Индивидуальные субъекты административного права

Тема 5. Индивидуальные субъекты административного права Изучение субъектов административного права традиционно начинается с рассмотрения индивидуальных субъектов. Обусловлено это демократическим и правовым характером Российского государства, что выражается в уважении прав человека, их прямом и непосредственном действии, признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Можно говорить, что индивид – это приоритетный субъект административного права. Для уяснения данной проблематики необходимо определить некоторые ключевые понятия. Правовой статус – это совокупность прав, обязанностей и гарантий их реализации, определяющих положение индивида. Следует различать такие понятия как человек, личность, гражданин. Человек – это субъект права, обладающий правами, обеспечивающими его существование как биологического организма, и соответствующие обязанности (право на жизнь, личную неприкосновенность, свободу, обязанность соблюдать законодательство). Личность – это индивид, наделенный сознанием и волей, который обладает правом на свободу творчества, совести и вероисповедания, слова и высказываний, обязанностью бережно относиться к культурному наследию и т.д. Очевидно, что формирование личности происходит постепенно, под влиянием многих факторов. Понятие «гражданин» имеет два значения. Гражданин – это человек, находящийся в правовой связи с государством (Российской Федерацией), выражающейся в наличии взаимных прав, обязанностей и ответственности. Данное определение следует из Федерального закона от 31 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации». Именно в таком значении употребляется понятие «гражданин» в конституционном, гражданском, финансовом и других отраслях права. В административном праве существует и своя, отраслевая дефиниция этого понятия. Гражданин – это лицо, не находящиеся в служебных отношениях (отношениях подчинения) с государственным органом. Данное определение использовалось, главным образом, в советское время. В литературе принято говорить об административно-правовом статусе гражданина, а не человека или личности, так как их статусы определяются международным правом, а также конституционным правом Российской Федерации. Под административно-правовым статусом гражданина понимается совокупность прав и обязанностей, установленных и гарантированных нормами административного права. Таким образом, в содержание статуса включаются права, обязанности и гарантии. Особенностями административно-правового статуса являются: – комплексный характер; – правовая основа состоит из Конституции России, законов и подзаконных актов; – возникает как с согласия его обладателя, так и помимо его воли; – сложная структура (многоуровневость). 1 Комплексный характер выражается в том, что административноправовой статус гражданина определяется нормами и других отраслей российского права – основу составляет, естественно, конституционное право, а также это гражданское, финансовое, трудовое, земельное право. Объясняется это тем, что гражданин вступает во взаимодействие с органами исполнительной власти в самых разнообразных ситуациях, когда применяются нормы многие отраслевые нормы. Административно-правовой статус устанавливается непосредственно Конституцией Российской Федерации (например, право на свободу передвижения, на собрание, долг защищать Отечество), а также законами и подзаконными актами. Можно отметить тенденцию к повышению уровня регламентации многих прав, свобод и обязанностей гражданина, которые регламентируются законами, а не подзаконными актами, как ранее. Например, порядок реализации права на обращение в настоящее время урегулирован Федеральным законом от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ранее регламентация осуществлялась Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В то же время и сейчас нормативная основа административно-правового статуса включает в себя подзаконные акты – так, права и обязанности водителя, пешехода регулируются Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации. Административно-правовой статус гражданина возникает по различным основаниям. Чаще всего необходимо согласие индивида, так появляются статусы государственного служащего, владельца огнестрельного оружия, водителя транспортного средства. Возможна и обратная ситуация, например, статус лица, привлекаемого к ответственности, потерпевшего возникает помимо желания его обладателя, а иногда и вопреки воли лица (к примеру, при задержании гражданина и доставлении его в орган внутренних дел). Административно-правовой статус гражданина неоднороден и имеет сложную структуру. Права и обязанности, входящие в его содержание, располагаются по уровням и обусловлены профессией лица, его возрастом, состоянием здоровья, интересами и т.д. В данном отраслевом статусе можно выделить четыре уровня, каждый из которых характеризуется собственными элементами (правами и обязанностями). Первый уровень – это правовой статус человека (личности). Это «ядро» административноправового статуса, включающее основные, конституционные права и обязанности, которые либо осуществляются в соответствии с нормами административного права (например, право на свободу передвижения), либо могут им ограничиваться (свобода, личная неприкосновенность, право на получение и распространение информации). Второй – это общегражданский административно-правовой статус, т.е. те права и обязанности, которые присущи всем российским гражданам. В качестве примера можно назвать 2 право на равный доступ к государственной службе, на собрание, воинская обязанность, обязанность иметь паспорт и т.д. Третий уровень характеризуется правами и обязанностями, которые приобретаются в следствие профессиональной или служебной деятельности. Это статусы государственного служащего, индивидуального предпринимателя, гражданина, работающего водителем в организации и т.д. Данные статусы называются профессиональными или специальными. Четвертый уровень включает права и обязанности, которые гражданин приобретает для реализации разнообразных потребностей и интересов или же в силу предыдущего поведения. Это статусы студентов, охотников-любителей, лиц, управляющих маломерным судном, свидетеля по делу об административном правонарушении, жителя территории с особым режимом и т.д. Данные статусы в литературе именуются особыми. Как видно, субъекты административного права могут иметь один или несколько специальных и особых статусов. Например, государственный служащий имеет право на управление транспортным средством и получает высшее образование (имеет статус студента). Центральными элементами административно-правового статуса выступают права и обязанности. Субъективное право есть мера дозволенного и обеспеченного поведения, юридическая обязанность – мера социально полезного и необходимого (должного) поведения. Нельзя забывать, что права и обязанности корреспондируют друг другу, т.е. взаимосвязаны и взаимообусловлены. В административно-правовой статус входит множество различных правомочий, поэтому методологически оправдан их анализ путем выделения отдельных групп. Важнейшая классификация субъективных прав в зависимости от характера их регламентации и сферы реализации. В соответствии с этим критерием принято разделять естественные (неотъемлемые, неотчуждаемые) и позитивные права. Естественные права специфичны, так как не имеют четкой регламентации и носят в большей степени этический, нравственный характер. К ним относятся право на жизнь, свободу, неприкосновенность. Однако нормы административного права устанавливают механизм их ограничения, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрены принудительные меры, ограничивающие свободу – административное задержание и арест. Очевидно, что в сфере исполнительной власти реализуются преимущественно позитивные права, так как именно они в установленном порядке предоставляются государством, оно определяет порядок их осуществления, вправе ограничивать или лишать их. Позитивные права подразделяются на личные, политические, экономические, социальные, культурные, иногда выделяются экологические, информационные и некоторые другие. Личные права предоставляются российским гражданам, а в некоторых случаях – иностранным гражданам и лицам без гражданства. Типичные примеры – право на управление транспортным средством, право на оружие, право на объединение (кроме отдельных разновидностей), 3 передвижение в пределах Российской Федерации. Политические права предполагают возможность лица управлять делами государства и по общему правилу обусловлены наличием гражданства, т.е. предоставляются только гражданам – право избирать и быть избранным, на равный доступ к государственной службе, создавать политические партии и участвовать в их деятельности, на собрание. Экономические права обуславливают возможность лица заниматься хозяйственной деятельностью, как с целью получения материальной выгоды (прибыли, заработной платы), так и без таковой. Важнейшие экономические права – это право собственности и право заниматься любой не запрещенной экономической деятельностью (трудовой, предпринимательской, ведением личного подсобного хозяйства и т.д.). Социальные права обусловлены социальным характером Российской Федерации, к ним можно отнести право на получение пенсии, стипендии, пособия и иных выплат, защиту от безработицы, охрану труда и т.п. Культурные права позволяют человеку реализовывать себя в духовной, интеллектуальной сфере, развиваться как личность. Это право на образование, на пользование библиотечным и музейным фондом, научную деятельность. Все названные субъективные права в той или иной степени предполагают участие органов исполнительной власти в процессе их реализации, процесс взаимодействия индивида с которыми регулируются нормами административного права. Еще одна классификация в зависимости от степени участия государства в процессе их реализации. Здесь можно выделить права, которые реализуются без участия государства, его задача, напротив, не вмешиваться в данную сферу. Это неприкосновенность личной и семейной жизни, личная неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и иных сообщений. Регламентация данных прав осуществляется конституционным правом, задача административного права подробно определить основания и порядок ограничения этих прав (применение мер административного принуждения и ответственности, режимы чрезвычайного и военного положений, контртеррористической операции). Другая группа – это права, для реализации которых необходима деятельность государства, осуществление, прежде всего, организационных мероприятий. Это комплекс избирательных прав, право на равный доступ к государственной службе, право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, право на жалобу, занятие спортом. Третья группа прав – права, которые реализуются в так называемом уведомительном порядке. К ним относятся право на объединение (кроме политических партий и религиозных объединений), передвижение в пределах территории Российской Федерации. Отличительная особенность этих прав заключается в том, что для их осуществления необходимо оповещение компетентных представителей государства (обязанность зарегистрироваться по месту пребывания или жительства не тождественная институту прописки советского периода) о намерении их реализовать или об их реализации. Наконец, еще одна группа прав – это 4 права, реализуемые в разрешительном порядке. Это самая специфическая разновидность субъективных прав, так как их осуществление возможно только после получения соответствующего разрешения (права, лицензии), в противном случае речь должна вестись об ответственности (административной или уголовной). Эти права носят срочный характер (как правило, до десяти лет), предоставляются на возмездной основе, т.е. за плату (государственная пошлина), необходимо обладать определенными навыками, знаниями, состоянием здоровья, чтобы получить их. Правообладатель может быть лишен некоторых из них в качестве административного наказания (управления транспортным средством, занятия охотой). В качестве примера можно назвать право на создание политических партий и религиозных объединений, на собрание, управление транспортным средством или маломерным судном, оружие, занятие охотой, выезд на пределы Российской Федерации, целый комплекс прав, связанных с предпринимательской деятельностью и т.д. Можно констатировать, что в настоящее время происходит расширение круга тех прав, которые предоставляются гражданам, а также упрощение процедуры их получения. Например, право на занятие некоторыми видами единоборств, все права, связанные с предпринимательской деятельностью, свобода передвижения, в особенности за пределами Российской Федерации. Другой немаловажный элемент административно-правового статуса – это юридические обязанности. Следует привести две классификации обязанностей. Обязанности могут быть общими и специальными в зависимости от адресата. Общие возлагаются на всех граждан – таковы, к примеру, обязанность платить налоги и законно установленные сборы, соблюдать правила пожарной безопасности, дорожного движения, благоустройства. Специальные – это обязанности студента, водителя, охотника, государственного служащего и т.д. В зависимости от основания возникновения обязанности могут быть абсолютными и относительными. Абсолютные возлагаются на участников отношений независимо от их предыдущего поведения, неперсонифицированы и неконкретизированы. Например, обязанность водителя соблюдать требования дорожной разметки, владельца огнестрельного оружия хранить его в сейфе (железном ящике), государственного служащего декларировать свои доходы и иное имущество и т.д. Относительные всегда индивидуализированы и обусловлены поведением лица. К примеру, обязанность водителя остановить транспортное средство по требованию сотрудника ГИБДД, владельца огнестрельного оружия перерегистрировать его при изменении места жительства, военнообязанного явиться в военкомат по повестке и т.д. Гарантии представляют собой специфический элемент административно-правового статуса гражданина. Смысл и предназначение гарантий состоит в обеспечении возможности реально, а не декларативно осуществить права и обязанности, принадлежащие субъекту. Особое значение гарантии приобретают в сфере функционирования исполнительной власти, так как чаще всего права и свободы человека и гражданина нарушаются 5 именно представителями этой ветви государственной власти. Гарантии можно понимать в двух аспектах. Гарантии в широком смысле – это условия, обеспечивающие реализацию прав и свобод индивида. В таком понимании гарантии могут быть экономическими, политическими, организационными, правовыми (юридическими). В узком смысле гарантии – это средства защиты и восстановления нарушенных прав, они могут быть только правовыми. Экономические гарантии характеризуют экономические условия, обеспечивающие надлежащую реализацию статусов – устойчивый курс национальный валюты, установление системы пособий, компенсаций, стипендий и их своевременную выплату, гарантированный размер минимальной заработной платы и т.д. Политические гарантии относятся к политической системе общества и выражаются в многопартийности, отсутствии официальной идеологии, общественном контроле и т.д. Организационные гарантии предполагают функционирование государственных и негосударственных организаций, институтов, задачами деятельности которых является обеспечение и защита прав человека и гражданина. Речь идет, в первую очередь, о правоохранительных органах, а также о судах. Последние занимают особое место в системе гарантий, так как осуществляют контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Немаловажное значение имеет и деятельность негосударственных организаций – адвокатуры, профессиональных союзов, правозащитных организаций, общественных палат. Правовые гарантии, как видно из определения, осуществляются только в случае нарушения прав и свобод, поэтому являются производными от последних. Среди правовых гарантий следует выделить право на обращение и право на жалобу. Право на обращение закреплено в ст. 33 Конституции России, однако длительное время нормативное определение содержания этого права, а также порядка его реализации отсутствовало. В данной сфере более тридцати лет действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Субъекты Российской Федерации осуществляли опережающее регулирование по данному вопросу – так, в Республике Мордовия в 2000 году был принят Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия» (утратил силу). В настоящее время действует Федеральный закон от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который предусматривает следующие разновидности обращения: предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других 6 лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В науке административного права также говорится о ходатайстве – письменном обращение гражданина (граждан) с просьбой о признании за физическим лицом определенного статуса, прав и свобод. Очевидно, что гарантией выступает прежде всего жалоба, которая выступает формой реагирования субъекта на нарушение его прав, свобод и законных интересов. В зависимости от регламентации принято различать общую и специальную жалобы, в зависимости от адресата – судебную и внесудебную (административную). Порядок подачи общей жалобы урегулирован Законом от 2 мая 2006 года, а также Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года (вместо термина «жалоба» используется термин «административное исковое заявление»). Рассмотрение специальной жалобы осуществляется в соответствии со специальными актами, устанавливающими особые условия, сроки, порядок ее подачи и рассмотрения – Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации», Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и некоторыми другими. Судебная жалоба подается в суды общей юрисдикции, Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Рассмотрение судебных жалоб осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации», Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Внесудебные (административные) жалобы могут быть поданы разным субъектам – Президенту Российской Федерации, главам субъектов Российской Федерации, в органы прокуратуры, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации. Следует отметить, что подача жалобы в суд позволяет эффективнее защищать свои права, так как суд в пределах своей компетенции вправе отменить решение любого органа исполнительной власти (должностного лица). Прочие же субъекты могут лишь способствовать восстановлению нарушенных прав (Уполномоченный по правам человека), опротестовывать незаконные решения (прокуратура), 7 давать поручения (Президент России, глава субъекта Российской Федерации). Индивидуальными субъектами административного права являются также иностранные граждане и лица без гражданства. Предваряя изучение особенностей административно-правового статуса этих субъектов, необходимо рассмотреть некоторые основные понятия. В этих целях обратимся к Федеральному закону от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В соответствии с Законом, иностранный гражданин это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) другого государства. Лицо без гражданства это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) другого государства. Согласно п.2 ст. 2 данного Закона иностранные граждане и лица без гражданства обладают одинаковым правовым статусом кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Существуют и различия в правовом статусе иностранных граждан, обусловленные целями и сроками пребывания в России. Постоянно проживающие иностранные граждане – лица, имеющие вид на жительство, выданный сроком на пять лет. Временно проживающие иностранные граждане – лица, получившие разрешение на временное проживание в пределах квоты сроком до трех лет. Временно пребывающие иностранные граждане – лица, получившие визу (транзитную визу) или в ином порядке законно находящиеся на территории Российской Федерации. Лица, проезжающие транзитом через территорию Российской Федерации, и находящиеся на ее территории менее трех суток визы не оформляют. Наибольшим объемом прав обладают постоянно проживающие иностранные граждане. Так, им не требуется получать разрешение на трудовую деятельность, они могут участвовать в местных выборах и референдумах; временно проживающие иностранные граждане ограничены в свободе передвижения в пределах Российской Федерации – они не могут самостоятельно изменять место своего проживания вне пределов территории субъекта Федерации. В Российской Федерации в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства установлен так называемый национальный режим, т.е. они имеют такие же права и несут такие же обязанности, как и российские граждане, что предусмотрено ч. 3 ст. 62 Конституции России. Исключения могут быть установлены федеральными законами или международными договорами. Необходимо рассмотреть наиболее характерные отличия административно-правового статуса гражданина Российской Федерации и иностранных граждан. Во-первых, статус иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается как актами общими для всех индивидуальных субъектов, так и специальными актами. Это федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 8 июля 2002 года, «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 года, подзаконные акты, определяющие порядок выдачи иностранным гражданам вида на жительство, разрешения на временное проживание, визы и транзитной визы. Следует отметить, что в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации, действуют и международные правовые акты, как двусторонние, так и многосторонние. Во-вторых, административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства возникает в ином порядке, нежели статус россиянина, и носит срочный характер. Можно говорить о том, что правосубъектность у иностранных граждан возникает с момента получения соответствующих документов (вида, разрешения, визы) и пересечения Государственной границы Российской Федерации. По истечении срока пребывания или проживания на территории России лицо должно покинуть страну, в противном случае к нему применяется депортация. Депортация – принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). В-третьих, содержание и объем административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства отличается от содержания и объема статуса россиянина. Статус иностранных граждан уже статуса российского гражданина. Так, иностранные граждане не имеют политических прав и обязанностей, кроме возможности участвовать в местных выборах и референдумах, также они могут служить по контракту в Российской армии или работать в военных организациях и учреждениях в качестве гражданского персонала. Несколько ограничены они в социальных правах – им необходимо получение разрешения на работу, кроме случаев, установленных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Иностранцам запрещено заниматься некоторыми видами трудовой деятельности – быть нотариусом, командиром судна гражданской авиации, членом экипажа военного корабля. Ограничены иностранные граждане и в экономических правах – не могут иметь в собственности сельскохозяйственные земли. Ограничены они и в праве на свободу передвижения в пределах Российской Федерации. В-четвертых, иностранные граждане и лица без гражданства особой административной деликтоспособностью. Выражается эта особенность в том, что только к данным лицам применяется административное выдворение за пределы Российской Федерации. Назначается это административное наказание за совершение деяний, указанных в главе 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение режима Государственной границы, сроков пребывания и т.д.). Административное выдворение следует отличать от 9 депортации, которая является мерой пресечения, а не ответственности. К иностранным гражданам и лицам без гражданства также применяются такие принудительные меры, как сокращение сроков пребывания в Российской Федерации, помещение в специальное учреждение при депортации или реадмиссии. 10