Институт государственной службы в Российской Федерации

Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе Вопросы для рассмотрения: 1. Понятие и правовое регулирование права граждан России на равный доступ к государственной службе 2. Правовой статус государственного служащего 3. Административно-правовые гарантии и ограничения конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе Введение Институт государственной службы на современном этапе административно-правовой реформы в Российской Федерации занимает одно из ведущих мест в системе функционирования государственного механизма. Деятельность государственных служащих по исполнению различных функций государства направлена в первую очередь на совершенствование механизма реализации, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Однако, процедура поступления на государственную службу сама связана с реализацией права граждан России на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем не все граждане могут воспользоваться указанным конституционным правом, так как существуют определенные ограничения, установленные действующими правовыми нормами. Таким образом, следует констатировать, что актуальность рассматриваемых вопросов не вызывает сомнений. Основная часть 1. Понятие и правовое регулирование права граждан России на равный доступ к государственной службе Прохождение государственной службы и отправление правосудия по смыслу норм ст. 32 Конституции РФ выступают в качестве самостоятельных форм осуществления права граждан России участвовать в управлении делами государства. Самобытность местного самоуправления в России заключается в том, что его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). В этой связи вполне допустимо выводить право граждан России на осуществление местного самоуправления из содержания ст. 130 Конституции РФ, в которой записано, что "местное самоуправление осуществляется гражданами" (ч. 2). Для правовой характеристики государственной службы важнейшее значение имеют нормы Конституции РФ1. В ч. 4 ст. 32 закрепляется право граждан России на равный доступ к государственной службе. Это конституционное право реализуется ими при поступлении на государственную службу и ее прохождении в соответствии с действующим законодательством. 27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации"2. В нем определены единые правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления ею, также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней службы. В соответствии с установленным делением государственной службы принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о видах государственной службы, а также законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации о государственной гражданской службе этих субъектов. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, поскольку устанавливает общие (единые) правовые и организационные основы для всех ее видов, различающиеся между собой по функционально-целевой направленности профессиональной служебной деятельности государственных служащих этих видов службы - гражданских служащих, военнослужащих и иных государственных служащих. Государственная гражданская служба регулируется Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.3; другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента; постановлениями Правительства; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Государственная гражданская служба субъектов Федерации в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общих (единых) правовых и организационных основ, установленных федеральным законодательством. Военная служба регулируется Федеральными законами "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г.4, "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г.5, другими федеральными законами и актами Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба. Соответствующими нормативными правовыми актами регулируются и особенности службы в органах внутренних дел. Для военной службы и некоторых иных видов государственной службы характерно и то, что многие вопросы службы регулируются уставами, положениями о конкретных органах и их структурных подразделениях, предназначенных для выполнения специфических задач и функций. Служба в органах внутренних дел определяется Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"6. Согласно данному Закону служба в органах внутренних дел - федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации, а также на иных должностях (например, в порядке прикомандирования). Данным Законом также определяется правовое положение (статус) сотрудника органов внутренних дел. В частности, речь идет о его правах и обязанностях; ответственности, требованиях к его служебному поведению; ограничениях и запретах, связанных со службой, вопросах служебной дисциплины в органах внутренних дел. 2. Правовой статус государственного служащего Можно выделить четыре основных блока норм, отражающих реализацию данного принципа на государственной и муниципальной службе в Российской Федерации: – равенство при поступлении на государственную и муниципальную службу; – равенство прохождения государственной и муниципальной службы; – равенство при увольнении с государственной и муниципальной службы; – равенство прав и обязанностей, возникающих после увольнения с государственной и муниципальной службы. Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов РФ; - органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" не регулируется. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. Согласно ст. 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Согласно комментируемой норме граждане, замещая государственные должности, реализуют свое право. Право же, согласно Конституции, может быть ограничено в оговоренных Конституциях случаях только законом. В силу данного положения государственная служба, т.е. выполнение обязанностей по государственной должности, существенно отличается от работы по найму. Во втором случае нанимателем выступает конкретное лицо, а в первом - нанимателем является все общество, от имени которого и принимаются законы. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" вводится градация государственной гражданской службы на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. 3. Административно-правовые гарантии и ограничения конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе Содержанием понятия равного доступа к государственной службе является право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации. Это, разумеется, не означает, что гражданин вправе требовать, а государственная служба обязана немедленно и безоговорочно предоставлять ему желанную должность. Речь идет о равных возможностях для каждого гражданина поступить на государственную службу при наличии вакансий и профессиональном соответствии. Нельзя отказать в этом гражданину в связи с его расой, полом, национальностью, языком, социальным происхождением, имущественным положением, местом жительства, отношением к религии, убеждениями, принадлежностью к общественным объединениям. Граждане России имеют, во-первых, право на поступление на государственную службу (а значит, право быть государственными служащими), во-вторых - де-юре равные стартовые возможности поступления на государственную службу. Однако, конкретизируясь в федеральных законах, это всеобщее право сужается до вполне конкретных условий поступления на тот или иной вид государственной службы. Более того, смысл формулировки "граждане Российской Федерации имеют..." предполагает отсутствие каких-либо ограничений для тех или иных групп граждан, всеобщность (все граждане России) и безусловность. Декларативность этой формулировке придает хотя бы тот факт, что, например, согласно ст. 12 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, которые должны к тому моменту: - владеть государственным языком Российской Федерации; - достигнуть возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. Кроме того, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", специальным федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы. Таким образом, данное конституционное право, конкретизируясь в законодательстве, существенно сужается, ставится в определенные юридические рамки. Иностранные граждане и лица без гражданства, исходя из п. 4 ст. 32 Конституции РФ, не имеют равного с гражданами России доступа к государственной службе. Еще раз повторим, что назначение данного принципа - исключить возможность иностранного государства через своих граждан осуществлять влияние на политику внутри страны. Так, Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в ст. 14 лишает иностранных граждан права: - находиться на муниципальной службе; - замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации; - быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; - быть командиром воздушного судна гражданской авиации; - быть принятым на работу на объекты и в организации (в соответствии с Перечнем, утвержденным Правительством РФ), деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации ; Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации7. - заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. Закрепление в Конституции РФ права на равный доступ граждан к государственной службе имеет множество предназначений, наиболее важными среди которых являются предотвращение бюрократизации государственного аппарата, обеспечение нормальной сменяемости государственных служащих. Содержание понятия равного доступа к государственной службе составляет право граждан на занятие любой должности государственной службы без какой-либо дискриминации. Следует отметить, что право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе реализуется на конкурсных началах. Именно конкурс обеспечивает равенство при занятии должностей государственной гражданской службы и карьерный рост сотрудников. Вместе с тем на сегодняшний день одной из главных проблем является эффективное привлечение и отбор кадров на государственную службу, так как действующая система конкурсного отбора нуждается в обновлении методов отбора. Заключение Обобщая все вышеизложенное, следует сформулировать следующие выводы: 1) рассмотрение вопросов, касающихся реализации конституционного права граждан Российской Федерации на поступление на государственную службу, а также оснований его ограничения, имеет важнейшее теоретико-правовое и правоприменительное значение; 2) право граждан на равный доступ к государственной службе закреплено в Конституции Российской Федерации, но вместе с тем нормами федерального законодательства установлены определенные ограничения для поступления на конкретный вид государственной службы; 3) существование указанных ограничений обосновывается тем, что эффективная реализация государственными органами своих функций предполагает наличие кадрового состава государственных служащих, отвечающего современным повышенным требованиям; 4) по нашему мнению институт реализации права граждан на равный доступ к государственный службе нуждается в дальнейшем комплексном анализе и исследовании с позиции совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей данные вопросы, а также практики ее применения. Изложенное позволяет сформулировать вывод о том, что конституционное право на равный доступ к государственной службе, с одной стороны, гарантируется, с другой - ограничивается административно-правовым инструментарием, в составе которого имеются такие важные средства, как служебные требования и дисциплинарная практика. Данные административно-правовые институты принято анализировать главным образом в аспекте организации служебной деятельности, однако они играют существенную роль и в механизме реализации принципа равнодоступности государственной службы. Требования не должны быть завышенными и чрезмерными, дисциплинарная практика имеет достаточные правовые основания лишь при условии, что она соразмерна, пропорциональна, разумна, достаточна и подчиняется принципу существенности. При подобных условиях служащие, которые обладают надлежащими личными, деловыми качествами и внутренне мотивированы к добросовестной административной деятельности, имеют уверенность в предсказуемости государственной политики, устойчивости своего служебного положения, защите от необоснованного увольнения и произвольного администрирования со стороны имеющихся и потенциальных начальников. Данная цель правового регулирования, на наш взгляд, является одной из приоритетных в современной России, о чем неоспоримо свидетельствует содержание Конституции Российской Федерации и основанной на ее нормах практики российского конституционного правосудия. Список рекомендуемой литературы 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. 2. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.2003. N 22. Ст. 2063. 3. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. 4. Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "О воинской обязанности и военной службе" // Собрание законодательства РФ.1998. N 13. Ст. 1475. 5. Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. от 14.12.2021) "О статусе военнослужащих // Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2331 6. Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 30.04.2021) "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) // Собрание законодательства РФ.2011\ N 49 (ч. 1). Ст. 7020, 7. Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 755 "Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу" // СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3996. 8. Астафичев П.А. Административно-правовые гарантии и ограничения конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 7. С. 40 - 44. 9. Коробейникова, Н. Н. Проблемы реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе // Молодой ученый. — 2021. — № 20 (362). — С. 343-346. 10. Сергеев В.Ю. Применение категорий "ограничение" и "нарушение" конституционных прав и свобод человека и гражданина в практике Конституционного Суда РФ // Российский судья. 2021. N 11. С. 42 - 46. 11. Уманская В.П., Малеванова Ю.В. Государственное управление и государственная служба в современной России: монография. Москва: Норма, 2020. 176 с.