Инновационные технологии государственного и муниципального управления

АНО ВПО «Региональный финансово-экономический институт» ИННОВАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (Первая лекция) ________________________ http://elearning.rfei.ru СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ..........................................................................................3 РАЗДЕЛ 1. ИННОВАЦИОННЫЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ................................10 Глава 1.1. Концепции повышения эффективности органов государственной власти................................................................10 Глава 1.2. Концепции электронного правительства (ЭП).........25 РАЗДЕЛ 2. ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ВАЖНЕЙШАЯ ФОРМА СОВРЕМЕННОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ..................................................28 Глава 2.1. Применение инновационных технологий управления в системе государственного управления....................................28 Глава 2.2. Оценка эффективности инновационных систем государственного управления......................................................41 Глава 2.3. Проблемы формирования и функционирования электронного правительства...................55 Глава 2.4. Региональный аспект развития электронного правительства................................................................................75 Глава 2.5. Организационно-экономические условия применения системы электронного правительства в России...79 2 ВВЕДЕНИЕ Реализация административной реформы тесно связана с применением инновационных технологий в сфере государственного и муниципального управления. Специфическое содержание инновации составляют изменения, и главной функцией инновационной деятельности является функция изменения. Целый ряд экономистов, разрабатывающих эволюционное направление экономической теории, отмечали важность управленческих инноваций и их влияние на экономический рост. В частности, С. Хант в рамках своей теории ресурсного преимущества отмечает, что организационная изменчивость, институты и предпринимательство влияют на показатели экономического развития. Экономисты доказали, что инновации технологий управления оказывают непосредственное влияние на выживаемость фирмы в рыночных условиях. Анализ показывает, что и в современных условиях, несмотря на столь часто провозглашаемые лозунги об уходе государства из экономики, о пагубности вмешательства со стороны государственных институтов в функционирование экономической системы, государственное управление становится все более гибким и мобильным. Государство действительно отходит от стремления контролировать все аспекты экономической деятельности, но при этом концентрируется на стратегически важных «точках» современной цивилизации: информационной и коммуникационной инфраструктуре, регулировании финансовых институтов и рынков капиталов. Поэтому правильнее говорить об очередной качественной перестройке институтов государства, о новом витке их эволюции и, соответственно, совершенствовании методов и форм государственного управления. Важной особенностью эффективного государственного управления на современном этапе является активное заимствование форм и методов менеджмента, организационных структур, доказавших свою эффективность в бизнес-практике. По своему экономическому и технологическому потенциалу крупные компании нередко приближаются к государственным институтам, а сложность задач, решаемых ими, не уступает слож3 ности тех задач, решение которых является прерогативой государства. Вырабатываемые методы бизнес-управления, организационные структуры, доказавшие свою эффективность, активно заимствуются государственными институтами с соответствующим масштабированием и переакцентированием целевых установок. В общем виде под инновацией (от англ. innovation — нововведение) понимается создание, распространение и применение нового средства (новшества), удовлетворяющего потребности человека и общества, вызывающего вместе с тем социальные и другие изменения. При этом сущность инновации составляет деятельность по поиску и получению новых результатов, способов их создания, устранению рутинных, неэффективных условий труда, управленческих структур, форм жизнедеятельности. Практический опыт экономических организаций показывает, что внедрение нововведения представляет собой сложный и зачастую болезненный процесс. Одной из причин этого является неопределенность, связанная с инновациями, их потенциальной эффективностью и прибыльностью. Важнейшие факторы, которые нужно учесть при внедрении инноваций: 1) выбор эффективной технологии; 2) выбор наилучших организационных форм; 3) создание организационного климата, способствующего нововведениям, и стимулирование работников; 4) отбор лучших потенциально успешных проектов; 5) определение экономически целесообразного объема затрат и ресурсов; 6) решение проблем передачи технологии, взаимодействия НИОКР и маркетинга. Инновирование представляет собой последовательность многогранных и многоэтапных процессов, осуществляемых различными группами, динамичное взаимодействие многих людей, подразделений и организаций. Вместе с тем успех всегда связан с преодолением многих препятствий и сопротивления, поэтому нововведения невозможны без инициативы и настойчивости, значительных затрат в области формирования управленческих, организационных и социальных факторов. 4 Достижение инновационных целей и стратегий любого предприятия, качественная организация инновационного процесса невозможны без эффективной системы управления разработкой и внедрением инноваций путем внедрения новых методов и форм использования материальных, трудовых и научных ресурсов, для достижения организацией долгосрочных преимуществ в ходе ее хозяйственной деятельности и адаптации к изменениям во внешней среде. Система управления инновациями состоит из двух подсистем: управляющей подсистемы (субъект управления) и управляемой подсистемы (объект управления). Субъектом управления может быть один или группа работников, которые осуществляют целенаправленное функционирование объекта управления. Объектом управления являются инновации, инновационный процесс и экономические отношения между участниками рынка инноваций. Связь субъекта управления с объектом управления осуществляется посредством передачи информации. Как и менеджмент в целом, инновационный менеджмент призван достигать определенные цели, построен на соблюдении ряда общих принципов и включает в себя несколько этапов. Процесс организации управления инновациями состоит из следующих взаимосвязанных этапов. 1. Определение цели управления инновацией. 2. Выбор стратегии менеджмента инновации. 3. Определение приемов управления инновацией. 4. Разработка программы управления инновацией. 5. Организация работ по выполнению программы. 6. Контроль за выполнением намеченной программы. 7. Анализ и оценка эффективности приемов управления инновацией. 8. Корректировка приемов менеджмента инновации. Таким образом, управление инновациями представляет собой деятельность, направленную на эффективную организацию инновационных процессов на основе применения наиболее адекватных методов использования материальных, трудовых и научных ресурсов с целью достижения определенных хозяйствующим субъектом инновационных приоритетов. 5 Исторический анализ мировой исследовательской мысли в области инноватики позволяет констатировать, что в большинстве случаев в качестве субъекта инновирования исследователи рассматривают организации промышленного, коммерческого характера. Проблемы, возникающие в процессе разработки и реализации инноваций, в той или иной степени идентичны для различных областей управленческой деятельности и в коммерческих бизнес-структурах, и в промышленности, и в государственных организациях. И, вероятно, в этой связи можно говорить о существовании определенных универсальных принципов управления процессом внедрения нововведений различного характера в деятельность организации. Однако в процессе инновирования в органах государственной власти имеются определенные особенности, связанные главным образом с достаточно существенными отличиями менеджмента в государственных органах и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности. Актуальность данной проблемы в деятельности российских органов государственной власти объясняется также тем, что в последние несколько лет повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, улучшение качества реализации ими государственных функций и предоставления государственных услуг являются приоритетными задачами в процессе реформирования государственной службы и государственного управления, следствием чего является ряд значительных изменений, сказывающихся не только на организационной структуре и численности государственного аппарата, но и на принципах организации, функционирования и оценки эффективности государственного управления. Международный опыт реформирования государственного управления показывает, что для организации эффективной государственной службы и государственного управления сегодня недостаточно только обеспечить использование пусть и достаточно четко отлаженных бюрократических механизмов администрирования. 6 Среди инновационных управленческих инструментов, с разной полнотой реализуемых в отдельных странах в ходе реформирования государственного управления, следует выделить следующие: • использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, то есть переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых эффективных социальных технологий; • введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; использование техники проведения тендеров и заключения контрактов с государственными служащими; • дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям разделены; повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями; • практичный и профессиональный менеджмент, включающий избирательный контроль организаций со стороны вышестоящих государственных ведомств и подотчетность им; • подотчетность требует ясного установления ответственности за предпринятые действия, а не диффузии власти; • явные стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, четкого определения целей, задач и индикаторов успешности их выполнения; подотчетность требует четкого установления целей, а эффективность предполагает рассматривать последние как точку отсчета; • контроль «на выходе»: оценка результатов, а не процесса их получения; увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности; • повышение дисциплины и сокращение издержек, ориентация на достижение больших общественных результатов с меньшими издержками. 7 Таким образом, если традиционный подход к осуществлению государственного управления характеризуется использованием централизованного контроля, директивного стиля принятия решений, закрытостью, единообразием, интегрированностью функций, зачастую дефицитным финансированием деятельности госаппарата, покровительством на службе, зависимостью карьерного роста от выслуги лет, предоставлением государственных услуг специальными службами без учета интересов их потребителей, то инновационный подход к государственному администрированию можно охарактеризовать следующими признаками: • демократическое и децентрализованное принятие решений; • участие административного персонала всех уровней в принятии решений; • участие общественности в разработке и принятии стратегических программных документов; • подотчетность перед общественностью; • продукты и услуги определяются спросом; • зависимость финансирования от функций и количественно измеримых результатов; • управление исполнением и ресурсами; • определение основных и неосновных функций; • смешанный рынок предоставления услуг; • смешанные источники финансирования, включая сборы с потребителей; • целевое и гибкое использование ресурсов; • открытый конкурс; • повышение по службе в зависимости от заслуг. Следует отметить, что практика внедрения в последние десятилетия подобных инновационных технологий в деятельность органов публичной власти современных демократических государств показала достаточно хорошие результаты, что отразилось на общей эффективности государственного управления, а также на качестве и инициативности деятельности отдельных государственных служащих. Очевидно, что инновационные методы государственного управления в значительной степени акцентируют внимание на 8 ориентации органов государственной власти на интересы гражданского общества и учете мнения населения как потребителя услуг, предоставляемых ему государством. Благодаря инновациям государственные институты получают дополнительные возможности для использования в своей деятельности подходов, традиционных для бизнеса. Менеджмент и организационные структуры, ориентированные на максимизацию прибыли, снижение убытков, оказываются все более востребованными государством. 9 РАЗДЕЛ 1. ИННОВАЦИОННЫЕ ПОДХОДЫ К ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Глава 1.1. Концепции повышения эффективности органов государственной власти Важнейшим концептуальным инновационным подходом к организации функционирования органов государственной власти, объединяющим множество отдельных направлений совершенствования государственного управления, является внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам. Управление по результатам В Российской Федерации концептуальная попытка анализа эффективности деятельности органов государственного управления на официальном уровне была предпринята лишь в начале 2000-х годов. В ряде официальных нормативных документов отмечалось, что современное состояние государственного аппарата в России не соответствует потребностям развития страны, и по сравнению с большинством развитых стран российская система исполнительной власти требует серьезного совершенствования. Низкая эффективность исполнительной власти явилась одним из главных барьеров на пути проведения необходимых социальноэкономических преобразований. Стала очевидной необходимость изменения стиля руководства в государственных учреждениях и использования наряду с традиционными современных инновационных управленческих технологий, присущих частным фирмам, характеризующихся большей гибкостью и применением прогрессивных разработок в области менеджмента. В ежегодных посланиях Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию, в частности, отмечалось, что: «Нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму». 10 Официально признавалась необходимость модернизации органов государственной власти, повышения эффективности государственной гражданской службы и применения инновационных механизмов государственного управления. Практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) федеральных органов исполнительной власти в 2004-2005 гг. выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат: • отсутствие методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти; • отсутствие системы сбора и обработки информации, необходимой для формирования целевых значений показателей результативности, и системы мониторинга их достижения; • у служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению. По этому направлению необходимо обеспечить: • создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности; • разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти; • внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям; • разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением; • разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц; • внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению целей; 11 • внедрение механизмов управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти. Управление по результатам представляет собой особый подход к управленческим задачам на основе максимально возможной структуризации с позиций «ресурсов» и «результатов». Управление результативностью характеризуется повышенными требованиями к качеству целеполагания и четкой направленностью на достижение конечного результата. Чем точнее совпадение результата с целью, тем выше качество управления. Управление на основе результатов направлено на создание управленческой культуры, основанной на непрерывном накоплении опыта и управлении инновациями, использование системного и процессного подходов к управлению и достижению результатов. По сравнению с традиционными инструментами государственного управления управление по результатам предполагает большую автономию руководителей органов власти, осознание ответственности за результаты, а также обязательность отчетности. Внедрение данного инновационного управленческого подхода представляет собой масштабный, последовательный и длительный процесс, характеризующийся значительным пересмотром ценностей государственной службы и значимости государственной деятельности. Данный процесс предполагает: • упорядочение управленческой структуры; • изменение кадровых технологий (необходимо сделать более объективными отбор и назначение; упростить и модернизировать систему оценки); • разработку показателей эффективности и результативности деятельности; • модернизацию системы оплаты труда, связь результатов и оплаты труда государственных служащих; • развитие властных структур (важно, чтобы они стали «самообучающимися» организациями; • большую вовлеченность государственных служащих в модернизационные процессы. 12 Одним из необходимых условий эффективного внедрения управления по результатам является приведение в соответствие целей, форм и методов управленческого воздействия потребностям социальной системы. Цели, которые выдвигаются субъектом государственного управления, должны оптимально соответствовать общей направленности социальных интересов, то есть должен реализовываться принцип социальной идентичности. Ориентация на потребителя Стратегия, ориентированная на потребителя, формирует дополнительный контур отчетности государственной организации, когда наряду с ответственностью перед вышестоящими ведомствами исполнительское агентство начинает нести ответственность перед своими клиентами — населением, общественными организациями, бизнесом. Потребителям дается право выбора организации, оказывающей услуги (так же, как потребитель волен выбирать товары и услуги на рынке), установления стандарта качества услуг, которые агентство обязано выдерживать. Осуществление функций государственного управления в форме услуг, оказываемых государством гражданам и иным субъектам, — один из краеугольных камней концепции электронного правительства (ЭП). Вообще, представление любой производственной деятельности как оказание услуг заказчикам является в настоящее время наиболее перспективным подходом в современном бизнесе. Понятие «услуга» подразумевает несколько принципиальных вещей, имеющих далеко идущие последствия для управления как в сфере экономики, так и в государственной сфере. Оказание услуги подразумевает наличие совершенно конкретного ее заказчика или получателя. Если массовое товарное производство ориентируется на некоего «усредненного» потребителя, то в данном случае массовое производство заменяется производством небольших партий товаров, вплоть до уникального товара, ориентированного на удовлетворение потребностей конкретного заказчика. Клиентоориентированность государственных услуг, соответственно, означает внутреннюю и внешнюю ориентированность на клиента или заказчика, гибкий подход к оказанию услуг, учет удовлетворенности потребителя услугой и т. д. 13 Стандартизация и регламентация Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом. Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Необходимо создание реестров (перечней) государственных услуг, разработка стандартов государственных услуг и их внедрение, отработка механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. Предоставление государственной услуги — это исполнение запроса граждан или организаций: • о признании, установлении, изменении или прекращении их прав; • об установлении юридических фактов; • о получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств; • о предоставлении документированной информации по вопросам, включенным в реестр государственных услуг. Базовые признаки государственной услуги, подлежащей стандартизации: • адресность — наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги. Даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена 14 водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги; • связь с правами и обязанностями граждан является одним из важных признаков государственной услуги. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод либо способом реализации возложенной на него обязанности; • адресат обращения за услугой гражданина, лица без гражданства или представителя юридического лица — орган исполнительной власти. При этом возможно, что услуга может оказываться как органом исполнительной власти, так и по поручению ОИВ другим органом или организацией. Таким образом подчеркивается специфически властный характер услуги и избегается расширительное толкование, при котором к услуге могут быть отнесены социальные бюджетные услуги, оказываемые учреждениями и организациями; • взаимодействие сторон в процессе оказания услуги — то есть необходимость личного (устного или письменного) контакта органа, оказывающего услугу, с получателем услуги. Примеры государственных услуг: лицензирование деятельности в области оказания услуг связи, аттестация педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений на соответствие высшей квалификационной категории и педагогических и руководящих работников подведомственных учреждений на соответствие первой и высшей квалификационным категориям; выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции; осуществление ежемесячной денежной выплаты взамен бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта. Административный регламент — это нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). Существуют различные виды административных регламентов: административные регламенты испол15 нения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти. В административных регламентах описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы, с четким указанием времени, необходимого на выполнение процедуры, с определением сроков рассмотрения документов. Административные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения служащего с обратившимся к нему за помощью лицом. Административный регламент предоставления государственных услуг является ведомственным актом защиты прав потребителей государственных услуг, но, с другой стороны, выгоден и чиновнику, так как предписывает, что делать в той или иной ситуации. Всего на федеральном уровне административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций будет порядка 500. Из них ключевых регламентов — около 350. Они затрагивают такие проблемы, как регистрация по месту жительства, получение паспорта, регистрация недвижимости, выписка из земельного кадастра. Часть услуг после внедрения административных регламентов будет предоставляться в электронном виде. В первую очередь это услуги, связанные с социальной сферой и сферой предпринимательства. Разработка технологической базы электронных административных регламентов в 2002-2010 гг. велась в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия». Электронные административные регламенты позволяют обеспечить взаимодействие различных ведомственных информационных систем в рамках реализации общих административных процедур. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реа16 лизации являются серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти. Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно: • наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств; • высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы; • высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями. В связи с этим необходимо: • создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции; • внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; • создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций; • разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов; • разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями. 17 Россия — одна из немногих стран, в которой нет законодательно установленных процедур раскрытия и закрытия информации о деятельности государственных органов. Процесс получения информации сложен, значимая для общества информация предоставляется государственными органами зачастую несвоевременно либо вовсе недоступна. При этом практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию. Реализация конституционного права граждан на получение информации в связи с этим чрезвычайно затруднена. Для деятельности государственных органов характерно развитие механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений. Консультации с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти. Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти. Должны быть разработаны и внедрены механизмы: • раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; • проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; • проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; 18 • включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; • создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; • определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости. Необходимо также обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Целью мероприятий по данному направлению является модернизация системы информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти на основе внедрения международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы. Реализация указанных мероприятий должна быть обеспечена за счет: • развития системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих; • перехода на применение в статистической практике новых национальных классификаторов, гармонизированных с международными аналогами и позволяющих повысить прозрачность представляемой статистической информации и открытость органов государственной власти. Кроме того, существующий уровень информационного обеспечения органов исполнительной власти не соответствует требованиям управления по результатам. Поэтому создание эф19 фективной системы мониторинга потребует дальнейшего совершенствования системы государственного статистического наблюдения и сбора данных, для чего необходимо осуществить: • формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ; • организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающего целенаправленный сбор информации, необходимой для получения достоверного представления о ходе достижения поставленных целей и задач, выполнения планов; • организацию оперативного анализа поступающей информации в целях своевременного обнаружения отклонений от плана реализации проектов (программ); • формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и представления соответствующих сведений по всей системе государственного управления. Можно выделить следующую классификацию инноваций в органах государственной власти. I. В сфере государственного управления: 1. Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам. 2. Внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти. 3. Разработка и внедрение административных регламентов в органах исполнительной власти. 4. Внедрение механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц. 5. Оптимизация функций органов исполнительной власти. 6. Оптимизация деятельности по осуществлению функций контроля и надзора органами государственной власти. 7. Внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов. 20 8. Внедрение конкурсной системы закупок для государственных нужд. 9. Внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. 10. Внедрение механизмов повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. 11. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. II. В сфере государственной службы: 1. Определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование. 2. Внедрение эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы. 3. Формирование системы управления государственной службой и ее координации. 4. Использование должностных (служебных) регламентов как документов, четко определяющих комплекс обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих. 5. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих. 6. Создание эффективного механизма подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста. 7. Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. 8. Применение системы непрерывного профессионального образования государственных служащих. 9. Формирование на конкурсной основе кадрового резерва. Реализация административной реформы в России связана с использованием довольно большого количества сложных ново21 введений (организационных, структурных, функциональных, кадровых, институциональных, финансовых, методологических) по совершенствованию государственного управления и государственной службы. В то же время сегодня отчетливо наблюдается достаточно сильное «торможение» процесса внедрения управленческих инноваций в деятельность органов государственной власти. Одной из причин недостаточной эффективности реализации мероприятий реформ, которую можно отнести к объективным, являются ограниченные временные ресурсы реализации реформ, которые в некоторых случаях привели к превалированию формы над содержанием. Необходимость обеспечения результатов к установленному сроку в отдельных случаях приводит к недостаточно продуманным преобразованиям в государственных органах, что вызывает сопротивление и в административных структурах, и среди граждан. Наряду с этим важно отметить, что опыт европейских стран демонстрирует ограниченность законов о государственной службе в качестве инструментов реформирования при отсутствии сопровождающих эти законы инициатив по обучению государственных служащих и развитию потенциала, а также без трансформации систем стимулирования. Объективной причиной медленных темпов инновирования органов государственной власти является низкий уровень оплаты труда государственных гражданских служащих, который также остается основным препятствием для привлечения квалифицированных кадров и удержания их на государственной службе. В целом ограниченный эффект от процессов реформирования российского государственного аппарата обусловлен нехваткой стимулов для успешного осуществления реформы, чрезмерным упором на правовые инструменты при недостаточном внимании к инструментам методического и экспертного сопровождения и механизмам развития потенциала, недостаточной прозрачностью процесса реформы и низким уровнем информирования об этом процессе и, наконец, акцентом на контроле проведенной работы вместо мониторинга достигнутых результатов, что затрудняет возможность внесения коррективов в процесс проведения реформы. 22 В числе объективных причин можно также выделить низкий уровень инновационной культуры административного персонала, очевидно связанный с недостатками в процессе профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, длительное время работающих в бюрократическом аппарате, а также связанный с достаточно низким числом молодых квалифицированных специалистов в структурах государственных органов, ответственных за реализацию и внедрение инноваций. К субъективным факторам, безусловно, следует отнести низкую заинтересованность сотрудников государственного аппарата, а иногда и сопротивление со стороны чиновников внедрению нововведений, в особенности в той части, которая устанавливает объективные критерии и показатели оценки эффективности деятельности чиновников, стандарты предоставления государственных услуг населению, механизмы внедрения антикоррупционных механизмов и т.д. Ключевой же причиной противоречивости и несогласованности в реализации нововведений в государственном управлении является отсутствие целостной системы управления внедряемыми инновациями, которая в эффективных экономических организациях выполняет ряд последовательных важнейших функций: 1) функцию прогнозирования, охватывающую разработку на длительную перспективу изменения технологического и экономического состояния объекта управления в целом и его различных частей; 2) функцию планирования, включающую в себя весь комплекс мероприятий по выработке плановых заданий в инновационном процессе и по воплощению их на практике; 3) функцию организации, направленную на объединение субъектов, реализующих инвестиционную программу на базе определенных правил и процедур; 4) функцию регулирования, заключающуюся в воздействии на объект управления для достижения состояния устойчивости организационной и экономической систем в случае, когда эти системы отклоняются от установленных параметров; 23 5) функцию координации, обеспечивающую согласованность действий всех звеньев системы управления; 6) функцию стимулирования (мотивации), выражающуюся в побуждении служащих к заинтересованности в результатах своего труда по созданию и реализации инноваций; 7) функцию контроля, обеспечивающую проверку организации инновационного процесса, плана создания и реализации инноваций и т.п. Логически технологии управления инновациями должны были стать частью процесса реформирования с самого начала проектирования реформ. Так, к примеру, предполагалось выявлять на региональном уровне тех должностных лиц и специалистов, которые смогут в полной мере овладеть проблемой и, став сторонниками перемен, передавать знания и опыт другим специалистам. Только в таком случае сетевые структуры агентов изменений смогут начать функционировать сразу после утверждения правительством программы реформ. Однако до настоящего времени в государственных органах практически отсутствуют структурные элементы управления внедряемыми нововведениями, способные создать стимулирующие рамочные условия для эффективного инновационного процесса, среди которых можно назвать системы информации и коммуникации, инструменты финансового стимулирования; стимулирования передачи знаний, внедрение интеграционных (сетевых и матричных) форм управления инновационной деятельностью, подбор способных и склонных к новаторской деятельности специалистов и др. Указанные проблемы, возникающие в процессе реализации столь объемного комплекса управленческих нововведений в деятельность органов государственной власти, вызывают серьезную необходимость формирования реально действующей эффективной системы управления инновациями в государственных органах на основе комплексного теоретико-методологического анализа мирового опыта процессов инновирования государственного управления. 24 Глава 1.2. Концепции электронного правительства (ЭП) Обратимся к тому, как определяется содержание электронного правительства в руководящих и методических документах различных стран. Согласно формулировке SAGA (Германия), ЭП охватывает все аспекты управленческих процессов (принятия решений), в том числе процессов оказания услуг в той степени, в какой эти процессы опираются на использование информацией информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Данный термин охватывает широкий спектр явлений, начиная от модернизации управленческих процессов на основе менеджмента «потоков работы», обеспечения доступа к правительственным информационным ресурсам через Интернет-порталы государственных ведомств до осуществления сложных трансакций и интерактивных сервисов для граждан через Интернет. В государственной стратегии США по внедрению электронного правительства оно понимается как использование продвинутых Интернет-технологий для облегчения взаимодействия граждан и бизнеса с правительством, сохранения средств налогоплательщиков и рационализации связей государства с населением. При этом подчеркивается, что ЭП не сводится лишь к простому размещению различного числа форм официальных документов в Интернете, а означает обеспечение полного доступа населения и бизнеса к сервисам и информации на основе использования ИКТ. В официальных документах правительства Канады электронное правительство определяется как обеспечение доставки услуг гражданам с помощью электронных технологий. При этом онлайновое правительство подразумевает предоставление услуг клиенту вне зависимости от ведомственной ответственности за эту услугу. Иначе говоря, гражданин или экономический субъект получает необходимую ему услугу через единый правительственный портал, а не через какое-то конкретное государственное агентство или ряд агентств. В руководящих документах правительственных органов Дании подчеркивается, что ЭП представляет собой нечто 25 большее, чем просто реализация новой технологии. Электронное правительство — метод, с помощью которого правительство может трансформировать способы взаимодействия с гражданами. Трансформация связана не с перемещением услуг в интерактивный режим, а с фундаментальной реструктуризацией организации публичной администрации и интеграции рабочих процессов правительственных агентств для того, чтобы поместить гражданина в центр внимания и упростить взаимодействие, снизить стоимость и улучшить сервис. В обзоре проводимых работ по внедрению ЭП в странах ОЭСР отмечается, что сам термин «электронное правительство» относится больше к правительству, чем к электронным технологиям. В широком смысле, электронное правительство — это лучшее правительство по своей результативности, высокому качеству сервисов, тесному взаимодействию с населением и бизнесом. При этом делается упор на использование ИКТ для трансформации структуры, операций и, что еще более важно, культуры государственного управления. Общим практически во всех вышеприведенных определениях является акцентирование приоритетности модернизации государственного управления, включая преодоление внутриведомственных и межведомственных барьеров, перестройки управленческих процессов, центрирования основного внимания на потребностях граждан в государственных услугах. При этом использование ИКТ рассматривается не как самоцель, а прежде всего как инструмент, метод решения задачи по повышению эффективности государственного управления. Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствующих российских публикациях, официальных документах, а также в общей направленности работ, осуществляемых в рамках формирования ЭП, данный термин толкуется преимущественно в духе информатизации деятельности государственных органов, автоматизации ряда управленческих процессов, со всеми выходящими отсюда практическими последствиями. Подобный односторонний технократический подход к проблемам построения электронного правительства, пока еще 26 преобладающий в Российской Федерации, противоречит тому подходу (его можно назвать менеджериальным), который получает все большее распространение в тех странах, которые являются лидерами в данной сфере. Исходя из вышесказанного, можно заключить, что в современной российской практике пока еще доминирует технократический подход в решении вопроса инновирования государственного управления, при котором преувеличенное значение придается технико-технологическим факторам и недооцениваются факторы организационно-управленческих элементов в нововведениях, относящихся к государственному управлению. 27 РАЗДЕЛ 2. ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ВАЖНЕЙШАЯ ФОРМА СОВРЕМЕННОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ Глава 2.1. Применение инновационных технологий управления в системе государственного управления Рассматривая процесс создания ЭП как процесс адаптации к потребностям государственного управления инновационных технологий менеджмента, правомерно задаться вопросом: какие именно из этих технологий наиболее адекватны задаче модернизации государственных институтов. В настоящее время менеджмент как нормативная дисциплина предлагает руководителю любого ранга разнообразные практические методики, позволяющие эффективно решать тот или иной круг задач. Выбор соответствующей методики определяется конкретными целями, внутренними и внешними условиями деятельности организации и, не в последнюю очередь, личными предпочтениями самого менеджера. Существенное воздействие на использование соответствующего методического «пакета» оказывает и его популярность в среде практических управленцев. Управленческие решения в последние десятилетия все больше и больше принимают форму «товара» па рынке управленческих услуг. Конкурентоспособность подобного «товара» определяется не только его способностью удовлетворять потребности менеджеров, но и степенью агрессивности его продвижения на рынке консалтинга. Данный факт отмечается в связи с тем, что и электронное правительство постепенно приобретает черты такого «товара», причем основными векторами активно формирующегося рынка по ряду причин являются даже не консалтинговые компании, а лидеры в сфере разработки ИКТ, предлагающие преимущественно «коробочные» решения. По нашему мнению, это малоперспективный и малоэффективный путь построения ЭП. Соответствующая программная или технологическая «оболочка» должна иметь тщательно прорабо28 танное и в значительной степени эксклюзивное, уникальное менеджериальное содержание, адаптированное к конкретным условиям и задачам национального правительства. Вместе с тем определенный стандарт менеджериальных подходов к формированию электронного правительства к настоящему времени уже можно выявить. Уточним, что ни в одном из документов, посвященных проблемам административной реформы и внедрения ЭП, не говорится прямо о том, что соответствующие методики в обязательном порядке будут инкорпорироваться в практику органон государственной власти. Однако анализ соответствующих источников позволяет по крайней мере очертить те направления научного и практического менеджмента, которые в наибольшей степени соответствуют заявленным принципам и целевым установкам. Прежде всего, указанный стандарт включает системы реинжиниринга бизнес-процессов и сбалансированных показателей. Рассмотрим их подробнее. Отход от философии массового производства на основе разделения труда к философии услуг, когда производитель непрерывно приспосабливается к новым технологиям и постоянно меняющимся запросам клиентов, стимулировал поиск нестандартных подходов к управлению и организации производства. Одним из таких подходов является реинжиниринг бизнес-процессов. Основной идеей реинжиниринга является переход к ориентации не на функции, а на процесс производства при активном использовании в управлении информационных технологий. По определению М. Хаммера, бизнес-процесс представляет собой совокупность действий, которая имеет один или несколько входов и создает выход, представляющий ценность для клиента. Отметим, что близкое определение дается термину «сервис» в рамках электронного правительства: «сервис» означает любой контакт между гражданами и бизнесом, с одной стороны, и государством, с другой, и охватывает полное выполнение процесса предоставления услуги. Целью процесса реинжиниринга является кардинальное повышение эффективности бизнес-процессов на основе их фундаментального переосмысления и радикального перепроектирования. Реконструкция бизнес-процессов происходит следующим образом. 29 Осуществляется горизонтальное «сжатие» процесса за счет объединения нескольких процедур в одну. Здесь происходит отказ от идеологии «сборочного конвейера», когда на работника возлагалось, в основном, выполнение стандартных процедур. Вся последовательность «конвейерных» процедур приводится к одной работе, выполнение которой возлагается на одного специалиста или группу специалистов. Осуществляется вертикальное «сжатие» процесса за счет делегирования специалисту полномочий принимать самостоятельные решения. Рабочие процедуры выполняются не последовательно, а параллельно (там, где это возможно), за счет чего достигается значительная экономия времени. Процессы упрощаются за счет отказа от универсальности. Каждый процесс ориентирован на удовлетворение конкретного запроса заказчика и не перегружается производством дополнительных (сопутствующих) услуг. Работа производится там, где это удобно, а не распределяется между различными отделами согласно их функциональным обязанностям. Сокращается количество проверок и управляющих воздействий. Проверяется не каждое задание в отдельности, а интегрированный процесс, причем, как правило, в отложенном режиме. Количество согласований сводится к минимуму за счет того, что несколько производственных процедур теперь исполняются одним специалистом. Клиент контактирует с единственным «уполномоченным» менеджером, который играет роль буфера между сложным процессом и заказчиком. Доступ менеджера ко всем информационным системам позволяет ему оперативно информировать заказчика о ходе работ и решать все возникающие проблемы. Формирование ЭП невозможно без соответствующего перепроектирования государственных управленческих процессов. Еще одно сходство с реинжинирингом заключается в широком использовании для этого информационно-коммуникационных технологий, хотя необходимо сразу же отметить, что в обоих случаях ИКТ играют хотя и важную, но не основную роль. 30 Исходя из формального определения реинжиниринга, данного М. Хаммером и Дж. Чампи, применительно к органам государственного управления его можно переформулировать следующим образом: реинжиниринг есть фундаментальное переосмысление и перепроектирование процессов создания государством услуг населению и бизнесу для значительного снижения затрат, повышения качества, уровня и оперативности обслуживания. Фундаментальность реинжиниринга заключается в том, что здесь необходимо избегать традиционных, устоявшихся подходов, получивших свое закрепление в старых бизнес-процессах организации. Необходимо начинать с основополагающих вопросов о том, чем занимается данный орган государственной власти, какие реальные процессы осуществляет. Несмотря на кажущуюся тривиальность, ответ на эти вопросы может оказаться далеко не простым. Опыт проведения административных реформ свидетельствует, что функциональные обязанности, зафиксированные в положениях органов государственной власти, зачастую сформулированы расплывчато, пересекаются с «зонами ответственности» других ведомств. Реинжиниринг прежде всего призван определить, чем компания действительно должна заниматься, и только потом уже — как она должна это делать. Радикальность перепроектирования управленческих процессов означает решительный отказ от уже сложившихся в организации структур и методов работы. Речь идет об изобретении для организации новых способов осуществлять свою деятельность. Принципы функционирования бюрократической и обучающейся моделей организации настолько различаются, что в большинстве случаев невозможно осуществить достаточно «гладкий» переход от одной модели к другой. В результате осуществления реинжиниринга каждому члену организации и, в особенности, ее руководству необходимо отказаться от стереотипа мышления и терминов отдельных функций, структурных подразделений, персонала и т. п. Организация должна рассматриваться как совокупность определенного количества процессов, на «входе» которых объединяется несколько видов 31 ресурсов (материальных, финансовых, человеческих, информационных), а на «выходе» создается продукт — услуга для гражданина или экономического субъекта. Наиболее распространенным упреком в адрес государственных органов является наличие «барьеров» — внутриведомственных и межведомственных. Многочисленные попытки преодоления таких барьеров оказывались неудачными именно в силу самого организационного принципа бюрократических структур: процесс принятия управленческих решений разбивается на относительно более простые задачи и распределяется между ведомствами и специалистами. Организация деятельности государственных органов на основании «процессного» принципа позволяет радикальным образов решать указанную проблему. Отдельные задачи, входящие в процесс предоставления услуг населению и бизнесу, очень важны, но выполнение любой из них само по себе ничто для потребителя услуги, если в результате этого процесса не обеспечивается ее совершенная и полная доставка. Реализация проекта реинжиниринга должна разбиваться на несколько ключевых этапов. На первом этапе осуществляется инициация проекта и решается комплекс задач, связанный с формированием проектной группы, созданием карт процессов, осуществляемых в организации, определением перечня тех услуг, в которых нуждаются клиенты, заданием целевых показателей для каждого процесса и запуском проекта. Применительно к специфике органов государственной власти это означает следующее. (1) Создание проектной группы на уровне правительства и каждого ведомства. Важным является то, чтобы соответствующая рабочая группа возглавлялась лицом, обладающим широкими властными полномочиями — руководителем ведомства и полномочным членом правительства. (2) Необходимо определить перечень процессов, которые будут подвергнуты реинжинирингу в рамках формирования электронного правительства. В случае органов государственной власти данная задача затрудняется тем, что 32 отдельные функции, составляющие звенья единого процесса предоставления услуги, распределены по различным ведомствам и подразделениям одного ведомства. Оптимальным является начало работы с наиболее общих процессов, которые «пронизывают» практически всю систему органов государственной власти. Прежде всего, это процессы, связанные с информационным представительством ведомств, созданием общедоступных «точек» обеспечения населения информацией о деятельности министерств, ведомств, агентств, данных о руководителях, структуре, функциях и т.п. Реинжиниринг процессов предоставления информационных услуг закономерно порождает цепь последовательных шагов по налаживанию обратной связи между населением, бизнесом и органом государственной власти, а также требует решения проблем авторизации запросов и ответов, электронной подписи. При кажущейся очевидности и простоты реинжиниринга процесса предоставления информационных услуг здесь одновременно закладываются основы для последующего реинжиниринга процессов предоставления иных услуг, отрабатываются механизмы более глубокого «переформатирования» организационной структуры органон государственной власти. (3) Следует четко определить потребности клиентов (населения, экономических субъектов, общественных организаций), которые необходимо удовлетворись в первую очередь. Очевидно, что каждое ведомство ответственно за достаточно широкий спектр предоставляемых государственных услуг. Одни из них напрямую связаны с населением, бизнесом (например, уплата налогов, получение пособий), другие занимают более опосредованную позицию (государственные услуги по обеспечению национальной безопасности, защита окружающей среды). Поэтому здесь также необходимо начинать реинжиниринг, исходя, прежде всего, из наиболее востребованных, «повседневных» услуг: подача заявлений на получение субсидий, выдача паспорта, заполнение налоговых деклараций и т.п. По мере отработки процессов предоставления такого рода услуг можно переходить к более сложным процессам. 33 (4) Процесс реинжиниринга изначально должен иметь ясно сформулированные цели и количественные параметры их достижения. Такими параметрами могут быть время предоставления услуги, число клиентов, получивших данную услугу, количество служащих, занятых предоставлением услуг. На последующих этапах реинжиниринга организация должна продиагностировать и описать собственные бизнес-процессы, создать концепцию их дизайна и разработать стратегию внедрении. (5) Описание и создание концепции дизайна существующих в организации процессов означают формирование административного регламента, обладающего стандартизированным набором атрибутов, включающих, в частности, описание специфической цели каждого процесса, формальные правила и роли субъектов процесса, шаги и последовательность выполнения. (6) Разработка стратегии внедрения процессов, прошедших реинжиниринг. При этом необходимо учитывать, что осуществить внедрение процесса с «чистого листа» в рамках функционирующей организации практически невозможно. Как показывает практика, эффективного процесса можно достичь методом последовательного приближения, когда внедряемый процесс последовательно улучшается, исходя из реальной ситуации, в которой он функционирует. Данные процессы в значительной степени варьируются в зависимости от организаций, предоставляющих услугу, а также от содержания самой услуги, получение которой должен обеспечить тот или иной процесс на выходе, можно указать, что они имеют универсальную структуру, включающую следующие блоки: (а) получение клиентом детальной информации для формирования соответствующего запроса на получение услуги; (б) запрос в государственный орган на получение услуги; (в) обработка полученного запроса в государственном органе; (г) вынесение решения государственного органа на запрос; (д) оказание соответствующей услуги гражданину или экономическому субъекту или мотивированный отказ ее предоставить. 34 Каждый из этих блоков может быть раздроблен на еще более мелкие составляющие, но это уже задача разработки каждого конкретного бизнес-процесса. Одна из ключевых ролей в реализации реинжиниринга организационных процессов принадлежит современным ИКТ. Реальная сила технологии заключается не в том, что она позволяет старым процессам функционировать лучше, а в том, что она дает возможность организациям сломать старые правила и создать новые способы работы, т.е. осуществить реинжиниринг. Влияние информационных технологий на переход к новым правилам работы органов государственной власти Реализация для органов государственной власти (ОГВ) Информация мо- Распределение базы Информация может од- Введение электронного дожет появляться в данных новременно появляться кументооборота. Параллельодно время и в одв тех местах, где она ная работа над нормативноном месте необходима правовыми документами, программами различных ведомств Сложную работу Экспертные системы, Работу эксперта может Внедрение информационномогут выполнять Средства поддержки выполнять специалист аналитической системы ортолько эксперты, принятия управленче- по общим вопросам. ганов государственной влаа все решения ских решений (базы Принятие решений ста- сти, создание прогнозных принимаются выс- данных, средства мо- новится частью работы моделей. Организация ситушим руководством делирования и прогно- каждого сотрудника ационных центров организации зирования) Необходимость Телекоммуникацион- Организация может Взаимодействие с территовыбирать между ные сети пользоваться преиму- риальными подразделенияцентрализацией и ществами централиза- ми министерств и ведомств, децентрализацией ции и децентрализации администрациями городов и государственного одновременно. Инфор- районов, муниципалитетами управления мация доступна из лю- в режиме реального времени бого места, где находится руководитель или сотрудник ведомства Планы работ пере- Высокопроизводитель- Планы пересматрива- Непрерывный мониторинг сматриваются и ные компьютеры ются и координируют- наиболее актуальных покакоординируются ся оперативно, по мере зателей социально-экономипериодически необходимости ческого развития территории в режиме реального времени (уборка урожая, строительство объектов и т.п.) Прежнее правило Технология Новое правило 35 В таблице приведены примеры того, как ИКТ способствуют переходу государственных организаций от традиционных правил работы к новым правилам. Основная идея системы сбалансированных показателей заключается в том, что организация становится эффективной только тогда, когда развивается планомерно. В аспекте управления это означает создание и реализацию стратегических планов. Система сбалансированных показателей создавалась как инструмент координации действий подразделений организации и ее сотрудников для достижения стоящих перед компанией целей. Основной принцип данного подхода: управлять можно только тем, что поддается измерению. Исходя из этого, организация должна формулировать свои цели, в том числе и на основе количественных параметров, которые позволят менеджменту адекватно оценивать развитие компании. Согласно системе сбалансированных показателей, эффективность организации зависит не только от материальных и финансовых активов, но и от нематериальных активов (кадрового, инновационного, организационного). В целом оценка эффективности организации осуществляется по четырем направлениям: • оценка материального и финансового потенциала организации; • оценка клиентской базы организации; • оценка бизнес-процессов; • оценка возможностей повышения квалификации персонала и роста организации. Построение системы сбалансированных показателей включает следующие необходимые элементы: (1) карту стратегических задач, решение которых обусловливает достижение стратегической цели организации; (2) карту сбалансированных показателей (количественно измеряющих эффективность бизнес-процессов, критерии достижения цели и сроки ее достижения); (3) целевые проекты, реализация которых обеспечит необходимые организационные изменения; 36 (4) «приборные панели» для руководителей различных уровней, позволяющие осуществлять оперативный контроль и оценку деятельности организации. Применительно к системе государственного управления стратегия должна описывать, каким образом правительство намеревается достичь роста производства добавленной стоимости в экономике региона, валового регионального продукта, повышения уровня жизни населения. Все это, в терминологии системы сбалансированных показателей, означает создание стоимости, которое происходит из материальных, финансовых активов и нематериальных активов. При этом необходимо учитывать, что создание стоимости в обоих случаях качественно отличается друг от друга. Создание стоимости из нематериальных активов (например, знаний, технологий) имеет опосредованный характер, т. е. данный вид активов трансформируется в финансовые или материальные результаты через сложную цепь причинно-следственных связей. Стоимость нематериальных активов имеет потенциальный характер и через внутренние процессы организации, связанные и скоординированные специальным образом, трансформируется в реальную стоимость. Следует также учитывать, что стоимость нематериальных активов возникает тогда, когда они эффективно сочетаются с другими материальными и финансовыми активами. Моделью, которая наглядно демонстрирует, как стратегия развития организации объединяет нематериальные и материальные активы и процессы создания стоимости, является стратегическая карта сбалансированной системы показателей. Она включает следующие элементы: (1) Финансовая составляющая стратегической карты, определяющая причинно-следственные отношения между поставленной целью и тем, как нематериальные и материальные ресурсы трансформируются в стоимость. Так, если системой государственного управления ставится цель роста валового регионального продукта (ВРП), то обеспечить достижение указанной цели можно как за счет роста производства добавленной стоимости в отраслях экономики, так и за счет сокращения затрат, повышения эффективности использования ресурсов, роста инновационности производства. 37 (2) Клиентская составляющая, определяющая предложение потребительской стоимости для целевых клиентов организации. В соответствии с идеологией электронного правительства, это означает расширение объема спектра услуг, оказываемых государством населению и бизнесу, что, в конечном счете, окажет решающее воздействие на достижение поставленной цели, например, рост ВРП. Такими услугами являются: упрощенная процедура регистрации вновь создаваемых предприятий и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, с использованием Интернета; расширение системы электронных закупок товаров и услуг для нужд государства; электронная система подачи заявок на получение кредитов из инвестиционного фонда и др. В результате оказания государственных услуг расширяется клиентская база органов государственной власти — субъектов предпринимательской деятельности, малых и средних предприятий, венчурных фирм, напрямую задействованных в производстве добавленной стоимости. Соответственно, среда ЭП ста новится эффективным средством трансформации материальных активов государства (средств бюджета, инвестиционных ресурсов) и, самое главное, нематериальных активов (инструментарий электронного правительства, организационные и кадровые ресурсы и т.д.) в материально определенные ценности — добавленную стоимость и ВРП. Обращаем внимание на то, что приводимые здесь примеры в достаточной степени условны и, конечно же, неполны. Очевидно, что существуют причинноследственные связи между ростом ВРП и повышением уровня жизни населения, в особенности — доходов домашних хозяйств. Поэтому оказание услуг государством населению также влияет на достижение указанной цели. Вместе с тем финансовая и клиентская составляющие стратегической карты системы сбалансированных показателей описывают преимущественно желаемые результаты стратегии, а индикаторы, определяющие выполнение стратегических задач, носят в основном среднесрочный характер и не отвечают потребностям оперативного управления. Поэтому важным элементом составляющей страте38 гической карты является внутренняя составляющая, которая определяет важнейшие процессы, играющие ключевую роль в реализации стратегии. (3) Внутренняя составляющая стратегической карты, охватывающая внутренние бизнес-процессы организации, которые являются инструментом создания стоимости. Отметим, что в случае низкой эффективности процессов, их несоответствия поставленным целям осуществляется реинжиниринг по методике, описанной выше. В рамках системы сбалансированных показателей предлагается классифицировать множество возможных бизнес-процессов на четыре группы: • процессы управления производством государственных услуг населению и бизнесу, которые охватывают повседневные процессы, с помощью которых ОГВ получают запросы на поставку услуг, «производят» услуги и доставляют их клиентам (гражданам, общественным организациям, субъектам экономической деятельности); • процессы управления клиентами, в результате которых расширяются и углубляются взаимоотношения государства и населения, государства и бизнеса. Здесь имеется в виду совершенствование сервисов ЭП, повышение степени их удобства, интерактивности, расширение системы обратной связи; • инновационные процессы (применительно к электронному правительству) — это означает разработку новых сервисов, для чего необходимы более глубокий реинжиниринг организационных процессов и освоение более совершенных ИКТ и т.д.; • процессы, связанные с формированием нормативно-правовой базы, — внедрение ЭП должно сопровождаться существенными дополнениями к уже существующей нормативно-правовой базе, на основе которой функционируют органы государственной власти; требуется законодательно закрепить нормы, критерии, процедуры функционирования электронного правительства, определить финансовые, материальные, инвестиционные ресурсы, необходимые для реализации соответствующих программ и проектов. 39 (4) Составляющая обучения и развития, отражающая нематериальные активы, которые являются наиболее важными для реализации стратегии. В рамках данной составляющей стратегической карты определяются виды деятельности (человеческий капитал), системы (информационный капитал), организационный капитал, необходимые для поддержки процессов создания стоимости. Речь здесь должна идти об обучении сотрудников органов государственной власти работе в операционной среде электронного правительства, т.е. владению продвинутыми навыками в пользовании компьютерной техникой, программным обеспечением, базами данных, экспертными системами. С усложнением ИКТ, используемых электронным правительством, должны формироваться соответствующие умения у государственных служащих, чтобы не возникал разрыв между возможностями технологий и умением персонала ими пользоваться. Итак, стратегическая карта сбалансированной системы показателей переводит цели, стоящие перед государством, в показатели, поддающиеся измерению, и конкретные задачи. Чтобы решить поставленные задачи и достичь целей, ОГВ должны запустить целый комплекс программ (стратегических инициатив), обеспечив каждую программу необходимым объемом ресурсов. Рассматривая ЭП как одно из ключевых условий обеспечения нового качества государственного управления и, в свою очередь, экономического роста, необходимо разработать пакет стратегических инициатив, который бы обеспечил самое широкое внедрение электронного правительства в практику государственного управления. Следует также отметить, что система сбалансированных показателей поддается масштабированию. В рассмотренных выше примерах мы преимущественно опирались на описание данной методологии, исходя из главной стратегической цели государства — обеспечение устойчивого экономического роста ВРП. В то же время в качестве одной из стратегических целей допустимо определить повышение эффективности деятельности органов государственной власти посредством перехода на принци40 пы ЭП. Прирост стоимости в этом случае определился бы как сокращение бюджетных и иных затрат на обеспечение деятельности органов государственной власти. В этом случае мы строим стратегическую карту внедрения электронного правительства с соответствующими составляющими; параметрами, задачами, инициативами и т.д. Но при этом не следует забывать, что стратегическая карта построения ЭП должна входить органичной частью в более масштабную стратегическую карту обеспечения инновационного экономического роста региона. В завершение главы подчеркнем, что внедрение электронного правительства не является самоцелью, а направлено на повышение эффективности функционирования органов государственной власти в реализации задач инновирования государственного управления. Глава 2.2. Оценка эффективности инновационных систем государственного управления Одним из методов оценки эффективности ЭП является оценка отдачи от тех инвестиций, которые были вложены в данный проект. Основной проблемой здесь является наличие так называемого «информационного парадокса», содержание которого заключается в том, что при подобных расчетах необходимо учитывать множество прямых и косвенных отдач от реализации проекта электронного правительства. Как отмечают исследователи, значительные инвестиции в информационные технологии обычно ассоциируются с ростом производительности, но при этом соответствующие исследования показывают, что данный эффект может быть также объяснен дополнительными инвестициями в изменение работы самой организации, например, внедрение системы делегирования принятия решений влияет па другие организационные уровни, реинжиниринг бизнес-процессов, обучение персонала. Инвестиции в информационные технологии реализуются не только в процессах автоматизации деятельности организации, но и при перестройке всего содержания этой деятельности. 41 Точная оценка отдачи инвестиционных вложений в ЭП предполагает точный подсчет затраченных ресурсов, полученных результатов и проделанной работы. От точности методики соответствующих расчетов зависит точность оценки эффективности электронного правительства. Критериями эффективного электронного правительства выступают: • способность снижать трансакционные издержки в терминах стоимости и времени; • значительное число пользователей электронными сервисами; • удобство пользования, легкость доступа и достоверность получаемой пользователями информации, низкая себестоимость интернет-сервисов, предоставляемых органами государственной власти; • защищенность персональных данных от несанкционированного доступа; • реинжиниринг процессов создания и предоставления государственных сервисов в целях- повышения их эффективности; • инновации в технологии доставки государственных электронных сервисов до потребителя; • осуществление пилотных проектов и отработка тиражируемых решений, учет полученного опыта в массовом запуске государственных электронных сервисов; • максимально быстрое внедрение и запуск модулей ЭП; • обеспечение поддержки проекта на самом высоком уровне для осуществления в рамках электронного правительства необходимых изменений организационной культуры органов государственной власти. Для успешного преодоления бюрократической парадигмы функционирования органов государственного управления необходимо обеспечить: • прозрачность и доступность для граждан органов государственного управления; • широкую доступность государственных сервисов; • быстроту отдачи от инвестиции: в проект ЭП, чтобы налогоплательщики ощутили реальные подвижки в качестве государственного управления. 42 Инструментами оценки эффективности электронного правительства могут служить следующие методики: (1) система сбалансированных показателей; (2) цепь результатов DMR; (3) анализ «затраты—выгоды»; (4) анализ эффективности затрат; (5) многокритериальный анализ; (6) бенчмаркинг. Рассмотрим некоторые из этих методик. Система сбалансированных показателей является удобным методом оценки влияния ЭП на эффективность. Выше нами уже рассматривались основные аспекты данной системы применительно к оценке результативности электронного правительства. Здесь же можно добавить, что система сбалансированных показателей ориентирована на оценку результатов в тех же областях, которые представляют особый интерес при исследовании отдачи от ЭП: финансовые результаты; удовлетворенность потребителей; внутренние перспективы; обучение и инновации. Достоинством данной системы является ее целостный подход к оценке эффективности, в результате чего критериями эффективности становятся не исключительно финансовые показатели, но и индикаторы, оценивающие способность организации развиваться, ее восприимчивость к нововведениям, удовлетворенность потребителей теми услугами, которые предоставляет организация. Метод «цепь результатов» разработан консалтинговой компанией DRM. Как уже отмечалось, хотя электронное правительство и вообще информационные технологии признаются в качестве эффективного средства развития системы государственных сервисов, однако оценить прямую отдачу от вложений в новые технологии подчас очень затруднительно. Многие исследователи заключают, что такую отдачу можно оценить как предельную выгоду. Произвести соответствующую оценку отдачи на инвестиции, вложенные в ЭП, можно в результате совместной экспертной оценки высшим руководством органов государственной власти и специалистов, реализующих данный проект. Для этого необходимо: • определить выгоды, полученные организацией, и использовать их в процессе управления; 43 • обеспечить модульный подход к реализации столь крупного проекта, каким является электронное правительство; • обеспечить непрерывный цикл управления проектом. Методика выявления «цепей результатов» используется для построения модели, объединяющей причинно-следственными связями четыре основных элемента процесса оценки выгод от внедрения той или иной программы или реализации того или иного проекта; (а) результаты, включая промежуточные и конечные; (б) инициативы, предпринимаемые для получения того или иного результата; (в) вклад инициатив и промежуточных результатов, необходимых для других инициатив и получения последующих результатов; (г) предположения относительно тех условий, которые необходимы для инициатив и результатов, но на которые организация не способна оказать влияние. Работа по выявлению отдачи от реализации проекта ЭП заключается в том, чтобы в результате совместной экспертной деятельности руководства, правительства и специалистов, реализующих данный проект, определить выгоды, получаемые органами государственной власти от электронного правительства, а затем выделить промежуточные результаты и инициативы, которые необходимо предпринять и достичь, чтобы получить данные выгоды. Внедряя систему электронного документооборота, орган государственной власти путем ускорения процедур рассмотрения и согласования документов решает тем самым задачу снижения времени принятия решений. Однако, кроме этого, ожидается, что более оперативное принятие решений затронет в том числе и такую важную сферу, как инвестиции. Соответственно, если крупные инвестиционные проекты будут оперативно получать одобрение и поддержку со стороны правительства, то в целом это благоприятно скажется на инвестиционной привлекательности региона, стимулирует дальнейший рост инвестиционной активности. Подобные ожидания имеют в своей основе предположение, 44 что снижение трансакционных издержек (в частности, временных затрат на одобрение проекта) является одним из решающих факторов при выборе проекта для финансирования. Понятно, что в реальности соответствующие «цепи решений» являются гораздо более сложными. Они могут включать большее число звеньев, более сложные и не столь очевидные на первый взгляд взаимосвязи. Вместе с тем даже первичная простая схема может стать предметом более тщательного анализа влияния проектов на эффективность органов государственной власти в рамках электронного правительства. Анализ «затраты—выгоды» представляет собой метод подсчета и сравнении положительных компонент реализации проекта ЭП (денежные потоки, нематериальные преимущества) и, соответственно, негативных компонент (затраты на реализацию проекта, недостатки, потери при его реализации). Однако, если в процессе информатизации деятельности органов государственной власти такие расчеты провести достаточно несложно, то в случае с электронным правительством вновь возникает «информационный парадокс». В этом случае необходимо учитывать как прямые затраты и выгоды, так и косвенные. Еще одной сложностью данной методики является необходимость использования дисконтированных расчетов затрат и преимуществ. Опять же, отметим, что если расчеты затрат облегчаются тем, что они являются в основном материальными (расходы па оборудование, программы, обучение и т. п.), то преимущества от реализации проекта электронного правительства зачастую не имеют столь прямого материального результата, о чем уже говорилось выше. В качестве аналитического инструментария для данного метода используется дисконтированный денежный поток, анализ жизненного цикла проекта, анализ маржинальной прибыли, анализ чувствительности результатов к издержкам проекта и т.д. Подчеркнем, что данные методы при их заимствовании из практики менеджмента требуют серьезной адаптация к реалиям государственного управления, что также представляет собой очень непростую задачу. 45 Опишем теперь метод анализа издержек и результативности. Оценка эффективности данным методом осуществляется путем сравнения альтернативных затрат для получения одного и того же эффекта или результата. Здесь в центре анализа находится тот неполной результат, который получен при реализаций проекта, в его связи с затраченными ресурсами и использованным инструментарием. При этом косвенные издержки специально оставляются за рамками проводимого анализа. Основное его отличие от предыдущего метода заключается в том, что здесь эффект от внедрения ЭП измеряется не в денежных величинах, а в специально выбранных физических показателях, например количество посетителей правительственного портала, объем трафика, число загруженных на компьютеры пользователей различных формуляров и т.п. Кроме того, анализ ограничивается теми результатами, которые получены в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Более длительные периоды времени не рассматриваются. Достоинством данного метода является его удобство в сравнении эффективности похожих проектов, например, региональных правительственных порталов, сайтов крупных городов и т.п. В сочетании с методом бенчмаркинга это позволяет выявлять слабые места анализируемых проектов, вырабатывать меры по их преодолению, в том числе и за счет прямого или адаптивного заимствования лучших практик у регионов-лидеров по анализируемому направлению электронного правительства. Многокритериальный анализ. Данный метод использует сочетание количественных и качественных методик оценки эффективности ЭП и состоит из следующих шагов: (а) определение критериев оценки полученных результатов; (б) составление перечня и классификации различных характеристик анализируемого проекта; (в) определение численных величин показателей, которых необходимо достичь; (г) использование экспертных оценок соответствующих эффектов и результатов: (д) классификация полученных эффектов и результатов в зависимости от их взвешенной оценки. 46 Преимуществом данного метода является простота понимания получаемой оценки эффективности, что облегчает процесс принятия решений по данному проекту. Кроме того, сюда достаточно просто интерпретируются показатели, используемые в методе оценки отдачи от инвестиций, даже если точные затраты не известны. Особый интерес представляют те практические методы оценки эффективности электронного правительства, которые используются странами, реализующими соответствующие проекты. В целом данные методики можно разделить на четыре класса: 1. Relevance-методы, оценивающие степень соответствия целей ЭП и целей общества; 2. Effectiveness-методики, оценивающие, в какой степени достигнуты цели, поставленные электронным правительством; 3. Efficiency-методики, оценивающие степень эффективности использования средств, затраченных на реализацию проекта электронного правительства; 4. Internal functioning-методики, оценивающие эффективность внутреннего функционирования проекта. Relevance-методы включают: (а) использование статистических данных для оценки возможностей населения воспользоваться государственными электронными сервисами, включая такие показатели, как число компьютеров у населения, подключение к Интернету и т.п.; (б) опросы общественного мнения для сбора данных относительно того, как население оценивает те сервисы, которые правительство предоставляет в рамках ЭП; (в) специальные обзоры, проводимые в целях изучения и оценки различных тематических аспектов электронного правительства с точки зрения пользователей, используются методы опроса экспертных и целевых групп; (г) анализ целевых потребительских групп, на основе чего изучаются текущие и перспективные потребности населения в электронных сервисах. 47 Как правило, данные методы используются на начальных этапах разработки и реализации проекта ЭП, поскольку они помогают определить цели проекта, а также направления и уровень воздействия проекта на различные социальные и общественные группы населения. Effectiveness-методы используют те же методы оценки, что и Relevance-методы, а кроме того: (а) метод «цепи результатов», рассмотренный нами выше; (б) метод мультикритериального анализа (см. выше); (в) метод оценки последствий реализации проекта электронного правительства, идея которого заключается в том, что положительные результаты проекта не являются статичными величинами и со временем они изменяются — влияние одних результатов сглаживается, других — усиливается; (г) метод оценки результатов проекта (post-implementing reviews). В соответствии с данным методом оцениваются результаты проекта вскоре после его завершения, осуществляется сравнение полученных результатов с соответствующими целями, поставленными перед проектом. При этом используются показатели затрат, сроков выполнения, улучшений в деятельности органов государственной власти и т.п. Efficiency-методы включают: (а) метод анализа «затраты—выгоды» (cost-benefit analysis). Оценка эффективности проводится по следующим переменным: полная стоимость разработки, реализации и поддержки проекта; потери и выгоды в денежном выражении; время, затраченное на проект; ставка дисконтирования. Главными индикаторами оценки выступают: чистая отдача от проекта и процент отдачи от инвестиций; (б) метод мультикритериального анализа; (в) метод анализа издержек и результативности (cost effectiveness analysis). Internal functioning-методики включают: (а) метод контроля реализации проекта, с помощью которого отслеживается степень достижения установленных проек48 том целевых ориентиров для получения объективной информации о ходе его реализации. При этом соответствующие показатели могут включать: • бюджет (реальный против запланированного); • стоимость выполнения запланированных мероприятий; • своевременное или запаздывающее добавление в проект актуальных сервисов; • внутренние и внешние риски; • реальные затраты времени на реализацию проектных мероприятий по сравнению с планируемыми; (б) методы оперативного контроля реализации проекта, позволяющие осуществлять мониторинг результатов в режиме реального времени; (в) метод сбалансированных показателей; (г) методы оценки качества проекта: • Quality Assurance — измеряется как степень соответствия ЭП утвержденным и принятым спецификациям и стандартам; • Service Quality — оценивается качество предоставляемых государственных сервисов и их доставки до потребителей, измеряется путем опроса пользователей электронных сервисов; • Quality gap approach — измеряется расхождение между ожидаемым потребителями уровнем качества электронных сервисов и тем, как они оценивают реально получаемые ими государственные услуги. Одним из способов реализации данной методики является SERVQUAL — популярная модель оценки качества услуг, разработанная еще в 1980-е гг., но используемая до сих пор. Основными элементами данной модели являются: оценка наилучшего (желаемого) уровня сервисов, оценка реального уровня предоставляемых сервисов, приписывание каждой оценке весовых значений. В результате Quality gap рассчитывается как разница между реальным уровнем услуг и ожидаемым уровнем услуг. 49 Важным представляется рассмотрение вопроса о том, когда тот или иной метод оценки эффективности электронного правительства наиболее применим. В реализации проектов построения ЭП можно выделить три основные фазы: 1) фаза исследования возможностей и путей построения электронного правительства; 2) фаза разработки и реализации проекта ЭП; 3) фаза оценки реализации проекта и его практическое применение. Каждый из этих этапов может характеризоваться наиболее типичными угрозами эффективности проекта и, чтобы их избежать, необходимо использовать различные методы диагностирования эффективности и принимать неотложные меры для исправления ситуации. Рассмотрим более подробно каждую фазу реализации проекта электронного правительства с точки зрения определения наиболее характерных угроз эффективности. Фаза исследования возможностей и путей построения ЭП характеризуется следующими yгрозами эффективности: • несоответствие предлагаемой концепции электронного правительства стратегическим задачам органов государственной власти; • неадекватное представление разработчиков проекта о текущем состоянии органов государственной власти; • плохо стандартизированные процедуры управления; недостаточно обоснованные представления о путях их переформатирования; отсутствие четких критериев оценки ситуации в органах государственной власти; • слишком много концепций о том, как создавать ЭП; несоответствие ресурсов, выделяемых под проект, предлагаемым концепциям; • предлагаемые проекты, являющиеся составными частями общего проекта электронного правительства, не интегрированы между собой, не обеспечивают необходимой оперативности их реализации; • отсутствие общей координации между группами, занимающимися разработкой проекта ЭП. 50 Результатами этих угроз эффективности на рассматриваемом этапе проекта электронного правительства могут стать: • нарушение приоритетности финансирования проекта: несбалансированность инвестиций по различным направлениям расходов (развитие, оборудование, техническая поддержка); • дублирование расходов на реализацию проекта; • отсутствие единых стандартов создания проекта ЭП ухудшает его координацию в ведомственном разрезе; • неоптимальное распределение ресурсов. Угрозами эффективности во второй фазе реализации проекта электронного правительства являются: • отсутствие централизованного управления реализации проекта; отсутствие руководителя проекта, сопровождающего его в течение всего цикла от разработки до практического применения; • недостаточное внимание к проекту со стороны высшего руководства органов государственной власти и правительства; • неоптимальная концентрация ресурсов на различных направлениях реализации проекта; • неспособность осуществить гибкую селекцию проектов в случае изменения приоритетов органов государственной власти; • недостаточное использование методов оперативного внедрения отдельных модулей проекта ЭП; недостаточное внимание со стороны разработчиков данных модулей к пожеланиям пользователей; • предположения, концепции, легшие в основу проекта, никогда затем не пересматриваются; • отсутствие «неприкосновенного запаса» ресурсов, необходимых для быстрого изменения направления реализации проекта, изменения приоритетности внедрения его модулей и т. п. Результатом указанных угроз эффективности на данном этапе реализации проекта электронного правительства могут стать: • отсутствие ожидаемой отдачи от большинства подпроектов, реализуемых в рамках общего проекта; 51 • превышение затрат рамок установленного бюджета проекта; потеря проектом определенности, его размывание как по направлениям, так и по времени реализации; • реализация проекта запаздывает, откладывается, но не прекращается, превращаясь в «долгострой»; • отсутствие гибкости проекта для быстрого изменения приоритетов; • группа, реализующая проект ЭП, теряет поддержку высшего руководства органов государственной власти; • количество проектов-«долгостроев» истощает выделенные по этой статье ресурсы. На заключительном этапе жизненного цикла проекта электронного правительства угрозами эффективности являются: • несоответствие между квалификацией персонала, организационными процессами и новыми решениями, внедряемыми в ходе проекта; • отсутствие оценки степени интеграции между органами государственной власти и электронным правительством; • отказ или неспособность постоянно работать над выявлением «узких мест» проекта, где он функционирует не оптимально; • недостаточная переоценка организационной стратегии в связи с внедрением в практику ее работы сервисов ЭП; • отсутствие критериев оценки уровня оптимальности электронных государственных сервисов, необходимых для их дальнейшего совершенствования; • слабое использование возможностей других организаций для поддержки работоспособности систем электродного правительства; • расход большей части средств на поддержку функционирования уже созданных сервисов ЭП в ущерб дальнейшему развитию его систем. В случае если указанные угрозы станут реальными, то результатом может стать следующее: • проект достигает поставленных перед ним целей, но сами эти цели уже не отвечают потребностям пользователей сервисов электронного правительства; 52 • архитектура проекта оказывается несоответствующей организационной архитектуре правительства; масштабируемость проекта невозможна; • неточно рассчитываются затраты на модернизацию оборудования, его поддержку и ремонт, в результате чего бюджет проекта превышается; • возрастает вероятность ошибок в предоставляемых населению, бизнесу, органам государственной власти сервисах ЭП. На каждой фазе реализации проекта электронного правительства с учетом наиболее характерных угроз эффективности мы предлагаем использовать различные методы их выявления для своевременного принятия мер по их устранению. Так, на первой фазе проекта, когда оцениваются возможности и пути построения электронного правительства, по нашему мнению, наиболее адекватными методами выявления угроз эффективности являются такие relevance-методы, как проведение оценок возможностей и желаний населения воспользоваться государственными электронными сервисами. Кроме того, уже на данном этапе полезным для повышения эффективности проекта может стать использование методов «цепи результатов», который позволит выстроить причинно-следственные связи между планируемыми к дальнейшей проработке модулями проекта и теми конечными результатами, которые требуется достичь. Понятно, что на данном этапе возможно лишь в значительной степени эскизное выстраивание подобных цепей и по укрупненным блокам. Однако подобное моделирование может способствовать «отсечению» заведомо малоэффективных модулей проекта, определению тех инициатив, которые следует предпринять во время реализации проекта для увеличения отдачи от него, осуществлению прогноза относительно тех условий, которые будут оказывать влияние на инициативы и результаты в процессе осуществления проекта ЭП. Аналогичным образом можно использовать на данном этапе метод сбалансированных показателей, особенно в той его части, которая касается выявления причинно-следственных отношений трансформации нематериальных активов в материальное, понимая в данном контексте под нематериальными активами интеллекту53 альные, организационные и управленческие ресурсы, эффективное использование которых влияет на позитивную динамику материальных активов. Отталкиваясь от подобных причинно-следственных отношений, можно подготовить эскизный проект стратегической карты построения ЭП. Кроме того, если данный метод планируется использовать в качестве основного при управлении данным проектом, то, начав его использовать еще на «дальних подступах» к проекту, можно добиться максимального эффекта, в полной мере использовав заложенной в нем потенциал. В фазе разработки и реализации проекта ЭП наиболее подходящим из relevance-методов является проведение тематических обзоров пользовательского восприятия разрабатываемых и проводимых в строй модулей электронного правительства. Необходимо учесть, что на первых этапах реализации проекта его сервисы ориентируются преимущественно на государственных служащих (система электронного документооборота, информационно-аналитическая система, разработка и внедрение новых регламентов). Поэтому при проведении обзоров следует ориентироваться, в том числе, и па этот сегмент пользователей государственными электронными сервисами. Кроме того, поскольку государственные служащие в дальнейшем будут работать с запросами населения и бизнеса на оказание необходимых им сервисов, то следует внимательно учитывать мнение работников ОГВ о работе с системами обработки запросов, оформления и предоставления соответствующих услуг. Из effectiveness-методов в данной фазе применимы методы «цепи результатов» и многокритериального анализа. Последний метод позволяет еще до завершения реализации того или иного модуля проекта оценить эффективность вложения в него средств, а при необходимости осуществить оперативную селекцию модулей на пролонгированные и замороженные (если произойдет общее сокращение средств, выделяемых на проект ЭП). Здесь же могут помочь и такие efficiency-методы, как метод анализа «затраты — выигрыш» и метод анализа издержек результативности. Особую значимость па данном этапе приобретают internal functioning-методы, которые позволяют осуществлять оператив54 ный контроль реализации проекта и построения его основных модулей и своевременно выявлять угрозы эффективности их реализации. Достоинством данных методов является то, что нет необходимости дожидаться полной реализации проекта электронного правительства, поскольку здесь имеется возможность в полной мере задействовать систему промежуточных ориентиров хода выполнения работ. После того, как проект создания ЭП в основном завершен и запушены государственные электронные сервисы, в данной фазе можно использовать широкий спектр методов, помогающих определить угрозы эффективности, и предпринять шаги по их устранению. Заметим, что каждый из этих методов обладает собственными достоинствами, но при этом не претендует на исчерпывающую полноту, поэтому желательно попользовать их во взаимодополняющей комбинации. Итак, существование так называемого «информационного парадокса» стимулирует теоретиков и практиков, связанных со сферой разработки и реализации проектов ЭП, искать все более точные методы оценки эффективности данных проектов. Необходимо констатировать, что ни один из существующих методов не позволяет обеспечить исчерпывающее решение данной задачи. Выходом здесь может стать гибкое сочетание различных методов оценки эффективности в зависимости от того, на какой стадии реализации находится проект электронного правительства, какие критерии эффективности представляются наиболее важными, насколько оперативно и с какими затратами могут быть внедрены те или иные методики. Глава 2.3. Проблемы формирования и функционирования электронного правительства Сравним уровень развития электронного правительства различных стран. Это позволит определить группу стран-лидеров, чей опыт будет особенно полезен для последующего анализа и выделения тех факторов, которые оказывают наиболее благоприятное воздействие па проекты, относящиеся к электронному правительству. 55 В настоящее время существует несколько методик исследований эффективности стран в той сфере, которая так или иначе может трактоваться как система (или ее элементы) электронного правительства. Наиболее всеобъемлющей, т.е. охватывающей наибольшее количество стран, является методология ООН, измеряющая индекс готовности электронного правительства (E-govemment Readiness Index). Индекс готовности электронного правительства измеряет способность органов государственной власти использовать ИКТ для предоставления общественных услуг, информации и поддержки общественного развития. Индекс готовности электронного правительства представляет собой комбинацию трех дополнительных индексов: • индекс сетевого присутствия измеряет способность правительства использовать инструменты «электронного государства» как инструмент для информирования, взаимодействия, трансакций и сетевой работы; данный индекс измеряет, на какой из стадий сетевого присутствия находятся государственные структуры: начальное присутствие, продвинутое присутствие, интерактивное присутствие, транзакционное присутствие и сетевое присутствие; • индекс телекоммуникационной инфраструктуры измеряет развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры страны (количество компьютеров, пользователей Интернета, телефонных линий, мобильных телефонов, телевизоров в расчете на 1000 жителей); • индекс человеческого капитала измеряет уровень образования в стране Результаты измерения индекса готовности электронного правительства один раз в два года публикуются Департаментом по экономическим и социальным вопросам ООН. По измерениям 2012 года индекс показывают лидирование стран Северной Америки (величина индекса 0,8559) и Европы (0,7188). Среди стран лидерами являются Республика Корея (величина индекса 0,9283), Нидерланды (0,9125), Великобритания (0,8960), Дания (0,8889), США (0.8687), Франция (0,8635), Швеция (0,8599), Норвегия 56 (0,8593), Финляндия (0,8505), Сингапур (0.8474). По данному показателю Российская Федерация располагается на 27 месте, а ее индекс составляет 0,7345. Ранжирование стран по величине индекса готовности электронного правительства Страна 1 Республика Корея 2 Нидерланды 3 Великобритания 4 Дания 5 США 6 Франция 7 Швеция 8 Норвегия 9 Финляндия 10 Сингапур 11 Канада 12 Австралия 13 Новая Зеландия 14 Лихтенштейн 15 Швейцария 16 Израиль 17 Германия 18 Япония 19 Люксембург 20 Эстония 21 Австрия 22 Исландия 23 Испания 24 Бельгия 25 Словения 26 Монако 27 Российская Федерация 28 Объединенные Арабские Эмираты 29 Литва 30 Хорватия Индекс готовности 0.9283 0.9125 0.8960 0.8889 0.8687 0.8635 0.8599 0.8593 0.8505 0.8474 0.8430 0.8390 0.8381 0.8264 0.8134 0.8100 0.8079 0.8019 0.8014 0.7987 0.7840 0.7835 0.7770 0.7718 0.7492 0.7468 0.7345 0.7344 0.7333 0.7328 Особое внимание в исследовании ООН уделяется оценке развития государственных сервисов. Так, например, из 190 стран — членов ООН в 2012 г. не имели онлайновое представительство во всемирной сети Интернет только три. 57 Уровень развития электронного правительства измеряется на основе онлайновой доступности базовых сервисов. Определен перечень 20 основных услуг, предоставляемых в режиме онлайн — 12 для граждан и 8 для бизнеса. Каждый из указанных сервисов имеет четыре уровня доступности: 1-й уровень — информационный: информация, необходимая для начала процедуры получения данной услуги, доступна в режиме онлайн; 2-й уровень — одностороннее взаимодействие: общественно доступный веб-сайт предлагает возможность получить неэлектронную форму заявки для начала процедуры получения данной услуги; 3-й уровень — двустороннее взаимодействие: общественно доступный веб-сайт предлагает возможность электронного заполнения формы заявки для начала процедуры получения данной услуги; здесь же подразумевается наличие формы авторизации клиента; 4-й уровень — трансакция: общественно доступный вебсайт предлагает возможность получить необходимую услугу через Интернет, включая принятие решений ответственным госорганом и доставку услуги клиенту; никаких дополнительных формальных процедур от заявителя не требуется. Перечень базовых электронных сервисов для граждан и бизнеса Граждане Подоходный налог Поиск работы Социальное обеспечение (пособие по безработице, пособие па ребенка, медицинская страховка, стипендия студентам) Личные документы (паспорт, водительские права) Регистрация автомобиля Разрешение на строительство дома Обращение в полицию Бизнес Социальные отчисления на работников Корпоративный налог НДС Регистрация новой компании Передача данных в орган статистики Таможенная декларация Получение разрешений, связанных с окружающей средой Государственные закупки Общественные библиотеки ЗАГС Заявление на поступление в ВУЗ Регистрация переезда Сервисы, связанные с охраной здоровья 58 Необходимо отметить, что целый ряд стран, которые получили высокую оценку своих государственных сервисов, нельзя отнести к технологическим или экономическим лидерам, например: Чили, Мексика, Новая Зеландии, Бразилия, Эстония, Катар, Сальвадор и т.д. Это свидетельствует о том, что создание и развитие подобных электронных сервисов обусловлено не только уровнем технологического развития страны, наличием соответствующей инфокоммуникационной инфраструктуры, но и в значительной степени изменениями в процессах деятельности самих органов государственной пласта, в их структуре, организации работы. Оценка уровня развития государственных сервисов (в % от каждого уровня) Страна 1-й уровень 2-й уровень 3-й уровень 4-й уровень Общий (начальный) (продвинутый) (интерактивный) (трансакционный) уровень 100% 79% 92% 87% 87% Республика Корея Сингапур 100% США 100% Великобритания 100% Нидерланды 100% Канада 100% Финляндия 100% Франция 100% Австралия 100% Бахрейн 100% Япония 100% … Российская 100% Федерация 79% 90% 95% 88% 83% 90% 79% 74% 76% 79% 94% 88% 79% 71% 81% 75% 85% 79% 81% 75% 86% 83% 81% 88% 68% 67% 65% 70% 67% 70% 87% 87% 85% 84% 78% 77% 77% 75% 75% 75% 67% 35% 62% 58% В отчете также представлены описания наилучших, по мнению исследователей, государственных порталов различных стран, которые обеспечивают предоставление гражданам электронных сервисов. Данные порталы могут служить в качестве образцов для создания соответствующих модулей, сайтов и порталов в других странах. К числу лидеров относятся порталы таких стран, как США, Канада, Дания, Великобритания, Сингапур, Япония, Филиппины, Чили, Мексика и др. В России отрасль информационных и телекоммуникационных технологий в 2000–2008 годах развивалась высокими темпа59 ми, ежегодный прирост составлял около 25 процентов, что существенно выше среднегодовых темпов роста валового внутреннего продукта и роста отдельных отраслей. Однако сводные индексы и межстрановые сопоставления до сих пор характеризуют Россию не лучшим образом, что говорит о недостаточном уровне развития отрасли информационных технологий, об отставании от мировых лидеров, а также о нереализованности потенциала уже существующих инфраструктур и технологий. С другой стороны, по ряду параметров Россия не сильно отличается от европейских стран, где доля сектора информационных технологий составляет около 5 процентов валового внутреннего продукта, около 30 процентов населения никогда не пользовались сетью Интернет и только 38 процентов граждан использовали сеть Интернет при получении государственной услуги (в основном для получения формы заявления). Достаточно высокие темпы роста были продемонстрированы во многом благодаря новым открывшимся рынкам, новым продуктам и услугам (сотовая связь, компьютерное оборудование, консалтинг и другие услуги) на фоне низкого начального уровня развития информационных технологий в России. В настоящее время становится очевидным, что для сохранения набранных темпов роста необходимо устранить целый ряд существующих барьеров. Специфика моделей электронного правительства в европейских странах. Анализ практики внедрения и использования онлайновых сервисов в странах Европы и в США позволяет выделить те специфические организационные, технические, финансовые и кадровые изменения в деятельности органов государственной власти, которые обеспечивают высокий уровень отдачи от реализации проектов ЭП. Как показывает практика, важным направлением организационных изменений в деятельности государственного управления должно стать углубление кооперации с частными компаниями. Нередко переход на электронные формы оказания услуг приводит к усложнению соответствующих организационных процессов. Так, например, использование онлайновых форм подачи на60 логовых деклараций требует введения в процесс их передачи, приема и обработки таких процедур, которые гарантируют безопасность информации, ее конфиденциальность, достоверность. Упрощение процедуры для налогоплательщика одновременно приводит к усложнению процедуры для налогового ведомства. Одним из решений данной проблемы является аутсорсинг части государственных услуг, т.е. передача прав на их предоставление специализированным частным компаниям. В Финляндии обслуживание потоков данных от клиентов (населения и бизнеса) до государственного ведомства было передано специальным операторам, которые гарантировали удешевление работ, связанных с обеспечением безопасности, приема и передачи данных, их хранения. В Германии частным компаниям отданы на обслуживание некоторые виды трансакций, в частности, обслуживание платежей за услуги. Также в Германии Бременскому университету передано ведение работ по проектированию электронных сервисов для граждан и бизнеса. Особенно велика роль банков в качестве партнеров государства в сфере электронного правительства. Дания, Финляндия, Германия активно сотрудничают с банковскими структурами по данным проектам, особенно в таком важном направлении, как системы электронной авторизации. Большую роль в развитии системы электронного правительства играет углубление кооперации и разделение сервисов между органами государственной власти. Прежде всего, такое взаимодействие должно касаться организации свободного обмена информацией и данными между правительственными ведомствами. Базы данных и сервисы охватывают все государственные агентства в Дании, Финляндии, Франции. Нидерландах, Словении. Опыт этих стран свидетельствует, что кооперация способствует улучшению информированности правительства, стандартизации процедур, уменьшению потерь времени и ресурсов, упрощению информационного обмена и снижению вероятности ошибок. Углублению кооперации может способствовать заключение специальных договоров между различными правительственными организациями об обмене базами данных. 61 Следующим шагом после установления тесного взаимодействия между государственными агентствами должна стать централизация систем, обеспечивающих хранение и обработку данных. Это позволяет усилить координационные механизмы управления информационными потоками. Однако дизайн такой централизации, как показывает опыт, может быть различным. В Финляндии и Франции центральная организация приняла на себя функции, которые исполнялись несколькими различными организациями, для чего был создан дополнительный организационный уровень. Другой подход использован в Дании, где был централизован только бэк-офис электронного правительства, а соответствующие сервисы остались закрепленными за различными ведомствами. В Словении централизована регистрационная деятельность, поэтому услуга регистрации предоставляется клиентам через единую точку доступа. В Нидерландах был реорганизован процесс предоставления льгот и субсидий домашним хозяйствам, в результате чего за предоставление данного сервиса полностью ответственно одно министерство. Промежуточные агентства, занимавшиеся только составлением заявок и форм, были упразднены. Во всех странах, где формируется система ЭП, основной тенденцией является сокращение точек доступа к государственным услугам до одной — официального государственного портала сервисов для граждан, бизнеса и некоммерческих организаций. Нередко клиенты получают непосредственный доступ к базам данных правительства для извлечения необходимой им информации без посредничества государственных агентств. Упрощение доступа к услугам осуществляется также за счет уменьшения требуемой у клиента информации, если такая информация уже имеется в базах данных (Финляндия). В Эстонии, Нидерландах и Испании граждане получают уже предварительно заполненную налоговую декларацию, и им остается внести изменения или просто подтвердить ее правильность. В результате интеграции баз данных и повышения эффективности управления ими услуги могут вообще предоставляться гражданам автоматически, без инициирования запроса с их сто62 роны, например, на основе календарного наступления определенного события. Соответственно, происходит изменение фронт-офиса электронного правительства: функции сбора информации и организации коммуникации между гражданами и государством постепенно теряют свое первостепенное значение. Это способствует сокращению затрат, а также открывается возможность для создания новых функций. Так, в Дании основное внимание в рамках электронного правительства уделяется уже не информированию граждан, а развитию более сложных сервисов, оказывающих селективные услуги, учитывающих специфические жизненные ситуации. В настоящее время происходят серьезные изменения в бизнес-процессах ЭП. В основном это касается изменения организации прямого доступа к бэк-офису, взаимодействию баз данных, систем обработки данных. В результате автоматизации трансакщионных процессов (идентификации, запроса, доступа, платежа, поставки) потребители получают прямой доступ к бэк-офису и не нуждаются в функциях фронт-офиса. Объединение баз данных сокращает количество шагов, которые необходимо сделать для получения нужной информации. Во многих случаях сокращалось количество шагов в процессе получения услуги, упрощались формы запросов. В результате клиенты быстрее получали услуги и информацию. Для достижения подобных результатов, как показывает опыт европейских стран, необходимо пересмотреть процессы и потоки работ, инвестировать средства в интегрирование баз данных, автоматизацию организационных процессов. Например, в Германии на начальной стадии реализации электронного правительства существовало множество различных потоков работ. Регистрационный офис должен был провести процедуры идентификации заявителя, подтвердить платеж за регистрацию, поступление денег на счет. Затем количество шагов в процессе было сокращено, в частности, автоматизирована авторизация. В зависимости от условий европейские страны использовали различные стратегии типологического обеспечения систем электронного правительств. В Эстонии и Германии (Бремен) реализация проектов началась с «нуля»; поэтому проектировались 63 изначально технологически совершенные и интегрированные базы данных, порталы, инфраструктура онлайновых трансакций. В Германии специально выбрали путь одновременного построения систем доступа к услугам, приложениям и инфраструктуры. Ставилась задача быстрого внедрения электронного правительства, а необходимее доработки вкосились в работающую систему, исходя из практики ее эксплуатации. В других странах предпочтение было отдано пошаговой стратегии использования уже имеющихся технологических и программных средств, их интеграции в ЭП. Модернизация систем осуществлялась постепенно, с максимальным использованием того, что уже имелось и наличии. С одной стороны, это снижало затраты на проект, позволяло более полно использовать технические и программные ресурсы, но, с другой стороны, требовалось уделять значительное внимание техническим аспектам электронного правительства (Дания, Испания, Словения). Техническим аспектом повышения кооперации между органами государственной власти в системе электронного правительства является использование совместимых стандартов хранения, обмена и обработки информации. Для того чтобы информационный обмен осуществлялся корректно, необходимо обеспечить семантическую совместимость. Наиболее прогрессивным решением здесь является использование TYVI-концепции в Финляндии и XML-форм — в Словении. В Финляндии доставку данных между потребителями услуг и правительственными агентствами осуществляют TYVI-операторы, использующие единую стандартизированную систему сбора данных. Важнейшие задачи TYVI заключаются в обеспечении передачи данных со стандартным интерфейсом, а также единой операционной платформы для всех органов государственной власти. Важным техническим условием совместимости является также использование открытых стандартов. В Германии трансакционная платформа Governicus использует открытые стандарты. Этим достигается независимость между самой платформой и приложениями. В результате новые сервисы разрабатываются как основа стандартных онлайновых трансакционных схем. Обеспе64 чение безопасной авторизации — важный фактор успеха электронного правительства, особенно при организации сервисов 2– 4 уровней развития, когда трансакции включают осуществление электронных платежей и использование электронной подписи. Дания, Эстония, Финляндия, Германия, Словения, Испания объединили свои усилия в решении данной задачи с национальными банковскими организациями для гарантирования безопасности авторизации. В Эстонии и Финляндии уникальный банковский код клиента используется одновременно и как электронная подпись в системе предоставления государственных услуг. В Дании, Германии и Испании граждане получили электронную подпись также в форме уникального персонального кода. В Эстонии, Германии и Финляндии планируется введение смарт-карт для получения доступа к сервисам электронного государства. Как показывает опыт европейских стран, внедрение ЭП осуществляется как па основе принятия специальных законодательных актов (например, в Нидерландах), так и на основе целенаправленной политики, осуществляемой правительством (но и в этом случае в законодательную базу вносится необходимые поправки). Вместе с тем, законодательное обеспечение таких важных аспектов реализации программ электронного правительства, как безопасность авторизации, защита информации, касающейся личности граждан, во многих случаях отстает от темпов развития электронных сервисов. Поэтому соответствующие стандарты устанавливаются самими правительственными организациями, не дожидаясь законодательных актов. Тем не менее, в Германии уже имеются законы, регулирующие использование персональных данных граждан и, в частности, ограничивающие их распространение в общественном доступе. Быстрому развитию электронного правительства в Дании, Эстонии, Финляндии, Словении способствовало наличие нормативно-правовых актов, регулирующих онлайновое размещение и распространение информации, а также процедур авторизации. Так, в Эстонии законодательство обязывает предприятия и организации предоставлять информацию о платежах гражданам в 65 электронном виде. Это позволяет собрать необходимую базу данных для формирования уже предварительно заполненных деклараций о доходах. В Финляндии и Испании электронное предоставление информации возложено на все крупные компании. Развитие электронного правительства стимулирует глубокие изменения в численности государственных служащих, в содержании их повседневной работы, что требует повышения квалификации специалистов органов государственной власти, а также выработки мероприятий по преодолению сопротивления производимым изменениям со стороны правительственных ведомств. Общей чертой для всех стран, реализующих проекты ЭП, стало сокращение государственных должностей, особенно в сфере административной и сервисной деятельности. Для решения этой болезненной проблемы в Дании, например, был прекращен набор новых сотрудников на места тех, кто уходил на пенсию. В Нидерландах отказались от практики привлечения временных служащих к работе в государственных органах. В Нидерландах, Испании и Финляндии высвобождаемых работников переучивают для выполнения других функций. Развитие электронного правительства ведет к изменению профессиональных требований, предъявляемых к государственным служащим. Поэтому во всех странах осуществляются мероприятия по повышению квалификации, обучению тем навыкам, которые необходимы в новых условиях работы. В Словении внедрение на уровне министерств системы управления качеством предоставляемых услуг сопровождалось проведением обучающих курсов по менеджменту качества для государственных служащих. Внедрение электронного правительства требует осуществления государственных инвестиций в соответствующие проекты. Опыт различных стран свидетельствует, что здесь имеется значительное разнообразие возможных подходов. В некоторых случаях инвестиционные затраты осуществляются несколькими правительственными организациями, как это сделано во Франции, Дании, Германии и Словении. В других случаях за инвестиции ответственно одно специализированное ведомство (Эстония, Финляндия, Нидерланды). 66 Финансирование проектов электронного правительства в некоторых странах осуществляется совместно государством и частными компаниями. Так, в Германии сформировано государственно-частное партнерство BremenOnline Services, финансируемое на 51% государством и на 49% — частным бизнесом. В Финляндии, как уже отмечалось, системы передачи данных между государством и клиентами находятся в частных руках. Начальные инвестиции в данную систему (TYVI) были сделаны государством, однако ее развитие в настоящее время осуществляется за счет частных инвестиций. Однако если какой-то государственный орган желает осуществить некий специальный проект по модернизации указанной системы, то здесь используются и государственные инвестиции. Подводя итоги анализу практики построения и развития электронного правительства в различных странах, можно сделать следующие выводы. На данный момент не существует какой-то универсальной методологии и стратегии создания ЭП, а также унифицированной модели его основных блоков. Каждая из стран формирует собственные подходы к построению указанных систем, исходя из специфики государственного управления, уровня развития ИКТ, а также тех стратегических задач, которые ставятся в сфере практической реализации электронных сервисов. Построение электронного правительства может принимать как в значительной степени децентрализованные формы (то, что можно назвать «шведской моделью»), так в той или иной степени централизованные формы (США, Финляндия). В первом случае государственные агентства обладают большой свободой при разработке и реализации электронных сервисов, а необходимые кооперационные связи в рамках электронного правительства устанавливаются на основе договоров, между ведомствами. Этим достигаются гибкость проектов, их первоочередная нацеленность на потребности населения и бизнеса в получении государственных услуг. Но при этом возникает опасность более медленного развития тех сервисов, которые требуют кооперации большого числа различных ведомств. Видимо, не случайным является тот факт, что в рамках шведской модели элек67 тронного государства пока недостаточно развиты сервисы, связанные с организацией электронных торгов и закупок. Более централизованный подход позволяет успешнее решать вопросы интеграции различных электронных сервисов и построения единой сети правительственных органов. Однако выбор той или иной модели электронного правительства осуществляется, исходя из уже сложившейся модели государственного управления как такового. Важным фактором развития электронного правительства является также привлечение к его работе предпринимательских структур. Как показывает опыт многих стран, частные компании могут играть не только сугубо вспомогательную роль в качестве субподрядчиков, но и владеть и развивать ключевые подсистемы ЭП. В качестве таковых можно назвать подсистемы авторизации, передачи и хранения данных и даже оказания ряда государственных электронных услуг. Это способствует более высокой динамичности практической реализации данных проектов, а также сокращению бюджетных расходов на электронное правительство. Существенной чертой всех проектов ЭП является то, что для обеспечения их успешной реализации правительствам пришлось произвести серьезные изменения в существующей организационной структуре органов государственной власти, обеспечить законодательную и нормативно-правовую поддержку развитию государственных электронных сервисом, вложить средства в переобучение государственных служащих новым методам и формам работы. Анализ опыта стран, в которых инновационные технологии в государственном управлении нашли широкое применение, показывает, что эффективность государственного управления возрастает преимущественно не за счет широкого использования современного инфокоммуникационного оборудования, а за счет внедрения инновационных организационно-управленческих технологий. В России одним из факторов, негативно влияющим на уровень распространения информационных технологий и развитие информационного общества, является недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. 68 Еще одним фактором, препятствующим ускоренному развитию в России информационного общества, является недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использования информационных технологий. Это касается как населения в целом, так и государственных и муниципальных служащих. Требует корректировки и система воспроизводства кадров в сфере информационных технологий. Сегодня обучение в вузах осуществляется в основном по старым методикам. В результате из высших учебных заведений страны зачастую выходят специалисты, не владеющие современными технологиями и не способные с их помощью повысить эффективность выполнения функций государственного и муниципального управления. Следует отметить высокий уровень зависимости российского рынка от зарубежной продукции в сфере информационных технологий. В подавляющем большинстве создаваемых информационных систем в России сегодня используются в основном зарубежные разработки. Можно выделить еще ряд барьеров, препятствующих успешному развитию отечественной промышленности в сфере информационных технологий, среди которых критически значимым является низкий уровень правовой защиты интеллектуальной собственности. Существенным препятствием ускоренному развитию информационного общества в России является отсутствие массового интерактивного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами власти при оказании последними государственных услуг. При этом следует отметить, что до настоящего времени в России законодательно не утвержден даже перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых в электронном виде соответственно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Не решен вопрос о признании на законодательном уровне электронного документа эквивалентом бумажного документа. Использованию потенциала информационных технологий препятствует разрозненность государственных информационных ресурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также значительное дублирование информации. Необходимо обеспечить полноту, достоверность, актуальность и 69 доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти. Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных технологий в целях повышения качества жизни граждан, обеспечения конкурентоспособности России, развития экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствования системы принятия государственных управленческих решений, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Их устранение требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти. В результате отсутствия комплексного подхода к решению задачи формирования и развития информационного общества как одного из необходимых этапов модернизации экономики России проявились негативные тенденции, которые при сохранении текущей экономической ситуации могут усиливаться. Во-первых, результаты разработки и внедрения информационных технологий, проводящихся по заказу органов государственной власти, не всегда носят системный характер, в частности: • внедрение средств информационных технологий носит преимущественно локальный, ведомственный характер; • недостаточными темпами развиваются инфраструктура доступа населения к сайтам органов государственной власти и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения; • получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов государственной власти и других организаций, в большинстве случаев требует их личного обращения в органы государственной власти, а также предоставления запросов и документов на бумажном носителе. Это приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения; 70 • отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти требуемой информации населению, организациям и другим органам государственной власти, не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями. Для электронных форм взаимодействия не реализованы такие услуги, как нотариальные услуги в электронном виде, официальная публикация электронных документов и другие услуги, аналогичные услугам при традиционных формах взаимодействия на основе использования бумажных документов. Во-вторых, слабо координируется использование органами государственной власти информационных технологий, недостаточно используется лучший опыт внедрения информационных технологий для повышения эффективности государственного управления, в частности: • наблюдается несовместимость программно-технических решений, невозможность обмена данными между различными созданными государственными информационными системами, отсутствуют механизмы и технологии оперативного информационного взаимодействия федеральных и региональных информационных систем между собой и друг с другом; • существуют значительные различия между органами государственной власти по использованию информационных технологий в своей деятельности; • органы государственной власти субъектов Российской Федерации серьезно отстают от федеральных органов государственной власти по уровню информационно-технологического обеспечения административно-управленческих процессов, а также развития информационно-технологической инфраструктуры и государственных информационных систем; • незначительное количество органов государственной власти использует комплексные системы электронного документооборота; 71 • не автоматизированы процедуры сбора и обработки информации, необходимой для планирования и определения целевых показателей деятельности органов государственной власти, а также не создана единая информационная система контроля достижения плановых значений показателей; • наблюдается неконтролируемый рост объемов информации о гражданах, об организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных информационных системах, что в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее использования создает также угрозу нарушения прав граждан; • необходимо обеспечить инфраструктуру, решения и стандарты в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, а также с населением и организациями, что становится особенно актуальным по мере дальнейшего развития государственных информационных систем; • по-прежнему остается низким уровень компьютерной грамотности государственных и муниципальных служащих, что предопределяет актуальность организации непрерывного обучения государственных служащих и оценки навыков использования информационных технологий в ходе предусмотренной законом периодической аттестации. В-третьих, сохраняется отставание российского рынка информационных технологий, недостаточно быстрыми темпами происходит становление экономики, осуществляемой с помощью информационных технологий: • остается низким уровень развития отечественного производства в сфере информационных и телекоммуникационных технологий, доля России на мировом рынке электроники составляет 0,5 процента; • для сокращения отставания от мировых лидеров сектора информационных технологий требуется развитие отечественных разработок в сфере технологий создания электронной компонентной базы, формирования национальной системы управления транспортной инфраструктурой и построения широкополосных беспроводных сетей; 72 • уровень конкуренции на российском рынке информационных технологий остается низким, в том числе за счет наличия существенных административных барьеров; • непременным условием развития информационного общества является повышение качества подготовки специалистов, а также создание системы непрерывного обучения в области информационных технологий. В-четвертых, сохраняется высокий уровень различия в использовании информационных технологий регионами, различными слоями общества, и недостаточно развита базовая инфраструктура информационного общества, в частности: • уровень различия регионов в использовании информационных технологий в домашних хозяйствах является высоким; • сохраняются проблемы организации широкополосного доступа для конечных пользователей и низкие показатели качества доступа к сети Интернет. В-пятых, возрастают угрозы безопасности в информационном обществе, в том числе: • одной из угроз является увеличение количества компьютерных преступлений, возросла их корыстная направленность, а также наносимый материальный ущерб, увеличилось количество преступлений, в том числе трансграничных компьютерных преступлений, совершенных группами лиц; • информационные технологии все чаще используются для совершения традиционных преступлений, в частности хищений, вымогательств, мошенничества и террористической деятельности; • сохраняются угрозы национальной безопасности, связанные с активным использованием террористами сети Интернет и мобильной телефонии для организации скрытых каналов связи и пропаганды своей деятельности, продолжают функционировать и создаваться новые сайты экстремистской и иной противоправной направленности; • все большую актуальность приобретают вопросы обеспечения безопасности национального сегмента сети Интернет. 73 В-шестых, актуальна угроза сохранности национального библиотечно-информационного фонда в части электронных изданий. Так, проверка воспроизводимости ретроспективных электронных изданий (до 2003 года) показала, что около 28 процентов электронных изданий имеют проблемы при воспроизведении изза постоянной смены программных и аппаратных средств, требующихся для их использования. Основным итогом многолетней работы по информатизации органов государственной власти является наличие компьютерного и сетевого оборудования, при этом уровень развития и использования прикладных информационных систем является недостаточным, не созданы инфраструктурные системы электронного правительства, в частности: • базы данных, содержащие учетную информацию о ключевых объектах государственного управления, отрывочны и охватывают незначительный временной горизонт; • в незначительном количестве органов государственной власти развернуты и используются комплексные системы электронного документооборота; • существует несовместимость программно-технических решений и невозможность обмена данными между различными государственными информационными системами; • не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями, отсутствуют доступные механизмы обеспечения доверия к электронной цифровой подписи, не создана целостная система удостоверяющих центров, а также созданные удостоверяющие центры не объединены в домены взаимного доверия и их услуги не являются массовыми; • не автоматизированы процедуры сбора и обработки информации; • недостаточными темпами развиваются средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения; 74 • неконтролируемый рост объемов информации о гражданах, организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных информационных системах, в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее использования создает угрозу нарушения прав граждан. Глава 2.4. Региональный аспект развития электронного правительства Летом 2012 г. институтом развития информационного общества был опубликован Индекс открытости правительства регионов России и рейтинг субъектов РФ на его основе. Индекс представляет собой измеритель использования инструментов открытого правительства органами исполнительной власти субъектов РФ. Индекс рассчитывается на основе показателей, характеризующих четыре направления открытого правительства: • сервисы социальных сетей (использование социальных сетей для взаимодействия с гражданами); • открытые правительственные данные (доступность, легальность и возможность получить в машиночитаемом виде открытые данные); • онлайновое сотрудничество с гражданами (использование онлайновых инструментов для сотрудничества с гражданами при выработке, реализации и оценки результатов политики органов власти субъектов РФ); • интегрированные/сетевые сервисы (оценка по методологии ООН использования органами власти различных инструментов для получения обратной связи от граждан — опросов, досок объявлений, чатов, дискуссионных форумов и т.д.). Значения показателей определялись на основе обследования официальных правительственных и 6 ведомственных вебсайтов (образование, здравоохранение, труд и занятость, социальная защита, финансы) субъектов РФ. Обследование проводилось в апреле 2012 года. 75 Место Индекс открытости правительства регионов России 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 Субъект РФ Ульяновская область Москва Пензенская область Республика Бурятия Ивановская область Калужская область Белгородская область Республика Карелия Новгородская область Новосибирская область Республика Саха (Якутия) Ненецкий автономный округ Владимирская область Воронежская область Пермский край Оренбургская область Вологодская область Томская область Тюменская область Костромская область Астраханская область Рязанская область Ростовская область Красноярский край Кемеровская область Удмуртская Республика Краснодарский край Чувашская Республика Чувашия Забайкальский край Самарская область Смоленская область Свердловская область Республика Татарстан (Татарстан) Республика Калмыкия Челябинская область Карачаево-Черкесская Республика Орловская область Тамбовская область Московская область Калининградская область Липецкая область Ямало-Ненецкий автономный округ Тульская область Ставропольский край Саратовская область Республика Хакасия Республика Коми Сахалинская область Кабардино-Балкарская Республика Использование Открытые Сотрудничество Сетевое/ Значение социальных правительственные ИОГВ интегрированное сетей данные с гражданами присутствие 0,3067 29 20 22 0,2211 4 20 2 20 0,2103 25 19 7 0,2069 4 13 1 25 0,2012 10 24 13 0,1933 3 20 20 0,1916 3 26 15 0,1910 25 18 0,1899 5 21 17 0,1893 22 20 0,1831 23 18 0,1791 4 18 18 0,1786 3 24 14 0,1769 3 27 1 9 0,1746 10 25 7 0,1723 13 15 12 0,1712 26 1 11 0,1706 22 1 14 0,1706 4 21 14 0,1661 3 14 1 17 0,1650 6 15 16 0,1638 28 1 8 0,1633 4 23 11 0,1627 14 21 0,1599 21 15 0,1599 21 15 0,1576 11 1 20 0,1570 3 7 23 0,1542 0,1531 0,1531 0,1525 6 7 9 26 21 11 14 10 9 16 12 0,1508 26 1 7 0,1474 0,1451 2 12 21 13 11 9 0,1429 18 14 0,1417 0,1412 0,1395 0,1389 0,1383 5 4 7 23 20 24 19 22 2 6 9 4 7 10 0,1378 2 7 20 0,1366 0,1361 0,1355 0,1349 0,1344 0,1344 3 4 3 4 16 15 16 22 21 17 12 15 11 7 10 10 0,1298 3 13 13 76 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 Иркутская область Тверская область Курганская область Республика Ингушетия Псковская область Республика Тыва Еврейская автономная область Республика Дагестан Санкт-Петербург Ханты-Мансийский автономный округ Кировская область Республика Мордовия Магаданская область Брянская область Курская область Мурманская область Нижегородская область Архангельская область Республика Северная Осетия Алания Камчатский край Ярославская область Ленинградская область Алтайский край Волгоградская область Хабаровский край Амурская область Республика Адыгея (Адыгея) Омская область Республика Марий Эл Республика Башкортостан Республика Алтай Приморский край Чукотский автономный округ 0,1293 0,1293 0,1287 0,1259 0,1253 0,1253 0,1247 0,1230 0,1219 2 5 1 13 2 14 19 16 16 11 18 20 25 8 23 9 9 12 6 9 9 5 7 6 0,1196 16 9 4 0,1179 0,1156 0,1100 0,1088 0,1083 0,1066 0,1054 0,1020 8 1 4 3 2 2 5 23 16 18 15 21 15 9 13 4 6 5 8 3 9 13 0,1009 1 18 5 0,1003 0,1003 0,0975 0,0958 0,0924 0,0924 0,0918 0,0918 0,0907 0,0867 0,0856 0,0748 0,0714 0,0675 1 1 3 2 16 3 15 15 9 9 22 4 6 9 17 18 3 15 9 5 1 8 8 9 11 1 15 11 11 3 3 2 3 7 7 77 Дадим оценку уровню развития электронного правительства на региональном уровне в Российской Федерации. В России уровень готовности к информационному обществу можно оценить следующим образом: • рост макроэкономических параметров сопровождается ростом индексов; • в большей части регионов преобладает 1-я фаза развития электронного правительства; • среди регионов, обладающих высоким уровнем экономического потенциала, имеется значительный разброс по величине показателей, характеризующих готовность к информационному обществу — это свидетельствует о важности организационной составляющей реализации проектов электронного правительства; • основной упор при оценке процесса формирования информационного общества в регионах в России сделан на техническую и технологическую составляющие, но слабо охвачены иные предпосылки, в том числе касающиеся создания и развития электронного правительства, государственных электронных сервисов и т. д.; • имеется существенный разброс регионов по показателям индекса готовности к информационному обществу, это создает опасность расширения уже имеющихся неравенств между регионами; • обращает на себя внимание низкий уровень взаимосвязи между составляющими индекса готовности регионов к информационному обществу и макроэкономическими параметрами в расчете на душу населения; в целом это может свидетельствовать о преобладании инфраструктурной направленности проектов, связанных с развитием информационного общества, поскольку степень их развитости определяется преимущественно валовыми, а не удельными показателями. В России сохраняется высокий уровень различия в использовании информационных технологий в домашних хозяйствах регионов. В рейтинговой оценке российских регионов по их го78 товности к информационному обществу индекс лидера в 22 раза превышает показатель региона-аутсайдера. Остаются проблемы организации широкополосного доступа для конечных пользователей. На конец 2008 года только около 21,5 процента всех российских домашних хозяйств (11,4 млн. домашних хозяйств) имели широкополосный доступ в сеть Интернет, а средняя скорость доступа в регионах варьировалась от 128 Кбит/с до 1 Мбит/с, что существенно ниже, чем в Москве (7,5 Мбит/с) и Санкт-Петербурге (6 Мбит/с). В каждом втором регионе России удельный вес организаций, использующих широкополосный доступ, не превышает 27 процентов. Даже лидер по этому показателю (г. Москва) на 8 процентных пунктов отстает от уровня использования широкополосного доступа в странах Европейского союза. Для ускоренного развития в Российской Федерации информационного общества необходимо обеспечить значительное снижение стоимости предоставляемых населению услуг на основе информационных технологий с одновременным повышением их качества на основе развития конкуренции между операторами связи и поставщиками оборудования. Глава 2.5. Организационно-экономические условия применения системы электронного правительства в России Важным фактором успешного построения электронного правительства является законодательное и иное нормативно-правовое обеспечение данной сферы, причем наиболее важными направлениями законодательного регулирования являются: обеспечение свободного распространения информации, в том числе информации о деятельности органов государственной власти, защита информации и обеспечение нераспространения персональных данных граждан; регулирование электронной торговли; законодательное обеспечение правомочности электронной цифровой подписи. Анализ существующего российского законодательства позволяет сделать вывод, что по указанным направлениям законодательная база до конца не сформирована. Целостной системы регулирования применения ИКТ для нужд государственного управ79 ления, развития бизнеса и социальной сферы пока не существует. Отсутствуют важнейшие законодательные акты, в результате чего тормозится развитие многих проектов в рамках электронного правительства как на уровне Федерации, так и на уровне регионов. Отсутствуют нормативные основания для юридической значимости электронных государственных услуг. Существуют проблемы информационной безопасности и защиты персональных данных. В наличии низкий уровень межведомственного взаимодействия (федеральный уровень, региональных и ОМСУ), отсутствие стандартов взаимодействия (отсутствие культуры открытых стандартов и систем в сфере доступа). В целом к нормативным документам, прямо или косвенно регулирующим сферу ЭП, можно отнести: • Федеральной Закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; • Федеральный закон от 27 июля 2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; • Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; • Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; • Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»; • Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»; • Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»; • Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»; • Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»; 80 • Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; • Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; • Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»; • Указ Президента РФ № 601 от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», а также ряд других законов и подзаконных актов Следует также назвать ряд постановлений и распоряжений Правительства: Постановление Правительства РФ от 8 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»; Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 г. № 861 «О федеральных информационных системах, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»; Постановление правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»; Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002– 2010 годы)»; Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)»; Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет»; 81 Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (вместе с «Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»); Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (вместе с «Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия»); Постановление Правительства РФ от 24.05.2010 № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» (вместе с «Правилами подготовки планов информатизации государственных органов», «Правилами проведения экспертной оценки документов, используемых в рамках планирования, создания и использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов»); Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года»; Распоряжение Правительства РФ от 17.10.2009 № 1555-р «О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти»; Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2009 № 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде»; Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»; Распоряжение Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности»; 82 Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р «Об утверждении перечня государственных и муниципальных услуг»; Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2011 № 2415-р «О государственных и муниципальных услугах, предоставляемых в электронном виде»; Приказ Минкомсвязи РФ от 27.12.2010 № 190 «Об утверждении Технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия»; Рекомендации Минэкономразвития РФ «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнительных органов власти по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг»; Рекомендации Минэкономразвития РФ по определению перечня услуг, подлежащих включению в реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации и предоставлению в электронном виде; Рекомендации Минэкономразвития РФ по разработке порядка определения размера платы за оказание государственных услуг; Рекомендации Минэкономразвития РФ по разработке порядка формирования и ведения реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации; Рекомендации по определению перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и оказываются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации федерального закона от 8.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»; 83 Постановление Правительства РФ от 7 июля 2011 г. №553 «О порядке оформления и предоставления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов»; Методические рекомендации по календарному планированию и контролю перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде; Методические рекомендации по организации перехода органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде; Сводный реестр ведомственных перечней государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями; Перечень государственных услуг и государственных функций, проекты административных регламентов предоставление (осуществление) которых при их разработке полежат направлению на заключение об оценке регулирующего воздействия; Одобренная версия проекта Методических рекомендаций по обеспечению перехода ОИВ субъектов РФ и ОМСУ к предоставлению услуг на основе МВ (сайт 210ФЗ); Перечень сведений, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам субъектов РФ или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и необходимых для предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов РФ; Постановление Правительства РФ от 06.06.2012 № 560 «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий 84 из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на поддержку проектов, направленных на становление информационного общества в субъектах РФ»; Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на поддержку проектов, направленных на становление информационного общества в субъектах РФ (Утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.06.2012 № 560); Постановление РФ от 13.09.2012 года № 928 «О базовых государственных информационных ресурсах». В настоящее время подготовлены проекты Федерального закона № 11081-3 «Об электронной торговле» и законопроект «Об электронной трудовой книжке». Таким образом, постепенно создаются условия для расширения информационного присутствия органов государственного управления в Интернете, что является важнейшей предпосылкой для развития системы государственных электронных сервисов. Государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обязаны использовать для размещения информации о своей деятельности сеть Интернет, в которой должны создавать официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информации может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района. В Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов 85 местного самоуправления» основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления названы: 1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; 2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; 3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом; 4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в местах, доступных для пользователей информацией (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах), создаются пункты подключения к сети Интернет. Государственные органы, органы местного самоуправления принимают меры по защите этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами иных государственных органов, а также органов местного самоуправления устанавливаются в пределах своих полномочий указанными органами. 86 Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются: 1) достоверность предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 2) соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 3) изъятие из предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сведений, относящихся к информации ограниченного доступа; 4) создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также создание государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией; 5) учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления при планировании бюджетного финансирования указанных органов. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, должна содержать: 1) общую информацию о государственном органе, об органе местного самоуправления, в том числе: а) наименование и структуру государственного органа, органа местного самоуправления, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления; 87 б) сведения о полномочиях государственного органа, органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений указанных органов, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции; в) перечень территориальных органов и представительств государственного органа за рубежом (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб указанных органов и представительств; г) перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб подведомственных организаций; д) сведения о руководителях государственного органа, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств за рубежом (при наличии), руководителях органа местного самоуправления, его структурных подразделений, руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них); е) перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций; ж) сведения о средствах массовой информации, учрежденных государственным органом, органом местного самоуправления (при наличии); 2) информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: а) нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими 88 силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; б) тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований; в) информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; г) административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг; д) установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами; е) порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов; 3) информацию об участии государственного органа, органа местного самоуправления в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, включая официальные тексты соответствующих международных договоров Российской Федерации, а также о мероприятиях, проводимых государственным органом, органом местного самоуправле89 4) 5) 6) 7) ния, в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций государственного органа, органа местного самоуправления; информацию о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию, подлежащую доведению государственным органом, органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации; информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях; тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления; статистическую информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: а) статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа, органа местного самоуправления; б) сведения об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств; в) сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; 90 8) информацию о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: а) порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; б) сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; в) квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления; е) перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях; 9) информацию о работе государственного органа, органа местного самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе: а) порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, порядок рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность; 91 б) фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема лиц, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, обеспечение рассмотрения их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера; в) обзоры обращений граждан, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах. За нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления законодательно предусмотрена ответственность. 6 апреля 2011 г. был принят Федеральный закон № 63-ФЗ «Об электронной подписи». По критериям надежности и сложности получения выделятся несколько видов подписи: простая и усиленная. Усиленная электронная подпись подразделяется на квалифицированную и неквалифицированную. Простая электронная подпись — это электронная подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом (п.2 ст.5). Простая электронная подпись должна отвечать одному из следующих признаков: • она содержится в самом электронном документе; • ее ключ применяется в соответствии с правилами информационной системы, в которой осуществляется документооборот. Неквалифицированная электронная подпись имеет следующие признаки (п.3 ст.5): 1) получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи; 2) позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ; 3) позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания; 4) создается с использованием средств электронной подписи. 92 К квалифицированной электронной подписи предъявляются те же требования, что и к неквалифицированной электронной подписи, плюс два дополнительных условия: 1) получен квалифицированный сертификат, в котором указывается ключ проверки такой электронной подписи; 2) для ее создания и проверки используются средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в Законе. Именно квалифицированная электронная подпись является полноценной электронно-цифровой подписью. Электронные подписи, созданные в соответствии с нормами иностранного права или международными соглашениями, признаются на территории России как электронные подписи того вида, под признаки которых они подпадают (ст. 7). После принятия Федерального закона № 63-ФЗ «Об электронной подписи» были внесены изменения и дополнения в действующее законодательство. Так, Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» был дополнен ст. ст. 21.1 и 21.2 (использование ЭП при обращении в органы государственной власти и органы местного самоуправления за государственными и муниципальными услугами). В соответствии с ч. 2 ст. 21.2 любым физическим и юридическим лицам должна быть предоставлена возможность бесплатного использования простых ЭП, не требующих установки специальных программных или технических средств. Продолжая наш обзор нормативно-правовой базы построения электронного правительства, необходимо подробно остановиться на одном из основополагающих документов в данной сфере, каким является государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», пришедшая на смену «Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года». В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации и государственной програм93 мой «Информационное общество (2011-2020 годы)»: Россия должна занять в рейтинге стран по индексу готовности к сетевому миру к 2015 году место не ниже 20-го. Целями формирования и развития информационного общества в Российской Федерации определены повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, создание и развитие информационного общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Таким образом, создание информационного общества рассматривается как платформа для решения задач более высокого уровня — модернизации экономики и общественных отношений, обеспечения конституционных прав граждан и высвобождения ресурсов для личностного развития. Таким образом, цели государственной политики определяют необходимость решения задач не только в сфере информационных технологий, но и в других отраслях экономики, науке и технике, социальной сфере и государственном управлении. В число показателей развития информационного общества в Российской Федерации, контрольные значения которых определены Стратегией, также включены показатели, отражающие уровень развития информационных технологий и степень их использования в разных сферах деятельности. На первый план выходят задачи координации действий различных агентов, согласования их интересов и ресурсов. Международные обязательства Российской Федерации, с одной стороны, предполагают соблюдение положений соответствующих документов в области формирования информационного общества, а с другой — обеспечивают участие в разработке международных норм права и механизмов, регулирующих отношения в области использования глобальной информационной инфраструктуры, международных исследовательских проектах по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники, а также создают возможность использовать лучший опыт. Необходимо создание атмосферы заинтересованности в 94 инновациях, готовности к нововведениям, открытости и непрерывности обучения как основы информационного общества. Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти, то есть для создания информационного общества высокий уровень развития информационных технологий является необходимым, но недостаточным условием. Необходимо обеспечить возможность внедрения технологий и создать привычку их использования в повседневной жизни. Поскольку информационное общество по своей природе не может быть локальным, то для всех граждан Российской Федерации независимо от места их проживания и социального статуса должны соблюдаться единые минимальные федеральные стандарты доступности информационных технологий. В соответствии с целями и задачами формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, а также с учетом текущего состояния сферы создания и использования информационных технологий в Российской Федерации целью Программы является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий и радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе. Достижение цели Программы обеспечивается путем выполнения мероприятий, сгруппированных по подпрограммам. Состав мероприятий может корректироваться по мере решения задач Программы. Для каждой подпрограммы определены задачи, решение которых обеспечивает достижение цели Программы. Повышение качества жизни граждан и улучшение условий развития бизнеса в информационном обществе предусматривает: • развитие сервисов для упрощения процедур взаимодействия общества и государства с использованием информационных технологий; • перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид; 95 • развитие инфраструктуры доступа к сервисам электронного государства; • повышение открытости деятельности органов государственной власти; • создание и развитие электронных сервисов в области здравоохранения, а также в областях жилищно-коммунального хозяйства, образования и науки, культуры и спорта. Построение электронного правительства и повышение эффективности государственного управления предусматривает: • формирование единого пространства электронного взаимодействия; • создание и развитие государственных межведомственных информационных систем, предназначенных для принятия решений в реальном времени; • создание справочников и классификаторов, используемых в государственных и муниципальных информационных системах; • повышение эффективности внедрения информационных технологий на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; • создание инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации; • развитие системы учета результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполненных в рамках государственного заказа; • обеспечение перевода в электронный вид государственной учетной деятельности; • создание и развитие специальных информационных и информационно-технологических систем обеспечения деятельности органов государственной власти, в том числе защищенного сегмента сети Интернет и системы межведомственного электронного документооборота. Развитие российского рынка информационных технологий, обеспечение перехода к экономике, осуществляемой с помощью информационных технологий, предусматривает: • стимулирование отечественных разработок в сфере информационных технологий; 96 • подготовку квалифицированных кадров в сфере информационных технологий; • развитие экономики и финансовой сферы на основе использования информационных технологий; • формирование социально-экономической статистики развития информационного общества; • развитие технопарков в сфере высоких технологий. Преодоление высокого уровня различия в использовании информационных технологий регионами различными слоями общества и создание базовой инфраструктуры информационного общества предусматривает: • развитие телерадиовещания; • развитие базовой инфраструктуры информационного общества; • популяризацию возможностей и преимуществ информационного общества; • повышение готовности населения и бизнеса к возможностям информационного общества, в том числе обучение использованию современных информационных технологий. Обеспечение безопасности в информационном обществе предусматривает: • противодействие использованию потенциала информационных технологий в целях угрозы национальным интересам Российской Федерации; • обеспечение технологической независимости Российской Федерации в отрасли информационных технологий; • развитие технологий защиты информации, обеспечивающих неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, а также безопасность информации ограниченного доступа; • обеспечение развития законодательства Российской Федерации и совершенствование правоприменительной практики в сфере информационных технологий. Развитие цифрового контента и сохранение культурного наследия предусматривает: • оцифровку объектов культурного наследия, включая архивные фонды; 97 • развитие средств обработки и предоставления удаленного доступа к цифровому контенту. Прогноз развития сферы информационных технологий основан на прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и выполнен в двух вариантах — инерционном и инновационном. В инерционном варианте развития объем услуг связи к 2020 году по сравнению с 2007 годом вырастет в сопоставимых ценах почти в 6 раз, объем рынка информационных технологий — возрастет в 2,7 раза. В инновационном варианте прогнозируется рост объема услуг связи в 2020 году по сравнению с 2007 годом в сопоставимых ценах почти в 10 раз, объем рынка информационных технологий возрастет по сравнению с 2007 годом в 5,9 раза. Макроэкономические показатели для планирования и оценки результатов выполнения Программы не используются. Однако, во-первых, достижение цели Программы опосредованно повлияет на макроэкономические показатели. Так, объем валового внутреннего продукта не является целевым индикатором Программы, но одним из факторов его изменения является сокращение издержек за счет использования информационных технологий. Во-вторых, ряд целевых индикаторов и показателей Программы являются составной частью макроэкономических показателей (например, показатели, отражающие структуру валового внутреннего продукта и структуру занятости). Комплексный характер государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011– 2020 годы)» порождает следующие риски ее выполнения: • неактуальность планирования и запаздывание согласования мероприятий Программы; • несбалансированное распределение финансовых средств по мероприятиям Программы в соответствии с ожидаемыми конечными результатами Программы; • недостаточная гибкость и адаптируемость Программы к изменению мировых тенденций развития информационных технологий, внешним факторам и организационным изменениям органов государственной власти; 98 • дублирование и несогласованность выполнения работ в рамках Программы и других государственных программ и мероприятий, предусматривающих внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти; • пассивное сопротивление использованию органами государственной власти инфраструктуры электронного правительства и распространению современных информационных технологий; • пассивное сопротивление отдельных граждан и общественных организаций проведению мероприятий Программы по созданию информационных баз, реестров, классификаторов и единого идентификатора граждан по этическим, моральным, культурным и религиозным причинам. Несмотря на указанные трудности, пробелы в национальном законодательстве, государственные расходы на информатизацию в России динамично растут. Как показывает анализ затрат федеральных министерств и ведомств, существенную долю расходов составляет ведомственное финансирование (60%). В 2005 г. расходы на ИТ в органах государственной власти России увеличились на 20 % по сравнению с 2004 г. Если в 2003 г. на эти нужды было потрачено около 20 млрд руб., то в 2004 г. — 50 млрд руб., а в 2005 г. — уже 60 млрд руб. Доля затрат на информатизацию органов государственной власти в ВВП РФ в 2004 г. составила 0,3%. Соответствующие показатели в Великобритании — 0,35% от ВВП, Германии — 0,41%, США — 0,42%. Затраты на информатизацию ОГВ в России находятся на уровне 0,6% от государственного бюджета, в то время как у США и Германии — 3–4%. Несмотря на существенный рост данного показателя в последние годы, Россия все еще отстает от развитых стран по величине расходов на информационные технологии Важно отметить, что если в странах, где идет активное развитие «электронного государства», на программное обеспечение и ИТ-услуги в органах государственной власти расходуется 70– 80% всех средств, направляемых на информационные технологии, и только 20–30% — на аппаратно-сетевое обеспечение, то в 99 российских ведомствах на программное обеспечение в 2004 г. было затрачено лишь 8% текущих расходов (в 2005 г. — 12%). Можно предположить, что в других странах значительная доля средств вкладывается в развитие электронных сервисов, тогда как в России соответствующие работы находятся преимущественно на начальной стадии. Отметим также, что значительная часть государственных расходов на ИТ тратится с низкой эффективностью по причинам слабого контроля целевого использования средств, недостаточного использования механизмов конкурсного определения субподрядчиков по проектам ведомственной информатизации и закупкам техники, высокого уровня дублировании проектов в ввиду межведомственной разобщенности. Напомним, что введение принципов бюджетирования государственных органов явилось одним из первых шагов по административной реформе в Великобритании. Поэтому в условиях, когда Россия пока не может позволить себе расходы на ЭП на уровне развитых стран, повышение эффективности таких расходов становится первоочередной задачей. В бюджете на 2012 г. ИКТ-расходы впервые были выделены в самостоятельный вид под номером 242. Таким образом, мы получили первое адекватное представление о средствах, которые министерства и ведомства тратят на информатизацию. Сегодня эти данные нельзя назвать кристально чистыми. Каждое ведомство, по сути, само решает, что считать ИКТ-расходами, а что нет. Взять, к примеру, МВД. В 2011 г. это министерство сообщало в Минкомсвязи, что планирует затратить на информатизацию 12,3 млрд руб. В бюджете же на 2012 г. по 242 виду объем его расходов — всего 705 млн. В Минкомсвязи пояснили, что ряд мероприятий по информатизации в МВД отнесли «к иным кодам бюджетной классификации», поэтому реальные расходы на ИКТ требуют уточнения. По данным Минкомсвязи, которое назначено куратором ведомственной информатизации, реальные расходы на ИКТ в МВД в 2012 г. могут составить 18,9 млрд руб., а в последующие два года будут расти. 100 Похожая ситуация наблюдается и с некоторыми другими ведомствами. А Минобороны, Служба внешней разведки и ФСТЭК, согласно данным бюджета, вообще не тратит на информатизацию ни копейки. Для сравнения, Минобороны США обладает крупнейшим ИКТ-бюджетом среди структур федерального правительства страны. В 2012 г. он составляет $33,8 млрд. Подробную информацию о проектах, реализуемых в министерстве, можно получить на специальном сайте. Есть надежда, что рано или поздно российские ведомства наведут порядок в этом вопросе. Следующим шагом должно стать углубление раскрываемой информации: планируемые ИТпроекты, обоснование их стоимости, место в общей инфраструктуре системы управления государственной деятельностью и, что самое главное, реальные результаты. К настоящему времени опубликован рейтинг ИКТ-расходов 83 федеральных министерств ведомств и внебюджетных фондов РФ за 2012 г., а также имена чиновников, персонально ответственных за информатизацию данных госструктур. Рейтинг ИТ-бюджетов министерств и ведомств Российской Федерации на 2012 год 2012 2011 1 1 2 3 4 5 7 3 5 - 6 7 4 12 8 9 9 6 10 - 11 17 Бюджет Бюджет Ответственное в 2012 г., в 2011 г., лицо млн руб млн руб Наименование Министерство внутренних дел 18 900,0 Российской Федерации Федеральное казначейство 7 500,0 Федеральная таможенная служба 6 600,0 Пенсионный фонд 5 800,0 Министерство связи и массовых 5 657,5 коммуникаций Российской Федерации Федеральная налоговая служба 5 300,0 Фонд социального страхования 4 500,0 Федеральная служба государственной 4 390,0 регистрации, кадастра и картографии Федеральная служба исполнения 4 300,0 наказаний Судебный департамент при Верховном Суде Российской 4 077,3 Федерации Министерство финансов Российской 3 846,6 Федерации 101 12300 Тюркин М.Л. 6700 3100 9100 Гуральников С.Б. Малинин В.М. Елистратов Н.В. - Массух И.И. 6800 1500 Петрушин А.С. Каминский А.П. 2200 Сапельников С.А. 3800 Криволапов Н.П. - Гусев А.В. 1 000,0 Новак А.В. 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Федеральное агентство по 15 обустройству государственной 2 837,3 границы Российской Федерации Центральная избирательная 2 724,5 комиссия Российской Федерации Министерство иностранных дел 1 959,2 Российской Федерации Федеральная служба судебных 20 1 859,1 приставов Генеральная прокуратура 1 569,7 Российской Федерации 7 Федеральная миграционная служба 1 557,4 Министерство экономического 23 1 513,4 развития Российской Федерации Высший Арбитражный Суд 1 259,7 Российской Федерации Федеральное медико-биологическое 18 1 101,4 агентство Министерство транспорта 11 1 100,0 Российской Федерации Федеральное агентство по 21 управлению государственным 1 022,7 имуществом Министерство здравоохранения и 19 социального развития Российской 976,3 Федерации Федеральная служба 10 827,7 государственной статистики Министерство образования и науки 22 675,0 Российской Федерации Федеральная служба охраны 630,0 Российской Федерации - Федеральное дорожное агентство 618,0 Федеральная служба по - экологическому, технологическому и 571,0 атомному надзору Министерство сельского хозяйства 26 501,5 Российской Федерации Министерство регионального 441,0 развития Российской Федерации 1 200,0 Мальцев Ю.А. - Попов М.А. - Денисов А.Ю. 800,0 Игнатьева Т.П. - Лопатин Г. Б. 3 100,0 Калюжный С.П. 700,0 Фомичев О.В. - Соловьев И.С. 1 000,0 Романов В.В. 1 900,0 Недосеков А.Н. 700,0 Гаврилин Е.В. 900,0 Сафонов А.Л. 2 100,0 Забелин В.Н. 700,0 Пономарев А.К. - Миронов А.Г. - Дитрих Е.И. - Ферапонтов А.В. 300,0 Алдошин О.Н. - Панов Р.Ю. Лидерами по затратам на информационные технологии в последние годы стало министерство силового блока — Министерство внутренних дел Российской Федерации, за ним, со значительным отставанием, идут Федеральное казначейство, Федеральная таможенная служба, Пенсионный фонд. 102 Затраты на ИТ в России в 2011 г. превысили 32,1 млрд долларов. Основной объем рынка приходится на домашних пользователей. Благодаря росту доходов населения, замедлению темпов инфляции, а также большей ценовой доступности многих ИТпродуктов, домашние пользователи увеличили свои расходы на ПК, мобильные устройства и приложения, а также на ПО информационной безопасности. В ближайшие пять лет IDC ожидает устойчивого роста затрат на ИТ в России. В прогнозируемый период с 2012 по 2016 гг. эти затраты будут увеличиваться ежегодно в среднем на 8% и в 2016 г. составят 47,3 млрд долларов. Тем не менее, мировая экономическая нестабильность и ухудшающаяся демографическая ситуация в стране могут негативно повлиять и на ситуацию на российском рынке ИТ. Результаты обследования представленности федеральных органов власти в Интернете показывают, что в настоящее время все они имеют собственное представительство в Интернете, причем 95% ОГВ имеют собственные веб-сайты и порталы, остальные — веб-страницы. При этом, как отмечается, вместе с созданием Интернет-представительств шел процесс их технологического совершенствования. В результате на смену мало функциональным страницам постепенно приходят полноправные Интернет-ресурсы, обеспечивающие полноценной актуальной и подробной информацией, а также множеством полезных и удобных сервисов. Как показывает исследование, за последние годы существенно улучшились характеристики сайтов федеральных ОГВ. Особенностью модели электронного правительства, реализуемой в РФ, является достаточно высокая активность регионов в этом процессе. Несмотря на существенные лакуны в федеральном законодательстве, российские регионы заполняют их, по мере своих возможностей, местными нормативно-правовыми актами. Это позволяет республикам и областям успешно выстраивать такие важные инфраструктурные модули ЭП, как системы поддержки принятия управленческих решений, электронного документооборота, электронных торговых площадок. 103 Вместе с тем не преодолено «цифровое неравенство» между различными регионами. Республики и области, которые обладают достаточными объемами средств, будут более активно реализовывать собственные проекты ЭП, а также обладать более развитой инфраструктурой для глубокой интеграции в соответствующие общефедеральные структуры «цифрового государства». В результате будет нарушаться основной принцип электронного правительства: предоставить каждому гражданину, экономическому субъекту быстрый и простой доступ к получению государственных услуг через систему электронных сервисов. Нельзя не отметить и тот факт, что административная реформа реализуется пока что на федеральном уровне, тогда как региональные органы власти слабо участвуют в данном процессе. Учитывая, что успех внедрения ЭП во многом определяется структурной перестройкой управленческих процессов, повышением клиентоориентированности государственных ведомств, то выработка приемлемых механизмов проведения соответствующих административных изменений на региональном уровне власти становится особенно актуальной. Подводя итог анализу факторов, которые способствуют внедрению инновационных технологий в деятельность органов государственного управления в Российской Федерации, стоит подчеркнуть, что главное направление здесь — проведение административной реформы, инструментом которой выступают инновационные технологии электронного правительства. Все замечания и предложения отсылайте по адресу: feedback@rfei.ru. 104