российского гражданства, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ и др.) носит все же конкретный, а не декларативный характер. Поскольку конституционное право – отрасль публичного права, большинство конституционно-правовых норм носит императивный характер, т.е. представляют собой правила, предписания, не допускающие каких-либо иных вариантов толкования или поведения, например: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), «законы подлежат официальному опубликованию...» (ч. 3 ст. 15), «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление» (ч. 1 ст. 50), «одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд» (ч. 3 ст. 81), «перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия» (ст. 116) и т. п. В то же время конституционное право содержит и некоторые диапозитивные (менее жесткие, дающие соответствующему субъекту возможность выбора) нормы, например: «Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ» (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ), «в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу» (ч. 3 ст. 117), «Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием... или выносится на всенародное голосование...» (ч. 3 ст. 135) и др. Конституционно-правовые нормы часто имеют усеченную структуру, для большинства норм конституционного права не характерно наличие санкций (часто норма состоит только из диспозиции): «Президент РФ обладает неприкосновенностью» (ст. 91 Конституции РФ), «Государственная Дума избирается сроком на четыре года» (ч. 1 ст. 96), «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130) и др. В то же время некоторые конституционно-правовые нормы содержат и санкции – неблагоприятные последствия для субъектов конституционных правоотношений, не выполняющих соответствующие предписания (нормы об отрешении от должности Президента РФ или главы региона, о роспуске законодательного органа субъекта РФ, об отзыве депутата представительного органа власти и др.). Конституционно-правовые нормы (прежде всего нормы Конституции РФ) имеют учредительный характер, в том числе для других отраслей российского права. Именно на основе конституционно-правовых норм сформировано развитое отраслевое законодательство РФ, конституционные предписания являются источником практически всех отраслей национальной системы права. Так, гражданское законодательство России базируется на конституционных нормах о многообразии и равной защите всех форм собственности, свободе экономической деятельности, единстве экономического пространства и др. (ст. 8, 34, 35 Конституции РФ); трудовое законодательство развивает нормы Конституции РФ о социальной государственности (ст. 7), о свободе труда и праве на отдых (ст. 37) и др.; земельное законодательство не может не учитывать предписаний Конституции РФ о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной собственности, об особом правовом режиме данных объектов правоотношений (ст. 9, 36, 42, 58); процессуальное законодательство базируется на конституционных принципах правосудия и функционирования судебной власти (ст. 46–54, гл. 7 Конституции РФ) и т.д. Конституционно-правовые отношения и их субъекты Можно выделить и некоторые особенности конституционно-правовых отношений (обусловленные главным образом спецификой предмета, метода конституционно-правового регулирования и конституционно-правовых норм). Конституционные правоотношения есть базовые общественные отношения в тех сферах, которые подпадают под объект конституционно-правового регулирования (специфика объекта правоотношений), соответственно, содержание конституционных правоотношений составляют лишь основополагающие (без детализации) права и обязанности субъектов этих отношений в сфере правового регулирования статуса личности, организации государства и функционирования публичной власти. К специфике субъектного состава относится то, что субъектом только конституционных правоотношений может выступать народ (именно народ, а не население определенной территории, определенная группа граждан и пр.), в частности, при участии в референдуме, во всеобщих выборах, в правомерных акциях неповиновения существующему неправовому, антиконституционному режиму. Наряду с традиционными основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений – событиями (рождение человека, достижение возраста активного и пассивного избирательного права, смерть главы государства или депутата представительного органа власти и т. п.) и действиями (назначение выборов, принятие закона, роспуск Государственной Думы, издание неконституционного акта и т. п.) конституционные правоотношения могут порождать и юридические факты – состояния (например, состояние в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе Российской Федерации). Особый механизм реализации конституционных правоотношений. Поскольку для конституционно-правовых норм не характерно наличие санкций, реализация конституционно-правовых предписаний, прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений обеспечивается главным образом посредством норм других отраслей права (уголовного, административного, трудового, гражданского, жилищного, процессуального и др.). Специфика конституционно-правовых отношений по сравнению с другими видами правоотношений состоит в следующем: 1) конституционно-правовые отношения имеют свое собственное содержание: возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права; 2) конституционно-правовым отношениям свойствен особый субъектный состав: некоторые субъекты этих отношений не могут быть участниками других видов правоотношений; 3) конституционно-правовые отношения характеризуются большим разнообразием, что создает многослойные юридические связи между субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных между собой правоотношений. Таким образом, конституционно-правовое отношение – это общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой. Своеобразие предмета конституционного права, многообразие видов его норм порождают и различные виды конституционно-правовых отношений. Правоотношения классического вида возникают в результате реализации норм – правил поведения. На их основе складываются конкретные конституционно-правовые отношения, в которых четко определены субъекты, их взаимные права и обязанности. Реализацией же таких норм, как нормы-принципы, нормы-цели, нормы-декларации порождаются правоотношения другого вида – правоотношения общего характера, в которых конкретно не определены субъекты, не установлены их конкретные права и обязанности. Таковы все нормы-принципы, закрепляющие, например, основы конституционного строя Российской Федерации. В частности, принцип разделения властей конкретно реализуется через сложную систему правоотношений, в которых субъектами являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако все эти правоотношения производны от общего правоотношения, которое возникает на основе указанной нормы-принципа. С таким общим правоотношением сообразуют свою деятельность все субъекты, должные реализовывать названный принцип. Оно лежит в основе их правомочий, определяет в общей форме их права, вытекающие из предписаний данной нормы-принципа. Особым видом конституционно-правовых отношений являются так называемые правовые состояния. Их специфическая черта – четкая определенность субъектов правоотношения. Однако содержание взаимных прав и обязанностей субъектов, как правило, конкретно не определено, оно вытекает из установлений большого массива действующих конституционно-правовых норм. Конституционно-правовыми отношениями такого вида являются состояние в гражданстве, состояние субъектов Российской Федерации в ее составе. В качестве вида конституционно-правовых отношений можно выделить постоянные и временные правоотношения. Срок действия постоянных правоотношений не определен, однако они могут и прекратить свое существование в конкретных условиях. Например, смерть гражданина прекращает отношения по гражданству. Временные правоотношения возникают, как правило, в результате реализации конкретных норм – правил поведения. С выполнением заложенной в правоотношении правообязанности оно прекращается. Так, правоотношения между избирателем и участковой избирательной комиссией заканчиваются исполнением последней своей обязанности выдать избирателю избирательный бюллетень и обеспечить ему установленные условия для голосования. Особыми видами конституционно-правовых отношений являются материальные и процессуальные правоотношения. В первых – реализуются права и обязанности, которые составляют содержание правоотношения (правоустановительные отношения), во вторых – реализуются права и обязанности, связанные с правовой охраной предписаний, заложенных в конституционно-правовых нормах, устанавливающих те или иные обязанности субъектов (правоохранительные отношения). Например, на основе нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 35 Конституции, закрепляющей, что право частной собственности охраняется законом, возникают правоохранительные конституционно-правовые отношения, а на основе нормы о том, что в Российской Федерации признается и защищается частная собственность (ч. 2 ст. 8), – правоустановительные отношения. Возникновению конкретного конституционно-правового отношения на базе правовой нормы предшествует юридический факт. Именно с него начинается реализация правовой нормы. Благодаря юридическому факту конкретный субъект права становится участником данного правоотношения, обладателем соответствующих правообязанностей. Юридический факт – это событие или действие, которое влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Событие происходит независимо от воли субъекта, действие связано с волеизъявлением последнего. Действия в свою очередь могут классифицироваться на юридические акты и юридические поступки. Как правило, развитие правоотношения, его движение побуждаются целой системой, цепью юридических фактов. Например, возникновение правоотношений по гражданству порождается таким событием, как рождение гражданина. Возникновению правоотношения, содержанием которого является реализация избирательного права гражданина, предшествует целая цепь юридических фактов: принятие актов о назначении выборов, об образовании избирательных округов, комиссий, участков, составление списков избирателей, включение в списки данного гражданина, наступление срока, установленного для начала голосования. Получением избирательного бюллетеня правоотношение по реализации права избирать заканчивается. Круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк. Среди них такие специфические субъекты, как народ, государство, депутаты, органы государственной власти, собрания избирателей, и др. Народ выступает в качестве субъекта конституционно-правовых отношений при проведении референдума, выборов депутатов в Государственную Думу, выборов Президента Российской Федерации. Субъектами конституционно-правовых отношений являются и государства – Российская Федерация и республики. К участникам конституционных правоотношений относятся и такие субъекты Федерации, как края и области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Кроме перечисленных, субъектами конституционно-правовых отношений являются органы государства, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения граждан, собрания граждан, собрания избирателей, граждане. Если сказать обобщенно, то субъектами конституционно-правовых отношений могут быть те субъекты, на которых правовые нормы данной отрасли права возлагают определенные обязанности и которым предоставляют права. В некоторых случаях субъектами конституционно-правовых отношений выступают иностранные граждане и лица без гражданства (например, при подаче ходатайства о приобретении российского гражданства). Система конституционного права Источники конституционного права Источники конституционного права – это внешние формы выражения конституционно-правовых норм. Теория права в качестве основных источников права называет нормативный правовой акт, юридический прецедент и правовой обычай (наряду с такими источниками, как договор (иногда указывается «нормативный договор»), правовая доктрина, партийные документы (в условиях однопартийных систем), религиозные нормы и др.). Можно утверждать, что в российской правовой системе имеют место все основные источники права (схема 1). Поскольку Российская Федерация принадлежит к числу государств континентальной (европейской, романо-германской) правовой системы, основным источником права (в том числе и конституционного) в нашей стране является результат нормотворческой деятельности различных властных институтов – нормативный правовой акт. В свою очередь группа нормативных правовых актов – это очень объемная совокупность источников, поэтому она может быть подвержена внутренней классификации. При этом система нормативных правовых актов отличается четкой иерархией, соотношением по юридической силе. Наиболее общее деление нормативных правовых актов – это их деление на законы и подзаконные акты. Закон – понятие собирательное, правовой системе современной России известны следующие виды законов: 1) Конституция РФ –Основной Закон государства; 2) федеральные конституционные законы. Данный вид законов появился в России только с принятием Конституции РФ 1993г. По своей сути российские федеральные конституционные законы – это органические законы, они принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, в развитие ее положений. Конституция РФ не всегда однозначно определяет, один или несколько федеральных конституционных законов должны (или могут) быть приняты в соответствующей сфере общественных отношений; Основной Закон предусматривает порядка двух десятков вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. Они должны регулировать важные сферы общественных отношений: судебную систему страны, статус Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Правительства РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, режимы военного и чрезвычайного положений, порядок проведения референдума и др. Федеральные конституционные законы отличаются от иных законов не только большей юридической силой (федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам – ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), но и более сложным порядком их принятия: для принятия этих законов требуется одобрение квалифицированным большинством палат Федерального Собрания РФ (не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); в отношении принятых парламентом федеральных конституционных законов Президент РФ не обладает правом вето; 3)федеральные законы. Это самый многочисленный вид источников конституционного права. Однако здесь необходимо иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, в отличие от федеральных конституционных законов источниками конституционного права являются не все принимаемые в России федеральные законы, а лишь те из них, содержание которых подпадает под предмет конституционно-правового регулирования (в частности, регулирующие вопросы гражданства, статус главы государства, депутата представительного органа власти, порядок формирования палат парламента и т. п.). Во-вторых, приниматься такие законы могут только по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ). В-третьих, федеральные законы (равно как и законы субъектов РФ) как правило, являются нормативными актами, но возможно принятие закона и особого, индивидуального, по сути, распорядительного характера (например, о роспуске представительного органа муниципального образования, о передаче иностранному государству конкретного имущества, представляющего культурную ценность, в соответствии с положениями Федерального закона от 15.04.1998 № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»). Такие федеральные законы по своему содержанию также являются конституционно-правовыми, но рассматривать их в качестве источника права нельзя, поскольку они не содержат правовых норм как таковых (исходя из того, что правовая норма есть общеобязательное правило поведения, распространяющее свое действие на неопределенный круг лиц). В-четвертых, все федеральные законы обладают одинаковой юридической силой, однако, федеральный законодатель вправе установить приоритет отдельных федеральных законов (прежде всего речь идет о кодифицированных актах) перед другими федеральными законами в определенной сфере общественных отношений (соответствующую правовую позицию изложил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29.06.2004 № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы). Применительно к сфере конституционно-правового регулирования такая ситуация имеет место, в частности, в избирательном законодательстве – п.6 ст.1 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и устанавливает приоритет указанного Федерального закона перед иными федеральными законами (важно иметь в виду, что устанавливаемый законодателем приоритет одного федерального закона перед другими не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования). Принимаются федеральные законы по более простой (обычной) по сравнению с федеральными конституционными законами процедуре; 4) законы о поправках к Конституции РФ. Эти законы необходимо выделять в самостоятельную группу не только на основании специфики их содержания, но и в силу особой процедуры принятия. Общие положения о принятии законов о поправках содержатся в ст. 136 Конституции РФ, а детализация – в Федеральном законе от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Путем принятия рассматриваемых законов могут быть внесены изменения не во все главы Основного Закона, а только в гл. 3–8, изменение других глав возможно только в порядке пересмотра, т. е. принятия новой Конституции. Процедура принятия законов о поправках значительно усложнена, по сравнению с принятием обычных федеральных законов. Пока в России практики принятия законов о поправках к Конституции не было; 5)законы субъектов РФ. Данный вид источников конституционного права также относительно нов. Конституция РФ 1993 г. предоставила субъектам РФ достаточно широкие полномочия, включая право принятия собственных законов. Российские регионы весьма активно пользуются этим правом, и количество данных нормативных правовых актов чрезвычайно велико. Место этих законов в иерархической системе нормативных правовых актов РФ однозначно определить невозможно, здесь необходимо учитывать сферу правового (законодательного) регулирования. Дело в том, что приниматься они могут как по предметам собственного ведения субъектов РФ, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, 73, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), причем в последнем случае региональные законы должны соответствовать федеральным (в том числе и принятым позднее), а в первом случае приоритет имеет региональный закон. Источниками конституционного права являются не все региональные законы, а только регулирующие общественные отношения, подпадающие под предмет конституционно-правового регулирования. Многочисленную группу нормативных правовых актов – источников конституционного права составляют подзаконные акты. При этом источниками конституционного права являются не все они, а лишь те, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет ведущей отрасли права. К ним относятся: 1)указы Президента РФ. Следует уточнить, что указы главы государства, входящие в сферу конституционно-правовых отношений, но носящие индивидуальный, а не нормативный характер (например, о предоставлении гражданства, о награждении государственными наградами, о помиловании, об отрешении от должности главы региона и т. п.), равно как и распоряжения Президента РФ, которые нормативный характер носят крайне редко, в качестве источников права рассматривать нельзя, поскольку они не содержат общеобязательных правил поведения. Примерами рассматриваемых источников права, в частности, являются Указы Президента РФ от 28.12.2001 № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации», от 14.11.2001 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», от 21.04.2000 № 706 «Об утверждении военной доктрины Российской Федерации», о введении чрезвычайного положения в определенных местностях и др.; 2) постановления Правительства РФ. Данные акты не должны противоречить не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента РФ, который вправе отменять правительственные постановления в случае их противоречия правовым актам большей юридической силы; 3) ведомственные акты (приказы, положения, инструкции, правила), изданные органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. Данные акты не должны противоречить в том числе и постановлениям Правительства РФ. Правительственными и ведомственными актами (Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ и др.) могут быть, в частности, утверждены правила рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, регистрационного учета граждан, регистрации политических партий и иных общественных объединений, особенности реализации отдельных конституционных прав (избирательных, на свободу передвижения, на труд и на отдых, на свободу переписки и др.) гражданами, отбывающими уголовные наказания, и т. п.; 4) акты палат Федерального Собрания (кроме законов), имеющие нормативный характер. Здесь прежде всего имеются в виду регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, имеющие важное значение в регулировании порядка реализации полномочий палат парламента (иногда эти акты выделяются в качестве самостоятельной группы источников конституционного права). 5) иные (кроме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ (прежде всего акты органов исполнительной власти регионов: президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, региональных правительств, администраций, их департаментов, управлений, отделов и т. п.), а также акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции (в частности, по вопросам организации публичной власти на местах). Отнесение к источникам конституционного права России иных форм права является небесспорным и дискуссионным. Судебный прецедент является основным источником права в странах англо-саксонской правовой системы. В странах же континентальной правовой системы, к которым относится и Россия, судебный прецедент в качестве источника права не рассматривается. Однако здесь необходимо иметь в виду следующее. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов в нашей стране источником права, по общему правилу, не являются. Но относительно недавно в судебной системе Российской Федерации появились такие судебные органы, как Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Правовая природа решений этих судебных органов принципиально иная: они носят по существу нормативный и прецедентный характер, обязательны не только для лиц, участвующих в деле (т. е. распространяются на неопределенный круг лиц), решения органов конституционной юстиции являются окончательными, их нельзя отменить в порядке апелляции, кассации, надзора, преодолеть путем повторного принятия акта, признанного неконституционным. Следовательно, решения судебных органов конституционной юстиции в Российской Федерации следует рассматривать в качестве источников конституционного права. О правовом обычае как источнике конституционного права Российской Федерации можно говорить со значительной долей условности. Дело в том, что обычаи, прежде чем стать нормой, должны закрепиться в правилах поведения в течение достаточно продолжительного времени и быть санкционированными государством (хотя бы в форме молчаливого одобрения), период же подлинно конституционного развития в России пока невелик. В то же время осторожно можно говорить о появлении в российской доктрине и практике отдельных конституционных обычаев (прежде всего в сфере функционирования публичной власти), например: внесение Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ в Государственную Думу только после предварительных консультаций с лидерами парламентских фракций и депутатских групп, распределение руководящих постов в Государственной Думе и парламентских комитетах между фракциями пропорционально полученным мандатам, закрепление групп законопроектов в зависимости от предмета регулирования за определенными парламентскими комитетами и комиссиями, осуществление части конституционных полномочий главы государства (помилование, награждение государственными наградами, формирование судейского корпуса и др.) только по согласованию с регионами и т.п. В качестве источника конституционного права можно рассматривать договор. При этом если международные договоры существовали в отечественной правовой системе давно, то договоры внутрифедеративные (внутригосударственные) –явление для российской действительности относительно новое. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрены федеральной Конституцией (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78). В России не принята концепция «самоисполняющегося договора»: и международные договоры, и договоры, заключенные между федеральными и региональными органами государственной власти, не вступают в силу автоматически после подписания. В соответствии с Федеральными законами от 15.07.95 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» они подлежат ратификации (утверждению) путем принятия федерального закона, что приближает данные договоры, по сути, к нормативным правовым актам. Некоторые конституционалисты (М.В. Баглай, А.Е. Козлов и др.) в качестве самостоятельного источника конституционного права рассматривают естественное право, как совокупность естественных, неотчуждаемых прав и свобод человека (все рассмотренные выше источники при таком подходе объединяются в позитивное право). Такой подход, безусловно, имеет право на существование. Однако всякое право должно быть реализуемо и защищаемо, а реализация и, особенно, защита прав и свобод возможны при позитивном закреплении этих прав и свобод (в нормативном акте, судебном решении, договоре и пр.). Практически все общепризнанные (естественные) права и свободы человека в Российской Федерации закреплены позитивно, на уровне Основного Закона, в том числе благодаря формулировкам ч. 4 ст. 15 и ст. 55 Конституции РФ. Понятие конституционного права как науки Наука конституционного права — это система взглядов, принципов, идей, представлений, научных знаний о конституционном праве как отрасли права и регулируемых ее нормами общественных отношениях. Это наиболее общее понятие науки конституционного права, и оно при замене некоторых терминов приемлемо для определения любой другой юридической науки. Сказанное обусловлено тем, что наука конституционного права лишь часть учения о праве, она справедливо рассматривается как одна из отраслей правоведения (науки о праве) и на нее распространяются все признаки, характеризующие правоведение в целом. В науке конституционного права, как и в правоведении в целом, происходят процессы дифференциации знаний, в результате чего вся их совокупность обособляется в отдельные блоки. В своем единстве, взаимодействии они образуют единую систему науки конституционного права. Под системой науки обычно понимается структура расположения накопленных знаний в их логической последовательности. При рассмотрении этой системы наиболее часто применяются два подхода, опирающиеся на систему отрасли конституционного права, на структуру Конституции. Один из них предполагает следующую структуру системы науки конституционного права: • общетеоретические вопросы науки и отрасли конституционного права; • учение о Конституции; • основы конституционного строя (конституционные основы устройства общества и государства); • конституционный статус индивидов, их объединений; • территориальная организация государственной (публичной) власти; • конституционные основы системы государственных органов, их организации и деятельности. Несколько иной подход предлагает Н. А. Богданова. Она в систему науки включает: • конституционное право как юридическую науку; • конституционное право как отрасль права; • конституционные основы устройства общества и государства; • конституционные основы правового положения личности; • конституционные основы территориальной организации государственной власти; • конституционные основы системы государственных органов и их конституционно-правовое положение. В этих двух подходах нет существенных различий, за исключением того, что во втором из них наука и отрасль включены в систему науки в качестве отдельных разделов и исключен как самостоятельный раздел «Учение о Конституции». Имеются и иные схемы системы науки конституционного права. Остановимся подробнее на первом варианте системы науки конституционного права, поскольку именно он, как правило, лежит в основе учебных программ и учебной литературы. Общетеоретические вопросы науки и отрасли конституционного права Наука конституционного нрава, относящаяся к числу отраслевых, изучает элементы отрасли конституционного права. Этим ее задачи не ограничиваются, ибо она наряду с познанием составных частей исследует то общее, что присуще отрасли конституционного права в целом, т. е. характер и особенности ее предмета, специфику теории, особенности регулируемых конституционно-правовых отношений. В рамках данного раздела изучаются предмет, задачи, методология, источники науки конституционного права, взаимосвязь с другими науками, понятие, предмет, источники конституционного права как отрасли, конституционно-правовые нормы и конституционно-правовые отношения, система отрасли, методы регулирования общественных отношений, тенденции развития отрасли, ее значение в подготовке юристов. Учение о Конституции В науке конституционного права Конституция выполняет двоякую функцию. С одной стороны, она носитель конституционно-правовых идей, с другой — форма выражения норм отрасли конституционного права. Конституция является основным источником конституционного права как отрасли. Поэтому целый раздел системы науки конституционного права посвящен этому феномену. В этом разделе изучаются сущность, особенности и юридические свойства Конституции, ее виды, форма, этапы конституционного развития; взаимосвязи конституций различных видов внутри Российской Федерации; формы и механизм реализации конституционных норм, охрана и защита Конституции. Основы конституционного строя Это новый раздел в науке конституционного права. Его появление обусловлено введением одноименного института в Конституцию РФ 1993 г. Наука конституционного права призвана сформулировать понятие основ конституционного строя, дать соотношение конституционного строя с государственным и общественным строем, выяснить, какие принципы в своей совокупности могут составлять эти основы, объективно ли введены в Конституцию правовые нормы, составляющие этот институт. В этом разделе рассматриваются характеристики государства, форм правления, формы осуществления власти народом, суверенитета народа и суверенитета Российской Федерации. Важное значение имеет исследование конституционных основ общественного устройства. При этом главными проблемами, вытекающими из факта становления в России гражданского общества, являются понятие гражданского общества, его структура, место в нем политической системы, особенности конституционного регулирования отдельных видов общественных отношений, его пределы, втом числе экономических, политических, социальных отношений, а также система общественных структур, функционирующих в обществе. Конституционный статус индивидов, их объединений Раздел посвящен анализу взаимоотношений государства и граждан, их объединений, учению о правах, свободах и характеристике их отдельных видов. Это целый комплекс проблем, вытекающих из положения человека и гражданина в государстве и обществе, из конституционного закрепления прав, свобод, обязанностей граждан, их гарантий, юридической природы данных прав и свобод. Сюда же примыкают такие проблемы, как демократия и личность, права человека и общие принципы демократии, их соотношение. Территориальная организация государственной (публичной) власти В этом разделе изучаются вопросы, связанные с территориальной организацией государственной власти, распределением этой власти по вертикали в соответствии с теми или иными формами государственного устройства. Проблемными для исследования являются общетеоретические вопросы государственного устройства, проблемы федерализма, унитаризма и автономии, особенности устройства Российской Федерации, виды и характер ее субъектов, суверенитет Российской Федерации, оптимизация федеративных связей, административно- территориальное деление субъектов Федерации. Конституционные основы системы государственных органов, их организации и деятельности В этом разделе объединяются исследования по многочисленным вопросам организации и осуществления государственной власти. Объектами таких исследований являются система и виды государственных органов, конституционно-правовые статусы конкретных государственных органов, принципы построения этой системы, статус и формы деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, конституционные основы организации местного самоуправления. Особенность этого раздела выражается в наличии таких подотраслей, как избирательное, парламентское, конституционно-судебное право. Предмет, методы и источники науки конституционного права Наука конституционного права является неотъемлемой частью государствоведения (науки о государстве). Однако предмет государствоведения применительно к государственной организации общества значительно шире, нежели у науки конституционного права. Государствоведение изучает государство в целом, его возникновение, типы, закономерности развития, а наука конституционного права — с позиций правового регулирования тех или иных государственных институтов. Государство всегда выступает одной из сторон конституционно-правовых отношений. Роль любой науки о праве в жизни общества и ее место среди других юридических наук определяется предметом исследования, т. е. кругом изучаемых проблем, влиянием последних на общественную жизнь. Цели конституционного права как науки: - Познание новейших тенденций в сфере общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права. - Прогнозирование развития конституционно-правовых отношений. - Выработка предложений по совершенствованию конституционного права как отрасли. Предмет конституционного права как науки. Предмет конституционного права как науки - это совокупность элементов конституционного права как отрасли, которые изучает конституционное право как наука. Предмет конституционного права как науки составляют: - Конституционно-правовые институты. - Конституционно-правовые нормы. - Конституционно-правовые отношения. - Система институтов государства. Предмет науки конституционного права составляет то, на что направлено исследование в процессе изучения действительности. Этот предмет условно можно подразделить: • на нормы конституционного права, составляющие в совокупности отрасль права; • регулируемые этими нормами общественные отношения. Наука конституционного права изучает: • все конституционно-правовые институты в их историческом развитии, в динамике, т. е. не только действующие конституционно-правовые нормы, но и те, которые имели место на предшествующих этапах развития государства, а также то, насколько прошлый опыт может быть использован в настоящее время и в будущем; • не только отдельные нормы, но и их объединения, в том числе закономерности развития отрасли конституционного права, ее характерные черты и особенности конституционно-правовых отношений; • властеотношения — отношения, связанные с осуществлением государственной власти; территориальные пределы осуществления государственной власти, распределение власти между отдельными территориями, субъектами Федерации, отношения человека и государства; • конституционно-правовой статус личности, политических партий и других общественных объединений, различных социальных общностей; • вопросы, связанные с высшими интересами человека, общества и государства. Наука конституционного права занимает особое место среди других юридических наук, изучая наряду с философией права, теорией государства и права общество как целостную систему. В связи с этим многие категории, понятия, выводы, теоретические обобщения в науке конституционного права являются основополагающими для других отраслей правовых знаний. Например, разработанные ею теоретические положения, принципы, категории имеют определяющее значение для административного, муниципального и других отраслей права. В этом и заключается ведущая роль конституционного права в национальных системах права всех современных государств. Наука конституционного права тесно связана с рядом других гуманитарных наук, например, с политологией. Они взаимодействуют при исследовании таких вопросов, как организация публичной власти, осуществление народом своего суверенитета, участие граждан в управлении делами государства и общества. Подобное сотрудничество способствует разработке оптимальных способов правового регулирования общественных отношений. Ведущее положение науки конституционного права среди других правовых наук предопределяет и ее задачи. Это: обеспечение конституционно-правовыми средствами реального самоуправления народа, свободы личности, эффективного функционирования государственной власти; теоретическая разработка проблем федеративных отношений, а также вопросов, вытекающих из демократических процессов; определение основных тенденций развития отрасли конституционного права; прогнозирование тех или иных явлений в жизни государства и общества; установление последствий, которые могут быть вызваны введением или упразднением конституционных норм или отсутствием таковых. Наука конституционного права, представляющая собой единую систему знаний, включает в себя следующие разделы. 1. Исследование понятийного аппарата, определение понятий конституционного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины. В данном разделе наука должна не просто изучать составные части одноименной отрасли права, но и исследовать общие черты, присущие отрасли в целом, специфику и характер ее предмета, ее нормы и способы их реализации, особенности возникающих на их основе правоотношений, ее источники, систему. Исходя из этого наука определяет свой собственный предмет, систему, методы исследования, источники. 2. Учение о Конституции в ее историческом развитии. Данный раздел связан с анализом конституционного развития России, с характеристикой Конституции РФ как особого источника права, занимающего ведущее место в системе законодательства и принимаемого в особом порядке. Раскрываются сущность и структура, принципы и юридические свойства действующей Конституции Российской Федерации. 3. Системный анализ норм, закрепляющих основы конституционного строя государства. В данном разделе рассматривается большое количество теорий, концепций, связанных с обобщенной характеристикой основ конституционного строя Российской Федерации. Среди них важное место занимают теории, связанные с народовластием, суверенитетом, организацией и функционированием государственного строя России, системы общественных структур, участвующих в политической жизни общества. К этому разделу науки относятся и теоретические положения о конституционных принципах устройства гражданского общества, экономических отношений, роли государства в условиях рыночной экономики. 4. Изучение проблем конституционного регулирования взаимоотношений государства и личности, основ правового статуса граждан, иностранцев и лиц без гражданства, проблем закрепления и реализации прав и свобод человека и гражданина; гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, которые рассматриваются как высшая ценность. Это означало пересмотр концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными в основу закладывается концепция приоритета интересов личности, взаимной ответственности государства и личности. 5. Исследование вопросов национально-государственного устройства Российской Федерации, правового статуса Федерации и ее субъектов, разработка предложений по учету национального вопроса в государственном строительстве. На современном этапе востребована существенная реорганизация федерального устройства России. Поэтому вырабатываются и законодательно закрепляются новые принципы Федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновременно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого круга вопросов развития территорий с учетом их национальных, экономических интересов и особенностей. 6. Комплексный анализ норм, регулирующих формирование и деятельность системы государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. Методы конституционного права как науки. Метод конституционного права как науки - это система методов, средств и способов познания конституционного права как отрасли. В любой науке выделяются общие (общенаучные) и специальные методы исследования. Общенаучная методология универсальна. Она применяется для всех наук, для значительного большинства или для многочисленной группы наук. К общим методам относятся, например, метод системного анализа и диалектический метод, метод социологического анализа и конкретно-социологические методы; методы кибернетического и математического моделирования и др. Метод системного анализа позволяет рассматривать структуру всей отрасли как систему, состоящую из взаимосвязанных элементов. Диалектический метод расширяет познавательный процесс благодаря осмыслению категорий и явлений в их всеобщей связи, становлении и постоянном развитии. В рамках современных общественных наук широко применяются метод общего социологического анализа и конкретно-социологические методы (статистический метод, анкетирование, опрос общественного мнения, социальный эксперимент и пр.), с помощью которых на основе количественного анализа и сбора фактов изучаются общественное мнение и его динамика, прогнозируется развитие тех или иных процессов и явлений, а также проверяется правильность выбора того или иного действия. Наука конституционного права широко применяет метод системного анализа. Сама отрасль конституционного права рассматривается как система, в рамках которой изучается структура, составные элементы, их соотношение и взаимосвязи, основные функции. В качестве подсистем рассматриваются отдельные институты и подотрасли конституционного права. С позиций системного подхода рассматривается также место отрасли конституционного права в общей системе права. В каждой науке, исходя из особенностей предмета исследования, имеются свои собственные, специальные методы научного анализа. Основу правового исследования в юридических науках составляет метод формально-юридического анализа, на базе которого анализируются содержание и условия реализации правовых норм и институтов. Наука конституционного права так же, как и другие юридические науки, широко использует данный метод, с помощью которого исследуется содержание и смысл конституционноправовых норм. Данный метод иногда называется формально-догматическим, поскольку он направлен на раскрытие догмы права. Определенная абсолютизация роли и значения данного метода, свойственная юридическому позитивизму, постоянно является предметом критики. Большинство ученых справедливо отмечали в прошлом и замечают в настоящее время необходимость применения формально-юридического анализа в сочетании с другими методами. Важную роль в науке конституционного права играет метод сравнительно-правового (компаративного) анализа, или сравнительно-правовой метод, представляющий собой способ решения поставленной исследовательской задачи путем проведения сравнительно-правовых исследований. Применительно к конституционному праву роль сравнительноправового метода выражается в сопоставительном анализе конституционно-правовых норм, регулирующих однородные сферы общественных отношений в различных странах. Данный метод позволяет выявить наиболее эффективные модели конституционно-правового регулирования и реализации норм конституционного права. Основной задачей сравнительно-правового анализа является не простое описательное сопоставление общего и особенного в конституционном праве государств, а установление прогрессивного опыта и перспектив его применения. В результате вырабатываются рекомендации по совершенствованию конституционного законодательства и практики его реализации в конкретных странах, в содружествах государств и в мире в целом. Наукой конституционного права в сравнительном плане оцениваются нормативные правовые акты различных стран, и происходит заимствование лучших сторон конституционно-правового регулирования в той мере, в какой это приемлемо для правовой культуры России. Например, в процессе разработки и принятия Конституции РФ 1993 г. широко использовался опыт конституционного регулирования целого ряда стран (в частности, Германии, Франции, США и др.). При учреждении Конституционного Суда РФ и принятии федерального закона о данном судебном органе в значительной степени был заимствован опыт правового регулирования и деятельности Конституционного суда Германии. Изучение закономерностей формирования и развития конституционного права невозможно без применения метода историко-правовых исследований. Национальные особенности отрасли конституционного права каждой страны обусловлены, прежде всего, историей формирования и развития последней. Конституционно-правовые традиции и правовую культуру, конституционное правосознание граждан и уровень развитости конституционного строя возможно познать лишь через исследование истории конкретной страны, тех событий, которые обусловили ее современное конституционное состояние. Наука конституционного права изучает историю развития конституций и текущего конституционно-правового законодательства, эволюцию научных взглядов с учетом закономерного изменения государственной и общественной жизни. В частности, на современном этапе в отечественных научных кругах происходит переоценка теории и истории развития государственного (конституционного) права дореволюционной (досоветской) России. Нигилизм науки советского периода в отношении исторического прошлого успешно преодолевается современными учеными, проводящими исследования в области конституционного права России. Исторический метод не должен переоцениваться наукой конституционного права. В истории России немало примеров использования данного метода в качестве орудия реакции, когда догматическая ссылка на исторический опыт приводила к отрицанию объективно созревших преобразований. Недопустим и отрицающий историческое наследие радикализм, поскольку он несет разрушение и хаос в развитие конституционно-правовых отношений. Современная наука конституционного права не ограничивается формально-юридическим (позитивистским) анализом собственно правовой материи – норм конституционного права, конституционно-правовых отношений и институтов. Наукой конституционного права исследуются и так называемые фактические отношения, отражающие состояние реализации конституционного права. Такой анализ осуществляется на основе методов социологического правового анализа, конкретного социально-правового (конкретно-социологического) исследования. При использовании данных методов изучаются сферы, в которых происходит реализация норм конституционного права, выявляются условия, воздействующие на развитие правового сознания, мотивы поведения граждан и других субъектов конституционно-правовых отношений. Сбор эмпирического материала и его обработка позволяют изучать эффективность конституционного права. Результаты таких исследований заставляют искать пути совершенствования норм конституционного права. Наряду с традиционно простыми социологическими методами правового анализа применяются и более сложные методы исследования, в частности социально-правовой эксперимент. Так, во второй половине 1990-х гг. Министерство РФ по региональной политике и федеративным отношениям проводило в регионах (в субъектах Федерации и на территориях местного самоуправления) социально-правовые эксперименты с целью выявить эффективность действия законодательства о местном самоуправлении. Результаты экспериментов позволили разработать соответствующие рекомендации, но совершенствованию законодательства в этой сфере. Источники конституционного права как науки. К числу основных источников науки конституционного права относятся нормативные правовые акты, содержащие нормы конституционного права, и в первую очередь Конституция РФ. Наука конституционного права обосновывает концептуальный смысл, содержание и значимость положений, содержащихся в нормативных правовых актах, выявляет между ними взаимосвязи и вносит предложения по совершенствованию конституционно- правового регулирования. Источниками науки конституционного права являются также труды отечественных и зарубежных ученых, мыслителей и политических деятелей, содержащие теоретические и научно-практические суждения и оценки, представляющие значимость для конституционно-правовой науки. Разнообразие трудов, их различная методологическая основа анализа не препятствует, а, наоборот, способствует развитию науки, выявлению того круга проблем и аспектов, изучение которых позволяет приблизиться к знаниям и открытиям, а в итоге – к совершенствованию отрасли конституционного права. Критическое осмысление трудов обогащает науку и развивает процесс познания. Своими трудами ученые создают теории, доктрины и гипотезы относительно отрасли конституционного права, ее отдельных институтов. Именно на их основе формируется и совершенствуется ведущая отрасль права. Теории представляют собой сформировавшиеся учения, основанные на логическом и эмпирическом объяснении, подкрепленном соответствующими доказательствами, опытом исследования и практикой реализации. Они играют долговременную созидательную роль в непосредственном формировании, развитии и совершенствовании отрасли права. Например, неоценимое значение для отрасли конституционного права имеют теории конституционализма, непосредственной демократии, народного представительства, естественных прав и свобод, парламентаризма, местного самоуправления и ряд других. Назначение доктрины заключается в утверждении, распространении, а иногда, и насаждении (навязывании) идей, составляющих ее смысл и содержание с целью применения их в практической деятельности. Доктрина играет промежуточную роль между теорией и практикой. Как замечает Н. А. Богданова, доктрины часто бывают идеологически и политически пристрастны. Это качество превращает доктрину из научной конструкции в политический инструмент воздействия на конституционно-правовую практику и проявляется при заполнении правовых пробелов или корректировке правоприменения. В качестве яркого примера идеологической и политической пристрастности можно привести доктрину диктатуры пролетариата, положенную в основу формирования государства и права в первые годы советской власти. Другой аналогичный пример представляет собой доктрина руководящей роли коммунистической партии, применяемая при построении государственного и общественного строя в социалистических странах. Научная оправданность доктрины доказывается результатами процесса ее воплощения. В случае успешной и долговременной реализации доктрина может приобрести характер теории. Вместе с тем следует учитывать, что доктрина, оправданная для одного государства, отличающегося с точки зрения истории, национальных особенностей, культуры и политической ситуации, может быть неприменима для другой страны. При формировании теорий и доктрин важную роль может сыграть выдвигаемая на проверку гипотеза – предположение об определенном конституционно-правовом знании. Гипотеза так же, как и доктрина, способна развиться в теорию, а может так и остаться умозрительным заключением. Наукой конституционного права выдвигались самые разнообразные гипотезы, находившие как своих сторонников, так и противников, как получивших признание, так и отвергнутых со временем. Среди тех, которые получили в дальнейшем дополнительное обоснование, все большее признание и внедрение, можно привести предположения о наименовании отрасли конституционным правом, выделении процессуальных норм конституционного права, наличии института конституционно-правовой ответственности. Отвергнутыми оказались гипотезы о понимании государственного права в широком и узком смысле, о том, что нормы, закрепляющие собственность, не относятся к государственному праву, об отсутствии в чистом виде государственно-правовых норм, поскольку они "необходимо присутствуют во всяком другом правоотношении", и ряд других. Важным источником науки конституционного права является практика: юридическая и научная. Юридическая практика выражается прежде всего в правотворческой, правоприменительной и судебной деятельности государственных органов и должностных лиц. Она может проявляться также в юридически значимом поведении (действии и бездействии) других субъектов конституционно-правовых отношений. Наука не смогла бы должным образом выполнять свои задачи и развиваться, если бы не изучала процессы принятия и реализации норм конституционного права; конкретную деятельность государственных органов, в том числе судов, по применению конституционно-правовых норм; их исполнение, соблюдение и использование гражданами и другими субъектами конституционно-правовых отношений. Поэтому изучение и анализ юридической практики – важное условие успешного развития науки конституционного права РФ. Для современной России характерно повышение роли судебной практики. В институциональном смысле это выражается в том, что наряду с судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в России в настоящее время функционируют органы конституционного правосудия – Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Важным источником современной науки конституционного права являются иски граждан по защите их прав в судах, жалобы на действия должностных лиц в вышестоящие органы государственной власти и в судебные инстанции. В последние годы наблюдается тенденция роста такого рода заявлений физических и юридических лиц, а также возрастания активности российских граждан в целом по защите их прав и свобод. Это открывает новые возможности для научных исследований в области конституционного права. Значительный импульс повышению уровня науки придают научные дискуссии и полемики, обсуждения научных проблем на конференциях, симпозиумах, семинарах и других собраниях научных кругов. Научная практика в области конституционного права России богата событиями и результатами, которые воплощаются в соответствующих печатных материалах и рекомендациях ученых. Современные тенденции развития отрасли конституционного права. Определяющим фактором, воздействующим на развитие конституционного права и его институты, является Конституция РФ. Принципы и нормы конституционного права установили новую политическую систему, основывающуюся на идеологическом плюрализме, многопартийности, признании, уважении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина, создали более совершенную организацию государственной власти в соответствии с базовым принципом разделения властей, обеспечили демократическое федеративное устройство Российского государства, ввели местное самоуправление. Вся совокупность источников ведущей отрасли российского права призвана, с одной стороны, закрепить достигнутые демократические завоевания и тем самым обеспечить социально-политическую стабильность, с другой – способствовать проведению рыночных и конституционных реформ. Демократизм и социальное предназначение конституционного права как раз и проявляется в том, чтобы выражать и консолидировать волю большинства граждан в соответствии с установленными фундаментальными нормами и формально-правовыми процедурами, не допускать узурпацию или захват власти насильственным (нелигитимным) путем, противодействовать реставрации авторитаризма в любой его форме. Основными тенденциями развития конституционного права являются следующие. 1. Создание условий для превращения России в подлинно демократическое правовое социальное государство с республиканской формой правления. 2. Строгая и последовательная реализация конституционного принципа разделения властей, что предполагает самостоятельность, сотрудничество и взаимодействие ведущих государственных институтов. При этом Федеральное Собрание РФ – единственный в масштабах Российского государства орган власти, имеющий право издавать законы. 3. Обеспечение современного федеративного устройства на основе равенства и недопущения дискриминации разнотипных субъектов – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Уменьшение фактора асимметрии в "конструировании" Российской Федерации. 4. Признание особой социальной ценности общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ для развития национального законодательства. Необходимо форсированное приведение его в соответствие с международными стандартами, прежде всего Организации Объединенных Наций и Совета Европы. 5. Расширение и дифференциация сферы государственно-правового регулирования. Это предполагает как первоочередное принятие федеральных конституционных и иных законов, обозначенных в основных нормах, но все еще нс принятых, так и надлежащую регламентацию всей правотворческой деятельности, включая подзаконное нормотворчество. Обязательное условие легитимности принимаемых законов – соблюдение процедурных правил их подготовки и введения в действие. Целям повышения научного уровня правотворчества способствует надлежащее регулирование самого нормотворческого процесса, охватывающее комплекс вопросов, связанных с подготовкой и принятием юридически значимых управленческих решений. Требования, предъявляемые к ним, целесообразно закрепить особо. Порядок работы над готовящимися законопроектами и в современный период, и в прошлые десятилетия в достаточной степени не отработан и нуждается в совершенствовании. 6. Создание единого правового пространства на всей территории РФ, что предполагает повышение уровня конституционности в системе правого регулирования общественных отношений. Конституционность, являясь фактором и предпосылкой соответствия иных правовых актов Конституции РФ, не может противопоставляться законности, а наоборот, должна рассматриваться как ее важнейший содержательный аспект. В этих целях необходимо, с одной стороны, провести своего рода инвентаризацию действующего законодательства в центре и на местах, а с другой – добиваться соответствия региональных актов федеральным. Все это делает неизбежным широкое использование на основе закона согласительных и судебных процедур при конфликтных ситуациях, связанных с изданием нормативных актов и договоров, развитие федерального коллизионного нрава. 7. Интенсификация работы по созданию Свода законов РФ и Свода законов ее субъектов. Конституционное законодательство недостаточно согласовано и имеет немало пробелов. Его комплексное и обдуманное совершенствование, но различным институтам и направлениям (в том числе путем издания Свода законов РФ) повысит эффективность, стабильность, доступность правовых предписаний и будет способствовать становлению демократической государственности. Только при этих условиях способна возникнуть целостная и не противоречивая во всех своих частях система российского законодательства, имеющая в своей основе Конституцию. Действующее, совершенное по всем "параметрам" право – атрибут и показатель утверждения высоких идеалов справедливости и правового государства. Конституция Российской Федерации — главный источник российского конституционного права Понятие, сущность и юридические свойства Конституции Российской Федерации. Под конституцией понимают основной закон государства, имеющий высшую юридиче­скую силу. Этот закон закрепляет основные принципы государ­ственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод чело­века и гражданина, а также структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления (форму правления). Конституция очерчивает круг функций государства, уста­навливает основы его отношений с человеком и обществом. Основные черты Конституции РФ Основные черты конституции характеризуют ее роль в реальных процессах жизни общества и государства. Основными чертами Конституции РФ являются: • основополагающий характер; • народность; • реальность; • стабильность. Юридические свойства — конституции- это те качественные характеристики, которые отличают конституцию от актов текущего законодательства. К ним относятся: 1. Конституция - Основной закон государства. 2. Юридическое верховенство конституции. 3. Конституция - база текущего законодательства. 4. Прямое действие конституции. 5. Правовая охрана конституции. 6. Особый порядок изменения конституции. Развитие советских и российских конституций. Первая Конституция РСФСР была принята в 1918 г. Она положила начало развитию конституций социалистического типа, каковыми и считались последующие российские конституции, принимавшиеся уже в связи с определенными этапами развития СССР, куда РСФСР до недавнего времени входила в качестве субъекта (члена Федерации). После 1918 г. в РСФСР конституции принимались: в 1925, 1937 и 1978 гг. Конституция РСФСР 1978 г. с многочисленными дополнениями и изменениями, которые в нее вносились с 1989 г. и существенно изменили ее первоначальную редакцию, действовала до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Этапы конституционного развития обусловлены изменениями, происходившими в общественном и государственном строе России. Все конституции РСФСР несут на себе отпечаток времени, господствовавших в стране официальных воззрений на государство, право, их роль в обществе, на экономическую и социальную политику, положение человека в обществе и государстве. Всем конституциям РСФСР как конституциям социалистического типа были присущи общие черты, признаки. Это, прежде всего, их откровенно классовый характер. Так, Конституция РСФСР 1918 г. основной задачей переходного периода называла установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в целях полного подавления буржуазии, уничтожение эксплуатации человека человеком и водворение социализма. Конституция РСФСР 1978 г. подтвердила преемственность идей и принципов Конституций РСФСР 1918 г. и последующих годов. В ее преамбуле указывалось на основополагающее для жизни страны значение идей научного коммунизма. Закрепляла Конституция РСФСР 1978 г. и руководящую роль Коммунистической партии Советского Союза в обществе и государстве. В качестве основы экономической системы РСФСР она утверждала государственную (общенародную) и колхозно-кооперативную собственность, закрепляла плановое ведение хозяйства. В основу организации государственной власти советская Конституция России формально закладывала принцип верховенства Советов. В действительности же Советы подменялись партийными органами, которые фактически были всевластны. Основной Закон РСФСР провозглашал и закреплял политические, социально-экономические и личные права граждан. Однако отсутствовали конституционный механизм и гарантии, которые могли бы обеспечивать реализацию этих прав. Конституционные права и свободы граждан, как известно, грубо попирались, например, в период массовых репрессий 30-х гг. Конституционное законодательство не могло обеспечить независимость судов– одного из необходимых устоев действительно правового государства. Вопрос о новой Конституции Российской Федерации был поставлен на первом Съезде народных депутатов России в 1990 г.: им была образована Конституционная комиссия для разработки проекта новой Конституции. Такой проект был подготовлен и рассмотрен Верховным Советом РФ, Съездом народных депутатов Российской Федерации. Весной 1993 г. по инициативе Президента РФ был разработан новый проект Конституции Российской Федерации, для завершения подготовки которого Президент РФ созвал летом 1993 г. Конституционное совещание. Осенью 1993 г. Конституционное совещание продолжило работу над проектом новой Конституции РФ, который в конце года был вынесен на всенародное голосование. Всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации состоялось 12 декабря 1993 г. в соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. Согласно этому Положению для принятия нового Основного Закона РФ требовалось, чтобы более 50% избирателей, принявших участие в голосовании, проголосовало за его принятие (при условии, что в голосовании приняло участие более половины всех избирателей). Новая Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием и вступила в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования – 25 декабря 1993 г. С ее принятием завершился советский период развития нашей государственности. Закрепляя основы конституционного строя, Конституция РФ определяет Российскую Федерацию– Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором: 1) человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2); 2) носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ России (ч. 1 ст. 3); 3) социальная политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7); 4) признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); 5) государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); 6) признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12); 7) признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст. 13); 8) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации – составная часть ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Структура Конституции РФ. Конституция имеет свое специфическое нормативное содержание, обязательно включающее следующие структурные элементы: 1. институт прав и свобод человека и гражданина (конституционного статуса личности); 2. институт государственного (территориального) устройства; 3. институт (систему) государственных органов; 4. государственную символику; 5. механизм защиты конституции. Как правило, конституции начинаются с преамбул, которые носят торжественно-декларативный характер и не имеют юридической силы. В преамбулах часто фиксируются цели и функции государства, подчеркиваются историческая преемственность государственности, ответственность перед Богом и народом, нравственные основы конституции и т. д.- они как бы предопределяют дальнейшее содержание конституции. В преамбуле Конституции РФ объясняются причины и цели принятия Основного закона. Среди них утверждение прав и свобод челове­ка, гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства, возрождение суверенной государственности, утверждение незыблемости ее демократических основ, обеспечение благополучия и процветания России. Это введение фиксирует также общность судьбы многонационального народа России, верность общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов, почитание памяти предков, передавших любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, а также ответственность за свою Родину пе­ред нынешним и будущим поколениями и осознание себя частью мирового сообщества. Это нравственно-политические воззрения российского народа, которые обусловливают принятие данной Конституции. В заключительных разделах конституций обязательно содержатся нормы о порядке изменения основного закона и некоторые переходные положения, подчас весьма важные. Таким образом, структурный анализ конституции с элемента­ми логического анализа помогает уяснению воли законодателя. Порядок изменения Конституции Российской Федерации Конституция различает термины "пересмотр" и "внесение поправок". Пересмотром является изменение гл. 1, 2 и 9 Конституции, причем они не могут быть предметом рассмотрения Федерального Собрания РФ. Внесение поправок направлено на изменение гл. 3–8 Конституции РФ, что входит в компетенцию российского парламента. Субъектами права, которые могут вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ, являются: Президент РФ, Совет Федерации, Госдума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Госдумы. Процедура пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ состоит в следующем. Во-первых, инициатива о пересмотре данных глав Конституции должна быть поддержана тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации (107 голосов) и депутатов Госдумы (270 голосов). Во-вторых, если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то созывается Конституционное Собрание. В-третьих, Конституционное Собрание вправе принять одно из двух решений: 1) подтвердить неизменность действующей Конституции РФ; тогда процедура пересмотра Конституции заканчивается; 2) разработать проект новой конституции. В-четвертых, если Конституционное Собрание разработает новую конституцию, то она может быть принята двумя путями: 1) квалифицированным большинством в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания; 2) всенародным голосованием (референдумом). Референдум может быть признан результативным, если за новую конституцию проголосуют более половины избирателей, принявших участие в референдуме, при условии, что проголосовало более половины избирателей, проживающих на территории РФ. Такой порядок пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ призван обеспечить стабильность конституционного строя и защиту прав и свобод граждан. Иная (облегченная) процедура относится к гл. 3–8. Поправки к ним принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Однако в силу они вступают только после одобрения законодательными органами субъектов РФ. Предложение о поправке должно содержать либо текст новой статьи (части, пункта статьи) Конституции РФ, либо текст новой редакции статьи, либо положение об исключении статьи из Конституции РФ. Предложение вносится в Госдуму. Проект закона о поправке к Конституции рассматривается Думой в трех чтениях. За его принятие должно проголосовать не менее двух третей от общего числа депутатов Госдумы и трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. После этого закон публикуется для всеобщего сведения и направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы российских субъектов. Они обязаны рассмотреть закон о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия. После этого данный закон направляется в Совет Федерации, который на своем очередном заседании устанавливает результаты этого рассмотрения. Затем закон о поправке к Конституции направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования. С начала 1998 г. стало возможным вносить поправки в положения гл. 3–8 в связи с принятием соответствующего федерального закона. Так, в конце 2008 г. по инициативе главы государства приняты два крупных акта, изменившие первоначальную редакцию ст. 81, 96, 103, 104 конституционного текста. Это, во-первых, Закон РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" (соответственно, срок полномочий Президента увеличился до шести лет, а Думы – до пяти лет). Во-вторых, издан Закон РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации". Согласно этой поправке нижняя палата Федерального Собрания получила право заслушивать ежегодный отчет Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Госдумой (ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Отметим, что процедура пересмотра гл. 1, 3, 9 остается неурегулированной из-за отсутствия важнейшего федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. Статья 65 Конституции РФ, которая содержит перечень наименований всех субъектов РФ, изменяется изданием Указа Президента РФ по ходатайству органа государственной власти субъекта о его переименовании. В 1996 г. было уточнено название трех российских республик – Ингушетии, Северной Осетии – Алании, Калмыкии, а в 2001 г. – Чувашии. В 2003 г. изменил свое название и Ханты-Мансийский автономный округ. Юридическая база издания подобного указа – Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ. Кроме того, указы издаются по принятию поправки к Конституции РФ. Согласно Федеральному закону от 04.03.1998 № ЗЗ-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" поправка вносится отдельным указом Президента РФ в текст Конституции РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке. В современный период наиболее реальным является изменение конституционных норм гл. 3 "Федеративное устройство" в связи с развитием и гармонизацией внутригосударственных отношений и необходимостью укрупнения отдельных российских субъектов. Реализация Конституции Российской Федерации: понятие и формы Под реализацией Конституции понимается деятельность соответствующих субъектов по воплощению в реальную жизнь (практику) конституционных предписаний. Главный смысл этого сложного и не одномоментного процесса состоит в осуществлении целей Конституции, обеспечении особого правового порядка в политически значимых сферах социальных отношений и связей. Реализация Конституции РФ носит комплексный и универсальный характер, ибо охватывает различные и качественно неоднородные сферы общественных отношений. Областью (зоной) реализации конституционных норм являются важнейшие стороны жизнедеятельности общества, в этом процессе участвуют многие субъекты права. Его особенность заключается в том, что активными участниками данной деятельности являются народ, государство, субъекты РФ. Осуществление конституционных норм протекает в различных формах: соблюдение, исполнение, использование и применение. Соблюдение выражается в том, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами (характерной чертой данной формы является пассивное поведение субъекта: он не совершает действий, запрещенных основными нормами). Государственные институты, гражданское общество, политические партии заинтересованы в этой форме реализации права, так как от нее во многом зависит стабильность конституционного строя и характер политического режима. Значимость соблюдения конституционных предписаний специально отмечена в Конституции РФ. Среди фундаментальных обязанностей, возлагаемых на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений, закреплена и обязанность соблюдения Конституции и законов (ч. 2 ст. 15). Многие основные права и свободы человека и гражданина реализуются, если они не нарушаются кем- либо. В демократическом государстве действует требование (запрет) на недопустимость издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Исполнение конституционных предписаний (в отличие от соблюдения) предполагает активную деятельность, предусмотренную основной нормой и направленную на достижение выдвинутых Конституцией целей. Эта форма осуществляется соответствующими субъектами в рамках конституционных и законодательных норм и имеет первостепенное значение для государственных органов и должностных лиц, так как связана с выполнением обязанностей и обязательств перед гражданами. Особая роль при этом принадлежит Президенту РФ (ст. 80, 82 Конституции РФ). В Конституции РФ установлены три способа исполнения: все субъекты права обязаны точно и единообразно исполнять Конституцию и законы РФ; государство обязано исполнять международные договоры Российской Федерации; граждане обязаны выполнять конституционные обязанности. Также соответствующие обязанности несут проживающие на российской территории иностранные граждане и лица без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Использование связано преимущественно с процессом реализации конституционных прав и свобод в ходе и в результате правомерных действий и поступков на основе дозволений. Эта форма характерна для осуществления управомоченных норм. Здесь участники общественных отношений своими прямыми или опосредованными действиями осуществляют предоставленные им правомочия, и у них имеется большая свобода в выборе вариантов поведения. Например, это касается основных прав и свобод, предусмотренных ст. 31–34, 45 Конституции РФ. Применение конституционных норм предполагает сложную и ответственную государственно-властную деятельность компетентных органов государства и должностных лиц, направленную на установление юридически значимых фактов. Нормы конституционного нрава применяются тогда, когда необходима защита прав и законных интересов граждан, должностных лиц, общественных объединений или существует спор о праве. Нередко для восстановления нарушенного права приходится привлекать аппарат государственного принуждения. Эффективным правоприменительным и юрисдикционным органом выступают суды, в особенности Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ. Выделяют четыре способа применения конституционных норм: • обособленное, самостоятельное осуществление субъектами норм Конституции РФ; • применение базовых предписаний совместно с иными нормами права; • привлечение конституционных норм для обоснования судебного решения, придания ему большей убедительности; • использование данных норм для толкования сложных правовых предписаний, в том числе текста Конституции. Раздел II. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Понятие конституционного строя и его принципы Конституционный строй - система правовых отношений, закрепляющая способ организации государства, при котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, а государство подчинено праву и, прежде всего, демократической Конституции. Основы и структура конституционного строя Раздел первый Конституции РФ открывается гл. 1 "Основы конституционного строя". Понятие основ конституционного строя является новым как для Конституции РФ, так и для науки конституционного права. В конституциях советского периода использовались понятия общественного строя (общественного устройства, его основ) и государственного строя. Понятие "общественный строй" включало экономическую и политическую систему общества, его социальные основы. Под экономической системой общества понималась совокупность общественных отношений, выражающих главные устои производства, распределения и обмена в сфере экономической жизни общества. Под политической системой общества понимался механизм народовластия, имеющий целью обеспечить управление государственными и общественными делами в соответствии с волей народа. Политическая система состояла из государства, общественных объединений и политических партий. По Конституции РСФСР 1978 г. в состав политической системы входили трудовые коллективы, которые были наделены рядом полномочий по участию в политической жизни страны, в частности по участию в выборах представительных органов государственной власти. Социальную основу общества составляли отношения между социальными группами и слоями общества. Понятие государственного строя обозначало основные характеристики государства, его территориальную организацию, системы государственных органов, порядок их образования и взаимодействия как между собой, так и с гражданами и их объединениями. Понятие "конституционный строй" является более широким. Оно включает в себя характеристику как общественного, так и государственного строя. Конституционный строй возможен только в правовом конституционном государстве. Основным отличительным признаком правового (конституционного) государства является подчинение государства праву. Оно в своей деятельности, в осуществлении всех форм власти ограничено и связано правом. Конституционный строй РФ – закрепленное в Конституции РФ устройство общества и государства, отличительным признаком которого является подчинение государства и общества праву. Подчинение государства и общества праву должно быть обеспечено гарантиями, которые являются одновременно основами конституционного строя. Основы конституционного строя представляют собой общечеловеческие ценности, выработанные мировой цивилизацией, возникшие в период буржуазных революций и воспринятые конституциями современных демократических государств, в том числе Конституцией РФ. Они имеют универсальный характер для мировой цивилизации, определяют взаимоотношения между личностью, обществом и государством. Закрепленные гл. 1 Конституции РФ основы конституционного строя представляют собой нормы-принципы, развиваемые нормами других глав Конституции РФ. Их особая юридическая природа, верховенство обеспечиваются особым порядком их пересмотра, предусмотренного ст. 135 Конституции РФ. Определим конкретные виды основ конституционного строя Российской Федерации. Важнейшим субъектом конституционно-правовых отношений является народ. В конституционном государстве должно быть закреплено и обеспечено участие граждан в осуществлении власти как непосредственно, так и через представителей. С. А. Котляревский писал, что "в конституционном государстве всякий полноправный гражданин через своих представителей является участником в создании того акта государственной воли, который именуется законом; он не получает этого веления со стороны, как чего-то чуждого ему". Конституционное государство предполагает наличие непосредственной и представительной демократии. Оно сближает представителей и представляемых и стремится создать из тех и других единое гражданское общество. Гражданское общество является следствием длительного развития самого общества, социального прогресса, культуры, цивилизации. Оно представляет собой особый стиль жизни, мышления и общения, особый экономический уклад. Гражданское общество – открытое, демократическое, саморазвивающееся общество, в котором центральное место занимает человек, гражданин, личность. В гражданском обществе интеграция личности и государства происходит через независимые социальные институты, такие как церковь, политические партии, общественные объединения. Задача гражданского общества в лице таких социальных институтов состоит в обеспечении автономии человека от государства, в защите сто основных прав, свобод и законных интересов от злоупотреблений со стороны государственного аппарата, его должностных лиц. Следовательно, народовластие является важнейшим признаком конституционного государства и в то же время основой конституционного строя. Составной частью российского народа являются граждане Российской Федерации. Непременным условием народовластия является соблюдение и охрана прав и свобод человека. Закрепление человека, его прав и свобод высшей ценностью является важнейшей гарантией подчинения государства праву и непременным условием признания государства конституционным. Признание человека высшей ценностью, а обязанностью государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека, и гражданина – составная часть народовластия как основы конституционного строя РФ. Важнейшим субъектом конституционно-правовых отношений является Российское государство как государственная организация российского многонационального народа. Характеристике Российского государства посвящен ряд статей гл. 1 Конституции РФ, которые в совокупности характеризуют его как основу конституционного строя. Государство, в котором обеспечено подчинение государственного аппарата, всех должностных лиц, граждан праву, называется правовым. Не случайно в дореволюционной науке конституционного права термины "конституционное" и "правовое" государство использовались как тождественные по своему содержанию. По мнению В. М. Гессена, "только конституционное государство может быть государством правовым; отождествление понятий правового и конституционного государства является общим местом современной германской доктрины государственного права"[2]. Поэтому правовой характер конституционного государства является признаком российского государства как основы конституционного строя Российской Федерации. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина, господство права в государственной и общественной жизни страны предполагает и требует последовательного и строгого разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Источником власти остается народ. Однако полномочия по осуществлению власти распределяются между тремя ветвями власти, которые независимы друг от друга по своему составу и положению, сдерживают друг друга. Суть разделения властей – в обеспечении защиты свободы граждан путем создания системы сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, нейтрализующих тенденции к захвату власти той или иной группой граждан или отдельным должностным лицом. Таким образом, следующий признак Российского государства как основы конституционного строя – разделение властей. Поскольку основной обязанностью конституционного государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, то оно должно создать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Следовательно, конституционное государство должно быть социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальный характер конституционного государства – признак Российского государства как конституционной основы. Для того чтобы гарантировать основные права и свободы человека и гражданина, обеспечить народовластие, государство должно быть суверенным, т.е. обладать качествами верховенства, самостоятельности и независимости в осуществлении государственной власти как внутри страны, так и на международной арене. Не может быть конституционным государство, которое не обладает качествами верховенства, самостоятельности и независимости, руководители которого получают денежное содержание от иностранного государства. Суверенный характер Российского государства составляет основу конституционного строя Российской Федерации. Значительную роль в функционировании государственной власти, определении характера взаимоотношений, распределении компетенции между центральными органами государственной власти и органами власти составных частей государства имеет его форма государственного устройства. Российское государство по форме государственного устройства является федеративным, что составляет следующий признак российского государства как основы конституционного строя. В России никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Сказанное определяет светский характер российского государства и составляет один из его конституционных признаков. Важное значение для определения системы органов государственной власти, порядка их формирования и взаимодействия имеет форма правления государства. Статьей 1 Конституции РФ в качестве неотъемлемого признака, характеризующего Российское государство, закреплена республиканская форма правления. Конституционный строй невозможен без наличия не только юридического, но и реального идеологического и политического многообразия. В конституционном государстве никакая идеология не получает статус официальной государственной или обязательной. Разнообразные политические идеи относительно путей развития России могут вырабатываться, развиваться и пропагандироваться многообразными и равными перед законом политическими партиями. Для выражения и защиты интересов различных групп граждан перед государством создаются общественные объединения. Политические партии и общественные объединения, представляющие различные мнения в качестве идеологических течений, необходимое условие наличия гражданского общества. Итак, идеологический и политический плюрализм – основа конституционного строя РФ. Народовластие, высшая ценность человека, его основных прав и свобод, правовой и социальный характер государства, разделение властей предполагают необходимость местного самоуправления, которое можно считать обязательным условием конституционного характера государства. Местное самоуправление как одна из форм публичной власти народа обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Итак, местное самоуправление следующая основа конституционного строя РФ. Важнейшими гарантиями конституционного характера государства являются: признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; единство экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, которые составляют экономическую основу конституционного строя РФ. Не все из перечисленных основ конституционного строя являются обязательными для признания строя определенного государства конституционным. Народовластие, высшая ценность человека, его прав и свобод, демократический, правовой, социальный характер Российского государства, разделение властей, местное самоуправление, идеологический и политический плюрализм являются обязательными признаками конституционного государства, характеризуют основы конституционного строя России. Вместе с тем Конституция РФ в гл. 1 называет такие признаки Российского государства, как республиканская форма правления, федеративное устройство, светский характер. Включение их в первую главу можно объяснить стремлением законодателя дать наиболее полную характеристику Российского государства. Однако перечисленные признаки Российского государства нельзя признать обязательными для признания конституционного строя любого государства. Так, некоторые государства имеют монархическую форму правления (Великобритания, Дания, Швеция), унитарное государственное устройство (Испания, Норвегия, Финляндия, Швеция), тем не менее они признаются конституционными государствами, имеющими конституционный строй. Кроме того, отдельные государства хотя и закрепляют равенство религиозных конфессий, но одна из религий признается наиболее традиционной, пользуется определенными привилегиями и оказывает большое влияние на жизнь этих стран (Италия, Япония, Англия). Основы конституционного строя России можно классифицировать на основы конституционного государства и основы конституционного общества. К основам конституционного государства относятся: народовластие, республиканская форма правления, разделение властей, правовое государство, социальное государство, федеративное государство, суверенное государство, светское государство. К основам конституционного общества относятся: идеологический и политический плюрализм; экономическая основа общества, местное самоуправление. Главным принципом конституционного строя, пронизывающим содержание как основ конституционного государства, так и основ конституционного строя общества, является сформулированный в ст. 2 Конституции РФ принцип: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Основные элементы конституционного строя Российской Федерации Центральное место в системе конституционного права занимают нормы специфического характера – основы конституционного строя. Ведущим исследователем проблематики основ конституционного строя является О. Г. Румянцев. В своей монографии "Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления)" он раскрыл понятие основ конституционного строя, их специфику, уровни и элементы. Выделение основ конституционного строя в качестве отдельной главы и размещение ее перед всеми другими разделами Конституции РФ не случайно. Законодатель стремился показать приоритетность положений, закрепляемых в гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя". Действительно, основы конституционного строя представляют собой каркас системы конституционного строя, на который опираются все нормы, действующие в Российском государстве. Основы конституционного строя – это основополагающие начала, составляющие идейную и нормативную базу всей системы конституционного права. Они представляют собой концентрированно выраженные и общепризнанные нормы поведения субъектов конституционного права по поводу наиболее важных вопросов: определения формы правления, государственного устройства, политического режима, конституционно-правовой регламентации отношений в основных подсистемах общества, обеспечивая их взаимодействие. Основы конституционного строя – это императивные нормы, обладающие особой юридической силой. Это подтверждается усложненной процедурой их изменения и дополнения. Так, в соответствии со ст. 135 Конституции РФ положения гл. 1 не могут быть пересмотрены российским парламентом. Такое право предоставлено Конституционному Собранию, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой конституции. Этот проект принимается двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на всенародное голосование. Положениям гл. 1 Конституции РФ должны соответствовать все другие нормы конституционного права, в том числе создаваемые в договорной практике Российского государства. Выделяют три уровня основ конституционного строя: 1) базовые ценности, на которые ориентируется общество в развитии конституционного строя; 2) основные принципы, выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон конституционного строя и отрасли конституционного права; 3) конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение. Предложенные уровни образуют систему: ценности лежат в основе принципов, а последние конкретизируются в институтах и нормах, что придает в итоге всей системе правовую значимость. Единый комплекс норм, который составляют основы конституционного строя, обладает рядом специфических черт, присущих данному институту конституционного права. А именно: • – основополагающее, фундаментальное, обобщающее значение; • – политико-правовой характер; • – нормативность и общеобязательность; • – юридическое верховенство по отношению ко всем остальным положениям Конституции и других нормативных актов государства; • – сжатость и концентрированность изложения; • – общепризнанность; • – целостность и устойчивость, особый порядок изменения. Исходя из особой юридической силы основ конституционного строя можно говорить об особой юридической природе норм гл. 1 Конституции РФ по отношению ко всем остальным нормам, в том числе и конституционным. Так, в случае коллизии между Конституцией РФ и иными актами Конституционный Суд РФ вправе решить дело, основываясь на смысле статей гл. 1 Конституции РФ. Впервые перечень основных элементов конституционного строя РФ был закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., получившей дальнейшее развитие в Конституции РФ. В категории "основы конституционного строя" можно выделить следующие элементы, которые находят свое выражение в статьях гл. 1 Конституции РФ. 1. Государственный суверенитет РФ (ст. 1, 4 Конституции РФ). В науке конституционного права обычно различаются понятия народного, национального и государственного суверенитета. Это взаимосвязанные понятия. Полновластие народа и нации, выражающееся в свободном, самостоятельном определении ими форм их политического, социального и духовного бытия, лежит в основе государственного суверенитета. Народный, национальный суверенитет являются основой суверенитета государства, а последний в свою очередь выступает как политико-юридическая форма выражения полновластия народа и суверенной воли наций и народностей. Суверенитет не есть сама власть, это – важнейший организационно-политический и функциональный принцип и условие государственной власти, обеспечивающий верховенство и полновластие народа, самостоятельность и свободу нации в установлении своего политического статуса и определении экономического, социального и политического развития, а также территориальное верховенство государства и его независимость во внешних сношениях. Российская Федерация как суверенное государство является полноправным субъектом международного права, представляет собой демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В соответствии с принципом суверенного равенства государств Российская Федерация обязана уважать суверенитет других государств. В пределах собственной территории Россия вправе осуществлять государственную власть, решать важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Государственным суверенитетом в России обладает только сама Российская Федерация, а не ее субъекты. 2. Приоритет прав и свобод человека (ст. 2, 6 Конституции РФ). Идея прав человека является связующим звеном и главным содержанием Конституции РФ, ст. 2 которой рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности, тем самым выдвигая личность на передний план. Современные демократические правовые государства провозглашают приоритет человека, его нрав и свобод по отношению к остальным социальным ценностям. Права и свободы во многом определяют место человека в обществе, его взаимосвязи с государством, цель деятельности которого состоит в обеспечении интересов человека. Утверждение прав и свобод человека в качестве высшей ценности невозможно без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно соблюдать и защищать эти права и свободы. Государство обязано создавать систему защиты прав и свобод, в которую были бы включены судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, а также устанавливать четкие юридические процедуры такой защиты. 3. Народовластие (ст. 3, 12 Конституции). Демократия – это форма правления, в условиях которой сам народ осуществляет свой суверенитет. Само понятие "народ" – это собирательное понятие, конструкция человеческого разума. В ст. 3 говорится о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Это означает, что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия на определенных им же условиях. Суверенитет народа – это первоисточник власти, право на развитие в той форме, которую выбирает само общество. Народ представляет собой совокупность индивидов, в то же время не отождествляя себя ни с одним из них. Данная разновидность суверенитета существует для наиболее полного обеспечения прав составляющих его людей, а не наоборот. Способами осуществления народного суверенитета являются: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к другому государству или объединение с ним, установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом. Воля народа является единственным базисом демократического государства, от нее исходит мандат на устройство государственной власти и любые изменения ее формы. Общество может оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя. Народовластие также предполагает и такую форму его осуществления, как местное самоуправление. Российское государство в соответствии с требованиями Европейской Хартии местного самоуправления (15 октября 1985 г.) берет на себя обязательство содействовать реализации и защищать право на местное самоуправление. 4. Федерализм (ст. 5 Конституции РФ). Россия является федеративным государством, территория которого состоит из территорий субъектов РФ. Для России оптимальной формой нациοнально-государственного устройства является федерация, позволяющая избежать сверхцентрализации, которая, как показывает исторический опыт, может привести к авторитарному режиму. Федерализм в России обусловлен рядом причин: • – огромной территорией; • – спецификой экономического развития отдельных регионов; • – этническим многообразием населения; • – социокультурными различиями. В соответствии с Конституцией РФ федерализм в нашем государстве основан на закреплении права на самоопределение и самоуправление наций в составе России. Особое значение в этом контексте имеет положение о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Последнее, к сожалению, не всегда соблюдается на практике. 5. Социальное государство (ст. 7 Конституции РФ). Понятие социального государства включает в себя такой государственно-правовой порядок, при котором государственная власть подчинена правам человека и гражданина. Главное назначение социального государства – создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Такое государство берет на себя обязанность о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Важнейшим условием для реализации прав и свобод гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния каждого человека и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости. Социальная политика должна быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями достигали нормального материального достатка для себя и своей семьи, а социальную защиту от государства получали бы лишь те категории населения, которые в любом обществе признаются социально уязвимыми. 6. Многообразие и свобода экономической деятельности (ст. 8, 9 Конституции РФ). Российское государство признает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, обеспечивая их равную правовую защиту. Экономические отношения, как правило, возникают и развиваются объективно, вместе с тем общество и государство, используя законодательство и социальные нормы, могут оказывать на них существенное влияние. Конституция закрепляет новое для России право – право частной собственности, в том числе и на землю. Одним из важнейших проявлений свободы личности является свобода предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантией которой выступает запрет на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию. 7. Разделение властей (ст. 10, 11 Конституции РФ). Основополагающим условием установления демократического режима и его функционирования является последовательное проведение в жизнь идеи разделения властей. Трем основным функциям государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной корреспондируют соответствующие органы государства. В целях предотвращения злоупотребления властью все три ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешивающими друг друга. Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ), так и по вертикали (федеральные органы власти – органы государственной власти субъектов РФ). Главное содержание этого принципа состоит в том, что только при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами может быть установлен демократический режим правления. Необходимо особо отметить, что сама государственная власть едина, ее единственным источником в Российской Федерации является многонациональный народ России. Ни один из государственных органов нс может присваивать себе полномочия по осуществлению суверенной государственной власти. Речь в данном случае идет только о распределении функций и ответственности между различными государственными органами: законодательными, исполнительными и судебными. Конституционный принцип, в соответствии с которым "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", предполагает создание органов, представляющих каждую ветвь власти. В пределах своей компетенции по осуществлению указанных функций эти государственные органы самостоятельны и независимы, по при этом они не могут не взаимодействовать друг с другом. Таким образом, каждая ветвь следит за тем, чтобы другая действовала только в пределах отведенных ей полномочий. Такая система взаимоограничений получила название "система сдержек и противовесов" и в той или иной мере применяется в большинстве демократических государств. Принцип разделения властей является фундаментальным для всего правового регулирования государственной и общественной жизни России, так как в юридической форме определяет те важные качественные связи, которые свойственны ее организации. Для обеспечения его реализации предусмотрены соответствующие материальные, политические, социальные и правовые гарантии. Другими словами, принцип разделения властей находится под защитой государства, воплощая в себе политико-правовое правило разумной и справедливой организации государственной власти. Принцип разделения властей регулирует обширный круг общественных отношений, связанных с осуществлением государственной власти, распределением властных полномочий между государственными органами, разрешением конфликтов между ветвями власти, организацией государственного механизма, формированием правового государства и гражданского общества и т.д. Свою конкретную реализацию данный принцип находит через сложную систему правоотношений, в которых субъектами являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. 8. Идеологическое многообразие (ст. 13 Конституции РФ), являющееся одной из незыблемых основ конституционного строя России, предполагает наличие множества мнений, т.е. различных суждений, взглядов на события общественной жизни, которые имеют равное право на существование. Учитывая горький опыт существования официальной идеологии марксизма-ленинизма и травлю инакомыслящих, создатели Конституции РФ пошли па прямой запрет – ч. 2 ст. 13 гласит: "Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной". Это является еще одной гарантией для россиян: не боясь никакого государственного преследования, выражать свои мысли, убеждения, даже если они не совпадают с мнением большинства. Идеологическое многообразие означает возможность свободного сосуществования в обществе различных политических взглядов, школ, концепций, идеологий, политических партий и организаций с неодинаковыми целями и программами. Никакая идеология в России не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Социальная ценность плюрализма состоит в том, что, благодаря ему обеспечивается способность к выражению индивидом своего мнения, определенное равенство возможностей, терпимость по отношению к различным группам в обществе (политическим, социальным и религиозным). Под политическим плюрализмом понимается прежде всего многопартийность – система власти, основанная на взаимодействии и "противовесах" партий и объединений. Политический плюрализм предполагает возможность легальной борьбы в рамках конституции всех политических сил с помощью легитимных средств. Конституция РФ запрещает создание и деятельность партий и иных общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной вражды. В Российской Федерации действует более 50 политических партий. Наиболее активными являются парламентские партии – "Единая Россия", "Справедливая Россия", КПРФ, ЛДПР. В мае 2011 г. был создан Общероссийский народный фронт – широкое объединение различных социально-политических сил. 9. Светскость российского государства (ст. 14 Конституции РФ). Достижение свободы совести – непременное условие на пути создания светского конституционного строя, при котором обеспечивается защита гражданина от господства любых учений – как материалистических, так и идеалистических. Провозглашенный Российским государством принцип отделения церкви от государства означает взаимное невмешательство как государства в дела церкви, так и церкви в государственные дела. Это означает полное невмешательство государственных институтов в дела религиозных объединений и отсутствие у последних каких-либо государственных функций (запись актов гражданского состояния, непременное участие в инаугурации Президента РФ, освящение начала строительства, присутствие на принесении воинской присяги и др.). Религиозные объединения в соответствии с ч. 2 ст. 14 Конституции РФ отделены от государства и равны перед законом. Не допускается какая-либо дискриминация или предоставление каких-либо преимуществ любым конфессиям в Российской Федерации. 10. Целостность и незыблемость основ конституционного строя РФ (ст. 15, 16 Конституции РФ). Основы составляют единую систему, где каждая норма взаимообусловливает и взаимодополняет друг друга. В целом они представляют собой четкую, логичную структуру, функционирование которой должно обеспечивать стабильность и устойчивость Российского конституционного строя. Среди вышеперечисленных элементов конституционного строя целесообразно обратить внимание на те положения гл. 1 Конституции РФ, которые характеризуют формы принадлежности власти народу и способы ее осуществления. Народовластие — основа конституционного строя России Понятие народного суверенитета и его формы В науке конституционного права различают народный, национальный и государственный суверенитет. Это взаимосвязанные понятия. Полновластие народа и нации, выражающееся в свободном, самостоятельном определении ими форм их политического, социального и духовного бытия, лежит в основе государственного суверенитета. Народный, национальный суверенитет является основой суверенитета государства, а последний в свою очередь выступает как политико-юридическая форма выражения полновластия народа и суверенной воли наций и народностей. Суверенитет не есть сама власть, это – важнейший организационно-политический и функциональный принцип и условие государственной власти, обеспечивающий верховенство и полновластие народа, самостоятельность и свободу нации в установлении своего политического статуса и определении экономического, социального и политического развития, а также территориальное верховенство государства и его независимость во внешних сношениях. Суверенитет народа – это первоисточник власти, право на развитие в той форме, которую выбирает само общество и его представители. Данная разновидность суверенитета существует для наиболее полного обеспечения нрав составляющих его людей, а не наоборот. Выражением народного суверенитета является признание народа в качестве верховного носителя всей власти. Наличие суверенитета означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было иных социальных сил или корпораций, использует ее исключительно в своих собственных интересах. Воля народа является единственным базисом демократического государства, от нее исходит мандат на устройство государственной власти и любые изменения ее формы. Народ может оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя (ч. 4, ст. 3 Конституции РФ). Способами осуществления народного суверенитета являются: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к другому государству или объединение с ним, установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом. Воля народа является единственным базисом демократического государства, от нее исходит мандат на устройство государственной власти и любые изменения ее формы. Общество может оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя. Парод выступает как носитель власти в Российской Федерации на трех уровнях: • – федеральном (как многонациональный народ всей России); • – региональном (как народ каждого из субъектов РФ); • – местном (как народ территориальных общностей или единиц, где действует местное самоуправление). В зависимости от формы волеизъявления различают следующие виды демократии: непосредственную и представительную. Непосредственная демократия – это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. Это понятие можно также охарактеризовать как прямое правление народа, его руководство собственной жизнью, самоуправления и самоорганизации в общественных и государственных делах. Представительная демократия – это осуществление власти народом через выборные органы и должностные лица. В систему народного представительства можно включать все органы и всех лиц, которые избраны народом и должны представлять его интересы. Причем нельзя говорить о приоритете той или иной формы демократии, так как они равным образом важны для реализации народовластия. При непосредственной демократии выражение воли народа осуществляется напрямую через следующие формы: • – референдум; • – выборы; • – всенародные обсуждения проектов законов и других важных вопросов государственной жизни; • – народную правотворческую инициативу; • – участие граждан в управлении делами общества через органы местного самоуправления, общественные организации, собрания и сходы граждан и др.; • – индивидуальные или коллективные обращения (петиции) в органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум и выборы – это институты прямой демократии, которые сходны по целям и субъектам, но различаются по объектам и результатам. У них общая цель – выражение воли народа. Субъектный состав также одинаков: граждане, которые имеют право принимать участие в референдуме, могут участвовать и в выборах. Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума состоит в объекте волеизъявления избирателей. В первом случаи таким объектом является кандидат в депутаты представительного органа или кандидат на какую- либо выборную должность. При референдуме объектом волеизъявления является не человек (кандидат), а определенный вопрос, по которому проводится референдум – принятие закона, поправок к нему, его отмена, либо крупная государственная или политическая проблема. Участие граждан России в управлении делами государства может осуществляться также в других достаточно многочисленных формах прямой демократии. Сход – это собрание жителей, обладающих избирательным правом, который, как правило, созывается в муниципальных образованиях, имеющих до 100 жителей. Решения, принятые сходом, обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами муниципального образования, юридическими и физическими лицами на его территории и могут быть отменены или изменены только сходом или решением суда. Примерами всенародного обсуждения законопроектов в 2010–2011 гг. являются проекты Федеральных законов "О полиции" и "Об образовании в Российской Федерации", которые по инициативе Президента РФ были выложены для публичного обсуждения в сети "Интернет". 9 февраля 2011 г. Президент РФ подписал Указ № 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов", в котором предписывается в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов выносить проекты указанных актов па общественное обсуждение. При этом отмечается, что не все законопроекты подлежат общественному обсуждению, а лишь затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. Граждане имеют право на правотворческую инициативу в вопросах государственного и местного значения. Проекты правовых актов по таким вопросам, внесенные гражданами в государственные органы и органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию). Обращения граждан Российской Федерации в государственные органы и органы местного самоуправления позволяют осуществлять общественный контроль за всеми ветвями власти и органами местного самоуправления, добиваться восстановления нарушенных прав, обеспечения социальной справедливости. Голосование на выборах и референдумах является активной и действенной формой участия граждан России в политической жизни страны, хотя и другие формы позволяют населению ощутить свою необходимость и причастность к делам государства и местного сообщества. Законодательное регулирование и порядок проведения общероссийского референдума Референдум – это голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. Вопросы, выносимые на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов называются формулой референдума. Данные вопросы предполагают положительный или отрицательный ответ избирателя, а также выбор из нескольких возможных решений. Будет принято то решение, которое собрало большее число голосов избирателей по сравнению с другими вариантами. Формула референдума, как правило, не должна содержать вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера (принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения); вопросы, требующие специальных знаний (принятия и изменения бюджета, исполнения или изменения внутренних финансовых обязательств государства); а также такие вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение налогов). Не выносятся на референдум кадровые вопросы (о формировании состава органов государственной власти и органов местного самоуправления или их персональном составе) и вопросы амнистии. В референдуме принимают участие все граждане страны, обладающие активным избирательным правом. Классификация референдумов проводится по различным основаниям. 1. По территориальному признаку референдумы подразделяются на общенациональный, региональный и местный. Вопросы, выносимые на региональный и местный референдумы, не могут выходить за рамки той компетенции, которая предоставлена конституцией. 2. В зависимости от содержания законопроекта выделяют конституционный и обыкновенный референдум. На конституционный референдум выносятся вопросы, связанные с принятием новой конституции или внесением в нее поправок. На обыкновенном референдуме решаются иные вопросы, не имеющие конституционного значения. 3. Референдумы могут быть обязательными и факультативными. В первом случае Конституция РФ устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума. Во втором случае на референдуме решаются вопросы, вынесение которых на всенародное обсуждение не обязательно, и решение может быть принято другим путем. 4. По характеру выносимого решения референдумы делятся на императивные (при которых вопрос считается принятым окончательно) и консультативные (при которых путем голосования выявляется мнение избирателей либо учитываемое, либо не учитываемое парламентом, например, при принятии закона); на утверждающие (при которых утверждается решение органа власти) и отвергающие (при которых отменяется ранее принятое решение органа власти). Различные виды референдумов часто переплетаются: один и тот же референдум может быть одновременно местным, факультативным и утверждающим. В России институт референдума хотя и был известен по Конституции РСФСР 1978 г., однако стал применяться недавно. Первый общероссийский референдум был проведен 17 марта 1991 г. Формула референдума содержала два вопроса: о сохранении СССР и о введении поста президента в России. На оба этих вопроса большинство россиян ответило положительно. Вторым общероссийским референдумом стал проведенный 25 апреля 1993 г. референдум о доверии президенту и парламенту. И, наконец, 12 декабря 1993 г. состоялся референдум по принятию новой конституции. Вначале, после принятия Конституции РФ, порядок проведения общероссийских референдумов регулировался Федеральным конституционным законом от 10.10.1995 № 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации". Данный Закон утратил силу в связи принятием Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", в соответствии с которым "референдум Российской Федерации – всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, но вопросам государственного значения". В общероссийском референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет на день проведения референдума. Не имеют права участвовать в референдуме недееспособные граждане, признанные таковыми в судебном порядке; а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В соответствии с действующим законом на всероссийский референдум выносятся следующие акты: • – проект новой Конституции РФ по решению Конституционного Собрания; • – проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение которого предусмотрено международными договором РФ; • – вопросы государственного значения, относящиеся к ведению России и к совместному ведению. Законом на всероссийский референдум запрещается вынесение следующих вопросов: 1) изменения статуса субъектов РФ; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федераций, Госдумы, а также о проведении досрочных выборов либо о перенесении срока таких выборов; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) об избрании, досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов или должностных лиц, образованных в соответствии с международным договором; 6) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 7) отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ. Инициатива проведения референдума может исходить от: • не менее чем 2 млн граждан России при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тыс. из них; • Конституционного Собрания, предлагающего принять новую конституцию; • федерального органа государственной власти в случаях, предусмотренных международным договором и Федеральным конституционным законом "О референдуме в Российской Федерации". Назначает проведение всероссийского референдума Президент РФ. В течение 10 дней со дня получения необходимых документов от Центральной избирательной комиссии РФ он направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ данной инициативы. При положительном решении Конституционного Суда РФ Президент РФ в течение 15 дней назначает дату референдума в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. При этом не допускается совмещение даты референдума с федеральными выборами. Организуют проведение референдума специально создаваемые комиссии. Референдум не проводится в период военного и чрезвычайного положения и по истечении трех месяцев со дня их отмены, а также в последний год полномочий президента, Госдумы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории России (за исключением случаев принятия новой Конституции или акта, предусмотренного международным договором). Общероссийский референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение признается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших в нем участие. Данное решение является общеобязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на всей территории РФ. Если для реализации решения, принятого на общероссийском референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме РФ, определить срок подготовки данного правового акта. Проведение повторного общероссийского референдума, т.е. референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос, голосование по которому проведено на уже состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования его результатов. Референдумы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях Одной из форм непосредственной демократии на региональном уровне выступает референдум субъекта РФ, а на уровне муниципального образования – местный референдум. Вопросы проведения референдумов в субъектах РФ и муниципальных образованиях регулируются Федеральным конституционным законом от 28.06.2004 № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", а также Федеральными законами от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциями, уставами, законами субъектов РФ. На референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ или в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ и федеральным законом. Посредством местного референдума население муниципального образования имеет возможность самостоятельно принимать решения по наиболее значимым вопросам местной жизни. Предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения. Это вопросы, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории. На практике институт референдума субъектов РФ и местного референдума используется крайне редко в силу значительных финансовых, временных и организационных затрат. Процедура подготовки и проведения референдума субъекта РФ в целом тождественна подобной процедуре на федеральном уровне. Однако имеются и некоторые отличия. Согласно постановлению Центризбиркома РФ от 05.10.2011 №41/353-6 "О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума" на региональном и местном уровнях предусматривается возможность голосования на референдуме по почте, что исключено при проведении федерального референдума. Такой способ голосования возможен, если он законодательно закреплен в конкретном субъекте РФ. Порядок подготовки и проведения местного референдума находится в ведении субъектов РФ. На региональном уровне эти вопросы решаются либо законами о местном самоуправлении субъекта РФ, либо издается специальный закон о местных референдумах. Кроме того, в ряде субъектов РФ – Воронежской, Владимирской, Свердловской областях, г. Москве – приняты избирательные кодексы, регламентирующие процедуру проведения местных референдумов. В некоторых субъектах РФ (Республике Карелия, Свердловской области) одним законом устанавливается порядок проведения как местных референдумов, так и референдумов субъектов РФ. В ряде муниципальных образований принимаются свои положения о местных референдумах, в которых детально расписывается, как их проводить. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местный референдум проводится в целях решения населением вопросов местного значения. Суть местного референдума – это голосование избирателей, проживающих на территории конкретного муниципального образования, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Местный референдум проводится по законодательно определенной процедуре, включающей в себя ряд последовательных стадий. 1. Выдвижение инициативы о проведении местного референдума. С ней могут выступить следующие коллективные субъекты: 1) граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме; 2) избирательные и иные общественные объединения, устав которых предусматривает участие референдумах и которые зарегистрированы в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. 3) совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации. 2. Формирование инициативной группы. Для сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку проведения референдума образуется инициативная группа. Ее вправе образовать группа граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта РФ. 3. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума. Для назначения референдума инициирующие его субъекты должны представить в представительный орган муниципального образования подписи участников референдума в поддержку инициативы сто проведения. Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы, содержащие формулировку вопроса (решения), предлагаемого к вынесению на местный референдум. Необходимое количество подписей определяется законом субъекта РФ самостоятельно, но не может превышать 2% от числа зарегистрированных участников референдума. Для проведения местного референдума устанавливается более высокий порог сбора подписей – не более 5% от общего числа участников референдума, но не менее 25 подписей. Не допускается участие в сборе подписей органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов избирательных комиссий. Не допускается также сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. 4. Назначение местного референдума. Решение о проведении местного референдума принимает представительный орган муниципального образования большинством голосов от установленного численного состава депутатов. Представительный орган местного самоуправления по требованию о проведении местного референдума вправе принять одно из двух решений: 1) о назначении местного референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению; 2) об отклонении требований о назначении местного референдума в случае нарушения закона инициаторами референдума. Назначение и проведение местного референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы его проведения. В случае если соблюдены все условия, но местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссии субъекта РФ или прокурора. 5. Проведение местного референдума. Для проведения референдума и подсчета голосов образуются участки референдума, которые с октября 2012 г. являются едиными для всех референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов. Они образуются по согласованию с соответствующей территориальной комиссией главой местной администрации сроком на пять лет с учетом местных и иных условий исходя из необходимости создания максимальных удобств для граждан. Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. На участников местного референдума накладываются те же ограничения, что и на участников регионального и федерального референдумов за одним исключением. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предоставил активное и пассивное избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования при выборах в органы местного самоуправления, а также право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и для граждан Российской Федерации. Обязательным условием предоставления активного и пассивного избирательного права иностранным гражданам на местных референдумах является наличие международного договора РФ. В настоящее время уделяется внимание обеспечению безбарьерной среды для участия в референдуме граждан, имеющих физические недостатки. Согласно изменениям, внесенным 14.06.2011 в федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Пенсионный фонд России дважды в год (1 января и 1 июля) подает сведения об инвалидах в соответствующую избирательную комиссию. Вышеназванный Закон называет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на региональный и местный референдум: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия па их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Данный перечень является исчерпывающим, установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается. 6. Подведение итогов голосования на местном референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, рассматривается как акт непосредственного выражения воли граждан, имеющий обязательный характер. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Необходимо, во-первых, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте муниципального образования. В законах субъектов РФ и актах муниципальных образований, как правило, устанавливается, что референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения на соответствующей территории. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме муниципального образования. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется принятие муниципального правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит принятие указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу принятого на референдуме решения определить срок подготовки и принятия, соответствующего муниципального правового акта. Этот срок не может превышать три месяца. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ΦЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. 7. Отмена и обжалование решения, принятого на местном референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, проводимом в этом же муниципальном образовании, но не ранее двух лет после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке. Федеральное законодательство не предусматривает возможности внесения представительными органами местного самоуправления изменений в нормативный правовой акт, принятый на местном референдуме, даже если на это право представительного органа указано в самом правовом акте, принятом на местном референдуме. Принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти. 8. Опубликование (обнародование) итогов голосования. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Раздел III. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИИ Содержание основ правового статуса человека и гражданина. Правовой статус человека и гражданина - это юридически закрепленное положение человека и гражданина в обществе, государстве. Содержание основ правового статуса человека и гражданина как конституционно-правового института образуют следующие элементы: конституционная правосубъектность; принципы правового статуса человека и гражданина; конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина; гарантии реализации конституционных прав и свобод; гражданство. Конституционные принципы правового статуса личности В Конституции РФ получили закрепление следующие принципы правового статуса человека и гражданина: 1. Центральное место занимает принцип равноправия (ст. 19); 2. Непосредственное действие прав и свобод; 3. Неотчуждаемость основных прав и свобод; 4. Недопустимость произвольного ограничения прав и свобод; 5. Осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ); 6. Гарантированность прав и свобод; 7.Приоритет норм международного права в области прав и свобод человека и гражданина. Классификацию конституционных прав и свобод человека и гражданина можно проводить по различным основаниям: 1. В зависимости от субъекта обладания конституционные права и свободы можно классифицировать на права, свободы человека и права, свободы гражданина. 2. По форме осуществления конституционных прав и свобод можно выделить конституционные права и свободы, реализуемые в индивидуальном и коллективном порядке. 3. По степени абсолютизации права человека и гражданина принято делить на абсолютные и относительные. 4. По содержанию. В соответствии с этим критерием права и свободы делятся на три группы: 1) Личные права и свободы В общей системе конституционных прав и свобод личным правам и свободам отводится особая роль, они открывают гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». Основное назначение личных прав и свобод состоит: во-первых, в том, что они гарантируют человеческую жизнь и обеспечивают защиту от всяких форм насилия, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения; во-вторых, они индивидуализируют человека, обеспечивают ему гарантии личной неприкосновенности и невмешательства в частную и семейную жизнь; в-третьих, с помощью личных прав гарантируется индивидуальная свобода, то есть возможность беспрепятственного выбора различных вариантов поведения1. Личные права и свободы являются естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека, то есть они принадлежат каждому от рождения независимо от обладания гражданством. Большинство из них не подлежит ограничению со стороны государства, ни при каких обстоятельствах. Например: Право на жизнь (ст. 20); Право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22); Неприкосновенность жилища (ст. 25); Свобода мысли и слова (ст. 29); Свобода совести, свобода вероисповедания (ст. 28). 2) Политические права и свободы. Особенность политических прав и свобод заключается в том, что обладание ими, в отличие отличных прав и свобод, принадлежащих каждому человеку как биосоциальному существу и члену гражданского общества, напрямую зависит от принадлежности человека к гражданству данного государства. Эта особенность обусловлена тем, что реализация политических прав и свобод связана с осуществлением политической власти в государстве. И государству не безразлично, в чьих руках будет находиться вся полнота власти в стране. Наиболее общим, объединяющим все другие политические права и свободы является право граждан участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ); Право граждан Российской Федерации участвовать в отправлении правосудия (ч. 5 ст. 32); право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения (ст.33); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст.31) и т.д. 3) экономические, социальные и культурные. Назначение предусмотренных Конституцией РФ, экономических и социальных прав и свобод заключается в том, что их реализация связана с созданием материальной основы жизни общества. Переход Российской Федерации в экономической сфере к рыночным отношениям не мог не повлечь за собой появления новых, ранее не известных нашему законодательству экономических и социальных прав и свобод. Это, прежде всего, право на свободу предпринимательской деятельности, право частной собственности, свобода труда, право на защиту от безработицы и ряд других. Конституционные обязанности Основы правового статуса человека и гражданина определяются не только правами и свободами, но и юридическими обязанностями. Некоторые обязанности сформулированы в Конституции РФ в связи с предоставлением прав и свобод (о них речь шла выше). В настоящем параграфе будут рассмотрены обязанности, получившие самостоятельное конституционное закрепление. Обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и другие законы (ст. 15 Конституции РФ). Строгое соблюдение Основного Закона государства всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями является одним из важнейших условий поддержания режима законности и правопорядка в стране, поэтому законодатель и придает этой обязанности особое значение, помещая соответствующую норму в содержание основ конституционного строя. Статья 59 Конституции РФ устанавливает, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. Граждане России несут военную службу в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»2. Данный закон предусматривает прохождение военной службы по призыву или в добровольном порядке (по контракту). Конституция РФ предоставляет возможность замены военной службы альтернативной гражданской в случае, если несение военной службы противоречит убеждениям лица или его вероисповеданию. Условия и порядок реализации данного права должны быть определены федеральным законом, который в настоящее время еще не принят. Обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Налоги - это форма принудительного изъятия государством в свою собственность части имущества (денежных средств), принадлежащего населению. В любом государстве налоги составляют основу доходной части бюджета, которая обеспечивает нормальное функционирование государственной власти, оборону и безопасность страны, осуществление государством социально-экономических программ, проведение политики в сфере борьбы с преступностью, в сфере охраны окружающей природной среды и многое другое. Конституция РФ установила очень важное положение, согласно которому налоги может устанавливать только закон. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными. Обязанность охранять окружающую природную среду (ст. 58). Природа как основа жизнедеятельности человеческие общества нуждается в особой правовой охране, поэтому обязанность сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к природным богатствам получила закрепление на конституционном уровне. Ограничения прав и свобод в условиях режима чрезвычайного положения Чрезвычайное положение означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий предусмотренные федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан для обеспечения их безопасности и защиты конституционного строя государства. Согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. В настоящее время федеральный конституционный закон не принят и в Российской Федерации действует Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»1, который подлежит применению в части, не противоречащей нормам Конституции РФ, данный закон определяет условия, основания и порядок введения чрезвычайного положения. Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть: 1) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; 2) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ. Условием введения чрезвычайного положения является реальная, чрезвычайная и неизбежная угроза безопасности граждан или конституционному строю, вызванная обстоятельствами, послужившими основанием для введения чрезвычайного положения, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Прерогатива решения вопроса о введении чрезвычайного положения принадлежит Президенту РФ. Президент РФ издает указ, о чем незамедлительно сообщает Федеральному Собранию (ст. 88 Конституции РФ). Указ о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (п. «в» ст. 102 Конституции РФ). В указе должны быть приведены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан; государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение. Указ о введении чрезвычайного положения доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в силу, за исключением случаев, требующих неотложных мер по спасению населения. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 дней, а на отдельных территориях - 60 дней. Если не отпали обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, оно может быть продлено на тот же срок. В Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» установлен перечень чрезвычайных мер, включая исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан на период введения чрезвычайного положения. К ним относятся: особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; усиление охраны общественного порядка; запрещение проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций и др.); запрещение забастовок; ограничение движения транспортных средств и их досмотр. В наиболее опасных случаях, когда чрезвычайное положение вводится по первой группе оснований, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы СМИ, приостановление деятельности политических и иных общественных объединений, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания за их счет. Вместе с тем ч. 3 ст. 56 Конституции РФ указывает на перечень прав и свобод человека, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах. Это право на жизнь, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, право на защиту своей чести и доброго имени, достоинство личности, свобода совести, свобода предпринимательской деятельности, право на жилище, а также права человека, связанные с осуществлением судебной защиты. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина Под гарантиями понимаются созданные государством условия, используемые им средства (экономического, политического, юридического характера), направленные на обеспечение человеку и гражданину реальной возможности в осуществлении его прав и свобод. Предметом изучения конституционного права являются юридические гарантии, то есть гарантии, закрепленные в правовых нормах. Наиболее общей гарантией прав и свобод выступает сформулированное в Конституции положение о государственной защите прав и свобод, которая не исключает право граждан самостоятельно защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Центральное место в системе юридических гарантий занимает право на судебную защиту. Конституция РФ (ч. 1 ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Объектом обжалования в суд могут быть: решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Конституция предоставляет каждому право обращаться за защитой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Условиями, необходимыми для реализации данного права служат: наличие соответствующего международного договора Российской Федерации и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты. К числу международных органов по защите прав человека относятся Комитет по правам человека ООН, Европейская комиссия по правам человека. Европейский Суд и многие другие. В Конституции РФ содержатся так называемые гарантии осуществления правосудия, направленные на исключение произвола в судебном разбирательстве. К ним, в частности, относятся гарантии подсудности (ст. 47), презумпция невиновности (ст. 49), недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление (ст. 50), право на квалифицированную юридическую помощь (ст. 48) и другие. К числу институтов, гарантирующих права и свободы, относится получивший широкое распространение институт парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсман). Институт омбудсмана впервые появился в 1809 г. в Швеции и в настоящее время действует более чем в 40 странах. Конституция РФ 1993 года впервые предусмотрела введение в России должности Уполномоченного по правам человека. Его правовое положение определяется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Основные функции Уполномоченного сводятся к содействию восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их зашиты. Лицо, назначаемое на должность Уполномоченного по правам человека, должно отвечать определенным требованиям: быть гражданином России, в возрасте не моложе 35 лет, иметь познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный назначается на должность (сроком на пять лет) Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течении всего срока его полномочий . Он не может быть без согласия гос.думы привлечен к уголовной или административной ответственности. Если только в случае задержания Уполномоченного на месте преступления, должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом гос.думу , которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой меры. При неполучении в течении 24 ч. Согласия гос.думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан России и находящихся в Российской Федерации иностранных граждан, лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Жалоба может стать предметом рассмотрения со стороны Уполномоченного, если, во-первых, заявитель ранее обжаловал указанные решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласился с решениями, принятыми по жалобе; во-вторых, жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека вправе: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда: 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты; 5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный по правам человека вправе: 1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; 2) обратиться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении действующего законодательства либо о восполнении пробелов в законодательстве. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Ежегодно Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ, Правительству РФ, высшим органам судебной власти РФ, Генеральному прокурору. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете». Гражданство Российской Федерации Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Конституция РФ закрепляет лишь базовые принципы института гражданства (в том числе в гл. 1 «Основы конституционного строя»), детальная же регламентация этого конституционно-правового института закреплена в Федеральном законе от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» с изм. и доп. (далее – Закон о гражданстве), принятому взамен одноименного Закона РФ от 28.11.1991 № 1948-1. Основные новеллы нового закона сводятся к большей жесткости его норм по вопросам приобретения российского гражданства по сравнению с правилами, предусматривавшимися прежним законом, однако 11 ноября 2003 г. в Закон о гражданстве был внесен ряд изменений и дополнений, облегчающих процедуру приобретения российского гражданства для некоторых категорий заявителей, прежде всего соотечественников из государств СНГ. Для лиц, уже имеющих гражданство Российской Федерации на 1 июля 2002 г. (день вступления закона в силу), не требуется никакой перерегистрации или переоформления гражданства. Конституция РФ и Закон о гражданстве закрепляют следующие принципы гражданства Российской Федерации: Единство гражданства. В соответствии с этим принципом республики – субъекты РФ не могут устанавливать собственное гражданство, предусматривающее изъятия из общего, единого статуса гражданина Российской Федерации (Закон о гражданстве, в отличие от Закона 1991 г., о гражданстве республик в составе РФ не говорит вообще); гражданин республики одновременно является гражданином Российской Федерации; правовой статус гражданина России, проживающего в какой-либо республике является единым и на всей территории России и ничем не отличается от статуса российского гражданина, проживающего в ином субъекте РФ; установление гражданства республикой в составе Российской Федерации не порождает двойного гражданства проживающего в этой республике человека – Российской Федерации и соответствующей республики. Равенство гражданства независимо от оснований приобретения гражданства, а также от пола, национальности, возраста, социального происхождения и положения и т. п. В частности, гражданство замужней женщины в России не зависит от гражданства мужа (и наоборот), заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц; изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга (ст. 8 Закона о гражданстве). Сохранение гражданства при проживании гражданина России за ее пределами. Не существует каких-либо сроков, по истечении которых в случае проживания россиянина в другом государстве он утрачивал бы гражданство Российской Федерации. Право на изменение гражданства – неотъемлемое право любого российского гражданина, отказ в выходе из гражданства Российской Федерации может быть только мотивированным и на основании отлагательных обстоятельств, предусмотренных законом. Невозможность лишения гражданина Российской Федерации гражданства или права изменить его. Данный принцип призван обеспечить беспрепятственное осуществление гражданином своих прав без боязни утратить российское гражданство (в частности, за инакомыслие, несогласие с политикой властей и т. п.). В случае осуществления российским гражданином какой бы то ни было противоправной деятельности к нему могут применяться различные виды ответственности и наказания, но такой санкции, как «лишение гражданства», российское законодательство не предусматривает и предусматривать не может. Невозможность высылки российского гражданина за пределы России или выдачи иностранному государству (экстрадиции). Гражданин России не может быть выслан из страны, равно как и иметь препятствия для возвращения на Родину (при этом данный принцип не ограничивает полномочия органов государственной власти РФ по выдворению за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства по предусмотренным законом основаниям). Россиянин также не может быть выдан другому государству в случае совершения правонарушения за рубежом и предъявления соответствующего требования этого государства о выдаче с целью привлечения к ответственности (экстрадиция других лиц, находящихся на территории Российской Федерации, возможна на основании межгосударственных договоров о правовой помощи для привлечения к уголовной ответственности или приведения приговора в исполнение). Однако если совершенное деяние, за которое преследуется российский гражданин, является противоправным и с точки зрения российского законодательства, то этот гражданин должен быть привлечен к ответственности по нормам законодательства РФ. Основания приобретения и утраты гражданства В соответствии с гл. 2 Закона о гражданстве гражданство Российской Федерации может быть приобретено по следующим основаниям: • по рождению (филиация); • в результате приема в гражданство (натурализация); • в результате восстановления в гражданстве (реинтеграция); • в результате выбора гражданства (оптация). При приобретении гражданства по рождению в государствах мира применяются два основных принципа: принцип «права крови», в соответствии с которым гражданство ребенка определяется гражданством родителей независимо от места рождения, и принцип «права почвы», согласно которому гражданство ребенка, напротив, определяется по месту рождения, территории государства, на которой он родился, независимо от гражданства родителей. Применение в том или ином государстве первого или второго принципа в качестве преобладающего обусловливается рядом факторов (традицией, количеством и плотностью населения, демографической политикой и др.) и не исключает их сочетания. В Российской Федерации при определении гражданства родившихся детей применяются оба принципа, но преобладает принцип «права крови». Это означает, что независимо от места рождения ребенок приобретает российское гражданство, если оба его родителя или единственный родитель являются гражданами РФ, а также если один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно. В то же время российское законодательство допускает применение и принципа «права почвы», прежде всего в целях исключения и сокращения состояния без гражданства родившихся детей. Это возможно при условии рождения ребенка на территории России в следующих случаях: • если один из родителей имеет гражданство РФ, а другой является иностранным гражданином. Следует отметить, что в такой ситуации ребенок может приобрести и гражданство государства, гражданином которого является второй родитель, однако если законодательство этого государства не предусматривает такой возможности и ребенок может стать лицом без гражданства, то он приобретает гражданство Российской Федерации по российскому законодательству; • если оба родителя (или единственный родитель), проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что государства, гражданами которых являются родители (или единственный родитель), не предоставляют ребенку своего гражданства; • если родители ребенка неизвестны и не объявятся в течение шести месяцев со дня обнаружения его на территории Российской Федерации. В этом случае точное место рождения ребенка неизвестно, но устанавливается своего рода презумпция его рождения на территории России, дающая основание приобрести российское гражданство по принципу «права почвы». Филиация является самым распространенным и простым основанием приобретения гражданства, не требует какой-либо особой процедуры. Гражданство при наличии рассмотренных условий приобретается как бы автоматически, в силу самого факта рождения ребенка (к свидетельству о рождении выдается вкладыш, подтверждающий наличие у ребенка гражданства Российской Федерации, форма которого утверждена постановлением Правительства РФ от 06.02.03. № 61 «Об утверждении формы вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации»). Прием в гражданство (натурализация) предполагает более сложную специальную процедуру и более жесткие условия. Прием в российское гражданство может осуществляться в общем и в упрощенном порядке. Условия натурализации в общем порядке: • достижение иностранным гражданином или лицом без гражданства возраста 18 лет и обладание дееспособностью (натурализация несовершеннолетних детей осуществляется в упрощенном порядке); • ценз оседлости (ценз проживания)– лицо, желающее приобрести гражданство Российской Федерации, должно к моменту обращения с соответствующим заявлением непрерывно проживать на территории России в течение пяти лет, имея при этом вид на жительство (предварительное получение вида на жительство является обязательным условием для обращения с заявлением о приеме в российское гражданство, нелегальное и полулегальное фактическое проживание в расчет не принимается); срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы России не более чем на три месяца в течение одного года (прежний закон о гражданстве предусматривал более мягкий ценз оседлости – пять лет постоянного проживания или три года непрерывного). Для лиц, прибывших в Российскую Федерацию на постоянное жительство до 1 июля 2002 г. (даты вступления в силу Закона о гражданстве), срок проживания исчисляется со дня регистрации по месту жительства. Срок проживания на территории Российской Федерации как обязательное условие натурализации может быть сокращен до одного года в следующих случаях: -наличия у заявителя высоких достижений в самых различных областях науки, техники, культуры, искусства, спорта и т. д. и профессиональных качеств (специальности, квалификации и пр.), представляющих интерес для России; -предоставления заявителю политического убежища на территории Российской Федерации или признания его беженцем в установленном порядке. • обязательство соблюдать Конституцию РФ и российское законодательство (данное условие представляется в значительной степени формальным, поскольку обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы лежит на всех без исключения гражданах России и иных лицах, находящихся на ее территории, без каких-либо дополнительных обязательств, обещаний, расписок и т. п.); • наличие законного источника средств к существованию. Прежде всего здесь имеется в виду работа по трудовому договору и осуществление предпринимательской деятельности, хотя не исключены и иные источники (пенсии, стипендии, пособия, доходы от использования имущества, банковские вклады и др.). Это условие является новеллой российского законодательства о гражданстве; • отказ от гражданства иностранного государства гражданина этого государства, желающего приобрести гражданство российское; в отдельных случаях такой отказ не требуется); • владение государственным языком Российской Федерации, т.е. русским языком, на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды. Если иностранный гражданин или лицо без гражданства, желающий приобрести российское гражданство, имеет особые заслуги перед Российской Федерацией (выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности РФ, другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России, подтвержденные с помощью механизма объективной оценки этих заслуг), то гражданство ему по ходатайству федерального органа государственной власти или главы субъекта РФ может быть предоставлено и без соблюдения рассмотренных выше условий. Так, в 2003 г. было предоставлено российское гражданство 3. Церетели, американскому баскетболисту Джону Холдену Без соблюдения общих условий для натурализации российское гражданство может быть предоставлено также гражданам государств – бывших республик СССР, прослужившим в Вооруженных Силах России по контракту не менее трех лет. Для этого необходимы лишь документ, подтверждающий владение русским языком, обязательство о выходе из имеющегося гражданства, а также ходатайство Министерства обороны РФ или иного федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрено прохождение военной службы. Окончательное решение о приеме в российское гражданство в общем порядке принимает Президент РФ путем издания указа индивидуального характера, при этом срок для принятия такого решения может составлять до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов. Натурализация в России может быть осуществлена и в упрощенном порядке. Такой порядок предусмотрен как для детей и недееспособных лиц, так и для совершеннолетних и дееспособных иностранных граждан, и лиц без гражданства. В первом случае волю на приобретение гражданства недееспособными (или не полностью дееспособными) лицами изъявляют их законные представители: родители, опекуны, попечители. Для реализации этой процедуры в отношении совершеннолетних и дееспособных заявителей необходимы следующие условия: • наличие хотя бы одного родителя – гражданина РФ, проживающего в России; • проживание в государствах СНГ и Балтии бывших граждан СССР, если они до сих пор не получили гражданства государства проживания и остаются лицами без гражданства; • получение профессионального образования (среднего или высшего) гражданами государств СНГ или Балтии в учебных заведениях России после 1 июля 2002 г.; • рождение иностранного гражданина или лица без гражданства на территории РСФСР до распада СССР и наличие у него в прошлом гражданства СССР; • состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет (т. е. сам по себе факт заключения брака с российским гражданином, а также краткосрочный брак права на сокращение ценза оседлости не дают); • наличие у нетрудоспособного заявителя совершеннолетних дееспособных детей – граждан России и др. Вопросами приема в российское гражданство в упрощенном порядке, включая принятие окончательного решения, занимаются уполномоченные органы исполнительной власти – МВД и МИД России через соответствующие структуры на территории Российской Федерации и за ее пределами. Поскольку процедура эта более простая, позволяет решать вопросы на местах, то и срок для принятия решения сокращен вдвое: он не может превышать шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов. Восстановление в гражданстве Российской Федерации на первый взгляд представляется не вполне логичным основанием приобретения гражданства, поскольку существует принцип невозможности лишения гражданства (и в законодательстве большинства государств такое основание приобретения гражданства отсутствует). Но в Законе о гражданстве это основание содержится, хотя существенно изменилось его правовое регулирование по сравнению с прежним законом. Если ранее восстановление в российском гражданстве осуществлялось по достаточно простой процедуре (в порядке регистрации) и было актуальным, в частности, для лиц, которые в прошлом были лишены советского гражданства помимо их воли, то сейчас эти лица могут приобрести гражданство Российской Федерации только в общем порядке, т.е. в порядке натурализации. В то же время по этому основанию могут приобрести российское гражданство иностранные граждане и лица без гражданства, которые имели гражданство Российской Федерации ранее, но затем изменили или утратили его (например, в связи с изменением гражданства родителей, усыновлением, установлением опеки или попечительства, в случае выхода из гражданства России). Однако процедура приобретения гражданства Российской Федерации в порядке восстановления такая же, как и при приеме в гражданство в общем порядке, лишь при одном смягчающем условии – срок проживания на территории России для заявителей здесь сокращен до трех лет. Выбор гражданства (оптация) как основание приобретения гражданства Российской Федерации может иметь место при изменении государственной границы в связи с присоединением к России новых заселенных территорий. В этом случае лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют возможность выбора российского гражданства при безусловном праве сохранить прежнее гражданство. Порядок и сроки оптации должны устанавливаться соответствующим международным договором. Следует иметь в виду, что оптация может служить основанием и прекращения гражданства Российской Федерации в случае передачи части российской территории в соответствии с международным договором под юрисдикцию другого государства, если в этой ситуации граждане России пожелают изменить российское гражданство на гражданство государства, к которому перешла соответствующая территория. Кроме оптации основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются выход из российского гражданства и отмена решения о предоставлении российского гражданства. Выход из гражданства Российской Федерации хотя и является актом добровольным, но должен быть осуществлен по определенной процедуре: в общем порядке (с подачей заявления на имя Президента РФ, который и принимает окончательное решение), если гражданин проживает в России, или в упрощенном порядке (заявление подается и рассматривается соответствующими структурами МИД Российской Федерации), если гражданин России проживает в иностранном государстве. Прекращение гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей или единственный родитель которого является иностранным гражданином, также может быть осуществлено в упрощенном порядке (в этом случае вопрос будет рассматриваться соответствующими структурами МВД России); в случае же усыновления (удочерения) ребенка – гражданина России иностранным гражданином (или иностранными гражданами) гражданство ребенка может быть прекращено в общем порядке. В выходе из российского гражданства может быть отказано по следующим основаниям: • если заявитель имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, предусмотренное федеральным законом (например, не истек срок военной службы, имеются недоимки по налогам и сборам, не истек установленный срок после последнего доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, и др.); • если заявитель привлечен к уголовной ответственности в установленном порядке (вступил в силу обвинительный приговор суда, выдвинуто обвинение по возбужденному уголовному делу); • если заявитель не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (данное ограничение может показаться не вполне демократичным, хотя цель его очевидна – исключение ситуации без гражданства). В отличие от выхода из гражданства отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации осуществляется государственными органами независимо от воли гражданина. Основанием отмены решения о приеме в гражданство является установление фактов представления заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, причем такие факты должны быть установлены только в судебном порядке. Отмену решения о приеме в российское гражданство выносит тот орган, который принимал и решение о приеме в гражданство: Президент РФ, соответствующие структуры МВД или МИД России. Закон о гражданстве не содержит положения о сроках давности для принятия рассматриваемого решения – отмена решения о приеме в гражданство может иметь место в любое время (прежнее законодательство содержало давность и срок в пять лет, по истечении которого отмена решения о приеме в гражданство была невозможна). Отмена решения о приеме в гражданство гражданина не влечет автоматического прекращения гражданства его супруга, детей и других родственников (гражданство ребенка в этом случае может быть прекращено только при наличии письменного согласия другого родителя – гражданина Российской Федерации и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства). Двойное гражданство и безгражданство. Правовой статус иностранцев Российская Федерация, как и большинство государств мира, следуя принципу исключительности гражданства, в целом отрицательно относится к институту двойного гражданства (по общему правилу человек должен иметь устойчивую правовую связь только с одним государством). Вместе с тем и Конституция РФ, Закон о гражданстве допускают возможность для гражданина России иметь одновременно и гражданство другого государства. В отдельных случаях наличие одновременно гражданства России и гражданства другого государства может рассматриваться как благо, например, для соотечественников, являющихся гражданами государств СНГ и Балтии. Обладание российским гражданином одновременно гражданством другого государства возможно в силу международного договора (договор этот должен быть, как правило, двусторонним, с конкретным государством) или прямого указания закона (договоры о двойном гражданстве заключены Российской Федерацией лишь с Таджикистаном и Туркменистаном. Кроме того, гражданин РФ может получить гражданство иностранного государства, если национальное законодательство этого государства предусматривает предоставление своего гражданства без обязательной утраты гражданства другого государства (в частности, России). Именно в силу последнего основания имеют двойное гражданство большинство «российских бипатридов». Лица с двойным гражданством (бипатриды) рассматриваются российским государством только как граждане России, с соответствующим набором прав и обязанностей, изъятия из этого правила возможны лишь на основании закона (в частности, в соответствии с Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» граждане РФ, прошедшие военную службу в иностранном государстве, освобождаются от военной службы в России) или международного договора (например, в силу межгосударственных соглашений об освобождении от двойного налогообложения). Население любого государства составляют не только граждане данного государства, но и все люди, проживающие в нем, включая иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов). В некоторых государствах Ближнего Востока, например, иностранцы и лица без гражданства, приезжающие на заработки, составляют около половины населения. Статус иностранцев и лиц без гражданства в России регулируется Федеральным законом от 25.07.2002 № 118-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и большим количеством подзаконных актов и зависит в том числе и от того, проживает такой человек в России постоянно (режим постоянного проживания) или находится здесь временно (режимы временного пребывания и временного проживания). Специальному регулированию в Российской Федерации подвержен статус беженцев –лиц, не имеющих российского гражданства, прибывших или имеющих намерение прибыть на территорию российского государства в силу вынужденных обстоятельств, вследствие насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (Закон РФ от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»). Беженцев следует отличать от вынужденных переселенцев, которые хотя и покинули место своего постоянного жительства по аналогичным причинам, что и беженцы, но являются гражданами России; кроме того, они могут вынужденно перемещаться не только из-за границы РФ, но и внутри Российской Федерации из одного региона в другой. Статус вынужденных переселенцев во многом схож со статусом беженцев и регулируется он Законом РФ от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» с изм. и доп. Если иностранные граждане и лица без гражданства вынуждены покинуть территорию другого государства в силу преследования за убеждения (по идеологическим мотивам), им в соответствии с признанными международными нормами может быть предоставлено политическое убежище. Предоставление убежища в России отнесено к компетенции Президента РФ (п. «а» ст. 89 Конституции РФ) и осуществляется в соответствии с утвержденным его указом Положением. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранцы и лица без гражданства пользуются в России в целом одинаковыми с ее гражданами правами и обязанностями, т. е. на них распространяется национальный режим. Исключения здесь могут быть установлены только законом и касаются главным образом политических прав и свобод. Институт основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина Понятие основных прав, свобод и обязанностей Определяющее значение для правового статуса личности в любом государстве имеют основные права и свободы человека, которые являются фундаментальными, а потому получают гарантии в конституции государства. Основные (конституционные права) – это опосредованные государственно-правовыми нормами важнейшие связи Российского государства и личности: их взаимные права и обязанности, ответственность, гарантии и ограничения. Субъективные права – это определенная мера возможного поведения субъектов правоотношения. Субъективное право принадлежит субъекту как его носителю и открывает перед ним определенную правовую возможность, использование которой зависит лично от него. Основным средством обеспечения субъективного права является возложение на другое лицо или лиц юридической обязанности. Когда речь идет о свободе, имеется в виду запрещение эту свободу отрицать или ограничивать, обращенное к неопределенному кругу субъектов, обязанных уважать эту свободу, т.е. к любому возможному нарушителю свободы. Свободу иногда рассматривают как область человеческого поведения, в которую государство обязуется не вмешиваться. Обязанности человека – это мера должного поведения как по отношению к другому человеку, так и по отношению к государству и его органам. Субъект может отказаться от права, но не от обязанности. Управомоченное лицо приобретает блага, обязанное – отчуждает, передает управомоченному лицу. Каждое субъективное право распадается на несколько дробных частей, называемых правомочиями. Субъективное право может состоять и из одного правомочия – тогда они совпадают. Причем здесь необходимо твердо уяснить, что все права российских граждан являются именно субъективными, так как обладают главным родовым признаком – принадлежностью субъекту в зависимости от него. Причем здесь необходимо обратить внимание на то, что все права российских граждан, которые они приобретают, вступая в разнообразные правоотношения, независимо от степени значимости, способа возникновения, форм осуществления, видов и иных особенностей, являются именно субъективными, так как обладают главным родовым признаком – принадлежностью субъекту, наличию у него притязаний на возможность реализации данного права. Конституция РФ как нормативный акт высшей юридической силы закрепила основные права, свободы и обязанности человека и гражданина Российской Федерации. Но к основным правам относятся не только те права, которые указаны в Конституции РФ, их перечень может быть расширен законом. Кроме того, выделение особой группы основных прав вовсе не значит, что другие права в чем-то ущербны и охраняются с меньшей силой. Основное право (свобода) – это установленная Российским государством и закрепленная в его Конституции возможность, позволяющая каждому гражданину избирать вид и меру своего поведения, пользоваться предоставленными ему благами как в личных, так и в общественных интересах. Основная обязанность – это установленная Российским государством в интересах всех членов общества и закрепленная в Конституции РФ необходимость, предписывающая каждому гражданину определенный вид и меру поведения, и ответственность в случае его неисполнения. Совокупность субъективных прав, свобод и юридических обязанностей, определяющих правовой статус гражданина, образует систему. Основу ее составляют конституционные права, свободы и обязанности граждан. Хотя они и разнообразны по своему характеру и содержанию, все выражают коренные связи, сложившиеся между Российским государством и его гражданами, и в этом смысле они едины, составляют неразрывное целое. Это не исключает группировку основных прав, свобод и обязанностей по одному или нескольким направлениям. Механизм государственной и общественной защиты прав и свобод человека Способы защиты прав и свобод человека История развития человечества свидетельствует о том, что обретение человеком прав и свобод, расширение их перечня всегда становились ареной острых столкновений между индивидом и государством. Добровольно предоставлять социальные блага и политические свободы государство не стремилось никогда. Все ныне существующие права человека, закрепленные в международных документах, конституциях, законодательстве, были выстраданы и отвоеваны человечеством с боем. История показывает, что данная битва еще не окончена, что новым поколениям нужно снова и снова защищать свои права. Пока, к сожалению, еще нереальна ситуация, при которой не будет требоваться усилий для поддержания и защиты прав и свобод человека. Реализация прав и свобод и результат их осуществления неразрывно связаны, но между ними необходим определенный механизм, способный обеспечить эффективный переход от одного к другому. Этот переход происходит либо в процессе соблюдения гражданами правопорядка, либо при осуществлении правоохранительной деятельности государства. Хотя права и свободы действуют непосредственно, нельзя говорить о том, что не нужно создавать механизм для их реализации и защиты. Потребность в правозащитном механизме возрастает, когда права нарушаются. Помимо деятельности органов государства по защите прав граждан, правозащитный механизм включает в себя борьбу самих граждан за претворение в жизнь предоставленных им конституцией и законами прав и свобод. Для того чтобы граждане могли успешно защищать свои права, необходимо: • – наделить их соответствующими полномочиями (законодатель); • – научить их и помочь пользоваться законом как средством в отстаивании своих личных и общественных интересов (правовое просвещение). Конституция РФ предусматривает возможность человека защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Формами защиты прав граждан в России являются: во- первых, защита прав граждан органами государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, защита нрав граждан общественными объединениями; в-третьих, самозащита прав человеком, включающая в себя: • обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; • обжалование действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих права граждан; • обращения в средства массовой информации и правозащитные организации, общественные объединения; • публичные выступления граждан в защиту своих прав; • обращения в международные органы по защите прав человека. Права человека и их защита в современном мире регулируются не только национальным правом, но и международным. Право каждого па обращения в межгосударственные органы возникает только тогда, когда исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. Государственная защита прав и свобод понимается как деятельность управомоченных государственных органов и должностных лиц по соблюдению, обеспечению и охране прав и свобод человека и гражданина. Защита прав и свобод государством является основным, главным способом во всем правозащитном механизме. Это обусловлено, по мнению О. А. Снежко, рядом причин: "Во- первых, государство располагает системой органов, которые обязаны осуществлять деятельность по защите прав и свобод. Во-вторых, государство имеет в своем распоряжении набор эффективных средств не только для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и для недопущения подобных нарушений. В-третьих, только акт государственного органа обладает необходимой обязательной силой в отношении всех иных актов. В-четвертых, государство располагает аппаратом принуждения с целью привлечения подобных нарушений. Все остальные способы защиты прав и свобод дополняют, но не подменяют государственную защиту"[1]. Обязанность по защите прав и свобод граждан призваны выполнять как Российская Федерация, так и все входящие в нее субъекты, органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они должны обеспечить права и свободы гражданина в границах своих полномочий присущими им способами, методами и средствами на всей территории России. _______________________ 1.Снежко О. А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 2, 3. Система и виды органов государства по защите прав граждан Все органы российского государства, которые связаны с защитой прав человека, можно условно разделить на две большие группы: во-первых, это органы, для которых защита прав человека является важным, но не основным видом деятельности, и, во-вторых, органы, для которых правозащитная функция является основным видом деятельности. К первой группе относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Ко второй группе можно отнести такие специализированные правозащитные органы, как суды, прокуратура, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. Органы, относящиеся к первой группе, осуществляют функцию защиты прав человека наряду с другими, не менее важными направлениями своей деятельности. Президент РФ. В формулировке ч. 2 ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, заложена функция Президента как верховного арбитра соблюдения и обеспечения всеми ветвями власти, всеми органами государственной власти РФ, их должностными лицами прав человека. Положение об обязанности Президента РФ защищать Конституцию РФ, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина содержится также в тексте присяги, которую Президент РФ дает при вступлении в должность. Полномочия Президента РФ в данной сфере выражаются в различных формах. Президент РФ наделен неограниченными правами в области законодательной инициативы, позволяющей ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, касающихся прав и свобод. Президент РФ также использует право вето и право приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). Указы Президента РФ приостанавливают применение актов органов исполнительной власти субъектов РФ, но не отменяют их. Данное конституционное полномочие Президента РФ распространяется на акты президентов республик, глав правительств, руководителей администраций субъектов РФ и губернаторов. Но вместе с тем Президент РФ не вправе приостанавливать или отменять действие законов субъектов РФ, поскольку это было бы вмешательством в деятельность законодательной и судебной власти. Кроме того, действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ может приостанавливаться Президентом РФ только до решения данного вопроса соответствующим судом и в связи с этим ограничиваться во времени. Тем самым действия Президента РФ не носят характер окончательного вердикта. Кроме этого Президент РФ издает указы, направленные на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военнослужащих, студентов и других нуждающихся в защите со стороны государства. Как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также как глава государства Президент РФ имеет право отменить акты Правительства РФ в случаях их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Таким образом, у Президента РФ имеется существенное средство поддержания конституционности и законности в стране, соблюдения связывающих Россию договорных и обычных норм международного права, обеспечения уважения нрав и свобод человека. В целях обеспечения функции защиты прав российских граждан при Президенте РФ создаются различные вспомогательные органы. Если акты самого Президента РФ будут посягать на конституционные права и свободы человека, то их можно оспорить в Конституционном Суде, однако отрешению от должности при этом Президент РФ подлежать не будет. По предложению некоторых ученых необходимо устранить данный пробел: нуждается в уточнении правовой статус Президента РФ "как должностного лица, действия которого можно оспаривать в общем суде"[1]. Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ. Главный смысл создания законов на территории России – это наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Ежегодно Федеральное Собрание принимает около 500 федеральных законов, подавляющее большинство которых в той или иной степени затрагивает права и свободы граждан. К сожалению, бездействие Федерального Собрания, выражающееся в непринятии очень важных законов, регламентирующих конституционные права и свободы человека и гражданина, не влечет за собой никакой ответственности. Хотя можно было бы предусмотреть конкретные сроки принятия того или иного закона, касающегося прав и свобод граждан, и нарушение таких сроков рассматривать как основание для конституционной ответственности вплоть до роспуска нижней палаты парламента. В случае принятия российским парламентом неконституционных законов, реализация которых посягает на основные права человека, они могут быть признаны недействующими Конституционным Судом РФ. В Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определена компетенция законодательного органа субъекта РФ по принятию законов, обеспечивающих защиту прав граждан на его территории. Как известно, _________________ [1] Самсонов В. Н. "Круглый стол" журнала "Государство и право": "Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих" // Государство и право. 2000. № 3. С. 35. "защита прав и свобод человека и гражданина" в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ закрепляет базовый, основной статус человека, распространяющийся на всех без исключения жителей страны. Ограничивать права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ, можно только федеральным законом и по тем основаниям, которые предусмотрены в ч. 3 ст. 55. Однако предоставление дополнительных благ, льгот, преимуществ жителям того или иного субъекта РФ за счет бюджета данного субъекта является вполне допустимым, не противоречащим конституционным нормам. В ч. 2 ст. 19 Конституции РФ говорится о запрете любых форм ограничений нрав граждан, а не поощрений. В данном случае будет реализовываться так называемая "позитивная дискриминация", обусловленная тем, что если жители той или иной территории создают своим трудом больший объем благ, чем жители другой территории, то они могут пользоваться большими возможностями для реализации своих потребностей. Законодательное закрепление таких возможностей – прерогатива законодательного органа субъекта РФ. Однако в случае если законы субъектов РФ будут посягать на конституционные права граждан, их можно будет оспорить в Конституционном Суде РФ или органах конституционной юстиции субъектов РФ. Правительство РФ и исполнительные органы субъектов РФ. Одним из важнейших принципов деятельности Правительства РФ является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. В качестве санкции конституционной ответственности по отношению к Правительству РФ может стать его отставка по инициативе Президента РФ, Госдумы и по его собственной инициативе. Основанием для такой отставки может стать несоблюдение или нарушение прав граждан на территории России. В задачи органов исполнительной власти субъекта РФ входят исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, законодательства субъекта РФ, разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. К основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ можно отнести осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью. Средством влияния на законодательный процесс является предусмотренное конституциями и уставами субъектов РФ право вето высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе и на законопроекты субъекта РФ, посягающие на права его жителей. Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Например, в случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, нарушающего права граждан, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а оно в течение месяца со дня вступления в силу решения суда не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ выносит предупреждение. Если через месяц после предупреждения высшее должностное лицо субъекта РФ не приняло никаких мер, то Президент РФ отрешает его от должности. Органы местного самоуправления. Права и свободы человека определяют деятельность местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). Реализация данного конституционного принципа для органов местного самоуправления означает обязанность подчинить свою деятельность обеспечению прав и законных интересов населения, проживающего на данной территории. Нельзя не отметить, что права человека реализуются главным образом на местном уровне, т.е. там, где человек живет, учится, участвует в выборах, отдыхает. Деятельность органов местного самоуправления в обеспечении прав граждан приобретает, исходя из этого, особую значимость. Прежде всего это касается обеспечения гласности тех решений, которые принимаются как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления, ведь любое из них в той или иной степени затрагивает права человека. Устав муниципального образования может закреплять дополнительные возможности для обеспечения экономических и социальных прав и свобод жителей муниципалитета. В нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета, а в особенности для отдельных категорий граждан. В большей степени муниципальная деятельность охватывает основные сферы жизни человека: жилищно-коммунальную, охрану общественного порядка, землепользование и природоохранную деятельность, социальное обслуживание, здравоохранение, образование. Для обеспечения исполнения органами местного самоуправления функции охраны общественного порядка требуется прежде всего выделение категории вопросов, составляющих содержание термина "общественный порядок". По-видимому, к этим вопросам следует отнести те, которые в настоящее время отнесены к сферам деятельности органов полиции. Полномочия в области охраны общественного порядка включают в себя установление правил поведения в общественных местах, санкционирование собраний, митингов, демонстраций, издание предписаний по пожарной охране и т.п. Большинство полномочий этой сферы относятся к категории делегированных, а, следовательно, органы государственной власти осуществляют контроль за их реализацией. Регулирование земельных отношений осуществляется законодательством. При этом, возлагая на органы местного самоуправления контроль за использованием земель, государство должно предоставить этим органам право применения санкций за нарушение земельного законодательства. Социальная защита населения – государственная функция. Поэтому на органы местного самоуправления возложено осуществление дополнительных к государственным мероприятиям по социальной поддержке и занятости населения в пределах собственных ресурсов. В вопросах охраны окружающей среды органы местного самоуправления обладают полномочиями по разработке и осуществлению отдельных мероприятий за счет собственных ресурсов. При этом им могут передаваться полномочия по контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и права по применению санкций за нарушение природоохранного законодательства. В сфере образования и здравоохранения к компетенции органов местного самоуправления отнесены строительство, ремонт, текущее содержание объектов образования и здравоохранения, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка учебно-методических пособий, инвентаря, оборудования, обеспечение питания учащихся в образовательных учреждениях и больных в учреждениях здравоохранения, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения. Тогда как к компетенции органов государственной власти относится установление стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, разработка программ и методик обучения, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения и т.п. Вторая группа органов публичной власти создается государством с одной целью – обеспечить и защитить права человека на данной территории. Это так называемые "специализированные правозащитные органы государства". Прокуратура РФ. Граждане Российской Федерации считают обращение в органы прокуратуры для защиты своих нарушенных прав в качестве одного из самых действенных способов государственной защиты. В органы прокуратуры РФ ежегодно поступает свыше 1 млн жалоб и заявлений граждан, столько же граждан обращается к прокурорам на личном приеме. Выделение специальной гл. 2, посвященной надзору в сфере прав человека, в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", по мнению Ю. Л. Шульженко, обусловлено тем, что "в условиях демократизации России, создания в ней правового государства защита прав и свобод человека и гражданина стала наиважнейшей задачей"[1]. Основания для приоритетности данной формы защиты прав граждан, по нашему мнению, заключаются в следующем: • население традиционно доверяет беспристрастности и объективности органов прокуратуры, не подчиняющихся ни одной из ветвей власти; • обращение в органы прокуратуры не облагается никакой пошлиной, а рассмотрение жалобы ограничено жесткими сроками, которые практически всегда выдерживаются; • пока еще сохранился престиж деятельности органов прокуратуры, и на акты прокурорского реагирования должностные лица считают своим долгом отвечать. В Законе о прокуратуре защита прав человека и гражданина обозначена ____________ [1] Шульженко Ю. Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999. С. 35. в числе главных задач прокурорской деятельности. Вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в вышеназванном Законе посвящена специальная глава, четко определены предмет этой отрасли надзора, полномочия прокуроров, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения личных, политических, культурных и социально-экономических прав и свобод российских граждан. Полномочия прокурора в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности и подведомственности. Социальное назначение прокуратуры в современной России заключается в том, что именно в эту инстанцию зачастую идут заявители, не получив удовлетворения ни в органах государственной власти, ни в суде. Нельзя, однако, забывать о том, что по мерс развития гражданского общества, роста правовой культуры граждан правозащитная функция прокуратуры должна трансформироваться. Приоритетным способом защиты прав является обращение в суд. Суды. Конституционное право на судебную защиту, предусмотренное ст. 46 Конституции РФ, гарантируется каждому находящемуся на территории России человеку. Обязанность рассматривать жалобы граждан возложена на все виды судебных органов: суды общей юрисдикции, арбитражные суды, военные суды, конституционные (уставные) суды, а также на все без исключения судебные инстанции (первую, кассационную, апелляционную, надзорную). Судебный порядок рассмотрения жалоб граждан, по мнению В. А. Ржевского и II. М. Чепурновой, имеет существенные преимущества перед другими: "Прежде всего он осуществляется органом, независимым от кого бы то ни было и подчиняющимся только закону. Вместе с тем он обеспечивает беспристрастное рассмотрение дела, ибо суд, в отличие от других органов, разрешающих жалобы граждан, совершенно не заинтересован в том или ином результате их рассмотрения. Наконец, особый процессуальный порядок рассмотрения судебных дел представляет сторонам необходимые права и гарантирует их реализацию в ходе процесса"[1]. О. А. Снежко к особенностям судебной защиты прав и свобод относит также неограниченность "силового" воздействия судебных органов па правонарушителей (вплоть до применения смертной казни)[2]. Однако современная судебная система, к сожалению, страдает многими недостатками, мешающими ей в полной мере эффективно заниматься своей основной обязанностью – защитой прав граждан. Это, но мнению В. Кашенова, объясняется многими организационными и психологическими причинами: недостаточной развитостью системы судебных органов, их перегруженностью и медлительностью разбирательства во многих случаях[3]. С целью активизации института судебной защиты прав граждан в настоящее время предпринимаются реальные шаги для создания административной юстиции – специальных судов, призванных рассматривать жалобы граждан на действия и решения органов управления и их должностных лиц. Наряду с другими судебными органами в защите прав граждан особое место принадлежит Конституционному Суду РФ, который можно назвать последней инстанцией для человека, обращающегося за защитой своих нарушенных прав. Необходимо отметить, что использование в полном объеме уже имеющегося потенциала правозащитной деятельности судов позволило бы значительно поднять авторитет и самих судебных органов, и государства. ____________________ [1] Ржевский В. А., Чепурнова Η. М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998. С. 28. [2] Снежко О. А. Указ. соч. С. 20. [3] Кашепов В. Институт судебной зашиты прав и свобод граждан и средства ее реализации // Государство и право. 1998. № 2. С. 66. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Для российской практики защиты прав и свобод человека институт Уполномоченного по правам человека и гражданина – новое явление, тем не менее этот институт хорошо известен конституционному законодательству зарубежных государств. В настоящее время существует около 100 омбудсменов в различных странах мира. Впервые в 1809 г. в Швеции была введена новая должность специального парламентского контролера за законностью деятельности администрации, носившая название "парламентский омбудсмен"[1]. Институт омбудсмена, первоначально появившийся в скандинавских странах, только с XX в. прочно занял свое место в конституционно-правовых актах других государств. Во многих странах было установлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по гражданским правам – в Польше, Проведор юстиции – в Португалии, Уполномоченный Государственного собрания по правам граждан и правам национальных и этнических меньшинств – в Венгрии, Коллегия народной правозащиты – в Австрии, Адвокат народа – в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации – в Великобритании, Посредник – во Франции, Защитник народа – в Испании, Комиссия по правам человека – на Филиппинах, Уполномоченный по публичным расследованиям – в Израиле, Уполномоченный Бундестага по обороне – в Германии, Парламентский омбудсмен – в Литве. Обязанностью этих должностных лиц является контроль за тем, чтобы государственные органы, прежде всего органы исполнительной власти, не нарушали прав человека и гражданина. Быть на стороне гражданина при ущемлении его прав бюрократией есть одно из важнейших достоинств данного института защиты прав человека. ___________ [1] Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983. В компетенцию данного органа входит: • – рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав человека и гражданина после того, как исчерпаны все другие законные пути, в том числе и судебные, для их разрешения; • – возбуждение производства в соответствующих государственных органах, если это необходимо в интересах заявителя; • – анализ состояния дел в области прав человека и гражданина в стране, результаты которого представлены в ежегодном докладе парламенту; • – предложения о принятии законодательных и иных мер по устранению нарушений прав человека. Следует отметить, что в государствах с развитой системой контроля за соблюдением прав человека сам омбудсмен или иной аналогичный орган не наделяется правом государственного принуждения и разрешить дело по существу обычно не может. Неоспоримые преимущества омбудсмена доказаны мировой практикой его функционирования. На наш взгляд, обращают внимание на себя такие характерные черты этого института, которые обусловливают его популярность среди "униженных и оскорбленных". Во-первых, открытый, публичный и демократичный характер самой должности Уполномоченного по правам человека. Во-вторых, неформализованная, квалифицированная, безотлагательная помощь. В-третьих, бесплатность и общедоступность обращения к Уполномоченному, что особенно важно для малоимущих слоев населения. В-четвертых, независимость и беспристрастность, неприкосновенность данного должностного лица. Конституции большинства зарубежных стран предусматривают образование данного органа парламентом. Причем компетенция этого органа зависит от специфики законодательства каждого конкретного государства. Институт Уполномоченного по правам человека и гражданина является крупным достижением мировой правозащитной деятельности и не дублирует иные средства правовой защиты. Условиями эффективности его работы выступают высокий уровень правовой культуры населения, использование всех судебных и несудебных методов и средств рассмотрения жалоб, искоренение правового нигилизма в сознании как управляющих, так и управляемых. Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный) – это не только дань демократическому гуманитарному опыту западных государств, но и назревшая необходимость в силу наличия множества нарушений и преступлений против прав человека. Уполномоченный по правам человека выступает важнейшей конституционной гарантией осуществления прав и свобод в Российской Федерации. Это дает реальный шанс всем жителям страны обеспечить соблюдение своих прав. Следует отметить, что введение в политико-правовое поле России фигуры Уполномоченного будет способствовать как приближению России к международному стандарту прав человека, так и повышению авторитета и престижа нашей страны на международной арене. Идея учреждения в Российской Федерации института Уполномоченного впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Статья 40 данной Декларации содержит следующие положения. 1. Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека. 2. Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. 3. Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом". До принятия Конституции РФ не был издан ни закон о парламентском уполномоченном, ни назначен сам Уполномоченный. Введение должности Уполномоченного, а также принятие Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусмотрено п. "д" ст. 103 Конституции РФ. Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека относится к ведению Госдумы Федерального Собрания РФ. В системе разделения властей РФ Уполномоченный занимает особое место, он, по сути, не принадлежит ни к судебной, ни к исполнительной, ни к законодательной власти. Он выполняет публично-представительную функцию, его деятельность распространяется на самую конфликтную сферу общественных отношений – отношения гражданина и государства, особенно гражданина и чиновника. Важность возникновения такого нового для России правозащитного института обусловлена тем, что ситуация с правами человека остается в России напряженной. Распространены нарушения гражданских, политических и особенно социально-экономических прав. Продолжают нарушаться нрава беженцев и вынужденных переселенцев, сложное положение сохраняется в пенитенциарной системе, ущемляются права военнослужащих, имеют место проявления экстремизма и антисемитизма. Неуважение к закону, пренебрежительное отношение к правам и законным интересам граждан отрицательно сказываются на состоянии общества в целом, вызывают недоверие россиян к власти. Необходимость в таком инструменте защиты прав человека вызвана еще и тем обстоятельством, что в современном государстве несоизмеримо возрастают значение и объем управленческой деятельности, а соответственно, возрастает количество жалоб граждан, неудовлетворенных работой органов исполнительной власти. Все это обусловливает существование потребности в институте защиты прав человека от действий администрации. Несмотря на отсутствие Федерального конституционного закона об Уполномоченном Госдума первого созыва 1993–1995 гг., использовав положение о прямом действии норм Конституции РФ, назначала и освобождала от должности Уполномоченного. Первым Уполномоченным в Российской Федерации был назначен 17 января 1994 г. известный правозащитник С. А. Ковалев. Пробыв на этой должности около года, по инициативе фракций КПРФ, ЛДПР и некоторых других депутатских объединений он был освобожден от должности 10 марта 1995 г. В 1998 г. на эту должность был избран О. О. Миронов, с 2003 г. эту должность занимает В. П. Лукин. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Уполномоченный призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. В своей деятельности Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, а также обладает неприкосновенностью. Согласно вышеназванному Закону на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, нс моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Являющееся одним из основных требований к кандидату на должность омбудсмена в зарубежных странах требование о наличии обязательного юридического образования наш законодатель не счел необходимым, что, по нашему мнению, нелогично. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Госдуму Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Госдумы и депутатскими объединениями в Госдуме в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Госдумой, а именно большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы тайным голосованием. Каждая кандидатура, выносимая па тайное голосование при назначении Уполномоченного, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Госдумы. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. С момента принесения присяги начинается пятилетний срок его пребывания в этой должности. Причем истечение срока полномочий Госдумы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий данного должностного лица. Срок пребывания в должности Уполномоченного ограничивается 10 годами, т.е. не более чем два срока подряд. Находясь на этом ответственном посту, Уполномоченный не может являться депутатом Госдумы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Предупреждая возможную политическую ангажированность, Закон запрещает Уполномоченному заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в том же объеме, что и депутаты Федерального Собрания, в течение всего срока его полномочий. Согласно Закону, Госдума может досрочно освободить Уполномоченного от должности в двух случаях: 1) если он занимается деятельностью, несовместимой с его должностью; 2) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного. Также полномочия Уполномоченного могут быть прекращены ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности. Если произошло досрочное освобождение Уполномоченного, новый Уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев. В соответствии с Законом граждане Российской Федерации и находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства могут обратиться к Уполномоченному с жалобами на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе. Такая жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Причем жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной. Особенностью статуса Уполномоченного является то, что он не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. После получения жалобы Уполномоченный имеет право совершить одно из следующих действий: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. О принятом решении Уполномоченный в 10-дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Хотя отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован, однако обжалованию не подлежит. Доказательством общественной значимости, публичного характера должности Уполномоченного является его право при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. По этому вопросу Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Госдумы и обратиться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях. Возможности Уполномоченного при проведении проверки по жалобе достаточно широки. Он может беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Эти органы обязаны предоставить ему запрашиваемые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, и давать объяснения по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы. В ряде случаев Уполномоченный вправе поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы. При этом он может знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. По результатам рассмотрения жалобы обязанностью Уполномоченного является извещение заявителя и государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан. Получив заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, эти органы обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. С начала деятельности Уполномоченного (с мая 1998 г.) к нему поступило свыше 52 тыс. жалоб и обращений граждан. Около 5 тыс. россиян обратились непосредственно в группу приема заявителей в г. Москве. Во время выездов в субъекты РФ Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата были проведены беседы с более чем 2500 гражданами, принято 1200 заявлений. Однако деятельность Уполномоченного направлена не только на рассмотрение жалоб граждан, но и на поддержание связи между гражданским обществом и государством, на совершенствование деятельности органов государственного управления с целью ее улучшения. Этому призваны способствовать ежегодные доклады о его деятельности, которые рассылаются всем высшим органам власти России. Подготовка ежегодных докладов о деятельности Уполномоченного, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дают возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, являются мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсменов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позволяют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения. Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета. Уполномоченный призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Таким образом, можно сделать вывод о том, что российский омбудсмен, находясь в русле мирового правозащитного движения, не обладает никакими государственновластными полномочиями. Тем не менее его компетенция позволяет эффективно реагировать на случаи нарушения прав человека в Российской Федерации. Помимо существующего общероссийского Уполномоченного в ряде субъектов РФ был создан институт регионального Уполномоченного по правам человека. В настоящее время он действует в 67 субъектах РФ. Введение поста Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является прерогативой самого субъекта, его функционирование обеспечивается за счет средств регионального бюджета. В своей деятельности региональный омбудсмен не подчиняется Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, хотя всячески взаимодействует с ним и коллегами из других субъектов. Сообщество Уполномоченных по правам человека объединилось в неформальную организацию "Координационный Совет Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации", в рамках которого обсуждаются вопросы повышения эффективности защиты прав человека в России. Функционирование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее регионах способствует улучшению деятельности правозащитного механизма на всей территории России, повышению уровня правовой защищенности граждан России, других физических лиц. В 2009 г. учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации при Президенте РФ. В 70 российских субъектах учреждена аналогичная государственная должность. Однако рамочный федеральный закон об уполномоченных по правам ребенка отсутствует. Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации В целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан и общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в 2005 г. была создана Общественная Палата РФ, действующая в соответствии с Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ΦЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Общая численность членов Общественной палаты – 126 человек: 42 гражданина Российской Федерации, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, утверждаемых Президентом РФ, 42 представителя общероссийских и 42 представителя межрегиональных и региональных общественных объединений. Причем в состав Общественной палаты РФ не могут входить представители политических партий. Общественная палата РФ призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод российских граждан, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем: 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики; 2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; 3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления; 4) осуществления общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации; 5) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации; 6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ; 7) привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации и выработки по данным вопросам рекомендаций; 8) осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами, определенными законодательством, и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях. Структура Общественной палаты РФ включает в себя следующие органы: постоянно действующий совет, секретарь, комиссии и рабочие группы. При этом в состав комиссий входят только члены Общественной палаты, в состав рабочих групп помимо ее членов могут входить привлеченные со стороны представители общественных объединений и иные граждане, не являющиеся ее членами. Срок полномочий членов Палаты истекает через три года со дня первого пленарного заседания. За шесть месяцев до истечения срока полномочий Президент РФ инициирует процедуру формирования ее нового состава. Основными формами работы Общественной палаты РФ являются пленарные заседания, которые проводятся не менее двух раз в год, заседания совета, комиссий и рабочих групп, которые проводятся по мере необходимости. Решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер. Расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты РФ, возлагаются на федеральный бюджет. В своем периодическом издании Общественная палата РФ ежегодно публикует доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. С начала своей деятельности Палата провела экспертизу более 150 проектов федеральных законов и правительственных нормативных актов, среди которых законы, защищающие права граждан занимают особое место. Необходимость функционирования данных общественных органов осознается и в субъектах РФ. К концу 2012 г. в субъектах РФ было сформировано и действовало 67 общественных палат. К их компетенции отнесена общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов, принимаемых на уровне соответствующего субъекта РФ. В декабре 2010 г. прошло первое заседание представителей региональных общественных палат страны, на котором было принято решение о создании Совета по взаимодействию Общественной палаты РФ с общественными палатами (общественными советами) субъектов РФ. Совет создан на основе добровольного участия указанных формирований. Его целью является установление эффективных взаимосвязей между общественными палатами, оказание друг другу информационной, методической и иной поддержки в работе. Раздел IV. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ Конституционно-правовой статус Российской Федерации Юридическая природа российского федерализма Государственное устройство - это территориально-политическая организация государственной власти, в которой находит свое выражение соотношение государства как целого с его составными частями. Унитарное государство характеризуется централизованной системой государственной власти, отсутствием разграничения предметов ведения между государством в целом и административно-территориальными единицами и разграничения полномочий между центральными и местными органами власти. Федерация - это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами. Основные характеристики государства как федерации выглядят следующим образом: 1) федерация - это всегда совокупность обособленных, относительно самостоятельных территориальных единиц; 2) в федерации формируются два уровня территориальной организации государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федерации; 3) субъекты федерации не являются самостоятельными государствами, не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава федерации. В ином случае имеет место не федерация, а конфедерация - союз государств, создаваемый для координации их деятельности в определенной сфере и выступающий, как правило, в качестве переходной формы либо к федеративному государству, либо к распаду союза государств; 4) разделение функций между федеральной и региональной государственной властью происходит путем конституционного (договорного) закрепления разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами; 5) к ведению федерации относится регулирование отношений в сферах, которые обеспечивают существование и целостность единого государства: принятие и изменение федерального законодательства, единое экономическое пространство, единое гражданство, вооруженные силы, международные отношения, регулирование споров между субъектами федерации и т. п.; 6) к ведению субъектов федерации относится регулирование отношений в тех сферах, которые наиболее целесообразно регулировать на региональном уровне: природные ресурсы, здравоохранение, образование и т. п. Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм. 1. Государственная целостность Российской Федерации. Государственная целостность - неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство. Конституцию, единое экономическое пространство. 2. Единство системы государственной власти. Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики. Принцип единства системы государственной власти выражается прежде всего в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ). Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды. 3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей. Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений: 1) в ст. 5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты Российской Федерации вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено - они могут быть приняты и на республиканском референдуме; 2) в соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку; 3) ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области; 4) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и Федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской Федерации существенно различается между собой. Конституционно-правовой статус Российской Федерации - это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовой статус Российской Федерации определяется следующими основными моментами: 1) Российская Федерация - суверенное государство. Государственный суверенитет принадлежит только Российской Федерации, но не субъектам Российской Федерации. Провозглашение в ст. 5 Конституции РФ республик государствами не соответствует понятию государства в конституционном и международном праве; 2) Российская Федерация имеет территорию, на которую распространяется ее суверенитет. 3) государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 Конституции РФ). Республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с русским языком в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик; 4) единое гражданство Российской Федерации В соответствии со ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности; 5) наличие высших органов государственной власти. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ как глава государства, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации, Правительство РФ как орган исполнительной власти Российской Федерации, суды Российской Федерации как единая федеральная система (за исключением конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировых судей). Прокуратура Российской Федерации, согласно ст. 129 Конституции РФ, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации; 6) единая Конституция и правовая система. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Правовую систему Российской Федерации составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации. В правовую систему Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ включаются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры; 7) единое экономическое пространство. В Российской Федерации товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей ее территории. Не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. На территории Российской Федерации установлена единая денежная система: денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются; 8) государственные символы Российской Федерации. Российской Федерации имеет свои флаг, герб, гимн и столицу. Согласно ст. 70 государственные символы Российской Федерации должны регулироваться федеральными законами. 9) право участия в межгосударственных объединениях. В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации Согласно Конституции РФ, субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами: 1) в соответствии со ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию и свое законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и свое законодательство. 2) каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию в пределах границ субъекта Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. 3) субъект Российской Федерации имеет свою систему органов государственной власти. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 77 РФ, устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно 4) каждый субъект Российской Федерации праве иметь свою символику. флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта Российской Федерации В настоящее время субъекты Российской Федерации различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов: 1) республики 2) края, области, города федерального значения 3) автономная область, автономные округа. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Статья 77 Конституции РФ закрепляет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Упомянутый федеральный закон, несмотря на длительный срок, прошедший с момента принятия Конституции РФ, пока не принят. Основы конституционного строя России, касающиеся организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включают следующие концептуальные положения: 1) Конституция (ст. 10) закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную - три самостоятельные ветви власти. Этот принцип распространяется и на региональный уровень организации государственной власти, следовательно, система органов государственной власти субъектов Федерации должна строиться в соответствии с принципом разделения властей, то есть органы государственной власти субъектов Федерации не должны совмещать в себе функции законодательной, исполнительной и судебной власти (в любом сочетании). Это также подтверждается употреблением Конституцией терминов «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации», «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации» (ст. 77, 78, 85, 95, 125, 134, 136 и др.); 2) в ст. 1 Конституции РФ содержится определение России как государства с республиканской формой правления, следовательно, недопустимо использование элементов монархической формы правления в построении системы органов государственной власти субъектов Федерации; 3) согласно ст. 14 Конституции РФ Россия - светское государство. Тем самым определяется невозможность организации системы органов государственной власти субъектов Федерации на основе религиозных норм, невозможность использования их в деятельности данных органов, соединения государственных органов с церковными, иного вмешательства церкви в функционирование органов государственной власти; 4) ст. 5 Конституции РФ закрепляет, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти. Данный принцип не означает централизации системы органов государственной власти в Российской Федерации - подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Конституция в этой же статье устанавливает механизм реализации принципа единства - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Конституционный Суд в Постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края разъяснил нормативное воздействие принципа единства системы государственной власти на организацию системы органов государственной власти субъектов Федерации: поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные1. Помимо основ конституционного строя Конституция также содержит иные положения, определяющие организацию системы региональных органов государственной власти и принципы взаимодействия их с федеральными органами. В основном это касается органов исполнительной власти. Статья 77 Конституции РФ закрепляет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Конституцией регулируется возможность передачи осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Достаточно обширны полномочия Президента во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации. В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Кроме того, Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (Конституционного Суда РФ). Что касается законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то регулирование их правового статуса почти не нашло своего отражения в Конституции РФ. Конституция содержит лишь отдельные положения: о вхождении представителей законодательных органов субъектов Федерации в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 95), о праве законодательной инициативы этих органов (ст. 104), о праве на обращение в Конституционный Суд РФ (ст. 125), о праве вносить предложения о поправках к Конституции РФ (ст. 134), о праве одобрения таких поправок законодательными органами субъектов Федерации (ст. 136). В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов, а также мировые судьи. Федеральное законодательство регулирует правовой статус только мировых судей, оставляя регламентацию деятельности конституционных (уставных) судов на усмотрение самих субъектов Федерации. Мировые судьи в Российской Федерации, согласно ст. 1 этого Закона, являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Раздел V. КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Понятие и виды органов государственной власти в России Органы государственной власти Российской Федерации: понятие, признаки, виды Государственная деятельность осуществляется через органы государственной власти. Общепризнанным считается определение органа государственной власти как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями. Понятие органа государственной власти складывается из совокупности определенных признаков, а именно: • создается и действует от имени государства: Российской Федерации или субъекта РФ; • действует на основе законов и других нормативных правовых актов; • выполняет свойственные только ему задачи и функции; • обладает собственной компетенцией; • характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью; • наделен властными полномочиями, т.е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Только совокупность этих признаков дает основание относить тот или иной орган к числу государственных. Не каждое государственное учреждение или организация будет считаться органом государственной власти (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения), так как они не обладают комплексом вышеуказанных признаков. Система органов государственной власти многосложна, состоит из разнообразных звеньев, иерархически соподчиненных друг с другом. В зависимости от критерия органы государственной власти классифицируются на различные виды. 1. По уровню своей деятельности органы делятся на федеральные органы и органы субъектов РФ. На федеральном уровне система органов государственной власти включает в себя: Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также федеральные органы исполнительной власти и суды РФ. На уровне субъектов РФ государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти, структура и компетенция которых определяется субъектами РФ самостоятельно. 2. По характеру выполняемых задач органы государства подразделяются на четыре вида: • органы законодательной власти, избираемые населением, обладающие исключительным правом на принятие законодательных актов; • органы исполнительной власти, основной формой деятельности которых является исполнительно-распорядительная в целях исполнения законов; • органы судебной власти, уполномоченные применять государственное принуждение за нарушение закона; • органы контрольной власти, деятельность которых заключается в проверке соответствия актов и действий государственных и иных органов, их должностных лиц с точки зрения законности и целесообразности. 3. По срокам полномочий органы государства делятся на следующие: • постоянные, которые создаются без ограничения срока действия; • временные, которые создаются на определенный срок. 4. В зависимости от правовой основы образования можно различать государственные органы, создаваемые на основе: • Конституции РФ; • федеральных конституционных законов, федеральных законов; • указов Президента РФ; • постановлений Правительства РФ; • законодательных актов субъектов РФ. Российское избирательное право и процесс Понятие выборов и избирательного права Юридическая природа выборов состоит в том, что народ, выбирая своих представителей, уполномочивает их на осуществление принадлежащей ему государственной власти. Однако нельзя считать, что путем выборов народ передает своим избранникам суверенитет, так как народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных конституцией пределах. Смысл выборов состоит в том, чтобы все граждане могли выразить свою волю, а государственная власть – быть созданной и действовать в соответствии с этой волей. Выборы отражают определенный тип политической системы и непосредственно влияют на нее. Выборы бывают прямые и косвенные. При прямых выборах вопрос об избрании решают сами граждане, а при косвенных – избранные ими лица: выборщики, депутаты и др. Они могут быть всеобщими и частичными. Во время проведения всеобщих выборов в них участвуют все избиратели страны (например, выборы президента), а частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов. Кроме того, выборы бывают национальными (проводятся по всей стране), региональными (на территории субъекта федерации) и местными (по выборам органов местного самоуправления). Если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, считается, что они проводятся в один тур, а если для этого может потребоваться два голосования, то в два тура, это называется повторным голосованием. Наконец, различают выборы очередные – проводимые в установленные законом сроки и внеочередные – назначенные в случае досрочного роспуска парламента или отставки президента. В юридической литературе термин "избирательное право" применяется в двух смыслах: объективном и субъективном. Объективное избирательное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Эти нормы бывают как материальные, закрепляющие принципы выборов, так и процессуальные, закрепляющие процедуру выборов. Источниками объективного избирательного права могут быть конституции, законы и положения о выборах различных органов власти, в случае пробелов в законодательном регулировании – отдельные акты центральной избирательной комиссии. Субъективное избирательное право – это гарантированная государством возможность для гражданина избирать и быть избранным в различные государственные и местные органы. Оно бывает активное (избирать) и пассивное (быть избранным). Основополагающим законодательным актом, регулирующим избирательный процесс в Российской Федерации (как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях) является Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В Российской Федерации на федеральном уровне осуществляется регулирование выборов Президента РФ и депутатов Госдумы. Процедура избрания Президента РФ осуществляется на основе Конституции РФ. Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации не позднее чем за четыре месяца до дня выборов после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ. В соответствии с Федеральным законом от 18.05.2005 № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" все 450 депутатов Госдумы избираются по партийным спискам. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации Институт президента (от лат. praesidens – «сидящий впереди») учрежден более чем в 150 государствах. В России этот пост впервые был учрежден в 1991 г.: приняты соответствующие законы и внесены изменения в Конституцию 1978 г. Однако с принятием Конституции РФ 1993 г. статус Президента РФ во многом принципиально изменился. Действующая Конституция РФ, определяя Президента в качестве главы государства (ч. 1 ст. 80), не содержит однозначного ответа на вопрос, к какой из традиционных ветвей государственной власти относится Президент РФ. Однако системный анализ иных конституционных положений (например, ст. 10 и ч. 1 ст. 11) и полномочий Президента РФ позволяет заключить, что де-факто глава государства включен в систему исполнительной власти (как и в большинстве государств мира). Порядок избрания Президента РФ и прекращения его полномочий Президент РФ избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Отправные положения, касающиеся выборов Президента, содержатся в ст. 81 Конституции РФ, а их детализация – в Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Назначает выборы Президента РФ Совет Федерации. Если он эту обязанность не выполняет, то выборы назначает Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК). Днем голосования по общему правилу является второе воскресенье месяца, в котором проводились предыдущие выборы Президента РФ четыре года назад и в котором Президент РФ был избран (а в случае досрочных выборов – последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения полномочий Президентом РФ). Активным избирательным правом на выборах Президента РФ обладают граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет, за исключением недееспособных и находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. При этом каждый избиратель независимо от каких-либо цензов, пола, места проживания и т. п. имеет один голос. Кандидат в Президенты РФ должен отвечать следующим требованим: • иметь гражданство РФ (приобретенное по любому основанию – см. тему 8.2); • быть не моложе 35 лет (предельный возраст законодательство не устанавливает; по Конституции 1978 г. кандидат не мог быть старше 65 лет); • постоянно проживать в Российской Федерации не менее десяти лет (нет указания на необходимость непрерывного проживания в течение этого срока; кроме того, кандидат может проживать или находиться в период подготовки и проведения выборов Президента РФ за пределами территории Российской Федерации). Президентом РФ, помимо общих ограничений избирательных прав, не может быть избран гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока и этот срок ко дню голосования не истек, а также на досрочных выборах – гражданин Российской Федерации, замещавший должность Президента РФ и прекративший исполнение полномочий досрочно вследствие добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномочия или отрешения от должности. Других ограничений пассивного избирательного права (по образованию, знанию языка, вероисповеданию, полу, национальности, наличию судимости, уголовному наказанию, не связанному с лишением свободы, и т.д.) законодательство не устанавливает. Выдвижение кандидатов возможно: - политическими партиями, избирательными блоками, при этом партия, блок могут выдвинуть только одного кандидата, в том числе и не являющегося членом данной партии или партий и объединений, входящих в избирательный блок; - в порядке самовыдвижения, т. е. самим гражданином, обладающим пассивным избирательным правом при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей численностью не менее 500 человек. Регистрацию кандидатов осуществляет ЦИК после проверки собранных в поддержку кандидата не менее чем 2 млн подписей избирателей. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей, т.е. предварительную поддержку кандидат должен получить как минимум в 40 российских регионах (примерно в половине). От сбора подписей освобождаются политические партии и избирательные блоки, допущенные к распределению депутатских мандатов на ближайших предшествующих выборам Президента РФ выборах депутатов Государственной Думы. Регистрация кандидатов на должность Президента РФ на основании избирательного залога не предусматривается. Выборы Президента РФ могут быть только альтернативными: если за 35 дней до дня голосования будет зарегистрировано менее двух кандидатов, то выборы по решению ЦИК откладываются на срок до 60 дней для дополнительного выдвижения кандидатов. По одной кандидатуре возможно повторное голосование, если после выбытия всех зарегистрированных кандидатов останется только один кандидат, но и в этом случае единственный кандидат будет избранным Президентом РФ при условии получения не менее 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы Президента РФ осуществляются по единому (общероссийскому) одномандатному избирательному округу, результаты выборов определяет ЦИК. Для определения результатов выборов применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства: избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей (50 % плюс один голос), принявших участие в голосовании. При этом порог явки избирателей, для того чтобы выборы были признаны состоявшимися, составляет 50 % от числа избирателей, обладающих активным избирательным правом. Если число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по сравнению с другими кандидатами, будет меньше числа голосов, поданных против всех кандидатов, а также если из двух зарегистрированных кандидатов ни один не получил более 50 % голосов избирателей, выборы признаются несостоявшимися. Если абсолютного большинства не получил ни один из трех или более кандидатов, то через 21 день проводится повторное голосование (второй тур) по двум лучшим кандидатурам, т. е. получившим в первом туре наибольшее число голосов избирателей. Если ко дню повторного голосования один из них выбывает, то в борьбу за пост Президента РФ включается следующий по числу полученных в первом туре голосов кандидат. Обязательного порога явки при повторном голосовании не устанавливается, и победитель определяется по мажоритарной системе относительного большинства: избранным считается кандидат, получивший больше, чем другой, голосов, но при условии, что количество голосов, поданных за него, больше количества голосов, поданных против всех кандидатов. Если выборы Президента РФ будут признаны несостоявшимися или недействительными, то назначаются повторные выборы, которые должны состояться не позднее чем через четыре месяца. Избранный Президент РФ вступает в должность на тридцатый день со дня официального опубликования ЦИК результатов выборов. При вступлении в должность в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ (на практике круг присутствующих намного шире) Президент РФ приносит народу присягу, текст которой закреплен в ч. 1 ст. 82 Конституции РФ. Именно с момента принесения присяги приступает к исполнению полномочий избранный Президент РФ и прекращает их исполнение прежний Президент РФ. Срок полномочий Президента РФ составляет четыре года, при этом одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух сроков подряд. Однако Президент РФ может прекратить исполнение полномочий и досрочно. Основаниями досрочного прекращения полномочий являются: • смерть; • отставка, т.е. добровольный уход с поста, являющийся бесповоротным юридическим фактом; • стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; конкретизации этого основания (условий и процедуры определения стойкой неспособности) ни Конституция РФ, ни специальное законодательство не содержат; • отрешение от должности. Президент РФ обладает неприкосновенностью, однако при определенных обстоятельствах он может быть отрешен от должности, а после этого – привлечен к ответственности (в том числе уголовной). Конституционно установленная (ст. 93) процедура отрешения Президента РФ от должности достаточно сложна: В основе досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ здесь может лежать только государственная измена или совершение иного тяжкого преступления (следовательно, совершение других преступлений основанием для отрешения от должности не является). Инициировать процедуру отрешения Президента РФ от должности может группа депутатов Государственной Думы численностью не менее 1/3 установленного состава (не менее 150 депутатов). В случае поддержки предложения должным количеством депутатов Государственная Дума должна образовать специальную комиссию для установления обстоятельств совершения преступления, сбора доказательств и т. п. При наличии положительного заключения указанной комиссии Государственная Дума квалифицированным большинством (2/3 от установленного числа депутатов, т. е. 300) голосов должна выдвинуть обвинение Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Данное обвинение должно быть подтверждено заключениями Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. При наличии положительных заключений высших судебных инстанций решение об отрешении Президента РФ от должности должен принять Совет Федерации. Это решение может быть принято квалифицированным большинством в 2/3 голосов от общего числа установленной численности палаты (119 голосов), причем решение Советом Федерации должно быть принято в трехмесячный срок с момента выдвижения обвинения Государственной Думой. Если в этот срок решение не будет принято, то обвинение считается отклоненным. Таким образом, в процедуре отрешения от должности главы государства участвуют обе палаты парламента и две высшие судебные инстанции. Конституция РФ не предусматривает поста вице-президента, и во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ (равно как и тогда, когда Президент РФ свои обязанности выполнять не в состоянии) их временно исполняет Председатель Правительства РФ. При этом временное исполнение обязанностей главы государства может переходить к Председателю Правительства РФ как по воле Президента РФ (на основании его решения), так и автоматически – когда Президент РФ объективно не может или не желает принять соответствующее решение. Соответствующее толкование положений ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ дал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 06.07.1999 № 10-П «По делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации». К исполняющему обязанности Президента РФ (Председателю Правительства РФ) полномочия главы государства переходят не в полном объеме: он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум и инициировать поправки и пересмотр Конституции РФ. В Российской Федерации, как и во многих других государствах, избран подход, в соответствии с которым нет юридического понятия «бывший Президент» – после прекращения исполнения полномочий (в том числе и досрочно, за исключением отрешения от должности) глава государства приобретает специальный статус. В целях обеспечения преемственности власти, устойчивости конституционного строя, социального спокойствия в обществе, сохранения государственной тайны, которой обладает глава государства, социальной справедливости Федеральный закон от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» устанавливает ряд гарантий: - правовых – иммунитет (хотя и не абсолютный), особый порядок привлечения к юридической ответственности, аппарат помощников и др.; - социальных – государственная охрана, специальная связь, обязательное государственное страхование жизни и здоровья, сохранение права на медицинское обслуживание в прежнем порядке, социальные гарантии членам семьи в случае смерти Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, и т. п.; - материальных – пожизненное денежное содержание, пожизненное пользование государственной дачей, оборудованное служебное помещение и т. п. Компетенция Президента РФ Место Президента РФ в системе государственной власти России (а по большому счету, его социальное назначение и политическая роль в жизни страны в целом) определяется возложенными на него Конституцией РФ (ст. 80) функциями: •представительская функция: будучи главой суверенного государства, Президент без каких-либо дополнительных полномочий представляет Российскую Федерацию как в международных отношениях, так и внутри страны – в отношениях с субъектами РФ, муниципальными образованиями, различными институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, конфессиями, объединениями предпринимателей, науки, образования, культуры, спорта, молодежными, ветеранскими организациями, различными диаспорами и т. п.); •функция гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации; •обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней; •определение основных направлений внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Для реализации указанных функций Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы наделяют Президента РФ достаточно широкими полномочиями, которые могут быть объединены в несколько групп: 1.Полномочия, связанные с формированием других государственных органов и назначением должностных лиц: • назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; назначение по представлению Председателя Правительства РФ членов Правительства; • принятие решения об отставке Правительства РФ; • назначение судей федеральных судов (за исключением судей высших судебных инстанций – Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ); • представление в Государственную Думу кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; • представление в Совет Федерации кандидатур для назначения на должности судей высших судебных инстанций и Генерального прокурора РФ; • внесение предложений (соответственно в Государственную Думу и в Совет Федерации) об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ и Генерального прокурора РФ; • представление в Государственную Думу кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты РФ; • назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ; 2.Полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием, участию в законодательном (нормотворческом) процессе, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти: • назначение выборов депутатов Государственной Думы; • право роспуска Государственной Думы в предусмотренных Конституцией РФ случаях; • назначение федерального (а в определенных ситуациях и регионального) референдума; • обладание правом законодательной инициативы; • промульгация (подписание и обнародование) федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов о поправках к Конституции РФ; • обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (в современной российской практике имели место также специальные бюджетные послания Президента РФ к Федеральному Собранию); • право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; • использование согласительных процедур для преодоления разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между региональными органами государственной власти (включая обращение в суд для разрешения спора); • отмена актов Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ и приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения вопроса соответствующим судом). 3. Полномочия в области внешней политики: • осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации; • издание актов о признании иностранных государств, установлении дипломатических отношений; • ведение переговоров и подписание международных договоров РФ; • подписание ратификационных грамот; • принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей, которые аккредитуются при главе государства; • назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания). 4. Полномочия в области обороны и безопасности: • утверждение военной доктрины; • назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ; • формирование Совета Безопасности РФ и руководство его деятельностью; • выполнение полномочий Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ (постоянно: и в мирное, и в военное время); • введение на всей территории РФ или в отдельных местностях специальных правовых режимов военного положения (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении») или чрезвычайного положения (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № 3-ФЗ «О чрезвычайном положении». Указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации; • направление предложения Совету Федерации об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории России. 5 Полномочия в сфере правового регулирования статуса личности: • решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища; • учреждение государственных наград, награждение государственными наградами, дача согласия на получение государственных наград иностранных государств государственными служащими РФ, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий; • осуществление помилования (с 2002 г. порядок осуществления помилования изменен в соответствии с Указом Президента РФ от 28.12.01 № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации»). Реализацию своих полномочий Президент РФ осуществляет посредством издания актов в двух формах: указ и распоряжение. Если указы Президента, как правило, являются нормативными правовыми актами (хотя они могут носить и индивидуальный характер, например, указы о предоставлении гражданства, о награждении государственными наградами, о назначении на должности и т. п.), то распоряжения – это акты организационного, индивидуального характера. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, они обладают большей юридической силой по отношению к актам Правительства РФ, ведомственным актам, актам региональных органов государственной власти (изданных по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов). Определяя место правовых актов Президента РФ в системе источников национального права, следует подчеркнуть, что они (акты Президента) не должны противоречить принятым, имеющимся федеральным конституционным законам и федеральным законам; осуществляя регламентарную власть, Президент РФ может издавать свои акты и в отсутствие закона (который пока не принят, или не должен быть принят в принципе, исходя из концепции разделения власти). Поскольку Президент РФ – не только должностное лицо, но и орган государственной власти, для реализации своих полномочий он имеет достаточно обширный аппарат, включающий как предусмотренные Конституцией РФ государственные органы и должностных лиц – Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ (в палатах Федерального Собрания, в высших судебных инстанциях, в федеральных округах, на международной арене и т.д.), так и не предусмотренные Конституцией РФ, которые, тем не менее, не являются неконституционными, поскольку сформированы Президентом РФ в рамках своих конституционных полномочий, – Государственный Совет, Совет по борьбе с коррупцией, Совет по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека; многочисленные комиссии (по вопросам гражданства, по государственным наградам, по федеративным отношениям и местному самоуправлению и др.). Федеральное Собрание – парламент РФ 1. Парламент в соответствии с принципом разделения властей, являясь органом общенародного представительства, осуществляет законодательную власть в государстве. Представительный характер Федерального Собрания заключается в том, что Федеральное Собрание призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов. Характеристика Федерального Собрания в качестве законодательного органа означает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшей юридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой общенародного представительства, а в Совете Федерации реализуется представительство субъектов Федерации. В соответствии с Законом РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (одобрен Государственной Думой РФ 21.11.2008 г.; одобрен Советом Федерации РФ 26.11.2008 г.) Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет. Мировая практика функционирования парламентских институтов выработала три классические функции, свойственные парламентам: 1) принятие законов; 2) утверждение бюджета; 3) контроль за правительством РФ. Основными актами Федерального Собрания Российской Федерации являются законы (порядок принятия Федеральным Собрание законов будет рассмотрен ниже). Конституция РФ содержит перечень законов, принимаемых на уровне Федерации, - это федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Юридическая сила принимаемых Федеральным Собранием законов неодинакова. Первое место в иерархии законов занимают законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Они имеет такую же юридическую силу, что и сама Конституция РФ. На втором месте стоят федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и не могут ей противоречить. Третье место отводится федеральным законам, принимаемым по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации и к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституция РФ в силу федеративного характера государственного устройства России закрепляет принцип верховенства федерального закона по отношению к законам субъектов Федерации. Так, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральному закону, принятому по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В то же время Конституция РФ гарантирует верховенство закона субъекта Федерации, принятого по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. 2. Законодательный процесс— процесс принятия и вступления в силу законов, начиная от внесения законопроекта и завершая опубликованием принятого закона, — в России проходит следующие стадии: • законодательная инициатива. Право законодательной инициативы (внесения законопроекта в Государственную Думу) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Федерации, а также Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному Судам по вопросам их ведения; • рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Проект, как правило, рассматривается трижды. В первом чтении обычно анализируются общие положения, во втором тщательно рассматриваются детали и вносятся поправки, в третьем чтении поправки уже не вносятся: законопроект просто одобряется или не одобряется в целом; • принятие законов Государственной Думой. Федеральные законы принимаются Государственной Думой простым большинством голосов, федеральные конституционные законы (о референдуме, чрезвычайном или военном положении, принятии в состав России нового субъекта и т.д.) принимаются, если они одобрены двумя третями голосов. Принятые законы в пятидневный срок передаются на рассмотрение Совета Федерации; • одобрение законов в Совете Федерации. Федеральные законы считаются одобренными, если за них проголосовали больше половины членов Совета Федерации. Федеральные конституционные законы одобряются, если за них проголосовали больше 3/4 членов. Законы должны быть одобрены или отклонены в двухнедельный срок; • подписание законов Президентом РФ. Принятый и одобренный закон передается на подпись Президенту РФ. который должен подписать или отклонить закон (наложить вето) в двухнедельный срок. Отклоненный закон возвращается в Государственную Думу на повторное рассмотрение и внесение поправок. Вето Президента РФ может быть преодолено, если за закон в ранее принятой редакции проголосует более 2/з депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В этом случае Президент РФ будет обязан подписать закон в недельный срок; • опубликование и вступление в силу. Подписанный Президентом РФ закон должен быть обнародован в недельный срок. Закон вступает в силу через 10 дней (если специально не указаны иные сроки) после официального опубликования полного текста закона в специальных изданиях (обычно в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации»). Во времени действие правовой нормы начинается с момента вступления закона в силу и заканчивается в момент утраты законом своей юридической силы вследствие истечения срока его действия (например, было введено чрезвычайное положение сроком на один месяц); прямой отмены акта другим актом; замены действующего акта на другой. Как правило, законы и иные нормативные акты не имеют обратной силы. Это значит, что в случае правонарушения применяется тот закон, который действовал во время правонарушения (за исключением случаев, когда новый закон подразумевает смягчение или устранение ответственности за такие правонарушения, и других, особо оговоренных случаев). Существуют также ограничения действия закона в пространстве: некоторые законы действуют только на определенной территории. Например, законы, принятые в каком-либо государстве, действуют только на территории этого государства; некоторые законы действуют в границах определенного региона (например, Дальнего Востока). Нормы деятельности за пределами национальных границ определяются специальными соглашениями или законами соответствующих стран. Обычно нормы распространяются на всех лиц, находящихся на территории страны, включая не только граждан страны, но и иностранцев, и лиц без гражданства. В иных случаях в тексте нормативного правового акта специально определяется круг лиц, которым адресованы нормы. Российская модель исполнительной власти в РФ В Конституции РФ нет главы, прямо посвященной исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. По Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако данную норму не следует толковать ограничительно: Правительство РФ – высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть, она осуществляется системой органов, причем находящихся в иерархической зависимости. В этом заключается одна из основных особенностей исполнительной власти. Конституция РФ содержит термины «система исполнительной власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112). Эти понятия близки, но не тождественны, соотносятся они следующим образом: система органов исполнительной власти – это Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а структура органов исполнительной власти – это конкретные органы исполнительной власти, входящие в систему исполнительной власти. Определяющая роль в формировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти принадлежит Президенту РФ, законодательно эти вопросы не закрепляются. Своими указами Президент РФ устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения, однако функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут устанавливаться не только в актах главы государства, но и в федеральных законах, в постановлениях Правительства РФ (например, в положении о том или ином органе исполнительной власти). Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации принадлежит Правительству РФ. Отправные положения статуса Правительства РФ содержит гл. 6 Конституции РФ, а более детально его статус регулируется Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» с изм. и доп. Правительство РФ – орган коллегиальный, в его состав входят: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту РФ, однако Председателя Правительства РФ он назначает с согласия Государственной Думы. Процесс формирования Правительства выглядит следующим образом. (Схема 3). Не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ Президент РФ вносит в Государственную Думу кандидатуру Председателя Правительства РФ. Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели. Если представленная кандидатура будет отклонена, то новое внесение кандидатуры Председателя Правительства должно последовать в недельный срок (аналогично – после повторного отклонения представленной кандидатуры). Если Государственная Дума отклонит представленную кандидатуру и в третий раз, то Президент РФ распускает Государственную Думу (с назначением новых выборов) и назначает Председателя Правительства РФ самостоятельно. Норма эта императивная, следовательно, максимум через семь недель после вступления в должность нового Президента РФ или после отставки Правительства будет назначен новый Председатель Правительства РФ (на практике назначение Председателя Правительства РФ всегда осуществляется быстрее, Государственная Дума в истории современного российского конституционализма ни разу не распускалась). Президент РФ может трижды вносить в Думу одну и ту же кандидатуру, именно такое толкование конституционного положения (ст. 11) дал Конституционный Суд РФ. Дальнейшее формирование Правительства РФ осуществляется также Президентом РФ, но уже по представлению назначенного Председателя Правительства РФ: в течение недели после назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а после ее утверждения – конкретные кандидатуры на должности членов Правительства (в формировании персонального состава Правительства Президент РФ каким-либо сроком не связан). Освобождение от должности Председателя и членов Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ: по личному заявлению об отставке, в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ Правительство продолжает функционировать до сформирования нового Правительства РФ, а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев. Такая непрерывность и преемственность в функционировании исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями (закрепленными в виде открытого перечня в ст. 14 Конституции РФ и в гл. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), именно Правительство РФ осуществляет государственное управление во всех основных сферах жизни общества: в сфере экономики, бюджетной, финансовой, сфере кредитной и денежной политики, социальной, науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений и др. Реализацию своих полномочий Правительство РФ осуществляет посредством издания актов: постановлений (нормативного характера) и распоряжений (не имеющих нормативного характера, издаваемых по оперативным и другим текущим вопросам). В отличие от актов Президента РФ правительственные акты однозначно определены как подзаконные акты: постановления и распоряжения Правительства РФ издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ», тогда как указы и распоряжения Президента РФ «не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам». В случае противоречия актов Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ акты Правительства могут быть отменены Президентом РФ. Проекты правительственных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются в законодательные и исполнительные органы государственной власти регионов, предложения которых подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Кроме постановлений и распоряжений Правительство РФ может принимать и иные акты, не имеющие правового характера (обращения, заявления и пр.). Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с процедурными нормами, закрепленными в Регламенте Правительства РФ. На заседаниях Правительства РФ рассматриваются наиболее важные вопросы, при этом ряд вопросов, связанных с реализацией компетенции Правительства, рассматривается исключительно на правительственных заседаниях (о внесении в Государственную Думу законопроектов, в том числе о федеральном бюджете, установление объема выпуска государственных ценных бумаг, рассмотрение программ приватизации федеральной государственной собственности, рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ и др.). По предложению Председателя Правительства РФ, для решения оперативных вопросов может образовываться Президиум Правительства РФ, заседания которого проводятся по мере необходимости, а его решения могут быть отменены Правительством РФ. Кроме того, из своего состава Правительство РФ формирует различные комиссии и советы (по информационной политике, по защите интеллектуальной собственности, по координации внешней политики, по подготовке к различным датам и т. п.). Смешанный порядок формирования Правительства РФ (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства РФ) корреспондирует и двойной ответственности Правительства РФ. Правительство ответственно в первую очередь перед Президентом РФ: перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия, глава государства в любое время может отправить Правительство в отставку (определенного срока полномочий Правительство РФ не имеет, но очевидно, что он не может превышать срока полномочий Президента РФ, при этом ограничений по количеству переназначений одного и того же лица членом Правительства РФ не установлено). Но и Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству РФ, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент РФ, который может и не согласиться с выраженным Думой недоверием, более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы. Персональный состав Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не предусмотрена. Правительство является высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации, но основной объем повседневной работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» проведена реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). При этом федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию их деятельности и контроль за ней. Членами Правительства РФ являются руководители не всех федеральных органов исполнительной власти, а только министры и должностные лица в ранге министра. Ранг министра могут иметь как руководители отдельных федеральных служб и федеральных агентств (например, директор ФСБ России), так и должностные лица, не осуществляющие непосредственного руководства никакими ведомствами (так называемые «министры без портфеля»): полномочный представитель Российской Федерации при Европейском союзе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, Руководитель Аппарата Правительства РФ и др. Правительство РФ осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти, за исключением органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность указанных министерств и ведомств. Наряду с оптимизацией системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (в соответствии с упоминавшимся Указом Президента РФ количество федеральных министерств сокращено почти вдвое, упразднены такие ведомства, как государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры, многие министерства, федеральные агентства и федеральные службы) административная реформа предполагает и оптимизацию функций федеральных министерств и ведомств, последовательное освобождение этих органов от излишних и дублирующих функций посредством передачи этих функций негосударственным структурам. Федеральные органы исполнительной власти также издают свои (ведомственные) акты нормативного и ненормативного характера. В настоящее время функцией по осуществлению нормотворчества на федеральном уровне наделены только федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства по общему правилу осуществлять нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности не вправе. Это возможно лишь в отдельных случаях, устанавливаемых указами Президента РФ, речь при этом идет прежде всего о федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных Президенту РФ, – ФСБ, ФСО, СВР и др. Ведомственные нормативные правовые акты могут быть изданы исключительно в форме приказа, постановления, правил, инструкции, положения и распоряжения, следовательно, различные письма, телеграммы, циркуляры и т. п. нормативными актами быть не могут. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 с изм. и доп. На Министерство юстиции РФ возложена важная функция – осуществлять регистрацию ведомственных нормативных правовых актов: а) затрагивающих права и свободы человека и гражданина; б) устанавливающие статус общественных объединений; в) межведомственных. В субъектах РФ исполнительную власть осуществляют органы, формируемые субъектами РФ; однако на территориях регионов функционируют и территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, которые органам государственной власти субъектов РФ не подчиняются. Часть 2 ст. 77 Конституции РФ содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Однако не менее важным является и уяснение границ «исполнительной вертикали»: органы исполнительной власти образуют единую систему только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а вне этих пределов региональные органы исполнительной власти самостоятельно осуществляют государственное управление в различных сферах общественной жизни. Подробная характеристика различных аспектов правового регулирования государственного управления в сфере функционирования органов исполнительной власти составляет предмет административного права России. Конституционные основы судебной власти в РФ Термин «судебная власть» употребляется в нескольких значениях. Во-первых, судебная власть - это деятельность судебных органов по осуществлению возложенных на них полномочий. Во-вторых, под судебной властью часто понимают совокупность судебных органов, судебную систему. В-третьих, с точки зрения принципа разделения властей, судебная власть - это определенная отрасль государственной деятельности, совокупность функций. решаемых государством в области разрешения правовых конфликтов. Таким образом, предназначение судебной власти - разрешать различные правовые конфликты между членами общества, между человеком и государством. Судебная власть обладает рядом неотъемлемых признаков, отличающих ее от других ветвей власти в государстве: 1) судебная власть осуществляется особыми государственными органами - судами. Суды в Российской Федерации в совокупности образуют судебную систему; 2) судебная власть, согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства; 3) судебная власть осуществляется в соответствии с четко установленной процессуальной формой (надлежащей правовой процедурой); 4) решения органов судебной власти не могут быть пересмотрены органами других ветвей власти. Основополагающим принципом организации судебной системы является ее единство (ст. 3 Закона о судебной системе). Единство судебной системы РФ обеспечивается путем: 1) установления судебной системы Российской Федерации Конституцией РФ и Законом о судебной системе; 2) соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства; 3) применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации; 4) признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу; 5) законодательного закрепления единства статуса судей; 6) финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета. Судебную систему Российской Федерации составляют: федеральные суды; конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации; мировые судьи субъектов Российской Федерации. 4 февраля 2014 года приняты и подписаны Президентом РФ три федеральных закона (№2-ФКЗ, №3-ФКЗ, №4-ФКЗ) касающихся реформы судебной системы РФ. В результате внесенной Федеральным конституционным законом от 05.02.14 г. №2-ФКЗ «О Верховном суде РФ и Прокуратуре РФ»  поправки в ст. 126 Конституции РФ Высший Арбитражный суд РФ (далее – ВАС РФ) упраздняется и в дальнейшем Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) становится высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики. При этом данный Закон устанавливает переходный период сроком на шесть месяцев, в течение которого будет происходить процедура упразднения ВАС РФ и передачи вновь образованному ВС РФ всех вопросов по осуществлению правосудия. Новый состав ВС РФ будет сформирован в составе 170 судей. До этого момента все ранее назначенные судьи ВС и ВАС РФ будут продолжать осуществлять свои полномочия Для формирования первоначального состава нового ВС РФ согласно Закону будет создана Специальная квалификационная коллегия по отбору кандидатов на должности судей ВС РФ в составе 27 человек, которая в переходный период будет осуществлять отбор и представлять Президенту РФ кандидатов для назначения в установленном порядке на должности судей ВС РФ. Затем кандидаты на должности судей будут сдавать квалификационные экзамены на должность судьи ВС РФ, которые будет принимать создаваемая в соответствии с Законом Специальная экзаменационная комиссия по приему квалификационных экзаменов, которая должна быть сформирована в составе 11 членов. Отдельным федеральным законом будет установлен Порядок формирования Специальной квалификационной коллегии по отбору кандидатов на должности судей ВС РФ и порядок отбора кандидатов на указанные должности, а также порядок избрания членов Специальной экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи ВС РФ и порядок приема этого экзамена. По Закону Президенту РФ передаются полномочия назначать всех прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним. Закон вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 регионов. До настоящего времени Закон официально не опубликован. В развитие положений Закона №2-ФКЗ принят отдельный федеральный конституционный закон от 05.02.2014 №3-ФЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» (далее – Закон о ВС РФ) которым регулируется порядок формирования ВС РФ, его состав, компетенция и прочие вопросы, связанные с его функционированием и деятельностью. В частности, ВС РФ действует в составе: Пленума, Президиума, Апелляционной и Дисциплинарной коллегий, Судебных коллегий по административным, гражданским, уголовным делам, экономическим спорам, делам военнослужащих. Председатель ВС РФ назначается на должность Советом Федерации сроком на 6 лет по представлению Президента РФ и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей. Место постоянного пребывания ВС РФ - Санкт-Петербург. В Москве будет находиться его представительство. Закон о ВС РФ вводится в действие по истечении 180 дней после вступления в силу Закона о поправке к Конституции РФ о Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ, за исключением некоторых положений.  Также принят федеральный конституционный закон от 05.02.2014 №4-ФЗ «О внесении изменений в федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (далее – закон №4-ФЗ). Поскольку ранее упомянутым Законом ВАС РФ упраздняется и его полномочия передаются ВС РФ, то соответственно закон №4-ФЗ изменяет ранее действовавшие нормы закона о судебной системе РФ. К новому составу ВС РФ передаются полномочия высшего судебного органа по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам. Законом №4-ФКЗ установлено, что к федеральным судам относятся: - Конституционный Суд Российской Федерации; - Верховный Суд Российской Федерации; - верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; -арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Законодательство о Конституционном Суде состоит из Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»(ред. От 04.06.2014 г.). Полномочия. Конституционный Суд обладает обширными полномочиями в сфере конституционного контроля. Статья 125 Конституции РФ и ст. 3 Закона о Конституционном Суде определяют полномочия Конституционного Суда. 1. Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ. 1) федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; 2) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации; 3) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации; 4) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Это полномочие Конституционного Суда называется абстрактным конституционным контролем. Абстрактный конституционный контроль означает проверку соответствия указанных актов Конституции РФ независимо от их применения в конкретном деле. Конституционный Суд осуществляет последующий контроль за соответствием Конституции РФ законов, иных нормативных актов, конституционно-правовых договоров и предварительный контроль за соответствием Конституции РФ международных договоров. Последующий контроль означает, что Суд разрешает дела о соответствии только вступивших в силу законов, иных нормативных актов. Предварительный контроль означает, что Суд разрешает дела о соответствии только не вступивших в силу международных договоров, заключенных Российской Федерацией. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных актов и договоров обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство России, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. 2. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции: 1) между федеральными органами государственной власти; 2) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; 3) между высшими государственными органами субъектов Федерации. Далее - Закон о Конституционном Суде. Правом на обращение в Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, а Президент России также в случае недостижения согласованного решения при использовании в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. 3. Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Это полномочие Суда называется конкретным конституционным контролем, который всегда связан с применением или возможностью применения закона в конкретном деле. Правом на обращение в Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. При принятии к рассмотрению жалобы производство в суде или ином органе по делу, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон, может быть приостановлено по решению суда или иного органа. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о конституционности закона обладает любой суд. Такое обращение возможно, если суд при рассмотрении дела в любой инстанции придет к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в данном деле. В период с момента принятия к рассмотрению обращения суда в Конституционный Суд и до принятия постановления Конституционного Суда производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается. 4. Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции РФ обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство России, органы законодательной власти субъектов Федерации. Толкование Конституции РФ, осуществляемое по запросам управомо-ченных лиц Конституционным Судом, является нормативным, то есть разъяснение конституционных норм дается безотносительно их реализации, применения в каком-либо конкретном деле. 5. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Такой запрос направляется в Конституционный Суд Советом Федерации. Помимо этих полномочий Конституционный Суд имеет право законодательной инициативы по вопросам своего ведения (то есть по вопросам осуществления судебного конституционного контроля). Статья 3 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что Конституционному Суду могут быть предоставлены иные полномочия. Такие полномочия предоставляются ему Конституцией, Федеративным договором и федеральными конституционными законами. Например, ст. 12 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» предусматривает осуществление Конституционным Судом проверки соблюдения требований Конституции РФ при реализации инициативы о проведении референдума по запросу Президента Российской Федерации. Статья 100 Конституции РФ предусматривает возможность направления палатам Федерального Собрания посланий Конституционного Суда. Конституционный Суд также может пользоваться правами, предоставляемыми ему договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Состав и порядок образования. Конституционный Суд состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента. Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Судьей Конституционного Суда может быть назначен гражданин России, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Каждый судья назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда считается представленное Президентом лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации. После назначения судья приносит присягу. Судья считается вступившим в должность с момента принесения им присяги. Конституционный Суд вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей, то есть пятнадцати судей. Срок полномочий судей Конституционного Суда - двенадцать лет. При этом предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда составляет семьдесят лет. Судья не может быть назначен на второй срок. Полномочия судьи Конституционного Суда прекращаются в последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий или в котором ему исполняется семьдесят лет. Закон о Конституционном Суде определяет статус судьи Конституционного Суда. Закон устанавливает ограничения в отношении занятий и действий, которые совместимы с должностью судьи (ст. 11). Закон также содержит другие гарантии независимости судьи Конституционного Суда: несменяемость, неприкосновенность, равенство прав судей, установленный порядок приостановления и прекращения полномочий судьей, право на отставку, обязательность установленной процедуры конституционного судопроизводства, запрет какого бы то ни было вмешательства в судебную деятельность, предоставление судье материального и социального обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его высокому статусу. Структура и организация деятельности. Организационными формами деятельности Конституционного Суда по рассмотрению и разрешению отнесенных к его ведению дел являются пленарные заседания и заседания палат. Конституционный Суд состоит из двух палат, включающих в себя соответственно десять и девять судей. Персональный состав палат меняется не реже чем один раз в три года. Исключительно в пленарных заседаниях, в которых участвуют все судьи Конституционного Суда, рассматриваются и разрешаются дела о соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов субъектов Федерации, дается толкование Конституции РФ, дается заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, принятие посланий Конституционного Суда, решение вопроса о выступлении с законодательной инициативой по вопросам своего ведения. Остальные вопросы, отнесенные к ведению Конституционного Суда, рассматриваются им в заседаниях палат. В пленарных заседаниях также решаются организационные вопросы: избрание Председателя, заместителя Председателя, судьи-секретаря Конституционного Суда, формирование персональных составов палат Суда, принятие Регламента Конституционного Суда, некоторые другие вопросы. Для руководства деятельностью Конституционного Суда избираются его Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь. Председатель Конституционного Суда руководит подготовкой пленарных заседаний Суда, созывает их и председательствует на них, представляет Конституционный Суд в отношениях с государственными органами и организациями, общественными объединениями, по уполномочию Суда выступает с заявлениями от его имени, осуществляет общее руководство аппаратом Суда и другие полномочия. Заместитель Председателя Суда осуществляет по уполномочию Председателя отдельные его функции, а также выполняет свои обязанности, возложенные на него Судом. Судья-секретарь Конституционного Суда осуществляет непосредственное руководство работой аппарата Суда, организационно обеспечивает подготовку и проведение заседаний Суда, организует информационное обеспечение судей Конституционного Суда, а также выполняет иные возложенные на него полномочия. Правила конституционного судопроизводства. Конституционное судопроизводство основывается на принципах независимости, коллегиальности, гласности, устности разбирательства, ведения судопроизводства на русском языке, непрерывности судебного заседания, состязательности и равноправия сторон. Конституционный Суд принимает дела к своему рассмотрению только по обращениям субъектов, имеющих на это право. Суд не вправе самостоятельно начать процедуру судебного разбирательства. Поводом к рассмотрению дела в Суде является обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Обращения, поступающие в Конституционный Суд, проверяются относительно соответствия их требованиям Закона о Конституционном Суде и регистрируются Секретариатом Конституционного Суда. После этого по поручению Председателя суда один или несколько судей предварительно изучают поступившее обращения, по результатам которого в пленарном заседании докладывается заключение. После оглашения заключения Конституционный Суд принимает обращение к рассмотрению либо отказывает в таком принятии. Не позднее месяца с момента принятия обращения дело по этому обращению назначается к слушанию в пленарном заседании или в заседаниях палат суда. Для подготовки дела к слушанию, составления проекта решения Конституционного Суда, а также изложения материалов в заседании Суд назначает одного или нескольких судей-докладчиков. В заседании в качестве участников процесса принимают участие стороны, их представители, свидетели, эксперты, переводчики. Сторонами в конституционном судопроизводстве являются заявители - органы или лица, направившие в Конституционный Суд обращение; органы или должностные лица, издавшие либо подписавшие акт, конституционность которого подлежит проверке; государственные органы, компетенция которых оспаривается. Стороны обладают равными процессуальными правами. Порядок ведения заседания Конституционного Суда детально регулируется законом о Конституционном Суде и Регламенте Конституционного Суда. Решения Суда. По результатам рассмотрения дела Конституционный Суд (в пленарном заседании или в заседаниях палат) принимает решение. Закон предусматривает несколько видов решений. Важнейшим видом решений Конституционного Суда является итоговое решение по существу вопросов, содержащихся в обращениях в Суд. Итоговые решения по делам о соответствии нормативных актов и договоров Конституции РФ, спорам о компетенции, жалобам граждан и запросам судов, по делам о толковании Конституции РФ именуются постановлениями и выносятся именем Российской Федерации. Итоговое решение по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления именуется заключением. Другим видом решений являются определения - решения Суда, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, но не содержащие разрешения дела по существу. В заседаниях Суда также принимаются решения по вопросам организации его деятельности. Решение суда принимается открытым голосованием путем поименного опроса судей. Председательствующий всегда голосует последним. Судья не вправе воздержаться при голосовании или уклониться от голосования. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство участвовавших в голосовании судей, а решение о толковании Конституции РФ принимается большинством не менее двух третей от общего числа судей. В случае равенства голосов решение считается принятым пользу конституционности оспариваемого акта, а решение по спорам о компетенции во всех случаях принимается большинством голосов. Итоговое решение подписывается всеми судьями, принимавшими участие в голосовании. Судья, не согласный с решением Конституционного Суда, вправе письменно изложить свое особое мнение. Судья, голосовавший за принятое итоговое решение по существу рассматриваемого вопроса, но оставшийся в меньшинстве при голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого решения, вправе письменно изложить свое мнение о несогласии с большинством судей. Особое мнение подлежит опубликованию вместе с решением Суда, а мнение о несогласии с большинством судей подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Решение провозглашается в полном объеме в открытом заседании суда немедленно после его подписания. Итоговые решения подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти России и ее субъектов, которых касается принятое решение. Решения публикуются также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Решение Конституционного Суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. Решение суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально не оговорены в самом решении. Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Федеративное устройство Российской Федерации определяет двухуровневое построение системы государственной власти России. Основы конституционного строя, закрепленные в первой главе Конституции РФ, определяют основные положения, касающиеся организации всей системы государственной власти в Российской Федерации, в том числе организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Прокуратура и другие контрольные органы РФ Место и роль Прокуратуры РФ. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее - суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее - органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Органы прокуратуры: • осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; • действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; • информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Органы прокуратуры в связи с осуществлением ими в соответствии с настоящим Федеральным законом прокурорского надзора вправе получать в установленных законодательством Российской Федерации случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных. Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются. В соответствии с частью третьей статьи 129 Конституции РФ прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору Российской Федерации и освобождаются им от занимаемой должности. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Сообщения о назначении прокуроров на должность и об освобождении их от должности публикуются в печати. Структура и организация органов военной прокуратуры. Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (далее - органы военной прокуратуры). В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские участки. В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором Российской Федерации на органы военной прокуратуры. Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации, приказы которого по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, командования других войск, воинских формирований и органов. Иные организационно-штатные вопросы решаются Главным военным прокурором совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, командованием других войск, воинских формирований и органов в пределах установленной штатной численности. Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Главный военный прокурор, который руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Главный военный прокурор имеет первого заместителя и заместителей, старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений, и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Структуру Главной военной прокуратуры составляют управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная. Начальники управлений и самостоятельных отделов являются старшими помощниками, а их заместители, начальники отделов в составе управлений. Положения о структурных подразделениях Главной военной прокуратуры утверждаются Главным военным прокурором. В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров. В Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Главным военным прокурором. Персональный состав коллегии утверждается Генеральным прокурором Российской Федерации по представлению Главного военного прокурора. Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определенными настоящим Федеральным законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Военные прокуроры также обладают полномочиями: участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления; назначать вневедомственные ревизии и проверки, затраты на проведение которых возмещаются по постановлению прокурора органами военного управления, где состоят на довольствии проверяемые воинские части и учреждения; по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам; проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц; требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на гауптвахтах, в иных местах содержания, задержанных и заключенных под стражу, соответственно воинскими частями, военной полицией Вооруженных Сил Российской Федерации, органами и учреждениями внутренних дел Российской Федерации. (в ред. Федеральных законов от 07.02.2011 N 3-ФЗ, от 03.02.2014 N 7-ФЗ) Центральный Банк РФ. Закрепление статуса Банка России (Центрального Банка Российской Федерации) на конституционном уровне (ст.75 Конституции РФ) характеризует его как один из центральных институтов современного российского государства. Как отметил Конституционный суд РФ в одном из своих решений (Определение КС РФ от 14.12.2000 N 268-О, вынесенное в связи с запросом ВС РФ о проверке конституционности части третьей ст. 75 Закона о ЦБ РФ (Банке России) «статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Эти полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Таким образом, не являясь органом государственной власти, Банк России наделен полномочиями схожими по полномочиям с органами государственной власти, и во исполнение своих целей вправе применять меры государственного принуждения. При этом свои полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ч.2 ст.1 ФЗ «О ЦБ РФ»). Как следует из конституционных норм, закрепляющих основные функции Банка России, последний осуществляет защиту и выпуски, национальной валюты. В юридической литературе рассматриваемое конституционное положение подвергается критике. Как отмечает Г.А. Тосунян «конституционная дефиниция содержит изъян. Она не вполне верна, а точнее сказать, устарела в той части, где защита и обеспечение устойчивости рубля обозначены как основная функция Банка России». Профессор Г.А. Тосунян анализируя иностранное законодательство приходит к выводу о том, что основополагающая цель деятельности Банка России – поддержание стабильности национальной экономики либо политической стабильности в стране. Для достижения этих целей Банк России осуществляет денежно-кредитную политику государства: - процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых кредитными организациями в Банке России; операции на открытом рынке (купля-продажа Банком России государственных ценных бумаг); рефинансирование банков (кредитование Банком России коммерческих банков), а также учет и переучет векселей; валютное регулирование, в том числе валютные интервенции (покупка-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег); - установление ориентиров роста одного или нескольких показателей денежной массы; - прямые количественные ограничения (установление лимитов на рефинансирование банков, на проведение кредитными организациями отдельных банковских операций) - проводятся в исключительных случаях по согласованию с Правительством Российской Федерации. Среди основных целей Банка России названы (ст.3 ФЗ «О ЦБ РФ»): - защита и обеспечение устойчивости рубля; - развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; - обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. При этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Центральный Банк Российской Федерации является единственным органом, осуществляющим регулирование и надзор за банковской деятельностью. При этом, конечно же, следует помнить, что определенными контрольными полномочиями в отношении кредитных организаций располагают и другие органы – например, министерство РФ по антимонопольной политике в части соблюдения положений антимонопольного законодательства при реорганизации кредитных организаций, приобретении акций (долей участия) кредитных организаций, государственной регистрации кредитных организаций; Комитет по финансовому мониторингу России в части деятельности, направленной на предотвращение отмывания денег. Однако функции этих органов не являются собственно «банковско-надзорными» - в рамках своей компетенции они осуществляют эти функции по отношению ко всем организациям, в том числе и кредитным. Функции ЦБ РФ перечислены в ст. 4 ФЗ «О Центральном банке». К ним относятся: 1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; 2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; 2.1) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака; 3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; 4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; 5) устанавливает правила проведения банковских операций; 6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов; 7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России; 8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; 9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее - банковский надзор); 10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; 11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России; 12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации; 13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; 14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации; 15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю; 16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации; 17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; 18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные; 18.1) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом; 19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами. Из всего объема функций нас, прежде всего, интересует функция банковского надзора. Банк России как орган банковского регулирования и банковского надзора обязан обеспечивать поддержание стабильности банковской системы РФ и защиту интересов вкладчиков и кредиторов – это является главной целью банковского регулирования и надзора. При этом регулирование и надзор имеют установленные законодательством пределы - согласно ст.56 Закона о ЦБ РФ, Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Банковский надзор - это надзор, осуществляемый уполномоченными государством организациями за соблюдением банками и другими кредитными организациями определенных правил устройства и функционирования банковской системы. Говоря точнее - это надзор со стороны Банка России за соблюдением кредитными организациями в своей деятельности федеральных законов и нормативных актов ЦБ РФ. Уточняя определение банковского надзора, стоит обратитть внимание на то, что надзор (наблюдение) может быть дистанционным и контактным. Кроме того, надзор включает в себя наблюдение Банка России за исполнением и соблюдением кредитными организациями установленных им нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение предусмотренных банковским правом санкций в случае их нарушения. Цели банковского надзора не имеют самостоятельного значения, а подчинены целям регулирования банковской системы. Значение же банковского надзора заключается в том, что он используется для управления рисками в банковской системе. Согласно письму ЦБ РФ от 23 июня 2004 г. №70-Т «О типичных банковских рисках» под банковским риском понимается присущая банковской деятельности возможность (вероятность) несения кредитной организацией потерь или ухудшения ликвидности вследствие наступления неблагоприятных событий, связанных с внутренними факторами (сложность организационной структуры, уровень квалификации служащих, организационные изменения, текучесть кадров и т.д.) и (или) внешними факторами (изменение экономических условий деятельности кредитной организации, применяемые технологии и т.д.). Наиболее типичными банковскими рисками, подлежащими банковскому регулированию и надзору, согласно письмуЦБ РФ являются: Кредитный риск- риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неисполнения, несвоевременного либо неполного исполнения должником финансовых обязательств перед кредитной организацией в соответствии с условиями договора. Страховой риск (включая риск не перевода средств)- риск возникновения у кредитной организации убытков в результате неисполнения иностранными контрагентами (юридическими, физическими лицами) обязательств из-за экономических, политических, социальных изменений, а также вследствие того, что валюта денежного обязательства может быть недоступна контрагенту из-за особенностей национального законодательства (независимо от финансового положения самого контрагента). Рыночный риск- риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночной стоимости финансовых инструментов торгового портфеля и производных финансовых инструментов кредитной организации, а также курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов. Рыночный риск включает в себя фондовый риск, валютный и процентный риск. Фондовый риск- риск убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночных цен на фондовые ценности (ценные бумаги, в том числе закрепляющие права на участие в управлении) торгового портфеля и производные финансовые инструменты под влиянием факторов, связанных как с эмитентом фондовых ценностей и производных финансовых инструментов, так и общими колебаниями рыночных цен на финансовые инструменты. Валютный риск- риск убытков вследствие неблагоприятного изменения курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов по открытым кредитной организацией позициям в иностранных валютах и (или) драгоценных металлах. Процентный риск- риск возникновения финансовых потерь (убытков) вследствие неблагоприятного изменения процентных ставок по активам, пассивам и внебалансовым инструментам кредитной организации. Правовой риск- риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие: • несоблюдения кредитной организацией требований нормативных правовых актов и заключенных договоров; • допускаемых правовых ошибок при осуществлении деятельности (неправильные юридические консультации или неверное составление документов, в том числе при рассмотрении спорных вопросов в судебных органах); несовершенства правовой системы (противоречивость законодательства, отсутствие правовых норм по регулированию отдельных вопросов, возникающих в процессе деятельности кредитной организации); • нарушения контрагентами нормативных правовых актов, а также условий заключенных договоров. Таким образом, общей целью банковского надзора является: - поддержание денежной и финансовой стабильности и принятие в случае необходимости мер по финансовому оздоровлению и санированию банков; - обеспечение эффективности банковской деятельности путем установления требований к качеству капитала и активов. Банковский надзор включает также оценку внутреннего контроля, качества управления рисками, внутренних банковских операций и финансового положения; - защита интересов вкладчиков. Осуществление надзора за деятельностью банков, и особенно тех, которые не могут выполнить свои обязательства по отношению к вкладчикам. Таким образом, банковский надзор – это есть самостоятельное направление государственной деятельности в РФ, определяемое особой сферой его применения – сфера банковской деятельности. Соответственно, актуальным остается определить, что представляет собой банковская деятельность как объект банковского надзора (об этом чуть ниже по тексту). Кроме этого, еще некоторые факторы выделяют банковский надзор из иных государственных функций. А именно: - специальный орган банковского надзора, наделенный соответствующими полномочиями в банковской системе (Банк России); - определенный круг юридических лиц, признаваемых объектами такого надзора (главным образом, кредитные организации); - наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое банковским правом; - специальные санкции, применяемые Банком России в рамках привлечения поднадзорных субъектов к юридической ответственности за допущенные нарушения законодательства. Во исполнение рассмотренных целей и задач Банк России наделен широкими полномочиями. Поскольку весь широкий перечень полномочий Банка России не представляется рассмотреть в рамках нашего исследования, имеющего иную цель и задачи, рассмотрим надзорные полномочия ЦБР, на наш взгляд именно данные полномочия являются базисными в современном банковском регулировании. Надзорные и регулятивные полномочия Банка России выражаются в государственной регистрации кредитных организаций и лицензировании банковских операций, в установлении для кредитных организаций обязательных экономических нормативов, а также правил проведения банковских операций, правил бухгалтерского учета, составления статистической отчетности, в предъявлении квалификационных требований к руководителям исполнительных органов и главному бухгалтеру кредитной организации. Раздел VI. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Конституционные основы местного самоуправления в России Понятие местного самоуправления. Существует два основных подхода к определению природы местного самоуправления. «общественная» теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы, а государства - общенациональные интересы. Право на местное самоуправление - неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий. «Государственная» теория получила широкое распространение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления. Конституционное законодательство Российской Федерации, однако, больше тяготеет к «общественной» теории местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов (признаков): 1) содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образованиям в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов; 2) местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется прежде всего его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132); 3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность; 4) местное самоуправление осуществляется в двух формах-, непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения); 5) местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации - отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами. Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием. Важным моментом в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Организация местного самоуправления Местное самоуправление осуществляется населением в пределах муниципального образования. Муниципальное образование - это городское, сельское поселение (несколько поселений, объединенных общей территорией, либо часть поселения, иная населенная территория), в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление и изменение границ муниципального образования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При изменении границ муниципального образования обязателен учет мнения населения соответствующих территорий. Необходимым условием для осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании является наличие устава муниципального образования. Статья 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг вопросов, которые должны обязательно содержаться в уставе муниципального образования: 1) границы и состав территории муниципального образования; 2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; 3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; 4) положения, касающиеся органов местного самоуправления и их должностных лиц: структура и порядок формирования, наименование, срок полномочий, основания и виды ответственности, порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения; статус, социальные гарантии должностных лиц; условия и порядок организации муниципальной службы; 5) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; 6) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (на референдуме). Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, и вступает в силу с момента его официального опубликования (обнародования). Органы и должностные лица местного самоуправления. ФЗ № 131, устанавливает, что к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с этим федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Общими принципами формирования органов местного самоуправления являются: 1) обязательность наличия выборных органов; 2) самостоятельность органов местного самоуправления, отделение их от системы органов государственной власти, невозможность осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, невозможность со стороны органов государственной власти образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления; 3) самостоятельность населения муниципального образования в определении структуры органов местного самоуправления; 4) наделение органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. Решения представительного органа принимаются в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан, то есть замена представительной демократии непосредственной. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относятся вопросы: 1) принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом; 2) утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятия планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении; 4) установления местных налогов и сборов; 5) установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 6) контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава местного самоуправления может избираться: 1) гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. В уставе может быть предусмотрено, что избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях этого органа. Глава муниципального образования в своей деятельности подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает существование иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Данные органы предусматриваются в уставах муниципальных образований. Наименование иных органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности этих органов и должностных лиц определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Обычно такими органами являются местные администрации, выполняющие исполнительно-распорядительные функции в рамках полномочий местного самоуправления. Федеральный закон содержит положения, определяющие статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Данным лицам гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Указанные гарантии выражаются в следующем: 1) срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица не может быть меньше двух лет, установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий; 2) выборные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе; 3) выборные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации; 4) выборным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются социальные гарантии, связанные с пребыванием на их должностях. Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает формы непосредственного (не через органы местного самоуправления) участия граждан в осуществлении местного самоуправления: 1) местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения. Порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт; 2) муниципальные выборы - выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Муниципальные выборы проводятся в соответствии с принципами избирательного права, закрепленными федеральным законодательством. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации; 3) собрание (сход) граждан. Собрания (сходы) граждан в отдельных поселениях в соответствии с уставами муниципальных образований, законами субъектов Федерации могут осуществлять полномочия представительных органов местного самоуправления. При этом собрание (сход) считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Собрания (сходы) могут выступать также формой осуществления территориального общественного самоуправления; 4) народная правотворческая инициатива — право населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. При этом внесенные проекты подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию. Порядок реализации народной правотворческой инициативы определяется уставом муниципального образования; 5) обращения граждан в органы местного самоуправления. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца; 6) территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставами муниципальных образований. Важнейшей предпосылкой реального осуществления местного самоуправления является его финансово-экономическая обеспеченность. Согласно ст. 9 Европейской хартии о местном самоуправлении финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. Финансово-экономические основы местного самоуправления Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Муниципальная собственность - отдельная форма собственности, закрепленная в Конституции РФ (ст. 12). В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, имущество муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно. Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, иные организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления в отношении предприятий, учреждений, имущество которых находится в муниципальной собственности, определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения органов местного самоуправления по вопросам, не входящим в их компетенцию, с организациями, в отношении которых они не имеют имущественных прав, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать участие хозяйственных организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств. Финансовые основы местного самоуправления определяются Федеральным законом от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 2 этого Закона местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов (местные налоги и сборы, доходы от приватизации и гражданско-правовых сделок) и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции2, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. Дотации - это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. Субвенции - денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального, регионального бюджета и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Федеральные и региональные органы государственной власти в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Предметы ведения местного самоуправления - это круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы: 1) вопросы местного значения; 2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образованию в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения относятся: 1) нормотворчество. принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; 2) финансово-экономическая сфера: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; 3) использование и охрана земли и других природных ресурсов: контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; 4) строительство, транспорт и связь: регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи; 5) жилищно-коммуналыюе хозяйство, бытовое и торговое обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; 6) социально-культурная сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; 7) охрана общественного порядка: организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы. Данный перечень предметов ведения местного самоуправления не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные органы вправе давать указания органам местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Гарантии и ответственность местного самоуправления Конституция РФ в ст. 133, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают систему гарантий местного самоуправления: 1) судебная защита прав местного самоуправления. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений; 2) гарантия компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов в пределах средств, переданных им в качестве компенсации (ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»); 3) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Данный запрет означает, что законодательное регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации не может сужать объем прав местного самоуправления, прав граждан на осуществление местного самоуправления, определенный федеральным законодательством; 4) обязательность решений местного самоуправления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда; 5) обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Федеральное законодательство устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Данная ответственность реализуется в принятии населением решения о расформировании органа местного самоуправления, отзыве должностного лица местного самоуправления. Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ и иного федерального законодательства, конституции (устава) и иного законодательства субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Если факты нарушений органами и выборными должностными лицами местного самоуправления законодательства, устава муниципального образования установлены судом, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления законодательству и уставу муниципального образования. Такое заключение суда является основанием для рассмотрения законодательным органом субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Данное решение законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает в форме закона. Конституционная ответственность и система конституционного надзора Одной из форм социальной ответственности, являющейся особой, властной ее разновидностью, и связанной с действием юридических норм, устанавливаемых государством, является юридическая ответственность. Главная ее отличительная особенность состоит в том, что она связана с нарушением юридических норм, законов, за которыми стоит принудительный аппарат государства. В самом общем виде назначение юридической ответственности – охрана конституционного строя, правопорядка, прав и свобод граждан, а в узком смысле – наказание правонарушителя, предостережение остальных членов общества от возможных противоправных поступков и их последствий. Юридическая ответственность является наиболее четко выстроенным и предельно формализованным видом социальной ответственности, что обусловлено тем, что наказание за правонарушения, особенно за преступления, как правило, предусматривается и объявляется всему обществу заранее. Человек знает, что ему грозит, если он преступит тот или иной закон, нарушит ту или иную правовую норму. Многообразие определений юридической ответственности в целом сводится к тому, что она является возникшим из правонарушения правоотношением между государством в лице его уполномоченных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение и неисполнение требований, предусмотренных нормой права. Одним из видов юридической ответственности, классифицируемой на виды по отраслевому признаку, является конституционно-правовая ответственность. Являясь одним из видов юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность обладает всеми общими признаками, которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений: она предусмотрена действующим законодательством; наступает за правонарушения при наличии полного его состава; опирается на государственное принуждение, как особый аппарат, представляющий собой реализацию санкций юридических норм, применение к виновному мер наказания; выражается в определенных неблагоприятных для правонарушителя последствиях, лишении его известных социальных благ (свободы, имущества, прав и т.д.); возлагается и реализуется в установленной законом процессуальной форме; нарушение процедурных норм также влечет за собой ответственность; правонарушитель наказывается от имени государства, в отличие, например, от моральной ответственности, которая исходит от негосударственных структур; осуществляется уполномоченными на то компетентными органами и должностными лицами в строго определенном порядке и в пределах своих прерогатив. Объектом конституционно-правовых правонарушений являются общественные отношения, регулируемые нормами конституционного права, то есть отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества, закрепляющие основы взаимоотношений человека с государством; характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина; регулирующие отношения, связанные с законодательными (представительными) органами государственной власти и др. То есть – это общественные отношения, которые являются базовыми, основополагающими в каждой из сфер жизни страны. Однако конституционно-правовая ответственность обладает специфическими, выделяющими ее из других видов юридической ответственности, признаками. В частности, особенностью конституционно-правовой ответственности является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок ее назначения и исполнения. Например, порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности иной, чем порядок отмены незаконного акта или досрочного роспуска того или иного государственного органа. Еще одной особенностью этого вида ответственности является то, что санкции, предусмотренные ей, адресованы не только к субъектам конституционных правонарушений, но и к результатам их деятельности. Примером такого положения может быть признание закона или иного правового акта недействительным и прекращение его действия или отдельных его положений. Применение этой меры позволяет в принудительном порядке ликвидировать незаконно возникшие правоотношения и восстановить нарушенный правопорядок. Также характерной чертой конституционно-правовой ответственности является своеобразие ее санкций, а также то, что основная часть этих санкций конституционных норм применяется Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами Российской Федерации. Современная наука различает два аспекта ответственности - негативную (ретроспективную) и позитивную (перспективную). При этом второй аспект слабее изучен как теоретиками, так и практиками, поскольку он привлек внимание ученых лишь в последние десятилетия. Позитивная ответственность воспринимается учеными, как возложенная обязанность субъектами конституционно-правовых отношений выполнять какие-то задачи в интересах рационального развития указанных отношений и отвечать перед другим субъектом за свою деятельность. По мнению сторонников перспективного подхода, основаниями конституционно-правовой ответственности, наряду с деяниями, нарушающими правовые нормы, необходимо признать несоблюдение принятых правил политического поведения, аморальные поступки, а также иные действия, нарушающие нравственные нормы и этические устои общества. Эти деяния рассматриваются как фактическое основание конституционно-правовой ответственности вне зависимости от времени их совершения - имели ли они место в период официальной избирательной кампании или в период между выборами. Примером может служить нарушение этических и нравственных норм депутатом, вследствие чего он лишается поддержки избирателей на очередных выборах. Таким образом, в позитивной ответственности обязанность субъекта воспринимается в необходимости несения ответственности за нарушения установленных нормами прав требований поведения (так, обязанность Председателя ЦИКа организовать работу данного учреждения). Сторонники негативной ответственности (ретроспективного подхода) в качестве основания конституционно-правовой ответственности в избирательном праве выделяют избирательный деликт - избирательное правонарушение, посягающее на охраняемые Конституцией Российской Федерации ценности. К таким ценностям можно отнести конституционные положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, а также иные конституционные нормы, закрепляющие демократические основы конституционного строя России и устанавливающие права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Большинством авторов все же признается, что в основании конституционно-правовой ответственности может лежать не только правонарушение, но и иные обстоятельства, в том числе и правомерное поведение в предусмотренных законодательством случаях. В зависимости от выбранного подхода, являются различными и нормативные основания конституционно-правовой ответственности и если, в первом случае, это будут как нормы конституционного, так и уголовного, и административного, и финансового законодательства, то во втором случае источниками будут являться положения Конституции Российской Федерации и иные нормы конституционного законодательства и, прежде всего, законодательства о выборах. В качестве примера источника конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения можно привести положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающие, в частности, основания и порядок досрочного прекращения полномочий членом избирательной комиссии с правом решающего голоса в результате признания его систематически не выполняющим свои обязанности; расформирования избирательной комиссии; основания и порядок отказа кандидату в регистрации и отмены решения о его регистрации. В свою очередь примером источника конституционно-правовой ответственности у сторонников перспективного подхода служат положения статей 141 и 142 Уголовного кодекса Российской Федерации, установившие уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, за фальсификацию избирательных документов, документов референдума. Также источниками в таком случае необходимо признать и отдельные статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности, предусматривающие административную ответственность за нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума; неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума и др. По мнению автора, такое разнообразие источников не только не способствует выделению конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, а скорее наоборот отождествляет ее с политической, моральной, нравственной ответственностью, не обладающими признаками юридической ответственности. Различные подходы к конституционно-правовой ответственности также отражаются на характеристике ее субъектов. Сторонникам перспективного аспекта свойственно сужение их круга только до субъектов, наделенных властными полномочиями на конституционном уровне. С этой позиции субъектами конституционно-правовой ответственности в сфере избирательных правоотношений могут быть признаны только органы и должностные лица, наделенные законодательством правами назначения выборов, формирования избирательных комиссий, непосредственно сами избирательные комиссии и их должностные лица. Кандидаты же могут рассматриваться субъектами конституционно-правовой ответственности только при условии, если они одновременно уже обладают статусом, связанным с осуществлением государственно-властных полномочий. Сторонники ретроспективного аспекта, расширяя круг субъектов конституционно-правовой ответственности, наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, их должностными лицами, к числу субъектов относят избирательные объединения, кандидатов и иных субъектов избирательных правонарушений, посягающих на охраняемые Конституцией Российской Федерации ценности. Санкции конституционно-правовой ответственности также обладают особой специфичностью, связанной с двухаспектностью рассмотрения конституционно-правовой ответственности. С точки зрения перспективного аспекта неизбрание лица на выборную должность можно рассматривать как конституционно-правовую санкцию. Развивая такую позицию, можно рассматривать любое поражение кандидата на выборах в качестве меры наказания, независимо от того, что данным претендентом не были нарушены правовые предписания. Тогда его неизбрание на выборную должность является санкцией, наступающей как вследствие его недостаточной профессиональной подготовки, его не полное соответствие моральным, нравственным, этическим и иным требованиям, предъявляемым избирателями к соискателям выборной должности. Эта позиция отрицается сторонниками ретроспективного аспекта, считающими санкциями только такие меры ответственности, которые применяются за совершение избирательного правонарушения - отказ кандидату в регистрации, отмена решения о регистрации кандидата, расформирование избирательной комиссии и иные. Например, одной из мер конституционно-правовой ответственности является аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий. Так, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 70) выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случаях, если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Исходя из комплексного анализа перспективного аспекта конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, автор считает его наименее подходящим с точки зрения юриспруденции как науки, поскольку он не в полной мере позволяет задействовать формально-юридические методы исследования и требует рассмотрения неправовых явлений и категорий. Кроме того, следует согласиться с учеными, говорящими о нецелесообразности расширительного толкования конституционно-правовой ответственности, так как по кругу субъектов она может превратиться из правового инструмента в политический, поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиться конституционно-правовой сферой. На практике для возникновения и осуществления юридической ответственности, включая и конституционно-правовую ответственность, требуются определенные, предусмотренные законом, основания и условия совершения правонарушения. В самом общем видеконституционно-правовую ответственность в избирательном праве можно определить, как правоотношение между государством в лице его уполномоченных органов и субъектом, обладающим особым статусом в избирательных правоотношениях, виновным в совершении правонарушения в избирательной системе, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение и неисполнение требований, предусмотренных нормой права. Конституционно-правовая ответственность, как и иные виды юридической ответственности, наступает в избирательном праве не за любое нарушение законодательства о выборах, а только за правонарушение в избирательной системе, каковым признается выразившееся в нарушении норм избирательного права, прямо закрепленное в законе виновное деяние, влекущее меры восстановления правопорядка и меры уголовной, административной либо иной юридической ответственности. Иногда конституционно-правовая ответственность используется независимо от того, использована ли другая ответственность. Так, согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нарушение порядка подсчета голосов влечет аннулирование результатов выборов по избирательному округу независимо от того, понесли ли виновные уголовную ответственность или нет. Применение другого вида ответственности в ряде случаев обязательно влечет и конституционно-правовую ответственность. Так, согласно Федеральному закону от 08 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушение свойственны юридические признаки любого другого вида ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах, отличающим ее от других видов юридической ответственности, является конституционное правонарушение. Между тем, в конституционно-правовой ответственности существуют особенности в установлении гипотезы. В отличие от преступления и административного правонарушения, конституционный деликт не формализован законодателем в качестве основания конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения. Кроме того, избирательные правонарушения, характеризуются меньшей мерой общественной опасности, в отличие от, например, уголовно-противоправного деяния, имеющего общественно опасный характер. Каждый вид юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах выражается в санкциях, применяемых к правонарушителям. Содержание конституционных санкций заключается в прекращении или ограничении (умалении) прав правонарушителя, связанных с его особым статусом в избирательном процессе. Действующим законодательством о выборах закреплены следующие меры конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса за совершение избирательных правонарушений: предупреждение; отказ в регистрации инициативной группы; отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов); отмена регистрации кандидата (списка кандидатов); признание результатов выборов недействительными; отмена решения о признании кандидата избранным; расформирование избирательной комиссии. Привлечение правонарушителей к конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах возможно в административном и судебном порядке. Между тем, предусмотренные за конституционные деликты меры конституционно-правовой ответственности далеко не совпадают с наказаниями за преступления и административными наказаниями, установленными за административные правонарушения. Так, лишение прав допускают как уголовное и административное, так и конституционное право. Однако в ряде случаев применение уголовных или административных санкций невозможно в силу различных конституционно-правовых иммунитетов, которыми обладают, например, глава государства и парламентарии. Все правонарушения в избирательной системе, независимо от установленного вида юридической ответственности, характеризуется наличием вины. Особенность конституционно-правовой ответственности выражается в отсутствии не только законодательного определения понятия вины, ее форм, специфики установления вины индивидуального и коллективного субъекта, но и законодательного признания наличия вины в качестве существенного признака правонарушения, влекущего конституционно-правовую ответственность. Субъекты конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах могут быть разделены на индивидуальные и коллективные. Индивидуальными субъектами ответственности являются кандидаты, зарегистрированные кандидаты в депутаты, на должность главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления, главы субъектов Российской Федерации и муниципального образования. К коллективным субъектам ответственности относятся избирательные объединения, а также избирательные комиссии. Особенностью субъекта избирательного правонарушения, за которое предусматривается конституционно-правовая ответственность, является обладание им специальным правовым статусом в избирательном процессе - наделение его законодательством о выборах особым объемом прав и обязанностей, реализуемых этим субъектом в ходе избирательной компании. Следует отметить, что процессуальный порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности отличают фрагментарность и разрозненность нормативного оформления. Рассмотренные теоретические вопросы юридической природы и выявленные характерные черты конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения, по мнению автора, подчеркивают особое ее значение и самостоятельную роль в обеспечении охранительной функции общественных отношений, складывающихся в рамках реализации гражданами избирательных прав, а также организации и проведения выборов. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ Основные источники: 1. Комкова, Г. Н. Конституционное право: учебник для среднего профессионального образования/ Г.Н.Комкова, Е.В.Колесников, М.А. Липчанская.— 5-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019.— 369с.— (Профессиональное образование).— ISBN 978-5-534-04981-7. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/433886 (дата обращения: 21.02.2020). 2. Конституционное право. Практикум: учебное пособие для среднего профессионального образования/ Н.Н. Аверьянова [и др.]; под общей редакцией Г.Н. Комковой. — 2-е изд., испр. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019. — 207с.— (Профессиональное образование). — ISBN 978-5-534-03722-7. — Текст: электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/438597 (дата обращения: 21.02.2020). 3. Конюхова, И.А. Конституционное право: учебник и практикум для среднего профессионального образования/ И.А.Конюхова, И.А.Алешкова. — 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Издательство Юрайт, 2019.- 536 с. — (Профессиональное образование).— ISBN 978-5-9916-8647-1. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/433880 (дата обращения: 21.02.2020). 4. Садовникова, Г.Д. Комментарий к Конституции РФ постатейный/ Г.Д.Садовникова.— 10-е изд., испр. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2020.— 194 с.— (Профессиональные комментарии).— ISBN 978-5-534-04133-0. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/449638 (дата обращения: 21.02.2020). 5. Шашкова, А.В. Конституционное право зарубежных стран: учебник для среднего профессионального образования/ А.В. Шашкова.— 2-е изд., испр. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019. — 181с. — (Профессиональное образование). — ISBN 978-5-534-08042-1. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/437144 (дата обращения: 21.02.2020). Дополнительная литература: 6. Нудненко, Л.А. Конституционное право: учебник для среднего профессионального образования/ Л.А. Нудненко.— 6-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019.— 500с— (Профессиональное образование).— ISBN 978-5-534-08805-2. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/433885 (дата обращения: 21.02.2020). 7. Чашин, А.Н. Конституционное право: учебное пособие для среднего профессионального образования/ А.Н.Чашин.— Москва: Издательство Юрайт, 2020.— 255с.— (Профессиональное образование).— ISBN 978-5-534-12145-2. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/456443 (дата обращения: 21.02.2020). 8. Некрасов, С.И. Конституционное право РФ: учебное пособие для бакалавров/ С.И.Некрасов. — 2-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019.— 364 с.— (Бакалавр. Прикладной курс).— ISBN978-5-534-10066-2. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/429261 (дата обращения: 21.02.2020). 9. Белик, В.Н. Осуществление защиты прав и свобод граждан: учебное пособие для среднего профессионального образования/ В.Н. Белик.— 3-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019.— 158с.— (Профессиональное образование).— ISBN978-5-534-11858-2. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/446282 (дата обращения: 21.02.2020). 10. Овчинников, И.И. Муниципальное право: учебник и практикум для среднего профессионального образования/ И.И. Овчинников, А.Н. Писарев.— 3-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019.— 361с.— (Профессиональное образование). — ISBN 978-5-534-03646-6. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/437889 (дата обращения: 21.02.2020). 11. Васильева, Т.А. Как написать закон/ Т.А.Васильева. — 3-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2020.— 182 с.— (Консультации юриста). — ISBN 978-5-534-03433-2. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/449833 (дата обращения: 21.02.2020). 12. Стрекозов, В.Г. Конституционное право России: учебник для академического бакалавриата/ В.Г. Стрекозов.— 7-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019.— 256с.— (Бакалавр. Академический курс). — ISBN 978-5-534-07945-6. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/431751 (дата обращения: 21.02.2020). 13. Афанасьева, О.В. Конституционное право зарубежных стран: учебник для академического бакалавриата/ О.В.Афанасьева, Е.В.Колесников, Г.Н. Комкова.— 6-е изд., перераб. и доп.— Москва: Издательство Юрайт, 2019.— 380с.— (Бакалавр. Академический курс).— ISBN 978-5-534-09067-3. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/431142 (дата обращения: 21.02.2020). Нормативно – правовые акты: 14. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. — М., 1993. 15. Европейская хартия местного самоуправления: принята 15 октября 1985 г. 16. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (4 ноября 1950 г.) и Протоколы к ней 17. Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 N 6-ФКЗ (ред. от 27.12.2019) "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" 18. Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского ав­тономного округа». 19. Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного ок­руга». 20. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. №1- ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред.30.10.2018 г.). 21. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. От 29.07.2018 г.). 22. Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 N 3-ФКЗ (ред. от 02.08.2019) "О Верховном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.10.2019) 23. Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (по состоянию на 01.03.2008 в ред. фз № 7-ФКЗ от 31.10.2005) 24. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О Правительстве Российской Федерации" 25. Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 2-ФКЗ (ред. от 20.12.2017) "О Государственном гербе Российской Федерации" 26. Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 3-ФКЗ (ред. от 21.12.2013) "О Государственном гимне Российской Федерации" 27. Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации». в ред. Федеральных законов от 02.07.2013 N 185-ФЗ, от 05.05.2014 N 101-ФЗ) 28. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред от31.01.2016 г.) 29. Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2019 г.) 30. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1 ФКЗ «О военном положении» (в ред от 01.07.2017 г). 31. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 03.07.2016 г.) 32. Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». 33. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Пре­зидента Российской Федерации и Государственной Думы». 34. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государ­ственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации». 35. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10.07.2002 N 86-ФЗ (от 27.12.2019 N 469-ФЗ) 36. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (с изм. от 26.07.2019). 37. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 N 5242-1 от 01.04.2019 N 48-ФЗ) 38. Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020) 39. Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ» от 14 июня 1994 г. — Собр. законодательства РФ. — 1994. — № 8. — Ст. 801. ( в ред. Фз от 22. 10. 99.№ 185 – ФЗ) 40. Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ ( в ред. от2 декабря 2019 г.) 41. Федеральный закон «О международных договорах РФ» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (в ред.от 12.03.2014 N 29-ФЗ) 42. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 (от 06.02.2020 N 15-ФЗ,) 43. Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15.08.1996 N 114-ФЗ (от 16.12.2019 N 433-ФЗ,) 44. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 45. Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30 марта 1998 г. — Собр. законодательства РФ. — 1998. 46. Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации между­народных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федера­ции». 47. Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». (в ред. от 08.03.2015 N 23-ФЗ 48. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 03.12.2012 N 229-ФЗ (от 02.12.2019 N 424-ФЗ)) 49.  Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в ред.от 18.04.2018 N 82-ФЗ, 50. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. 27.12.2019 г.) 51. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» ( в ред. от 11.12.2018 N 464-ФЗ) 52. Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной ав­томатизированной системе Российской Федерации "Выборы"» (в ред. от 29 мая 2019 г. 53. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Рос­сийской Федерации». от 29.05.2019 N 106-ФЗ) 54. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред.от 03.07.2016 N 305-ФЗ) 55. Федеральный закон от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президен­ту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (с посл. изм. 21 июля 2014 г.) 56. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 29.05.2019) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"