Государственный контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов

6. Государственный контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов Государственный контроль (надзор) осуществляется за соблюдением требований технических регламентов и определяется как проверка выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятия мер по результатам этой проверки. В отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии ее обращения на рынке. Как следует из п. 3 ст. 7 ФЗ «О техническом регулировании», государственный контроль (надзор) является одной из форм оценки соответствия наряду с подтверждением соответствия и аккредитацией. В ст. 32 (п.1) указано, что государственный контроль (надзор) осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в порядке, установленном российским законодательством. Отсюда следует, что порядок проведения государственного контроля (надзора) помимо рассматриваемого Закона устанавливается и другими действующими законодательными актами. Таким законодательным актом в настоящее время является ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ, в котором есть ряд положений, несовпадающих с законом «О техническом регулировании». В частности, это касается объектов государственного контроля (надзора). Положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» применяются только к отношениям, возникающим в процессе проведения проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами. В этом законе к объектам государственного контроля (надзора) отнесены работы и услуги, которые отсутствуют как объекты государственного контроля (надзора) в законе «О техническом регулировании». По установившейся юридической практике, если в двух нормативных актах одного уровня, принятых в разное время, есть противоречия, то применяются нормы акта, вышедшего позднее, т.е. в нашем случае — нормы закона «О техническом регулировании». Основными принципами, на основе которых осуществляется государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, установленными в законах «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и «О техническом регулировании», являются: - открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора); - устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной; - недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по надзору, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований; - недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю; - презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя; - соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора); - проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора); - периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающая полное и максимально быстрое его выполнение в течение установленного срока; - учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора); - возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю; - недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации; - недопустимость внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Среди перечисленных принципов обращает на себя внимание принцип презумпции добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя. Суть его сводится к тому, что на органы контроля возлагается обязанность доказательства вины субъектов хозяйственной деятельности при выявлении факта нарушения требований технических регламентов. Если при проведении мероприятия по контролю будет установлено, что товар может причинить вред жизни, здоровью, имуществу потребителей и окружающей среде, то орган государственного контроля (надзора) обязан довести до сведения потребителей информацию об опасном товаре и способах предотвращения возможного вреда и принять меры к недопущению причи- нения вреда, в том числе путем приостановки производства или реализации товара и (или) отзыва товара с рынка в порядке, установленном законодательством РФ, с последующим возмещением затрат за счет виновного лица. Орган государственного контроля (надзора) может обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. Как законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», так и законом «О техническом регулировании» установлен идентичный статус органов, осуществляющих государственный контроль (надзор): федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с российским законодательством — органы государственного контроля. Иными словами, действующим законодательством предусмотрена множественность органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности требований технических регламентов. В соответствии со ст. 4 закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности осуществляются Президентом или Правительством в соответствии с законом «О Правительстве Российской Федерации». Законом «О техническом регулировании» установлены следующие полномочия органов государственного контроля (надзора): - требовать от изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия, подтверждающих соответствие продукции требованиям технических регламентов, или их копий, если применение таких документов предусмотрено соответствующими техническими регламентами; - осуществлять мероприятия по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; - выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения; - принимать мотивированные решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, если иными мерами невозможно устранить нарушения требований технических регламентов; - приостанавливать или прекращать действие декларации о соответствии или сертификата соответствия; - привлекать изготовителя (исполнителя, продавца, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации; - принимать иные предусмотренные законодательством Российской Федерации меры в целях недопущения вреда. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что право приостановки или прекращения действия сертификатов соответствия теперь закрепляется не только за выдавшим его органом по сертификации, но также и за органом государственного контроля (надзора). Орган государственного контроля (надзора) имеет также право приостанавливать или прекращать действие декларации о соответствии. Этот момент потребует специальной юридической проработки, так как в отличие от сертификата соответствия, приостановка или прекращение действия декларации о соответствии законом «О техническом регулировании» не предусмотрены. Мероприятия по контролю разделяются на плановые и внеплановые. В целях проверки выполнения субъектом хозяйственной деятельности требований технических регламентов орган государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции проводит плановые контрольные мероприятия. В отношении одного субъекта хозяйственной деятельности такое мероприятие может быть проведено не более чем один раз за два года. Предметом внеплановой проверки является контроль исполнения предписаний об устранении нарушений требований технических регламентов, выявленных в процессе проведения планового мероприятия. Внеплановые проверки проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях: - получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений и оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью и имуществу граждан и окружающей среде; - возникновения угрозы жизни и здоровью людей, опасности загрязнения окружающей среды, а также повреждения имущества граждан, в том числе в отношении однородных товаров других субъектов хозяйственной деятельности; - обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами или иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений. Жалобы, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия. Органы государственного контроля (надзора) проверяют достоверность полученной информации. Для этого они могут требовать от изготовителей дополнительную информацию о продукции, процессах ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, направлять запросы в другие органы исполнительной власти и при необходимости привлекать специалистов для анализа полученных материалов. Если достоверность информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов признана, то орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией в течение десяти дней выдает изготовителю предписание о разработке программы мероприятий по предотвращению вреда, оказывает содействие в реализации программы и осуществляет контроль за ее выполнением, проверяет соблюдение сроков, указанных в программе, а также принимает решение об обращении в суд с иском о принудительном отзыве продукции. Основанием для обращения в суд с таким иском является либо невыполнение предписания, либо невыполнение программы мероприятий. В случае удовлетворения иска суд обязывает ответчика выполнить определенные действия, связанные с отзывом продукции, в установленный судом срок, а также довести решение суда до сведения приобретателей через средства массовой информации или иным способом не позднее одного месяца со дня вступления решения в законную силу. Если ответчик не исполнит решения суда в установленный срок, истец вправе совершить эти действия за счет ответчика с взысканием с него необходимых расходов. При проведении контрольных мероприятий должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действует должностное лицо, а также требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний) или экспертизы без оформления акта установленной формы об отборе этих образцов (проб) и в количестве, превышающем нормы, установленные нормативными документами. По результатам контрольного мероприятия должностными лицами составляется акт установленной формы в двух экземплярах. К акту прилагаются акты об отборе образцов и обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора) и работников, на которых возложена ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами проверки. Законом «О техническом регулировании» определены также обязанности органов государственного контроля (надзора). Важной обязанностью стало проведение в ходе мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов разъяснительной работы по применению законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и информирование о существующих технических регламентах. Помимо этого, в круг обязанностей органов государственного контроля (надзора) входит: соблюдение коммерческой и иной охраняемой законом тайны; соблюдение порядка проведения мероприятий по контролю (надзору); принятие мер по устранению последствий нарушений технических регламентов, а также осуществление других предусмотренных российским законодательством полномочий. Необходимо отметить, что Законом вводятся нормы об отзыве продукции в добровольном или в принудительном порядке. Статьей 38 предусмотрено, что если угроза причинения вреда не может быть устранена путем проведения соответствующих мероприятий, то изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан незамедлительно приостановить производство и реализацию продукции, отозвать ее и возместить приобретателю возникшие в связи с этим убытки. Решение об отзыве продукции принимается субъектом хозяйственной деятельности в случае, если предотвратить причинение вреда невозможно. В ст. 40 устанавливаются основания для обращения в суд с иском о принудительном отзыве продукции. Такими основаниями являются: - невыполнение предписания органа государственного контроля (надзора) о разработке программы мероприятий по предотвращению причинения вреда; - невыполнение программы мероприятий по предотвращению причинения вреда. При этом правом обращения в суд обладают органы государственного контроля (надзора), а также лица, которым стало известно о невыполнении программы мероприятий. В случае удовлетворения иска о принудительном отзыве продукции суд обязывает ответчика совершить в установленный судом срок определенные действия, связанные с отзывом продукции. За нарушение требований Закона об отзыве продукции могут быть применены меры уголовного и административного воздействия в соответствии с российским законодательством. Уголовная и административная ответственность может быть возложена на руководителей субъектов хозяйственной деятельности, работников, продавцов, индивидуальных предпринимателей, а также на третьих лиц, в чью компетентность входит решение этих вопросов. Помимо ответственности субъектов хозяйственной деятельности за несоответствие продукции, процессов ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям технических регламентов, Законом предусмотрена также ответственность за нарушение правил выполнения работ по обязательной сертификации. Для органов по сертификации и их должностных лиц эта ответственность наступает только в случае, если такое нарушение повлекло за собой выпуск в обращение продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов. Следует отметить, что по ранее действующему законода- тельству ответственность наступала при выявлении самого факта нарушения правил сертификации. Для испытательных лабораторий и их сотрудников, проводящих исследования (испытания) и измерения продукции, ответственность наступает за недостоверные или необъективные результаты. Органы по сертификации, испытательные лаборатории и их должностные лица несут ответственность не только в соответствии с законодательством, но также и в соответствии с договором. Введение в действие указанных норм Закона в полном объеме требует внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях. В том числе необходимо указать, что ответственность наступает не за нарушения обязательных требований государственных стандартов, а за нарушения требований технических регламентов. В соответствии со ст. 46 Закона до вступления в силу соответствующих технических регламентов подлежат обязательному исполнению требования к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти в части, соответствующей целям Закона. Таким образом, до внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство, ответственность за нарушение обязательных требований государственных стандартов, не противоречащих целям Закона, наступает на основании Гражданского и Уголовного кодексов, а также Кодекса об административных правонарушениях. 7. Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов представляет собой организационно упорядоченную совокупность документов в сфере технического регулирования и является государственным информационным ресурсом. Фонд формируется на базе ранее действовавшего федерального фонда стандартов и ведется Ростехрегулированием во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и другими органами и организациями по стандартизации, метрологии и оценке соответствия. В состав Фонда входят: - технические регламенты; - документы национальной системы стандартизации (национальные стандарты, правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации и другие документы). Сюда включаются также нормативные документы по стандартизации, аккредитации и подтверждению соответствия, принятые Госстандартом России и другими федеральными органа- ми исполнительной власти до вступления в силу Закона РФ «О техническом регулировании» (на период до их отмены); - международные (региональные) стандарты; - национальные стандарты иностранных государств; - информация о международных договорах РФ в области стандартизации и подтверждения соответствия. Документы хранятся в Фонде в виде официальных публикаций и в электронно-цифровой форме. 8. Понятие и значение правового обеспечения управления качеством продукции В условиях рыночной экономики большое внимание уделяется: - защите интересов потребителей. -обеспечению права потребителей на государственную и общественную защиту. - фиксированию права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей, их прав на получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В настоящее время политика в области качества становится общенациональной идеей, так как проблема качества на современном этапе – это проблема выживания в острейших условиях конкуренции. Важную роль в обеспечении качества играет государство, в прерогативу которого включается формирование механизмов и стимулов экономического развития, направленных на обеспечение качества продукции и конкурентоспособности предприятий. С одной стороны, государство стремится не допустить на внутренний отечественный рынок товары низкого качества, которые могут нанести ущерб жизни, здоровью и безопасности членов общества; с другой – выпуск продукции низкого качества подрывает экономику страны, тем самым снижает ее экспортный потенциал, что не способствует укреплению авторитета на внешнем рынке. 9. Законодательство о праве потребителей на безопасность товаров (работ, услуг) Законодательно-правовое обеспечение качества в России определяется системой федеральных законов и нормативно-правовых документов, их развивающих. К ним, прежде всего, относятся: - Гражданский кодекс РФ; - Закон РФ «О защите прав потребителей»; - Федеральный закон «О техническом регулировании»; - Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений»; - Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Правовое обеспечение качества продукции предполагает использование различных средств и форм юридического воздействия на органы и объекты управления на всех стадиях жизненного цикла продукции. С введением в действие с 01.07.03 г. ФЗ «О техническом регулировании» правовое поле обеспечения качества продукции претерпело принципиальные изменения. Этот закон имеет огромное социально-экономическое значение, поскольку направлен на установление правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления, связанным с нею процессам, а также требований к работам и услугам в интересах потребителей. Этот закон предусматривает также дальнейшую дебюрократизацию экономики, освобождение предприятий от мелочной опеки органов исполнительной власти, повышение уровня правового регулирования в этой сфере деятельности. Закон устанавливает принципиально новую системы государственного нормирования в этой области, систему нормативной документации, коренным образом меняет роль и значение стандартизации и стандартов, меняет принципы государственного контроля и надзора, меняет порядок установления требований к продукции и оказания услуг и проведению работ. Закон является комплексным законодательным актом и устанавливает: - порядок разработки, принятия, применения и исполнения общеобязательных государственных требований к продукции, процессам ее производства, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации; - порядок осуществления тех же процедур в отношении необязательных требований к указанным объектам, а также к работам и услугам; - систему нормативных и рекомендательных актов, в которых закрепляются соответствующие требования к регулируемым объектам; - порядок осуществления работ по стандартизации регулируемых объектов; - порядок подтверждения соответствия регулируемых объектов обязательным и необязательным требованиям; - порядок информации и финансирования работ в регулируемой области. В законе установлена ответственность за несоответствие продукции и процессов на стадиях жизненного цикла требованиям технических регламентов. 10. Право потребителя на информацию об изготовителе и товаре Изготовитель обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достаточную информацию о товарах, работах, услугах, обеспечивающих возможность их правильного выбора. Информация о товаре должна содержать: 1. Место нахождения (юридический адрес) изготовителя, продавца, исполнителя и местонахождение организации, уполномоченной на принятие претензий. 2. Обозначение стандартов, обязательным требованиям которых он должен соответствовать. 3. Цену и условия приобретения товара. 4. Сведения об основных потребительских свойствах. 5. Срок службы или срок годности. 6. Гарантийный срок, если он установлен для данного вида продукции. 7. Информацию о сертификации товаров, подлежащих обязательной сертификации; информацию о правилах продажи. Для реализации права потребителя на достоверную информацию о реализуемых товарах и установления единых требований к информации для потребителей Госстандартом России были разработаны: - ГОСТ Р 51121-97. Товары непродовольственные. Информация для потребителя. Общие требования. - ГОСТ Р 51074-97. Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие положения. В принятых к настоящему времени технических регламентах содержатся требования к информации, предоставляемой изготовителей потребителю. В ГОСТ Р 51074-97 установлены требования к маркировке продуктов питания, которые предусматривают нанесение на упаковку, этикетку, ярлык или лист – вкладыш необходимых данных об изготовителей и реализуемом товаре. К этим требованиям относятся: - наименование продукции – достоверно и конкретно характеризующие данный продукт (при необходимости указывается его отличительные свойства) и соответствие применяемым стандартам; - наименование и адрес фирмы – изготовителя и наименование страны происхождения; - товарный знак изготовителя или лицензиара; - масса – нетто, объем или количество продукции; - состав продукта – список ингредиентов перечисляется в порядке уменьшения массовой доли в рецептуре продукта; - информация о наличии ингредиентов и добавок, небезопасных для здоровья человека при некоторых заболеваниях; - пищевая и энергетическая ценность; - условия хранения и транспортирования; - срок годности и срок хранения; - обозначения нормативного документа, по которому выработана продукция. Потребитель имеет следующие права: - на безопасность товара, работы, услуги; - на информацию об изготовителе, продавце, исполнителе; - на информацию о товарах, работах, услугах; - на информацию о режиме работы продавцов и исполнителей. 11. Ответственность изготовителей за соответствие продукции и процессов, с ней связанных, требованиям технических регламентов В законе «О техническом регулировании» установлена ответственность за несоответствие продукции и процессов на стадиях жизненного цикла требованиям технических регламентов. Установлены четыре основания для ответственности изготовителей, продавцов, исполнителей: - за нарушение требований технических регламентов; - за неисполнение предписаний и решений органов государственного контроля и надзора; - за причинение вреда жизни и здоровью граждан, имуществу любых собственников, окружающей среде, жизни или здоровью растений и животных вследствие несоответствия продукции требованиям технических регламентов или их нарушения при осуществлении процессов, на которые разрабатываются технические регламенты; - возникновение угрозы причинения вреда указанным объектам вследствие упомянутых причин. Необходимо отметить, что закон применяет понятие «качество» только в отношении договорных требований, формируемым изготовителем продукции. Это очень важно для определения административных и уголовных правонарушений, поскольку эти виды ответственности не должны устанавливаться за нарушение договорных обязательств. 12. Обязанности изготовителей (продавцов) при получении информации о несоответствии продукции На основании закона изготовитель обязан сообщить в органы государственного контроля (надзора) в случае получения им информации о несоответствии выпущенной им в обращение продукции требованиям технических регламентов. В свою очередь, продавец, исполнитель процесса, третье лицо, получившее такую информацию, обязан также довести ее до исполнителя. Изготовители, продавцы, исполнители обязаны в течение десяти дней проверить достоверность информации. В случае подтверждения достоверности полученной информации соответствующие лица обязаны в течение десяти дней с момента подтверждения разработать программу мероприятий по предотвращению вреда, сроки их выполнения и согласовать ее с органами государственного надзора. Эта программа должна включать меры по оповещению приобретателей продукции о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения. Если предотвратить причинение вреда невозможно, должно быть объявлено об отзыве продукции. При этом изготовитель обязан возместить приобретателю все убытки, связанные с отзывом продукции, включая транспортные и другие расходы, а также упущенную выгоду. Доставка продукции для ремонта, сам ремонт и возврат продукции осуществляется изготовителем за его счет.