Государство как интегративный актор в пространстве политической власти и управления

Лекция 3. Государство как субъект принятия решений §1. Государство как интегративный актор в пространстве политической власти и управления Основные трактовки и подходы к государству Специфика государства как субъекта принятия решений по сути предопределяет сущность, а одновременно и самые важные отличительные черты всего этого комплексного процесса. С теоретической точки зрения хорошо видно, что государство одновременно включено в самые разные области общественной жизни, каждый раз так или иначе перестраивая деятельность своих структур и механизмов в соответствии с новыми функциями и задачами. В то же время при всех многочисленных включениях в социальную сферу им используется один и тот же механизм разработки, принятия и реализации решений. Однако, и при всем понимании специфики государства как субъекта принятия решений очевидно, что эти его управленческие параметры так или иначе зависят от понимания природы и сущности этого центрального общественного института. В этом смысле государство, несмотря на все свои многочисленные функциональные облики было и остается тем единым интегративным образованием, который обладает своей особой природой (и соответствующей морфологией), не изменяющейся, а лишь частично модифицирующейся при решении тех или иных общественных задач. Так что обще концептуальные трактовки государства в известной мере предопределяют и трактовку его собственно управленческих параметров, в том числе и присущих ему процесса и механизмов принятия решений. Правда, надо отметить, что еще с середины прошлого века Г. Алмонд, Грин, Шапиро и ряд других ученых перестали придавать государству как самостоятельному институту чрезмерно большое значение, отмечая в основном роль его отдельных структур и звеньев. Другие теоретики, симпатизируя сетевым принципам организации совместной жизни, не связывают с правительством решающие полномочия при принятии решений в национальном сообществе. Немало и тех, кто, стремясь окончательно развенчать национальное государство, ставит вопрос о его полном подчинении наднациональным международным структурам. Примечательно и что отдельные авторы даже подходы к понятию «управления» связывают с формами жизни, которые сводят к минимуму вмешательство структур, именуемых государственными. Однако, все эти минимизирующие статусные позиции государства подходы не подменяют, а главное не подчиняют себе его более концептуальные и целостные трактовки. Концептуальное понимание государства важно прежде всего тем, что ряд общепризнанных свойств и параметров данного института (например, выполнение им интегрирующих общество функций, наличие у него определенной сферы компетенции, специального аппарата управления или же легальных и теневых (полутеневых) структур власти и управления и т.д.) меняет свое значение и местоположение в рамках тех или иных подходов. В результате и управленческое измерение деятельности государства определенным образом модифицируется, трансформирует свои институциональные свойства, строение, характер взаимодействия внутренних подсистем и механизмов. Значение концептуальных интерпретаций государства обусловлено также и тем, что в условиях глобализации, интенсификации межкультурных отношений между странами и народами, а также под воздействием ряд иных современных тенденций меняются многие, в том числе и базовые функции государства и даже происходит определенная трансформация его социальной природы как общественного института. В данной связи уместно вспомнить, что еще в 18-19 в. государство воспринималось в основном как унитарный феномен. Впоследствии в теоретической картине данного явления стали преобладать характеристики, касающиеся его функционального облика и морфологического содержания. Затем основные усилия ученых сконцентрировались на анализе его политической и управленческой форм и функций. Обширный исторический опыт привел ученых к пониманию того, что эволюция различных форм и функций государства отнюдь не означает развития государства в целом и что данный институт является значительно более содержательным явлением, нежели его институционально-управленческий аппарат или же совокупность его социальных функций. История в избытке дала примеры того, как из. за сложности функционирования и одновременно аморфности государства во многих социумах часто нарушается консолидация политической системы и общества. Более того, в ряде случаев государство продемонстрировало свою способность в известной мере к автономному - по отношению к социальным процессам -существованию. В частности, Инкелес подметил, что данный институт не раз выступал в качестве «полой оболочки» разнообразных социально-территориальных процессов, не оказывая на них существенного влияния и, в свою очередь, также не испытывая какого-либо существенного давления с их стороны. Если же обратиться к некоторым весьма показательным процессам консолидации национальных государств в современных переходных системах, то можно столкнуться с такими оценками ученых - в частности, Р.Смита - которые утверждают, что, благодаря сложности трансформационных преобразований, процесс образования государства в этих странах может «не закончиться никогда». Говоря о концептуальных основаниях трактовки процесса принятия государственных решений, можно выделить целый ряд авторитетных направлений, разрабатывающих собственные теоретические версии государства в связи с исторической эволюцией его структур и институтов. Прежде всего следует отметить последовательное развитие классической теории, характеризующей государство как специфический функционально специфицированный институт власти и управления. Как пишет, к примеру, Т. Митчел, государство и прежде и теперь в первую очередь отличает деятельность аппарата, «структура которого подчиняет, сдерживает и контролирует» граждан. Одновременно такая общеметодологическая установка в настоящее время обусловливает наличие, как минимум, трех теоретических направлений. С одной стороны, государство описывается как традиционная формализованная структура, характеризующаяся наличием централизованных организаций, находящихся в отношениях субординации и управляемых бюрократией. С другой стороны, эта организационная структура интерпретируется как механизм власти, специализирующийся на выполнении управленческих функций, но спроецированный на самообслуживание бюрократии. И, в-третьих, государство понимается как организационно выстроенный организм, высоко развитая функциональная система «рассеянного» или демократического управления, позволяющая артикулировать и агрегировать множественные групповые интересы граждан. Весьма популярно и направление, рассматривающее государство в качестве коллективности особого рода, возникающей, функционирующей и развивающейся на определенной территории. По сути - это цивилизационная трактовка государства, раскрывающая его как особую форму поддержания интегрированного сообщества людей. В данном случае государство предстает как форма институциональной сплоченности общества, фиксирующая иерархический тип его публичной организации. Близко к такому пониманию находится и позиция, рассматривающая государство как социо-природное явление, неразрывно связывающее проживающее население с освоенной им частью природного ландшафта. Существенное и все более широкое распространение получило и понимание государства как социокультурного явления. К примеру, А. Миллер трактует его как «антропоморфную суперперсону», чьи действия, структуры и институты подчинены трансляции и распространению определенных ценностей, а главным механизмом развития выступают мотивационные установки бюрократии и других обслуживающих деятельность государства людей. Свою лепту внес в оценку государства и кибернетический подход, чья исходная установка состоит в интерпретации данного института как саморегулирующейся системы. И чем сложнее порядок, который хочет достичь государство, тем ему в большей степени необходимо полагаться на стихийные силы самоорганизации. Только тогда система управления будет обладать готовностью к реакции на перемены, способностью к адаптации даже не к самим изменениям, а к темпам перемен. Иными словами, управление и принятие решений при таком подходе предполагают не столько сознательно выстраивать цели будущего развития, сколько вводить их в русло естественного развития структуры. Таким образом, в соответствии с данными трактовками и механизм принятия решений оказывается по преимуществу направленным либо на учет ценностных ориентации поколений, либо сохранение биосферы, либо самоорганизацию, стабилизацию аппарата или иные, заданные различными теоретическими конструкциями, цели. Соответственно меняется и набор участников этого процесса, формы согласования приоритетов и предпочтений и иные параметры продуцирующего решения управленческого механизма. Коротко говоря, множественные трактовки государства можно в конечном счете свести к двум наиболее общим классам представлений: пессимистическому и оптимистическому и каждый из которых дает свой ответ на вопрос, сохранится ли - и если «да», то в каком виде - данный институт в пространстве власти. Первый утверждает и обосновывает исторический закат государственности и возникновение в космополитическом пространстве мира альтернативных форм организации совместной жизни; второй же говорит прямо об обратном - активизации данного института и повышении его влияния на современные социальные процессы. К примеру, ряд авторов и, в частности, Б. Гай Питере, считает, что, несмотря на действие глобализации, а также иных общественных трансформаций, правительство и сегодня сохраняет за собой позиции, позволяющие ему не только влиять, но и руководить происходящим и в экономике и обществе процессами. Следует, впрочем, подчеркнуть, что и то, и другое направление - правда в разной степени - стремится учесть идущие трансформации и в государстве в целом, и в системе государственного управления в частности, оценить влияние нарастающей глобализации, повышения неравновесности социальной среды, ужесточения конкуренции с частным сектором, стремительным ростом ожиданий населения услуг нового качества и т.д. Однако, если оценивать все эти подходы с сугубо управленческой точки зрения, не задаваясь вопросами, касающимися судеб данного института, то мы можем констатировать ряд вполне конкретных трактовок данного института как субъекта принятия решений. Так, условно говоря, первая такая оценка государства может быть расценена как традиционная, демонстрирующая как бы статическое отношение к этому институту и его механизму принятия решений. В основе такого подхода лежит понимание последнего как централизованного способа разработки целей, систематическим основанием которого выступает единоначалие. Другими словами, государство является главным инструментом общественного выбора и воплощает собой некий «центральный управленческий разум». Тем самым утверждается постоянная способность правительства к формированию целенаправленной политики, основанной на механизме выработки авторитетных (авторитарных) решений и стиле руководства «сверху вниз» (Б. Питерс). В этом плане и все государство понимается как аппарат власти и управления, представляющий собой систему формализованных институтов, действующих в соответствии со своими полномочиями, правами, и подчиняющиеся закону. В принципе такие представления восходят к идее Д. Истона о природе государства и политической системы как механизме волевого распределения ценностей. Так что важнейшее место в этой модели занимают централизованные механизмы общественного регулирования и, следовательно, власть и доминирование являются основными способами распределения материальных и иного рода ресурсов. Еще один подход рассматривает государство как институт, предполагающий согласованные действия различных структур, каждая из которых обладает собственным назначением и прерогативами. Такие трактовки утверждают модель сложносоставного целеполагания, в котором правительство выступает как единая структура, способная погасить конфликты и добиться упорядоченности публичных действий различных политических сил и «сплести воедино» многочисленные нити управления. По сути это воплощение идеи интеграции государства и общества. Механизм же принятия решений лучше всего отображает модель поиска компромисса, достижения консенсуса, организации взаимно устраивающих решений всех сторон. Государство для этого создает лишь общий абрис проводимой политики, пытаясь создать в связи с реализацией поставленных целей соответствующие политические союзы, идеологические коалиции, альянсы, содружества правительственных и экспертных сообществ. Третий подход заключается в понимании государства как института, для которого характерна стилистика «рассогласованного управления». Это уже идея, как минимум констатирующая наличие наряду с государством ряда претендующих на некие властно-управленческие функции других социальных структур. В этом смысле попытки целенаправленного воздействия на общество по мысли некоторых ученых напоминают «барахтанье» государства в «огромных расплывающихся» шестиугольниках и многоугольниках власти. Иными словами, этим подчеркивается, что попытки государства урегулировать те или иные конфликты или отношения вызывают противодействие со стороны (прежде всего корпоративных, представляющих частный сектор) структур, способных к самоорганизации. Правда, сторонники этой т.н. аутопейтической школы не вполне учитывают, что государство стремится не только (а иногда и не столько) к руководству обществом, сколько к адаптации к среде обитания. Но все же главное, что при таком подходе обращается внимание на сложное сочетание в механизме принятия решений инструментов государственного вмешательства с общественным надзором за деятельностью правительства, активностью разных корпоративных структуру, других социальных игроков на поле власти. Причем при таком подходе становится особо заметной опасность формирования неконтролируемой политики властей, пренебрежения органами власти нормами взаимной ответственности, нарастания непрозрачности действий госучреждений, коррупции, засилья бюрократии. Здесь доминирует убеждение, что государство представляет собой разновидность конкурентной организации, где решения принимаются в процессе и на основании жесткого оппонирования различных групп, элитарных и неэлитарных, слоев, преодоления внутри корпоративных расколов и где внешне единая линия поведения государства представляет собой результат стихийного складывания взаимоотношений, формирующихся под влиянием технологий борьбы, торга или войны. Четвертый подход в еще большей степени основывается на признании роли и автономности составляющих государство подсистем и контрагентов власти, отстаивает модель «управления без правительства». Это одновременное признание не только предельно децентрализованного механизма принятия решений, но и понимание управленческого веса и полномочий различных -корпоративных, гражданских и прочих - структур и образований в публичном пространстве. Этим воззрениям в какой-то степени близки и идеи «дистанционного управления), также отмечающие непрямой, много опосредованный характер госуправления. И, наконец, пятый подход оценивает государство как структуру, для которой преобладающими зависимостями являются внешние связи, воздействие которых и предопределяет выработку целей и принятие решений. Например, как показывает практика, в сфере налогообложения - как наиболее чуткой к внешнеэкономическим изменениям - государства в первую очередь испытывают потребность к конвергенции с другими структурам и, что и предопределяет характер принимаемых здесь решений. В свою очередь, по признанию ряда ученых, политический и институциональный изоморфизм являются хоть и принудительным, но тем не менее реальными средствами сближения с внешними образованиями. Близка к подобным рода позициям и точка зрения Дж. Коймана, полагающего, что в современную эпоху управление государством все больше превращается в форму совместного менеджмента, руководства и администрирования. Более предметно указанные выше воззрения представлены в ряде теоретических конструкций, которые делают акцент на наиболее важных чертах и механизмах изменений, которые характерны для современного государства. На наш взгляд, наиболее основательным характером в данном случае выступают теории государственного менеджмента, политических сетей и электронного правительства, непосредственно связывающие исторические трансформации этого института с видоизменением его управленческих функций и методов принятия решений. Остановимся на них подробнее. §2. Новейшие теории государства и принятия решений. Теория государственного менеджмента В 1982 г. американские ученые Т. Питерс и Р. Уотерман г. в своей совместной книге «В поисках совершенства» сформулировали ряд общих черт, присущих успешно развивающимся кампаниям. В частности, они отметили приверженность корпорации принципу действия, предполагающего более высокую активность персонала; стремление организации быть ближе к клиенту; самостоятельность и предприимчивость; связь стимулирования деловой активности с ответственностью; приоритет целей корпорации перед ценностными ориентациями персонала; простоту структуры управления; сочетание контроля сверху с самостоятельностью на нижних этажах управления. Чуть позже также американские ученые К. и Э. Пинчотт, опираясь на эти идеи, сформулировали принципы нового подхода к государственному управлению. В качестве таких путеводных принципов новой организации управления они предложили минимизацию политики (или отделение общих функций руководства государством от функций обслуживания граждан в государственном секторе); большее подчинение системы управления целям рационального управления; ориентацию государства на реальные запросы и интересы клиента; проверку эффективности действий государства рыночными измерителями; приватизацию и децентрализацию. Коротко говоря, они увидели, как, по замечанию Дж. Х. Свара «само время» изменило «понимание административных ролей". Так что ими были сформулированы принципы такой системы управления, которая предполагала качественную перестройку управленческой деятельности государства на началах рынка и конкуренции. Государственную власть, таким образом, предлагалось рассматривать как фирму по обслуживанию, граждан в качестве клиентов, государство в виде рыночной структуры, муниципалитет как группу аффилированных кампаний. Применительно к совершенствованию механизма принятия государственных решений данные принципиальные установки оказали весьма благотворное влияние. В частности, ориентация деятельности государства на те сферы и области, где у граждан существуют конкретные запросы и интересы (или, другим и словам и, ориентация на работу не по функциям, а по проектам), способствовало прагматизации механизмов диагностики проблем, усилению творческого характера решения задач, привело к росту консультационных услуг. Были созданы - по крайней мере идейные - предпосылки для сокращения посредников в системе управления. Контроль с исполнения решений стал последовательнее перемещаться на проверку качества результата. Например, в Великобритании была создана целая система дополнительных проверок, аудита в органах управления, повысивших свою самостоятельность при решении профессиональных задач. Предложенная парадигма управления оправдывала появление новых центров принятия решений, способствовала распространению механизмов дерегулирования и децентралиазации, поощряла отход от иерархических принципов согласования решений и оправдывала распространение гетерархических, полицентрических методов управления. Очень важно, что предложенные установки не остались лишь в трудах теоретиков, спровоцировав целую серию соответствующих реформ в ряде западных стран. Так, в Великобритании, Новой Зеландии были проведены масштабные реформы, включившие в себя меры по сокращению государственного аппарата, упрощению структуры управления и лишению чиновников чрезмерных привилегий; расширению возможностей управленческих структур по распоряжению финансами; внедрению конкуренции среди финансируемых государством услуг, позволяющей пользователям делать экономически эффективный выбор; развитию рыночного и контрактного подходов в деятельность государственной службы и ряд других мероприятий. Все эти меры существенно перестроили деятельность аппарата управления, трансформировав и механизм принятия решений, изменили многие статусные характеристики государства и его административных структур. Конечно, многие идеи было трудно реализовать из-за существовавших контртенденций, постоянно демонстрировавших, в частности, что государственные структуры не испытывают конкуренции и следовательно у системы государственного управления в целом не существует особых стимулов для снижения затрат. Коротко говоря, основанная на налогообложении сфера, не говоря уже о постоянном включении туда политических целей, не может быть целиком и полностью отдана на откуп рыночным механизмам. В то же время по мере развития новых процессов, на фундаменте теории государственного менеджмента появлялось немало теоретических конструкций, творчески развивающих эти идеи. К примеру, концепция «нового публичного менеджмента» делает основной упор на уменьшение роли государства за счет передачи им части управленческих функций как на международный уровень, так и на уровень местных правительств. Именно за счет этих двух функциональных потоков происходит определенное «вымывание» государства из процесса общественного! регулирования. В этой связи сторонники данного подхода указывают на следующие позиции, определяющие характер системы принятия решений: - необходимость последовательного снижения управленческой роли государства и сокращение для него управленческой повестки дня; - потребность глобального видения даже частных проблем корректирующего сбор информации и диагностику ситуации; - усиление гибкости системы управления, предполагающее повышение удельного веса резервных планов развития, запасных ресурсных центров и т.д.; - постоянное применение новых (адаптированных к ситуации) методов управления; - ориентация на фрагментацию публичности управления, предполагающее уменьшение различий в диагностике проблем частным и общественным сектором; - стимулирование реальных трансформаций в самом обществе или, другими словами, акцент в управленческой деятельности на формы имплементации решений; - усиление подотчетности административных структур или повышение вертикальных форм согласования и коррекции решений. Среди сторонников этой менеджеральной революции концепции «нового открытия правительства» и «новой модели управления» воспринимались и воспринимаются как ответы на все проблемы государственного управления в современном обществе. Однако, практика - даже помимо структурных контртенденций - продемонстрировала немало факторов, сдерживающих и принципиально ограничивающих применение такого подхода к государственному управлению и механизму принятия государственных решений. В частности, практика показала ограничения и сегодня уже можно с уверенностью говорить, что предлагаемое менеджеральной идеологией направление это не «лучший путь». Бизнес сегментирует государство на отдельные субсистемы по принципу продуктовых групп, а такая дезагрегация государства вызывает серьезные проблемы с координацией служб, девальвирует общественные блага. Как верно указывает К. Кёниг, «из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы». Все это демонстрирует, что консьюмеризм не способен быть основным механизмом решения вопроса о выборе доступных гражданам товаров и услуг. Бюрократия - это затратная структура. Поэтому без сознательной рационализации государственной службы, приватизации и политики сбережений нельзя оптимизировать ни государственное управление в целом, ни процесс принятия решений. Одним словом, государство должно реформироваться сознательно, купируя стихийно возникающие деформации и обращая первостепенное внимание на координацию деятельности своих органов. Государство своей политикой может усиливать или ослаблять регулирование рынка. Но ему не обязательно становится самому полностью рыночной структурой. Стало понятно и то, что в условиях демократического представительства интересов граждан ответственность правительства и власти невозможно полностью переложить на государственный аппарат, на служащих, временно исполняющих свои обязанности. Другими словами, у избираемых политиков - о чем мы скажем чуть позже - существует свой, неустранимый путем коммерциализации сектор ответственности и группа управленческих функций при принятии решений. Существенным недостатком применения менеджеральных принципов на практике стала и дифференциация, а точнее - фрагментация государственной службы, продемонстрировавшая, что одни структуры другие получают права на использование рыночных подходов, а другие (например, спецслужбы или силовые) не могут себе этого позволить. Очевидным последствием введения менеджеральных принципов стало и снижение уровня согласованности действий государственных учреждений. Но главное, что из-за перераспределительного характера госсектора свободный потребительский спрос не стал - да и не мог стать - механизмом согласования спроса на общественные услуги. Иными словами, коммерциализация и менеджеризм не смогли де-факто стать доминирующими механизмами постановки и реализации государственных целей. Контрактный тип управления оказался возможным лишь в отдельных секторах госсектора. Не случайно сегодня многие теоретики в связи с критикой именно предпринимательского характера деятельности государства и конкуренции как доминирующего механизму принятия решений, отказываются от концепции «нового открытия правительства» в пользу «новых основ демократического государственного управления». Сущность и содержание сетевой теории Строго говоря, в структуре государстве всегда присутствовали сетевые элементы управления. И хотя некоторые ученые полагают, что «не до конца ясно, считать ли понятие «сети» новым явлением или скорее осознанием явления, которое существовало в течение определенного времени, но для которого не сразу удалось подыскать имя или предложить адекватное концептуальное осмысление» , все же можно с уверенностью утверждать органичность сетевых конструкций. При этом часть из низ них носила внутригосударственный характер, предполагая тесную связь родственных органов и подразделений, объединенных либо территорией, либо основаниями разработки предметно определенных решений (например, в здравоохранении, образовании и т.д.)- другая часть носила государственно-общественный характер, демонстрируя контакты между постоянно участвующими в управлении крупными корпорациями и органами власти. Причем и в том, и в другом случае сетевые образования могли принимать и криминальный характер. Несмотря на эти исторические факты, сетевая теория появилась сравнительно недавно. Как особая концепция сетевой подход сложился на основе синтеза теории межорганизационных отношений, теории бизнес-администрирования, неоменеджеризма, а также классического направления институционального и структурного анализа, теории общественного выбора. Как полагают специалисты, данная концепция возникла не на пустом месте. Она опирается на исследования различных управленческих субсистем, в качестве которых еще в 50-60-е годы XX века рассматривались различные образования бюрократии, выборных представителей граждан и заинтересованных групп. И в настоящее время, как подчеркивают Р. Родес и Д. Марч, эта теория «обеспечивает связь между микроуровневым анализом, который имеет дело с ролью интересов и правительством в отношении к особым политическим решениям, и макроуровневым исследованием, которые концентрируется на более широких вопросах, связанных с распределением власти в современных обществах». Однако, в силу своей концептуальности и как следствие приложимости практически ко всем аспектам государственного управления, сегодня понятие «сеть» употребляется и в более широком смысле. Оно представляет собой и метафору, и инструмент анализа реальных трансформаций в системе государственного управления (с присущими ей специфическими методами «анализа клик» и блок-моделей), и специфическую концепцию, и теоретическую модель для описания базовых тенденций развития государственного управления и власти. Как правило, сетевую форму организации государства используют для характеристики как властных, так и управленческих подсистем. При этом ряд исследователей относят сети лишь к неформальной области управления, подчеркивая наличие лежащих в их основании различных рациональных стратегий (политиков, государственных служащих, экспертных групп и других акторов) персонализма, картелей, клиентизма и т.д. Известный российский исследователь Л. В. Сморгунов ставит вопрос иначе, усматривая наличие сетевых образований не только в области неформальных отношений. Он дает следующее определение: «Политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы». На практике в большинстве своем сети представляют собой как бы «мерцающие» (то возникающие, то распадающиеся) образования, формирующиеся в структуре государственного управления в связи с реализацией отдельных проектов заинтересованными сторонами. Для их характеристики хорошо подходит метафора ризомы (Ж. Деррида), такого ветвящегося корневища, которое проникает в разнообразные внешние пространства и чьи отростки ветвятся и переплетаются, прорастая друг в друга. Таким образом сеть соединяет разные части управленческого пространства, а порой и его функционально несоединимые части. Принимая в расчет сложность такого рода процессов, когда соединяются разнородные элементы и структуры, следует признать, что для описания таких процессов не всегда подходят даже логико-теоретические модели. Значительно более эффективны в этом вопросе описательные, эмпирические методики. Последняя точка зрения прежде всего ориентирует на то, что сети представляют собой форму организации управления, центральная роль в которой принадлежит связям, контактам, коммуникациям государственных структур и разнообразных заинтересованных групп, ассоциаций бизнеса, партий и других объединений гражданского сектора. Иными словами, при такой форме организации государственного управления главное значение обретают не функции или ролевые назначения тех или иных институтов, полномочия и прерогативы органов власти, а реальные связи между участниками реализации того или иного проекта. Применительно к механизму принятия решений понятие «сеть» означает сложившиеся связи и отношения горизонтального типа между политиками, аппаратом и гражданским населением. Представляя собой своеобразный альянс профессионалов и дилетантов, сеть формирует обменные процессы, провоцирует сотрудничество, упорядочивает поведения агентов и в конечном счете способствует закреплению принципов универсального, всеобщего универсума. В отличие от концептов «структуры» и «системы», которые выделяют иные значимые элементы управленческого порядка, понятие «сети» делает акцент на осознанном взаимодействии всех агентов, вовлеченных в процесс принятия государственных решений. При таком понимании центральным значением в принятии государственных решений обладает соучастие представителей государства и общественности. Иным и словам и, в сетевой структуре государственные органы превращаются из главенствующего в одного из агентов разработки и принятия решений. Но при таком положении правительство информационно и политически «открывается» населению, органам общественности. Одновременно такое положение свидетельствует и о том, что и общественность обретает новые статусы и возможности в механизмах принятия решений. Статусное равенство сторон предполагает отсутствие дискриминации участников управленческой сети. По этой причине сетевой тип государственного управления нередко определяют и как форму «управления без правительства» («governing without government»). Таким образом, при сетевой организации управления государственная бюрократия не просто обеспечивает достижение Цели, но и активно сотрудничает с гражданскими структурами, а общественность обретает новые возможности для контроля за управленческим процессом. Особое значение приобретает и взаимная ответственность сторон, их взаимная поддержка друг другом, использование формальных и неформальных возможностей для решения конкретной задачи. Таким образом, взаимное дополнение активности участников сети становится особым ресурсом системы государственного управления. Это демонстрирует взаимную заинтересованность агентов как в решении конкретной задачи, так и друг в друге. Другими словами, сказанное означает, что при сетевой организации механизма принятия решений на первый план выдвигается относительно автономный актор, а не институт (как при иерархической форме организации). В этом смысле базовую программатику действий актора обусловливает не его ролевая нагрузка и формальные полномочия, а основанное на его компетентности и культуре участие в реализации конкретного проекта, адаптация к партнерам и снижение рисков. Сети акцентируют внимание на деятельности «поставщиков идей», уточнение ими перечня насущных вопросов, сглаживание противоречий между участниками относительно предполагаемой политики государства, выработку общих позиций по отношению к этому институт власти. Поскольку сеть функционально не разделяет, а интегрирует участников со всеми их ресурсами и предпочтениями, то здесь существенно меняются и процедуры согласования интересов. В частности, участникам сети уже не нужно высказывать свои приоритеты путем особой манифестации, создания представительных механизмов. Все они взаимодействуют друг с другом сообразно занимаемым позициям в сети и своей ресурсной оснащенности (в том числе компетентности и овладению культурными стандартами). Главным проводником выдвижения и согласования интересов становится коммуникация и образуемые ею формы поддержания контактов сторон, учитывающих особенности как двусторонних, так и их многосторонних связей. Сетевая коммуникация ведет к обретению общественностью активной роли при принятии решений, а способность к поддержанию общения становится показателем эффективности государственного управления. При таком типе государственного управления важнейшим основанием взаимодействия сторон становятся ресурсы, чье соответствие типу решаемой задачи выступает основанием для налаживания коммуникации. Таким образом обмен ресурсов можно рассматривать в качестве главного технологического и процедурного основания принятия решений. Покоящийся же на принципах ресурсной коммуникации тип администрирования предполагает кооперативный характер принятия управленческих решений. То есть тот тип выработки и реализации целей, при котором составной частью интереса каждого действующего агента является интерес контрагента. По этой причине сетевое решение представляет собой синтез активности и ответственности партнеров, а не просто ролевых действий наделенных особыми полномочиями сторон. Как вытекает из сказанного, в основании сетевых связей непременно лежат и некие моральные, внутренне объединяющие стороны нормы и представления, обусловливающие общение партнерского типа. Таким образом, можно сказать, что сетевой подход - это ценностно-ориентированный подход к выработке целей, диагностике и другим процедурам принятия государственных решений. Сетевые принципы принятия решений отвергают нейтральность как антипод заинтересованности сторон в достижении общего дела. Одновременно они показывают и то, что не только рациональные соображения могут и должны способствовать решению вопросов. В то же время для государственных структур признание важности морально-этических измерителей управленческого процесса означает и необходимость активизации ментальных структур бюрократии, проявления ею локальной солидарности и культурных стереотипов как основания для поддержания контактов с общественностью. Важной особенностью сетевого подхода является и акцент на процессуальной стороне принятия решений. Главным приоритетом становится установление и поддержание должных контактов, постоянной коммуникации между сторонами, сохранение морально устойчивого характера отношений между участниками проекта, а не просто решение конкретной задачи. Таким образом управленческая система становится более гибкой, устойчивой к внешним влияниям и сохраняет стратегическую направленность на воплощение разнообразных целей. По этой причине привычная система координат «цели-средства» уже не является основополагающей. Важнейшими измерителями и показателями успешности действий системы государственного управления становится стиль изменений, характер отношений между акторам и, устойчивость их контактов. Сетевая организация принятия решений ставит эффективность выработки и реализации целей в зависимости от характера сетевых сообществ. К последним сегодня относят: - политические сообщества (policy communities), - профессиональные сети (professionalnetwork), - межуправленческие сети (intergovernmental network), - сети производителей (producernetwork), - проблемные сети (issue network). С технологической точки зрения сетевая организация принятия государственных решений предполагает сочетание самодостаточных управленческих моделей, не предполагающих ни стороннего, ни внутридоминирующего контроля и выступающих формами поддержания своеобразных «цепей связей», заданных конкретными целями и задачами. Регулирующее влияние в них распространяется здесь через диффузные каналы и цепи, связующие всех участников. Потребность в применении таких сетевых форм диктуется снижением транзакционных издержек при распределении и перераспределении ресурсов, а также минимизацией рисков при достижении конкретных целей. За счет принципов сетевой коммуникации здесь резко снижаются коррупционные риски, а также оперативнее становится пересмотр и корректировка внутри коллективных решений. Взаимодействие деловых сетей понижает и напряженность конкуренции, конфликт интересов участников реализации проекта. Как указывает Л. Отуул, «В более конкретном смысле сети включают в себя межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. Они также включают в себя системы предоставления услуг, основанные на комплексе провайдеров, который может включать публичные агентства, частные фирмы, неприбыльные и даже укомплектованные волонтерами организации, все из которых связаны взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной совместной программой». Учитывая сказанное, можно заключить, что сетевая форма организации принятия государственных решений фиксирует активно проявляющееся ныне сближение государства со всеми своими партнерам и прежде всего - гражданским обществом. По историческим меркам сетевая организация управления представляет собой ответ на повышение активности и компетентности гражданских объединений не только в процессе осуществления власти, но и в деле реализации различных управленческих проектов. По своей организационной природе сетевая организация принятия решений предполагает формирование и постепенную институализацию новых ключевых субсистемных образований во всей архитектуре государственного управления. Теория сетей свидетельствует о том, что государство превращается из «сторожевого пса» общества в организатора-интегратора социума, партнера общественности при решении управленческих задач. Утрачивая часть былой независимости, государство неизмеримо повышает свою ответственность перед гражданами. Сетевой же принцип организации управления дает ему возможность повысить эффективность производства общественных ценностей, оптимизировать их распределение в государстве, перейти к новой системе мотивации аппарата, формам организации публичного управления. В то же время такой тип согласования позиций государства и общества подразумевает усиление лояльности управляемых как к ключевым политическим фигурам, так и идеям, носителям и которых они выступают. При этом постоянство предлагаемых сетью коммуникаций снимает противостояние сторон при выработке общей воли. Поэтому сетевая организация управления предполагает дискурсивную стилистику выработки общего решения. Такой тип общения помимо ресурсных оснований предполагает и внутреннюю готовность сторон к общению, их соответствующую культурно-этическую оснащенность. Иными словами, сети выступают как некие формы особой структурной организации, предполагающие взаимодействие объединенных общей задачей сторон и наличием однородных ресурсов. Технологически это осуществляется в форме коммуникации с обратной связью и интенсивным информационным обменом, провоцирующим кооперативные формы решений. За счет этого сетевой организации удается минимизировать побочные эффекты индивидуальных или (микро)групповых действий, отклоняющихся от общего вектора при принятии решений. Структура сети гасит эти внутренние возмущения, невыстроенность отношений различных акторов. Одновременно сетевая организация характеризует самовоспроизводимые формы коммуникации, свидетельствующие об устойчивости контактов участников решений. За счет сетевой организации государственное управление становится более пластичным, возникают возможности обратимости неэффективных решений, снижается роль бюрократических организаций. В то же время нельзя не отметить и то, что сети создают и ряд отрицательных эффектов в государственном управлении. К примеру, внутри сетевая лояльность в известной степени снижает проявления свободы и «инакомыслия» акторов, возможности для обще коллективной интеграции социума (государства и общества) и т.д. Признавая конструктивные возможности сетевых форм взаимодействия управляющих и управляемых, следует иметь в виду ряд ограничений, налагаемых на их развитие рядом тенденций и процессов. В частности, к таким ограничениям следует отнести сохранение в государстве приоритета вертикально-иерархиизированных отношений, способность переориентации интересов управляющих на групповые цели в противовес общественным, нарастание массовых форм падения социальной активности населения, незаинтересованность людей в коммуникации с органами власти, явного преобладания частных потребностей над общественными и групповыми интересами. Более того, на фоне снижения публичной активности населения начинает возрастать профессионализация управления, делающего ставку не на соучастие граждан, а на контакты с экспертным сообществом. Это неизбежно ведет к усилению сегментации управляющих и управляемых, а порой и закрытости правящего класса. Очень важно, что сети подразумевают новое соотношение политики и управления, предполагая иное решение вопроса о соотношении частного и общественного. В частности, (в отличие от нового публичного менеджмента, предполагающего безразличие к политическим методам взаимодействия, диагностики и выработки решения) здесь сохраняется центральное место политики во всей системе управления. Это показывает, что от государственного управления люди ждут большего, чем просто удовлетворения конкретных интересов. В рамках сетевой организации политика признается специфическим уровнем и одновременно важнейшим источником принятия управленческих решений. Политический центр, придавая ясность проводимому курсу, открывая перспективы и условия поддержания контактов с общественностью, признается выступает основной силой, организующей публичное пространство выработки и реализации государственных решений. Политический характер управления повышает легитимность и тем самым придает устойчивость системе государственного управления. Представляя из себя форму идейной солидарности, политические составляющие принятия решений снижают издержки централизованного контроля. Политика - это наиболее гибкий механизм регулирования, дающий возможность применять формы контроля только там, где производство общественных продуктов нуждается в дополнительном макрорегулировании. Коротко говоря, концептуализированные в выше обозначенном теоретическом направлении сетевые процессы в принятии решений демонстрируют, что в современном государстве начинает постепенно проседать вертикальная стилистика организации взаимоотношений между управляющими и управляемыми. Ранее занимая локальные, подчиненные позиции, сейчас сетевые горизонтальные связи пытаются направлять уже более внушительные управленческие потоки и взаимодействия верхов и низов. В том числе теневых и полутеневых. Не случайно, к примеру, модель «проблемных сетей» (Х. Хекло) представляет процесс принятия политических решений как взаимодействие специализированных (выделенных в соответствии со своими проблемными областями) объединений, каждая из которых объединяет заинтересованных парламентариев, чиновников администрации, аппаратных сотрудников, лоббистов, журналистов, лидеров общественных организаций, экспертов и т.д. Таким образом, эти сетевые сообщества принимают и реализуют многие важные решения в рамках своего объединения, не привлекая общественного внимания. Причем нередко встречающимся вариантом является и окостенение такого рода сетевых образований, превращение их в некие «железные треугольники власти» (Т. Лоуи, Дж. Уилсон), которые помимо закрытости и келейности обретают достаточно веские основания для производства и коррумпированных взаимоотношений. Незавершенность этого исторического процесса оставляет возможность для множественных интерпретаций этого исхода как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Однако, нельзя не видеть, что соперничество двух логик организации власти и управления начинает уже сегодня сказываться на модификациях механизма принятия решений. Так, вместо общенационального интереса значительно активнее позиционируют себя различные корпоративные подходы к проблемам, утрачивается публичность в принятии многих решений, иначе организуется дискурс с общественностью, нарастает значение механизмов стихийной самокоррекции решений и т.д. Теория электронного правительства Данная концепция появилась в арсенале ученых недавно, в связи с развитием Интернета и практическим преобразованием ряда государственных функций на основе применения новых информационных технологий. Вообще понятие электронного правительства довольно многозначно. Оно характеризует деятельность исполнительной ветви власти, а в сочетании с термином self-govemment (самоуправление) характеризует отношения государства со структурами общества (гражданскими структурами, объединениями, партиями и др. организациями всего государства в целом). В своем же расширительном значении оно может пониматься уже как электронное государство в целом. Основной управленческий смысл данной теории состоит, с одной стороны, на переориентацию органов государственного управления на использование новых информационно-коммуникативных технологий, а, с другой, свидетельствует о трансформации государства как особого института и его качественной трансформации в качестве органа управления. В то же время в сугубо практическом плане и тот, и другой тип преобразований свидетельствует о формировании в государстве такой технической (кадровой, организационной) инфраструктуры, позволяющей его органам власти и управления осуществлять свои функции на основе установления массовых цифровых коммуникаций со своими контрагентами. Тем самым существенно корректируются и функции государства как субъекта управления: принципиальнейшей задачей его органов становится переработка специализированных информационных потоков и установление устойчивых контактов с различным и социальным и аудиториям и при использовании маркетинговых и немаркетинговых технологий. При этом в качестве наиболее устойчивых типов коммуникаций являются: 1. взаимодействие государственных органов различного уровня, предполагающее обеспечение совместимости стандартов хранения информации и документооборота, подключения к единым компьютерным сетям органов государственной власти и управления разного уровня, реализацию программ по информатизации различных отраслей, создание межведомственных, региональных и местных информационных систем и баз данных (т.н. G2G или -government to government). 2. Обеспечение взаимодействия между органами государственной власти и коммерческими организациями, ведущее к развитию механизмов электронной торговли, развитию конкурентоспособного производства товаров и услуг в сфере информационных и коммуникационных технологий, совершенствованием управления поставками продукции для государственных нужд (т.н. G2B -government to business). 3. Обеспечение прав граждан на свободный обмен (поиск, получение, передачу, производство и распространение информацией, лежащей в основе интенсификации международного сотрудничества (т.н. G2C - government to citizen). Нередко выделяют и другие направления деятельности электронного правительства (например, его отношения с международными структурами). Но, независимо от такого рода направлений, главное, что содержится в такой интерпретации процесса принятия государственных решений, так это упор на массовое использование особых методов профессионального общения работников аппарата управления и власти, а также на техническое перевооружение всей системы государственного управления. В частности, что касается последнего аспекта, то речь идет о развитии систем межведомственного электронного документооборота и внедрении стандартов электронного Делопроизводства; координации деятельности органов власти в сфере информатизации; разработке и внедрении комплексных систем обеспечения информационной безопасности государства. Благодаря этим мерам возникают новые возможности для мониторинга социальных процессов, ускорении разнообразных рутинных операций типа оформления таможенной документации или регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, повышаются возможности координации действий органов государственной власти, совершенствования замещения вакантных должностей в государственном аппарате и т.д. Понятно также, что весьма значительно оптимизируются отношения государства с бизнесом, другими экономическими контрагентами. Конечно, в данном аспекте возникает много проблем нормативно-правового характера. Например, как легализовать аналитическую работу компьютера при расчете альтернатив, определить сферы и порядок использования электронной цифровой подписи, совместить стандарты обмена информацией различными (в том числе и силовыми) ведомствами, обеспечить равные возможности подключения граждан к информационным системам различных министерств и т.д. Что касается взаимоотношений внутри системы принятия государственных решений, то складывание на полицентрической (а не иерархической) основе профессиональных отношений чиновников и политиков, с одной стороны, делает процесс разработки реализации целей более открытым и профессиональным, а с другой, значительно повышает значение адресной (достаточной и своевременной служебной) информации. Одновременно в связи с необходимостью регулирования служебных потоков информации модифицируется и структура правительства, В частности, в США например, созданы совет начальников управлений по информатизации и другие специальные структуры, изменены многие функции министерств и т.д. Многочисленные практические последствия возникают и в электоральной (например, вводятся формы электронного голосования на референдумах и выборах по типу «электронных ратуш»), развиваются горизонтальные связи и инфраструктура в гражданском обществе, оперативно решаются определенные проблемы регионального и локального характера. Многие из этих возможностей уже реализованы в малых масштабах посредством внедрения электронных технологий избирательных кампаний отдельными кандидатами и организациями, а также в рамках экспериментов на региональном и локальном уровнях государственного управления. Такое теоретическое прочтение современных проблем развития государства показывает неизбежные - уже сейчас происходящие - подвижки в механизмах принятия решений. К примеру, использование новых информационных технологий, с одной стороны, существенно (в режиме on-line) расширяет возможности для поддержания контактов государства со своими контрагентами (а, следовательно, обсуждения проблем, включения общественности в различные стадии принятия госрешений), а, с другой, обусловливает столь же существенные изменения во внутренних предпосылках и организации процесса принятия решений (трансформацию моноцентрической в полицентрическую систему служебных коммуникаций, передачу дополнительных полномочий на нижние этажи управления, интенсификацию механизмов согласования решений, распространение упреждающей информации и т .д.). §3. Государство как специфический субъект принятия решений Социологическая трактовка государства как субъекта принятия решений Приведенные выше трактовки государства по понятным причинам важны не сами по себе, а в качестве основания дня определения важнейших параметров системы принятия решений, существующей в рамках данного института. В частности, эти концептуальные подходы по-своему определяют масштабы и границы процесса целедостижения, его структуру, механизмы согласования формальных и неформальных технологий продвижения интересов, возможности применения управленческих норм и процедур, а также ряд иных важных параметров. С учетом сказанного можно рационализировать, а главное - специфицировать понимание государства применительно к функциям принятия решений можно в рамках, условно говоря, социологического подхода, в котором главный акцент делается на те реально сложившиеся - а не проективные - черты и свойства государства, которые непосредственно влияют на строение и характер функционирования механизма принятия решений. Пытаясь выделить такие параметры, вспомним прежде всего что государство исторически развивалось как масштабный институт, пытавшийся укрепить на определенной территории единство населения (в том числе и путем внедрения идеи «общего блага»). Важнейшим условием этой эволюции было и остается непрерывное развитие властно-управленческого аппарата (под влиянием которого люди и принимают правление политиков и бюрократии как людей, чья деятельность имеет всеобщее значение), совершенствование организационной структуры, для которой характерна неоднородная как территориальная, так и функциональная диффузия. Однако, и в результате длительного совершенствования своих структур и функций государству так и не удалось добиться однозначной внутренней гомогенности. Так что оно и поныне представляет из себя одновременно как целостную, внутренне интегрированную (территорией, действием законов, традициями и др.) структуру, так и разновидность агрегатного множества людей (групп, институтов), которые решают разнообразные задачи, обладая при этом собственными мотивациями и траекториями поведения и вообще весьма высокой автономностью по отношению к органам власти и управления. Понятно, что в этом смысле и отношение контрагентов государства к разрабатываемым им решениям постоянно разнится и выдвигаемые цели не имеют устойчивой социальной базы. Более того, дифференцированный тип развития способствовал формированию в государстве наряду с официально признанным центром власти и управления и множества других - территориальных, местных, оппозиционных и проч. - центров влияния. То есть тех структур, которые де-факто позиционируют себя в качестве участников рассмотрения альтернатив, выдвижения целей, согласования решений и т.д. Иными словами, в силу территориальной и функциональной диффузии управленческих структур официальный Центр при принятии решений вынужден постоянно взаимодействовать с неформальными, региональными и прочими центрам и влияния. Сложившаяся практика современного государства дает возможность констатировать и то, что его институциональная организация представлена совокупностью разнообразных линейно функциональных и сетевых форм, использующих различные процедуры и технологии принятия решений. С одной стороны, это обусловлено наличием органов, выполняющих различные функции (например, связанные с принятием решений или же оказанием услуг населению), обладающих собственными формами разработки и выдвижений решений (так, у исполнительных структур - это программы, планы, указы президента, у представительных - законы, постановления, резолюции и т.д.), демонстрирующих ту или иную степень автономности и самостоятельности действий. С другой стороны, такое внутренне дифференцированное состояние государственных структур демонстрирует, что органы власти и управления находятся в состоянии определенной внутренней конкурентности друг с другом, а нередко и раздробленности, выражающейся в едва ли ни постоянном стремлении к перехвату функций и ресурсов своих партнеров и контрагентов. В этом смысле процесс принятия государственных решений обладает как бы генетической неравновесностью, в свою очередь, предполагающей постоянную заботу властей об усилении внутренней целостности государства, то есть надежном согласовании и координации позиций органов власти и управления. Так что, в данном случае можно говорить лишь о постоянных, но всего лишь претензиях государства синхронизировать действия своих структур и субинститутов. В качестве одного из основных средств компенсации этой органической раздробленности государства, выступает виртуализация его облика и прежде всего создание и поддержание имиджа, утверждающего гомогенность и стабильность власти, Другими словами, имидж (выраженный, к примеру, в авторитете лидера или героизирующих славное прошлое традициях) является постоянной управленческой конструкцией, средством легитимации власти и повышения целостности механизма принятия государственных решений. Свою существенную роль играет и отсутствие устойчивой связи между затратами на содержание и действенностью органов государственного управления, качественно снижающей и даже устраняющей материальную ориентацию (а вместе с нею и ответственность) деятельности государственных органов (к примеру, независимо от того, плохо или хорошо полиция охраняет граждан, соответствующее министерство будет получать бюджетные деньги). Эта черта тесно связана с потребностью точной диагностики функций тех или иных органов, точечном поддержании их усилий. Публичный характер деятельности государства предполагает, что органы власти и управления вынуждены проектировать и реализовывать свои цели в открытой дискурсивной среде, где действуют разнообразные контрагенты (причем, как партнеры, так и противники проводимой властями линии). Такие свойства главный акцент переносят на стадию реализации государственных решений, в которой общественности всегда отводится та или иная роль. Важным значением обладает и то, что государство оказывает населению ряд монопольных услуг (занимая однозначно доминирующее положение в таких сферах, как оборона, безопасность, внешняя политика и др.), что существенно влияет на характер оппонирования выдвигаемым целям и продвижения решений. Иначе говоря, в такого рода сегментах общественного сектора государство может применять более упрощенные процедуры расчета целей. Заслуживает упоминания и то, что государство обладает возможностью передавать обществу ряд своих функций (например, в области адаптации лиц с условно досрочным освобождением, больных тяжелыми недугами и т.д.), а также забирать под свою ответственность те или иные функции. Тем самым государство обладает возможностью искусственно сужать (расширять) круг объектов принятия решений. Многовековая практика существования государства как социального института продемонстрировала и наличие у него ряда весьма характерных «болезней», в частности, стремление госчиновничества к увеличению своего бюджета, тягу бюрократии к формализации и негибкости своих поступков, искажению управленческой информации, способной поставить под сомнение их функции и др. Как следствие выше обозначенных параметров деятельности государства можно видеть, что процесс принятия государственных решений включают в себя как институционально закрепленные формы активности людей (органов управления), выполняющих свои ролевые задачи, так и произвольные акции и интеракции разнообразных субъектов, то есть формальные и неформальные, институциональные и неинституализированные формы поведения. При этом и для тех, и для других государство выступает и как особый аппарат управления, и как своеобразная среда принятия решений. Поскольку все эти формы активности подчинены либо властным, либо организационно-административным зависимостям, то процесс принятия решений предполагает взаимодействие как изоморфных, так и инвариантных структур, групповых и индивидуальных акторов, институциональных и неинституциональных структур (команд и отдельных политиков, властвующих и оппозиционных сил и т.д.). Таким образом механизм принятия государственных решений, хотя и подчинен в целом институционально закрепленному управленческому циклу, в целом он представляет собой многократно опосредованный формальными и неформальными структурами процесс, качество и характер которого непосредственно определяются не столько процедурно согласованными нормами, сколько действиями и стилем поведения управляющих. Учитывая публичный характер деятельности государства (которое в свою очередь имеет как внутреннюю, так и внешнюю составляющую), и его местоположение в обществе, механизм принятия управленческих решений демонстрирует, что вырабатываемые цели формируются не только профессиональными структурами (политиками, государственным и служащим и), но и, как уже говорилось, под давлением сторонних и прежде всего гражданских, экспертных, а также международных структур. Более того, среди уже упоминавшихся четырех важнейших акторов можно более детально описать перечень наиболее существенных контрагентов, на постоянной основе оказывающих воздействие на принятие и реализацию государственных решений (так называемые stalk holdeis - т.е «обладатели ставок» или, другими словами, те, кто обладает постоянной заинтересованностью в поддержании контактов с государством при решении управленческих задач). К ним можно отнести: - политиков (как избираемую часть правящей государственной элиты); - государственный аппарат, чиновничество, государственную бюрократию (как неизбираемую часть правящей государственной элиты); - наиболее крупные бизнес-корпорации, - политическая оппозицию, - партии, - СМИ (включая медиавладельцев и рекламодателей), - экспертно-академическое сообщество, - влиятельные гражданские структуры (и общественное мнение), - международные структуры (крупнейшие национальные государства и международные организации). Все выше перечисленные акторы - но каждый по-своему - взаимодействуют с конкретными объектами государственного управления, чьи специфические параметры также нуждаются в определении. В данном случае представляется важным отметить два момента. Во-первых, круг такого рода акторов ограничен поскольку государство проектирует свои действия по отношению к только определенным явлениям, которые предопределены его правами и полномочиями. В частности, это могут быть не все организации, а только соответствующие структуры государственного сектора. Соответствующим образом определены и закреплены (в том числе и законодательным путем) способы воздействия государства на управляемые объекты. Взаимодействие разнообразных общественных, корпоративных и иных агентов является не просто необходимым компонентом принятия государственных решений. Оно одновременно свидетельствует и о совместном, кооперативном способе принятия государственных решений, который, в свою очередь, предполагает коммуникацию государства со своими контрагентами по определенным социальным проблемам. Характерно, что такого рода констатации характерных для государств черт все больше и больше оказывают влияние на позиции ученых, занимающихся проблемами государственного управления в целом. Под влиянием все более усложняющихся представлений с механизмах принятия государственных решений в научном сообществе окрепла уверенность в том, что «Государство нуждается в отделении и от «общества», и от «управления». Так, по мнению Феслера государство состоит «из множества больших и малых частей», но при этом как минимум включает в себя пять следующих подсистем: - использование особых, связанных с его полномочиями и мер; - поддержание и оперирование обще коллективными ценностями; - обладание историей своего развития; - наличие организационных структур; - наличие властных структур. Одновременно все большее понимание находят оценки теоретиков, и в частности Э. Лаумана и Д. Кноке, которые утверждают, что государство является не унитарным актором, а сложным феноменом, охватывающем множество областей принятия решений и включающем как правительственные организации, так и тех главных представителей частного сектора, интересы которых должны учитываться. Для этой формы человеческих взаимодействий, пишут они, характерны «тесные консультации и лоббирование, частые обмены кадрами и открытые каналы коммуникации между правительством и группами интересов», что в конечном счете создает неразрывно переплетенные институты, которые и образуют современное государство. Типы и тенденции развития государства как субъекта принятия решений Сочетание разнообразных факторов, обусловливающих позиции действующих в государстве субъектов, характер используемых ими ресурсов при решении задач и многие другие существенные параметры принятия государственных решений выражено в множественных типах и разновидностях данного процесса. Точнее говоря, особенности государства как субъекта принятия решений позволяют выявить ряд модификаций процесса принятия решений. Так, с точки зрения использования рациональных методов в процессе постановки и достижения целей различают интуитивные (принятые на основании субъективного ощущения управляющих в правильности собственного выбора), прецедентные (выработанные на основе повторения алгоритма уже известных действий) и научные (основанные на применении специальных, чаще формализованных методик оценки и расчета действий) решения. Исходя из оценки масштаба действий выделяют стратегические (касающиеся наиболее важных вопросов деятельности государства и общества), программные (выражающие действия в связи с реализацией конкретного проекта или в силу текущего исполнения тех или иных функций) и тактические (оперативные) решения (принимаемые в связи с динамикой развития конкретной ситуации). Государственные решения существенно различаются и в зависимости от уровня определенности управленческой ситуации, с которыми связано государство. С этих позиций, как правило, выделяются решения, содержащие различный уровень (допустимого, недопустимого, среднего, умеренного, незначительного и проч.) риска. По характеру принятия государственных решений последние дифференцируются на единоличные, коллегиальные и коллективные. Весьма распространенными выступают решения, разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов, а также креативные, предполагающие инициативные формы постановки и решения управленческих задач. В то же время, типология как наиболее содержательная характеристика процесса и механизма принятия государственных решений непосредственно зависит от видоизменений и тенденций развития данного института. Другими словами, в зависимости от характера эволюции государства зависит все разнообразие используемых приемов и технологий целеполагания, связи ЛПР с ведущими контрагентами, а также иные базовые компоненты данного процесса. Рассмотрим несколько подробнее современные тенденции в эволюции государства. Государство является институтом, одновременно принадлежащим национально-территориальным формам поддержания жизни локального сообщества, а также выступающим базовым элементом системы международных отношений. В этом плане государство испытывает воздействие как внутренних, так и внешних факторов, обусловливающих его динамику и трансформацию. В том числе и подвижки в механизме принятия решений. Обратимся в данной связи к краткой характеристике воздействий, испытываемых государством в настоящее время со стороны мировой системы. Как известно, в современном мире действует множество тенденций, воздействующих на функции и характер деятельности государства, например, повышение неравновесности социальной среды, нарастание конкуренции госструктур с частным сектором, рост ожиданий населением услуг нового качества и т.д. В то же время ведущим трендом современности безусловно является глобализация, вызывающая новые формы мирового порядка. Отметим, впрочем, что данный мировой тренд в аналитическом плане целесообразно отличать от транснализации, которая по преимуществу свидетельствует о появлении неких объединяющих страны общих проблем (в области безопасности, охраны среды, противодействия военным экспансиям и проч.), способствуя тем самым возникновению соответствующих институтов, структур и т.д. Глобализация же - основываясь на этом процессе - символизирует уже возникновение качественного иного мирового порядка, появление новых принципов взаимных связей и отношений акторов, технологий поддержания взаимных контактов и т.д. К примеру, именно глобализация устанавливает новые причинно-следственные связи в отношениях мировых акторов, формирует абсолютно непривычный тип конфликтов, предопределяет переход к виртуальным формам движения капитала, возникновению новых центров развития («ворот в новый мир»), качественно новому взаимодействию культурных и экосистем и т.д. Коротко говоря, транснализация - это логика традиционной эволюции национальных государств, тяготеющего в конечном счете к воссозданию у каждого из них аналогичной матрицы в организации жизни социальных сообществ на мировом уровне. Наиболее адекватный образ такой логики является возникновение мирового правительства и наделение базовых наднациональных структур функциями мировых министерств и ведомств. Глобализация же - это одновременно и путь поощрения космополитических трендов, и формирования мирового порядка (в несколько иной семантике определяемого как информационное общество), образующегося в результате сочетания государственных и внегосударственных (сетевых) принципов организации жизни человечества. Такое разведение понятий целесообразно и по той причине, что они дают возможность понять, какие тенденции характеризуют динамику государства, трансформации и изменения сущностных и иных параметров механизма принятия решений. Другими словами, какие-то тенденции в эволюции государства следует признать логическим продолжением эволюции его сущностных черт, а другие - свидетельством изменения его социальной и политической природы, которые непонятно как купировать, да и вообще нужно ли это делать в принципе. При всем понимании различной природы процессов транснализации и глобализации надо отметить, что ни тот, ни другой процессы не носят универсализирующего и гомогенизирующего характера, оказывая весьма различное и противоречивое воздействия на государства, решающие разные исторические задачи и находящиеся на разных уровнях развития. Так что, одни и те же глобальные потоки одним правительственным структурам сохраняют возможности для осуществления ими традиционных функций, для других требуют качественной перестройки структур, а для третьих оказываются причиной утраты их управленческих возможностей. В этом плане важно понять, что в наиболее полном виде глобализация оказывает воздействие на развитые страны, в большей степени подготовленные для включения в соответствующие мировые процессы и потоки. Коротко говоря, финансовые, экономические, политические и иные тренды глобализации в настоящее время обусловливают сущностные изменения в деятельности государства. Прежде всего надо отметить, что под влиянием новых финансовых рынков, развития e-commerce и других аналогичных факторов неуклонно (хотя и не всегда интенсивно) нарушается связь между легализацией власти данного института и территориальными очертаниями государства. Другими словами, территориальные факторы все меньше влияют на позиционирование центров власти и управления, а частично даже на их организацию. В этом смысле внутренний суверенитет перестает быть гарантией легитимности, которую все больше и больше детерминируют внешние структуры. Тем самым целевые установки государственного управления все в большей степени формируются под влиянием интересов и при участии групп, находящихся за пределами национальной территории. Усиливается влияние трансграничных и приграничных проблем в деятельности государства. Одновременно складывающиеся мировые деловые сети захватывают различные участки государственного пространства, трансформируя внутренние горизонтальные связи и постепенно втягивая их в свои отношения. В свою очередь под таким воздействием меняется содержание и взаимодействие государственного и частного секторов. По мере включения государства в глобальные потоки в его механизме принятия решений начинают появляются различные зоны ответственности национальных и мировых центров, региональных и местных правительств, общенациональных и корпоративных структур. А, следовательно, при принятии решений множатся и особые целевые программы, претендующие на свое место в деятельности властей. В конечном счете, как полагает ряд специалистов, это ведет к появлению т.н. «широкого», «многоступенчатого», «многоуровневого» управления, стимулирующего формирование альтернативных механизмов принятия решений. Причем такого рода во многом хаотичные процессы только частично объединяются в некие международные (региональные) системы. Но в любом случае даже не вполне консолидаризированные и систематизированные отношения так или иначе размывают компетенцию национальных правительств. Некоторые специалисты весьма образно обозначают этот процесс как «молчание» государства перед внешними структурами и центрами влияния. Одновременно такое положение обусловливают возрастание роли процедур согласования позиций и интересов, координации и контроля за совокупной деятельностью властей. Другим важным проявлением воздействия глобализации становится существенное расширение сферы политического влияния при принятии решений, что объясняется наличием многих неустоявшихся и неинституализированных отношений (новых рынков труда, инвестиций, формированием структур региональной обороны и проч.), неэффективностью нормативно-правового регулирования и рядом других факторов (например, характером отношений между лидерами ведущих промышленных стран). Причем ряд ученых полагает даже, что подобные факты являются признаком повышения политически управляемой эволюции глобальных процессов. И хотя с этим положением трудно согласиться по существу (хотя бы потому, что рыночные - даже виртуальные - отношения во многом обладают самовоспроизводящимся характером), все же надо отметить не только указанный факт, но и его последствия, а именно то, что политизация управления и одновременно информатизация общества повышают гибкость и эластичность властных и управленческих структур, способствует росту их адаптивности к внешним изменениям. Верно и то, что такое положение свидетельствует об усилении доминирования властных структур над собственно управленческими механизмами. Правда, такой тенденции в свою очередь противоречит интернализация бюрократических структур, институализация наднациональных образований и межгосударственных взаимосвязей, основанных на международном праве. Известные подвижки происходят и в содержательной части процесса принятия решений, точнее в определенном изменении критериев проблематизации и даже повестки дня. Так, в силу резкого повышения стоимости затрат на решение многих, привычных для государства проблем меняются и критерии оценки привлекательности проектов, достижения глобальной прибыли, оценки дорогостоящего характера задачи. Значительно усиливается и акцент в деятельности государства на финансово-экономические вопросы (определение процентных ставок в кредитной политике, манипулирование капиталом и т.д.). Исключительная подвижность ситуации, в основном оцениваемая с точки зрения затрат и выгод, предопределяет повышенное внимание к краткосрочным целям и программам. Наблюдается и рост значения контролирующих структур, призванных обезопасить интересы национального государства. В данном случае многие характерные для транснализации проблемы (защиты окружающей среды, активизации деятельности (мировых) неправительственных организаций и проч.) уступают место вопросам снижения инвестиционных рисков, противодействия международному терроризму (качественно новая ступень которого связана с возможностью использования оружия массового поражения) и другим сюжетам, характерных для встраивания государства в новые глобальные порядки. Параллельно природа информационного общества предопределяет постоянное решение государством задач имиджевого характера, превращает поддержание связей с общественностью в важнейший компонент принятия (и сопровождения) важнейших решений. Таким образом по мере встраивания государства в отношения глобального мира, но по сути его одновременного существования в разных исторических измерениях механизм принятия решений становится весьма чувствительным инструментом реагирования на все эти трансформации. В конечном счете к наиболее заметным сегодня изменениям государства (и механизма принятия решений) под воздействием этих тенденций можно отнести: - распыление суверенитета, передачу функций национального государства на международный и местный уровень муниципальных правительств; - переход от вертикально-иерархических к горизонтальным связям, от иерархии к полицентрическим формам организации власти и управления; - упадок венстминстерской модели власти и управления, предполагающей наличие одного сильного центра власти, выраженного в доминирующем положении правительства, парламентском суверенитете, министерской ответственности, наличии оппозиции; - повышение роли исполнительной ветви власти и превращение парламента в «нотариуса правительства»; - усиление роли самоорганизации и самоуправления; - увеличение расходов на финансирование правительства; - очеловечивание институтов власти; - фрагментация публичной сферы, деполитизация социальных контактов власти с населением и политизация системы управления; - усложнение деятельности государства; - развитие организационной структуры всего государства и налаживание отношений партнерства между министерствами поверх функциональных ограничений. Коротко говоря, государство, будучи цивилизационной формой интеграции общества, в настоящее время подвергается существенным историческим трансформациям, утрачивая и передавая часть своего суверенитета на уровень международных и неправительственных организаций, а также местных правительств. Встраиваясь в систему глобального мира, государство как управленческий субъект лишается ряда прерогатив на оценку и решение отдельных проблем (в силу Дефицита суверенитета); вынуждено ориентироваться на значительно более аморфные (или более синтетические, связанные с интересами мирового и региональных сообществ) «национальные интересы»; испытывает соперничество со стороны мощнейших акторов (ТНК или же международной сети криминальных акторов, контролирующих нелегальную торговлю оружием, наркотиками или подпольную секс индустрию), проявляющих заинтересованность в управлении отдельными ресурсами страны. В конечном виде в результате трансформируются как механизм управления и процесс принятия решений, так и форма государства как института, формы организации совместной жизнедеятельности людей. Для того, чтобы точнее описывать действие такого рода тенденций, необходимо спуститься на следующую ступень анализа и рассмотреть многоуровневый характер свойственного для государства механизма принятия решений.