Формирование и развитие кадровой политики в советский период

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Нижегородский институт управления ) Кафедра истории государства и права А.В. Чернышова ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД Курс лекций Нижний Новгород 2016 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение ……………………………………………………………… 3 Тема 1. Формирование и эволюция идеологии кадровой работы в системе советского государственного управления…………………. 4 Тема 2. Механизм разработки стратегии кадровой работы………. 18 Тема 3. Формирование правовой базы функционирования государственного аппарата…………………………………………… 31 Тема 4. Механизм номенклатуры как основа формирования корпуса управленческих кадров……………………………………………… 48 Тема 5. Условия работы управленческих кадров……………………. 61 Тема 6. Проблемы качества управленческих кадров………………... 72 Тема7. Работа по учету и распределению кадров…………………… 79 Тема 8. Мобилизация и выдвиженчество в кадровой работе партийных и государственных органов………………………………. 90 Тема 9: Повышение профессионального уровня управленческих кадров ………………………………………………………………….. 111 Заключение……………………………………………………………. 130 ВВЕДЕНИЕ Анализ процесса формирования и развития советской системы кадровой работы необходимо проводить с учетом трех основных факторов, влияющих на данный процесс: • во-первых, идеология и стратегия кадровой работы самым тесным образом были связана с идеологией всей системы советского государственного управления; • во-вторых, разработкой и внедрение в общественной мнение основных идей и стратегических положений – это была прерогатива правящей партии – РКП(б)-ВКП(б) - КПСС (вернее ее руководящих органов, как центральных так и местных), как ведущей политической силы в системе советской власти; • в-третьих, в партии до начала 1920-х годов, т.е. до своей кончины, главным идеологом был В.И.Ленин, признанный партийный вождь и уважаемый всеми государственный лидер. С учетом того, что основные элементы советской системы кадровой политики были сформированы в первое десятилетие Советской власти, мы в данном разделе сосредоточили особое внимание на периоде с прихода к власти в России большевиков в октябре 1917 года до конца 1920-х годов. Кроме этого, более детально представить характер кадровой политики советского периода можно, основываясь на региональном материале. Именно на местном уровне наиболее ярко проявляются и плюсы, и минусы процесса реализации основных положений государственной политики. И в качестве иллюстрации нами использованы материалы по Нижегородской губернии (области). Рассматривая кадровую политику как систему, можно выделить в ней три основных элемента: идеологию, стратегию и практику кадровой работы. Именно этими элементами и определяется структура данного лекционного курса. В данном лекционном курсе представлен достаточно обширный научно-справочный аппарат, что позволит студентам и преподавателям расширить масштабы историографической и источниковой базы в рамках самостоятельных исследований. При изучении курса «История развития кадровой политики в России» предлагается следующее использование данного курса лекций: Тема Рабочей программы Тема курса лекций Тема 3. Темы 1,2 Тема 4. Темы 3,4 Тема 5 Темы 5-9 Тема 6. Темы 1-9 Тема 1. ФОРМИРОВАНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ИДЕОЛОГИИ КАДРОВОЙ РАБОТЫ В СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Следуя логики учета указанных выше факторов, исследование содержания и характера эволюции идеологии и стратегии работы с кадрами мы считаем целесообразным начать с анализа ленинских идей, относительно и системы государственного управления в целом, и ее кадрового аспекта в особенности В политической системе Советского государства Ленин был решающей фигурой, и его позиция была одним из главных факторов, влияющих на государственную политику. Его идеи, как правило, оформлялись резолюциями партийных съездов, конференций или заседаний ЦК и тем самым получали силу закона для всех органов и членов большевистской партии, а проведенные через решения высших органов государственной власти и управления – для всего населения страны. Кроме этого, ленинские идеи были важным фактором в политической жизни страны и после его смерти, т.к. были своеобразным знаменем на «баррикадах» внутрипартийной борьбы в 1920-е гг. между преемниками вождя. Поэтому высказанные им идеи чрезвычайно важны для раскрытия идеологической основы механизма управления в данной сфере. Анализируя взгляды В.И. Ленина, касающиеся сущности государственного управления в условиях переходного периода, важно проследить процесс их формирования, эволюции (или трансформации) в динамичных условиях деятельности советской власти, выявить факторы, влияющие на этот процесс. Поэтому в ходе данного анализа будут рассмотрены и работы, написанные Лениным в более ранний период (накануне Октября и в первые годы Советской власти). К вопросу о государстве и характере государственного управления в ходе социалистического строительства Ленин впервые серьезно подошел, работая над книгой «Государство и революция», написанной еще в дооктябрьский период и впервые изданной в 1918 г. В этой работе, наряду с теоретическими вопросами о происхождении государства вообще и его особенностях в различные исторические эпохи, Ленин достаточно подробно останавливается на характеристике диктатуры пролетариата как форме государства, деятельность которого нацелена на построение социалистического общества. Определяя конечную цель социалистической революции, Ленин рисует образ нового общества – коммунизма, показывая эволюцию общественных отношений в ходе его построения. Это, по его мнению, должно быть общество, экономической основой которого является общественная собственность на средства производства, а формой экономических связей – натуральный продуктообмен. В нем будет преодолено различие между городом и деревней, произойдет гигантское развитие производства, осуществится распределение благ для всех членов общества по потребностям. В социальном плане данное общество должно быть бесклассовым (в ленинском понимании классов), основанным на всеобщем труде и отсутствии эксплуатации человека человеком. Политическая система будет основана на широкой демократизации управления, при которой государство как особая управленческая машина будет не нужно0. Образ нового общества у Ленина, практически, ничем не отличался от данного К. Марксом и Ф. Энгельсом в знаменитом «Манифесте Коммунистической партии» еще в середине XIX в. Так же, как и классики марксизма, Ленин в процессе построения коммунистического общества видит две фазы: социализм (неполный коммунизм) и собственно коммунизм. Говоря об ограниченности социализма в первой фазе, Ленин отмечает, что при сохранении в нем буржуазного права на этой ступени социализма сохраняется и буржуазное государство (без буржуазии), «ибо право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права»0. Таким образом, в тот период в ленинских взглядах на государство государственный аппарат при социализме должен существовать как орудие принуждения. Определяя место диктатуры пролетариата в этом процессе, Ленин видел ее, как и основоположники марксизма, в качестве переходной формы государства в период строительства социализма. Сущность и задачи диктатуры пролетариата Ленин определял двояко: «демократия для гигантского большинства народа и подавление, т.е. исключение из демократии эксплуататоров, угнетателей народа» (курсив мой – А.Ч.)0. В ходе строительства нового общества руководящей и направляющей силой должна стать партия как авангард рабочего класса0. Говоря о сущности государственного управления в ходе строительства социализма, Ленин видит в нем еще две функции – учет и контроль. Это то главное, по его мнению, что требуется для построения и правильного функционирования первой фазы коммунистического общества. Но для этого не нужен, считает он, особый управленческий аппарат, т.к. все граждане превращаются здесь в служащих по найму у государства, каковыми являются вооруженные рабочие. Все граждане становятся служащими и рабочими одного всенародного, государственного «синдиката»0. Таким образом, в своем самом крупном дореволюционном труде, посвященном государству, Ленин видит государственное управление обществом в период строительства социализма как всеобщий учет и контроль. Последний касается, главным образом, антиобщественных проявлений со стороны отдельных членов общества, не избавившихся от капиталистических пережитков. В целом, это была только идеологическая модель общественного развития, причем очень упрощенная, своеобразный прогноз, общая схема, построенная, скорее, на основе желаемого, чем действительного. Накануне Октября и в первые месяцы существования советской власти идеи Ленина относительно сущности государственного управления при социализме не претерпели каких-либо изменений, в определенных вопросах они были лишь несколько конкретизированы. При этом, управление как профессиональная деятельность, требующая особой подготовки, им практически отрицалась. Относительно того, как приобщить широкие массы трудящихся к управлению государством, он, выступая на собрании большевиков-участников Всероссийского совещания Советов рабочих и солдатских депутатов еще 4 апреля 1917 г., говорил: «Искусство управлять не из каких книжек не вычитаешь. Пробуй, ошибайся, учись управлять»0. И через несколько месяцев, уже после победы большевиков в октябре 1917 года, он повторяет эту мысль: «Пусть будут ошибки – это ошибки нового класса при создании новой жизни»0. При этом у Ленина начинает появляться обозначение еще одной функции, присущей государству – функции организации производства: «Рабочая масса должна взяться за организацию контроля и производства в широком государственном масштабе»0. Но иллюзии по поводу всеобщего управления трудящихся под давлением реальной жизни у Ленина начинают постепенно рассеиваться. С первых дней нахождения у власти большевики столкнулись с неожиданными проблемами, и это отразилось на взглядах Ленина на государственное управление. Так, чуть больше чем через месяц после прихода большевиков к власти, выступая на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г., он отмечает: «Рабочие и крестьяне еще недостаточно верят в свои силы, они слишком привыкли, в силу вековой традиции, ждать указки сверху. Они еще не вполне освоились с тем, что пролетариат есть класс господствующий, и в их среде есть еще элементы, которые замучены, придавлены, воображают, что они должны пройти гнусную школу буржуазии»0. Через полгода, в июле 1918 г, выступая на съезде представителей губернских Советов, он вновь констатирует: «Главным недостатком массы является робость и нежелание взять работу в свои руки»0. Далее тревога Ленина по поводу государственного управления еще более усиливается: «Неслыханной трудности задачи – организационные», – заключает он, выступая с политическим отчетом ЦК на VII съезде партии0. Новые взгляды на государственное управление появляются у Ленина и в период работы над II Программой партии. Очень критически он относится и к первому опыту деятельности советов: «В наших Советах еще масса грубого, недоделанного, это не подлежит сомнению, это ясно всякому, кто присматривается к их работе»0. В прежней схеме механизма государственного управления все чаще просматривается необходимость государственного аппарата, хотя Ленин в этот период и не дает определение того, что он понимает под словом «аппарат»: «Советская власть есть новый тип государства без бюрократии, без полиции, без постоянной армии («любимый» образ Ленина – А.Ч.), с демократией, которая выдвигает авангард трудящихся масс, делая из них и законодателя, и исполнителя, и военную охрану, и создавая аппарат, который может перевоспитать массы» (курсив мой – А.Ч.). Таким образом, аппарат в советском государстве во взглядах Ленина становится все более узким кругом граждан, которых выдвигает авангард трудящихся, и именно на этот узкий круг и ложится новая задача, впервые поставленная Лениным в своих выступления и статьях – перевоспитание масс. Но, оценивая результаты этой работы, Ленин говорит: «В России это едва только начато и начато плохо», хотя оптимизм не покидает его, и он добавляет, что, если история даст время – трудности будут преодолены0. Таким образом, в ленинской концепции государственного управления появляются еще две новые идеи: первая заключается в том, что государству присущи и воспитательные функции по отношению к населению, а вторая – для решения стоящих перед ним задач государству необходим аппарат как узкий круг специалистов. С конца 1918 г. Ленин вплотную приступает к решению проблем организации советского государственного аппарата. Он пишет проект постановления об использовании Государственного контроля, определяя его главные задачи0, набросок Правил об управлении советскими учреждениями для обсуждения его на заседании СТО, особо выделяя в нем требование персональной ответственности госслужащих и усиления борьбы с волокитой0. В 1918 г. в работе «Очередные задачи советской власти» у Ленина появляется еще одна конкретная функция, присущая государству, – это не просто управление производством, а такое управление, которое обеспечивало бы повышение производительности труда0. В этих условиях острой становится проблема кадров. Нужны были новые кадры управленцев. Если в период завоевания власти главная роль принадлежала агитаторам и пропагандистам, замечает Ленин, то в данный период более необходимы руководители и организаторы0. Указывая на важность этого нового момента, он пишет: «Когда агитатору и пропагандисту «по профессии» или «по призванию» при решении организационных задач приходится убеждаться на каждом шагу в малой приспосабливаемости своей к решению этих задач, приходится испытывать разочарование и недовольство со стороны рабочих и крестьян»0. «Организационных талантов среди рабочих и крестьян намного больше», – считал Ленин0. А относительно советских учреждений он пишет, что они «находятся еще в периоде брожения и полной неустановленности», в них в большей степени преобладает «дискуссионная», «митинговая» сторона, чем деловая, т.к. «массы еще не готовы к общественному строительству»0. Центральным пунктом всех преобразований у Ленина становится создание хозяйственного механизма, который работал бы как часы0. И здесь им ставится вопрос о специалистах в том смысле, что без их руководства в различных отраслях переход к социализму невозможен. С этой проблемой столкнулись большевики уже в первые месяцы советской власти, когда широко развернулся саботаж прежних чиновников. И если до Октября в работе «Государство и революция», говоря о «научно образованном персонале инженеров, агрономов и пр.», Ленин утверждал, что «эти господа работают сегодня, подчиняясь капиталистам, будут работать еще лучше завтра, подчиняясь вооруженным рабочим»0, а в противном случае отрицал их использование в государственном управлении, то жизнь заставила его смягчить взгляды по этому поводу. Он, уже как Председатель Совнаркома, предлагает проект Постановления СНК «О порядке приема на службу саботажников», в котором указывает, с одной стороны, что «никаких переговоров с саботажниками не вести», с другой же – отмечает, что отдельным народным комиссариатам предоставляется право «принимать на работы, как отдельных лиц, тех саботажников, которые, вполне подчиняясь Советской власти и поддерживая ее, необходимы для работы в соответствующих ведомствах»0. Позднее, говоря о привлечении старых специалистов, он назовет два условия их использования: по-старому (за высокую плату) и по-новому (высоким уровнем организации учета и контроля, что привлечет специалистов, ценящих порядок)0. Но второй путь был в тот период нереальным, и в результате советская власть платила «спецам» повышенные жалования, которые Ленин называл «данью»0. Но главную опасность он видел не в том, что на это уходило 50-100 млн. рублей в разоренной стране. Более страшным представлялось ему «развращающее влияние высоких жалований» и на рабочую массу, и на работников государственных учреждений, т.к. «при быстроте переворота к этой власти не могло не примкнуть известное количество авантюристов и жуликов, которые вместе с бездарными и бессовестными из разных комиссариатов не прочь попасть в «звезды» казнокрадства»0. По мере укрепления советской власти все более важными становились вопросы планирования. Практика государственного управления заставляла Ленина пересмотреть свои прежние взгляды и на эту проблему. В дооктябрьский период им отрицалась необходимость какого-либо предварительного планирования: «Конкретного плана по организации экономической жизни, – пишет он в «Государстве и революции», – нет и быть не может. Его никто не может дать. А сделать это может масса снизу, путем опыта. Будут, конечно, даны указания и намечены пути, но начинать нужно сразу и сверху, и снизу»0. По-иному он смотрит на эти вопросы в 1918 году: «Организация учета, контроль над крупнейшими предприятиями, превращение государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный организм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководствовались одним планом – вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи. По нынешним условиям она никаким образом не допускает решения “на ура”»0. В 1919 г. в проекте новой Программы партии в качестве средств укрепления и развития советской власти Лениным названы обеспечение более тесной связи с массами всего аппарата государственной власти и государственного управления, тесная связь с производителями, создание условий для устранения бюрократии, активизация советов на местах0. Это было не случайно. Усиление бюрократизма в работе государственных учреждений стало серьезной проблемой. Основные причины трудностей Ленин видит в последствиях войны и мелкобуржуазности большей части населения России0. Главное средство борьбы с этим, по его мнению, заключалось в «поголовном привлечении бедноты к практическому участию в управлении при условии, что опыт их работы должен тщательно регистрироваться, изучаться, систематизироваться, проверяться более широким опытом»0. Именно связь с трудящимися и должна была обеспечить успех борьбы с бюрократизмом. «Чем решительнее мы должны стоять за диктатуру отдельных лиц для определенных процессов работы, в определенные моменты чисто исполнительских функций, тем разносторонне должны быть формы и способы контроля снизу, чтобы парализовать всякую тень возможного извращения Советской власти, чтобы вырывать повторно и неустанно сорную траву бюрократизма»0. В разгар гражданской войны, когда оперативность принятия решений и на фронте, и в тылу выдвигалась на первый план, Ленин поднимает вопрос о допустимости и эффективности коллегиальности в деятельности госорганов и госучреждений и соотнесении ее с личной ответственностью0. Эту идею он развивает, выступая с докладом ЦК на IX съезде партии, называя коллегиальность школой управления, но на уровне подготовительного класса: «После нашего двухлетнего опыта мы не можем рассуждать так, как будто мы в первый раз взялись за социалистическое строительство. Это прошлое, когда царил хаос и энтузиазм, ушло… Это был период сплошной коллегиальности... коллегиальность – школа управления. Но нельзя же все время сидеть в приготовительном классе школы»0. Отрицая абсолютизацию коллегиальности и выступая за повышение личной ответственности кадров государственных служащих, Ленин выходит на проблему компетентности последних. «Коммунисты – превосходные люди, – замечает он, – среди них имеются превосходные организаторы, но чтобы получить этих организаторов в большом числе, нужны годы и годы, а нам ждать нельзя»0. Выход он видит в использовании старых специалистов0, в то же время все шире привлекая для работы в госучреждениях «рабочих-середняков» для того, чтобы они, «приучаясь около специалистов к работе, сумели бы их заменить и вести самостоятельно практическую работу»0. С другой стороны, считал Ленин, завоевание советской властью доверия масс, четкая организация работы госаппарата, стремление трудящихся овладеть достижениями человеческой цивилизации заставят буржуазных специалистов сознательно работать на советскую власть0. В итоге вопрос компетентности кадров будет решаться все более успешно. Таким образом, ленинское представление о сущности государственного управления в период строительства социализма уже в первые годы нахождения большевиков у власти претерпело серьезные изменения. От утопической, упрощенной модели, созданной в дооктябрьский период, оно развилось в более конкретную, скорректированную жизнью схему, в которой начали проявляться черты государственного механизма управления, основанного на разнородности функций, плановости развития экономики, профессионализме управленческих кадров. Само понятие управления постепенно расширялось и углублялось от подавления и контроля до развития производства и воспитания населения. Но это были лишь штрихи к новой модели государственного управления, целостной картины не было и быть в тот период, наверное, не могло, т.к. ситуация в стране и политическая, и экономическая, была настолько динамична, а противоречия настолько остры, что предвидеть даже ближайшее будущее не мог и Ленин с его незаурядными аналитическим способностями. С изменением социально-политической ситуации в начале 1921 г. перед руководством страны, в том числе и перед Лениным, встают новые проблемы и, в первую очередь, проблема соотношения значимости административной и политической работы органов госуправления: «…необходимо, безусловно, добиться полного подчинения аппарата политике», – указывает Ленин в докладе Х съезду партии о замене разверстки натуральным налогом. В политических делах аппарат – подсобное средство, считает он: «Ни к чему нам великолепнейший компродовский аппарат, если мы не сумели наладить отношения с крестьянством»0. Кроме этого, в начале 1920-х гг. надежды на скорую победу пролетарской революции в развитых капиталистических странах становились все более призрачными. Со всей остротой встал вопрос о перспективах социалистических преобразований в Советской России, о возможности их проведения, опираясь исключительно на внутренние возможности страны. К этому вопросу обращается Ленин в своих последних письмах, записках и статьях. Здесь он пытается ответить на вопрос, каким должно быть государственное управление страной, продолжавшей борьбу «в одиночку», в условиях капиталистического окружения. Главным направлением в этом деле он считает обеспечение необходимого социально-экономического развития страны. Он понимает, что возможности для такого развития ограничены уровнем производительных сил, значительно понизившимся в результате мировой и гражданской войн, изменениями в сельском хозяйстве, произошедшими в результате ликвидации помещичьего землевладения и появления в деревне огромной массы «мелких и мельчайших крестьянских хозяйств», что привело к понижению производительности труда в аграрном секторе экономики: «Мы стоим, таким образом, в настоящий момент перед вопросом: удастся ли нам продержаться при нашем мелком и мельчайшем крестьянском производстве, при нашей разрозненности до тех пор, пока западноевропейские капиталистические страны завершат свое развитие к капитализму?» – пишет он в 1922 г. в статье «Лучше меньше, да лучше»0. Для наиболее эффективного использования имеющихся внутренних ресурсов он видит два основных средства: верная политика и хорошая организация. Они, по его мнению, должны быть основными тактическим средствами, которые помогут решить внутренние стратегические задачи, первая из которых – обеспечить упрочение власти диктатуры пролетариата, сохранение доверия со стороны крестьянства к ней и способность руководить крестьянством, и вторая – за счет предельной экономии средств обеспечить финансирование восстановления предприятий и нового строительства в промышленности0. Как видим, эти два процесса хотя и были взаимосвязаны, но полностью не совпадали. Развитие промышленности должно было стать основой восстановления хозяйства страны. Создание развитой «машинной индустрии» и электрификации страны было призвано помочь «построить государство, в котором рабочие сохранили бы свое руководство над крестьянами, доверие крестьян по отношению к себе»0. Тем самым развитие промышленности создало бы предпосылки для подъема сельского хозяйства и перевода его с использованием новой технической базы на общественные, социалистические рельсы. Но это подразумевалось не за счет крестьянства, а за счет предельной экономии средств. Роль главного орудия в решении задачи экономического возрождения, по мысли Ленина, должен сыграть партийный и государственный аппарат, осуществлявший власть в стране и управление народным хозяйством. Для этого необходимо было укрепление связей между государственными и партийными органами управления. В связи с этим в последних ленинских работах активно прорабатывается вопрос о взаимодействии ЦК и ЦКК партии, соединении ЦКК, как главного органа партийного контроля, с РКИ, как главным органом контроля государственного. Ленин выдвигает идею о необходимости реорганизации центральных органов партии таким образом, чтобы одновременно решить ряд ключевых задач: повысить эффективность их собственной работы, обеспечить им возможность руководить совершенствованием госаппарата. Это позволило бы, по мнению Ленина, укрепить связь партии и государства с трудящимися массами посредством выработки и проведения через государственные органы политики, отвечающей их интересам. Сформулированы и обоснованы основные положения ленинской позиции по данному вопросу в двух последних статьях: «Как нам реорганизовать Рабкрин (Предложения XII съезду партии)» (включая подготовительные материалы к этой статье) и «Лучше меньше, да лучше»0. Завершая разработку проблемы реорганизации высших контрольных органов, в статье «Лучше меньше, да лучше» Ленин обосновал свое видение главного направления развития политической системы диктатуры пролетариата. Реорганизация ЦКК-РКИ должна была подготовить решение более фундаментальной задачи – дальнейшую интеграцию партии и государства, что рассматривалось им и как цель, и как способ поставить на место существовавшего, оставшегося от старого строя, новый, свой аппарат и этим создать предпосылки для дальнейших шагов по укреплению позиций советской власти. В процессе разработки своего плана реорганизации ЦК-ЦКК-РКИ Ленин, в развернутом виде излагая свои взгляды на проблему взаимодействия партии и государства в социалистическом строительстве, дает положительную оценку уже имеющемуся опыту такого взаимодействия, приводя в качестве образцового состояния взаимодействие с ЦК Наркомата иностранных дел (подчинение последнего ЦК, включая подбор кадров), и предлагает распространить его на НК РКИ. Анализируя опыт гражданской войны, он положительно оценивает практику насыщения важнейших институтов государственной власти надежными партийными кадрами. На этот опыт он предлагает опираться, приступая к реорганизации госаппарата0. В статье «Лучше меньше, да лучше» Ленин, как бы обобщая свои взгляды по этому вопросу, говорит уже не только о допустимости и целесообразности, но и о необходимости определенного слияния партии и государства, отмечая, что «такое соединение является единственным залогом успешной работы»0. Но, выступая за тесное взаимодействие государственного и партийного аппаратов, Ленин призывает к четкому разграничению конкретных функций в рамках этого взаимодействия. Так, в письме к В.М.Молотову в марте 1922 г. он пишет: «Наконец, необходимо разграничить гораздо точнее функции партии (и Цека ее) и Соввласти; повысить ответственность и самостоятельность совработников и совучреждений, а за партией оставить общее руководство работой всех госорганов вместе, без теперешнего слишком частого, нерегулярного, часто мелкого вмешательства»0. Этот же вопрос он поднимает и на XI съезде партии: «У нас создалось неправильное отношение между партией и советскими учреждениями, и на этот счет у нас полное единодушие. На одном примере я показывал, как конкретное мелкое дело тащат уже в Политбюро. Формально выйти из этого очень трудно, потому что управляет у нас единственная правительственная партия и жаловаться члену партии запретить нельзя. Поэтому из Совнаркома тащат все в Политбюро». В качестве решения проблемы он предлагает: «...надо освободить Политбюро и ЦК от мелочей и повысить работу ответственных работников. Нужно, чтобы наркомы отвечали за свою работу, а не так, чтобы сначала шли в Совнарком, а потом в Политбюро. Формально мы не можем отменить право жаловаться в ЦК, потому что наша партия – единственная правительственная партия. Тут надо пресекать всякое обращение по мелочам, но нужно повысить авторитет Совнаркома, чтобы там больше участвовали наркомы, а не заместители, нужно изменить характер работы Совнаркома в том отношении, в каком мне не удавалось это сделать за последний год: гораздо больше внимания обратить на то, чтобы следить за проверкой исполнения»0. Таким образом, Ленин видел основные проблемы государственного управления, понимал, что его система несовершенна и далека от той, которую он представлял себе в 1917 г. Государственная машина оказалась не такой легкой и мобильной, как он предполагал в те годы. Реальная жизнь оказалась сложнее, и государственная машина с большим трудом, методом проб и ошибок, приспосабливалась к этим реалиям, но все равно не успевала за ней. В своем первом выступлении после болезни, на заседании ВЦИК 31 марта 1922 г. Ленин очень четко обрисовал все проблемы советского государственного аппарата: «Мы уверены, что наш аппарат, который страдает весьма многими недостатками, который раздут гораздо больше, чем вдвое, который очень часто работает не для нас, а против нас, – эту правду нечего бояться сказать…Мы должны иметь мужество сказать, что мы создаем свой аппарат стихийно. Лучшие рабочие шли и брались за самые трудные обязанности и в области военной, и в области гражданской, брались сплошь и рядом неправильно, но умели поправляться и работать. Соотношение между этими, может быть, десятками мужественных людей и сотнями тех, которые сидят и саботируют или полусаботируют, путаясь в объеме своих бумаг, – это соотношение губило сплошь и рядом наше живое дело в непомерном море бумаг… уровень культуры наших рабочих низок, рабочим трудно взяться за совершенно новое дело производства, – а только на одних рабочих мы и можем положиться в смысле искренности и энтузиазма. Годы и годы должны пройти, чтобы мы добились улучшения нашего государственного аппарата, подъема его – не в смысле отдельных лиц, а в полном его объеме – на высшие ступени культуры»0. Проблемы борьбы с бюрократизмом в государственном (да и в партийном) аппаратах стали одними из основных, которые волновали Ленина в последние годы его активной политической деятельности. И если в публичных выступлениях и статьях он пытался сдерживать свое негодование по поводу того, что представляет собой созданная в стране государственная машина, то в узком кругу партийных и государственных руководителей он отбрасывал всякую дипломатию. Больше всего его гнев обрушивался на деятельность высших и центральных органов государственного управления: ВЦИК, СНК, СТО и наркоматов, считая, что волокита и бюрократизм зарождаются именно здесь и распространяются на весь государственный аппарат сверху вниз. А характеризуя процесс принятия решений в данных органах, он иногда доходил до отчаяния: «У меня есть одно чрезвычайно проклятое ремесло, которое состоит в том, что я председательствую в Совнаркоме, и мне приходится страдать почти на каждом его заседании от отвратительной ведомственной драчки. Наркомпрод петухом сидит на Наркомпути и обвиняет его во всех грехах. Сцены бывают таковы, что после многократных испытаний я говорю, что я когда-нибудь после одного из наших заседаний утоплюсь»0. Определяя пути решения этих проблем, Ленин в первую очередь видел их в укреплении роли партии в государственном аппарате, в правильном размещении кадров, в привлечении к управлению широких масс трудящихся как противовес оторвавшимся от народа кадровым работникам. Именно на это он обращал внимание, выступая на Пленуме Моссовета 20 ноября 1922 г. Это было его последнее публичное выступление, и эти слова прозвучали как завещание тем, кто оставался управлять этой огромной противоречивой страной, с разрушенной экономикой, с многомиллионной армией мелких крестьянских хозяйств, которые с большим трудом укладывались в теоретические схемы построения социализма. Преодолеть эти трудности в тот период большевикам оказалось не под силу. Ленин успел только поставить диагноз «больному» советскому государственному механизму. Времени для «лечения» своего детища ему не было отпущено. Этим занимались другие «врачи», используя его «рецепты» в силу своих возможностей и интересов. Нарисованный Лениным весной 1922 г. образ не предполагаемой, а реальной советской государственной машины еще долго оставался неизменным, что самым непосредственным образом повлияло на решение тех задач, которые советская власть поставила в 1920-е гг. В начале реализации нэпа остро стоял вопрос о разделении функций партии и хозяйственных органов в системе государственного управления. В этом вопросе столкнулись различные позиции В.И. Ленина и Л.Д. Троцкого. Как отмечалось выше, Ленин выступал за то, чтобы разграничение функций партии и государства было сбалансировано определенным соединением, слиянием партийного и государственного аппаратов. Позиция Троцкого в этом вопросе была иная. Он выступал за четкое разграничение функций партийных и государственных органов и за ограничение сферы деятельности партии вопросами выработки политической линии и идеологической работы. Эту позицию он отстаивал на X и на XI съездах партии, критикуя в первую очередь Политбюро ЦК в поверхностном подходе к рассматриваемым вопросам, в том числе и хозяйственным, что делало управление экономикой неэффективным0. Троцкий же, выступая за жесткое разделение функций партийных и государственных органов, считал необходимым, чтобы партия устранилась от управления экономикой, от подбора и подготовки кадров в этой сфере. Рамки деятельности партии, по его мнению, должны быть ограничены идеологической и воспитательной работой. Управление же экономикой, включая и кадровую политику, должны были осуществлять беспартийные специалисты. Партия, по мнению Троцкого, не может выдвинуть из своей среды кадры, способные руководить экономикой, и не должна заботиться о вовлечении в свои ряды беспартийных специалистов. В совокупности все эти предложения превращали партию из политического центра, «ядра» советской политической системы в просветительско-педагогическую организацию. По Троцкому, даже воспитание молодежи должно было проводиться не в ходе практической политической работы, а на теоретическом уровне, с помощью педагогических методов. Рассматривая процесс эволюции идеологии кадровой работы, целесообразно проанализировать и взгляды И.В. Сталина по интересующим нас вопросам. И.В. Сталина вряд ли можно назвать теоретиком большевизма в полном смысле этого слова. Но роль его в политической жизни страны была такова, что его высказывания, позиция по различным вопросам жизни советского общества стали в определенный период решающими в советском механизме государственного управления, в том числе и в отношении деревни. Поэтому анализ формирования этих взглядов, их явной и скрытой сущности является важным элементом в раскрытии идеологической базы данного механизма. Значимость позиции Сталина при определении идеологической основы советской власти по управлению деревней проявлялась еще при жизни В.И.Ленина, когда он выполнял функции секретаря ЦК РКП(б) и отвечал за подготовку пленумов ЦК и заседаний Политбюро, и после избрания на пост Генерального секретаря ЦК стал практически «хозяином» огромного наследства, именуемого аппаратом ЦК РКП(б), в составе которого в середине 1922 г. работало уже 892 человека0. С 1922 г. значение выборной должности Генерального секретаря переросло рамки аппарата ЦК. Она стала общественно значимой, что было связано с чрезвычайно важными функциями, которые стал играть аппарат Центрального комитета. Эта важность усиливалась и тем, что Ленин, как признанный лидер партии, уже не мог принимать активного участия в работе ЦК из-за болезни, и баланс сил в Политбюро, который он обеспечивал, был нарушен. В руках Сталина сосредоточились основные рычаги кадровой работы ЦК: подбор и расстановка кадров. Это позволило ему активно влиять на исход внутрипартийной борьбы путем перемещения сторонников «оппозиции» на второстепенные должности. Начиная с весны 1926 г. сторонники оппозиции в плановом порядке перемещались в глубокую провинцию. Только за май–июнь 1926 г. было переведено около 1500 партийцев, из них более ¾ – в земледельческие и национальные районы0. Что касается характера государственного управления в целом, то в этом вопросе в начале 1920-х гг. позиция Сталина существенно не отличалась от ленинской, и в партийных дискуссиях они были «по одну сторону баррикад». При этом важное место уделялось контролю за исполнением принятых решений и повышению культурного уровня членов партии, находящихся на руководящей работе. Признавалось, что «проверка исполнения постановлений» – это распространенная болезнь, когда «созывают совещания, конференции, постановляют, а, оказывается, вынесли решение, которое уже раньше более удачно формулировано», и все это требует вслед за принятием решения «поставить вопрос, чтобы решение проводилось в жизнь»0. При этом подчеркивалось, что основой для принятия решений в этих условиях должен быт учет результатов практической деятельности0. Определяя главные задачи кадровой политики как первостепенные, Сталин, основной упор делал на уезды как «передаточный пункт от центра к волостям». Не отрицая важности работы в низовых органах (волостных, сельских), он указывал на невозможность в существующих условиях охватить всех партийным влиянием: для этого «нужно работать годы» и добиться можно «лет через 10». Хотя признавалось, что «волость теперь все: и в смысле налогов, и в смысле политического состояния и воздействия»0. Признавая широко разросшийся бюрократизм в советских учреждениях, средство борьбы с ним Сталин видит в жестком контроле за деятельностью советских органов со стороны партийных ячеек, которые должны помочь партии «улучшить, упростить более и сблизить с населением советский и хозяйственный аппарат, сделать его честным и экономным»0. При этом важную роль он отводит печати, которая должна систематически разоблачать «недостатки нашего государственного аппарата». Таким образом, гласность признавалась тем средством, без которого «ничего не исправишь и людей не перевоспитаешь», без которого, по выражению Сталина, «зарез»0. Кроме этого подчеркивалась важность изучения положения на местах как основы для принятия решений0 и необходимость для оживления советов на местах усилить работу по созданию широкого беспартийного актива, и прежде всего, в деревне0. Значимость данных положений Сталина определяется тем, что они не просто были высказаны в рамках заседания Оргбюро ЦК, а являлись предложениями для включения в план его работы, т.е. рассматривались как направления систематической работы партии на местах. В тридцатые годы именно с именем И.В. Сталина связывают главный лозунг второй пятилетки «Кадры решают все!». Как показала последующая практика развития Советского государства, этот лозунг стал пророческим, т.к. именно от качества кадрового состава, в первую очередь управленцев всех уровней и сфер деятельности, зависели достижения и неудачи советской системы государственного управления. В последующие годы идеи Ленина и Сталин, касающиеся кадровой работы не перетерпели существенного изменения. Менялись только акценты в выступлениях партийных лидеров, определяющие приоритеты в кадровой работе, исходя из общей ситуации в стране. Эти акценты, как правило, озвучивались с трибуны партийных форумов и закреплялись в их решениях. Тема 2 МЕХАНИЗМ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ КАДРОВОЙ РАБОТЫ Решения высших партийных органов составляли основу стратегии в отношении кадровой работы, т.к. роль главного и уже единственного субъекта в разработке стратегии развития страны играла большевистская партия. Именно она, исходя из своей доктрины, определяла цель и основные направления развития страны, выбирала формы и методы преобразовательной деятельности во всех сферах общественной жизни, закрепляя это решениями высших партийных органов. Вопросы кадровой работы занимали важное место на партийных съездах и конференциях, Пленумах ЦК и заседаниях Политбюро ЦК партии0. Но принятие стратегических решений на партийных форумах – это завершающий этап в разработке стратегии. А зарождались эти решения в недрах органов высшего партийного руководства (ЦК, Оргбюро, Секретариата). В системе высших партийных органов (ЦК, Оргбюро, Секретариата) в рамках работы по управлению различными сферами советского общества в разные периоды действовали различные управленческие структуры, возглавляемые членами ЦК и включающие в свои составы ведущих партийных и государственных работников. Так, в 1920-е годы для управления деревней ряд органов действовал при Оргбюро ЦК: Комиссия по вопросу о низовом советском аппарате и положении работников в деревне (1924 г.) с подкомиссией по волостному бюджету0; Комиссии по укреплению советов (1924 г.) с подкомиссией по укреплению работы волостных исполнительных комитетов (ВИКов) и сельсоветов0. В тесном контакте с партийными органами действовала в этот период Комиссия по укреплению работы ВИКов и сельсоветов Совещания по советскому строительству при Президиуме ЦИК СССР0 и ряд других подразделений в системе государственных органов. О вопросах, которые решали эти структуры говорят сами их названия: деятельность сельских партийных ячеек, работа низовых советских органов, налогообложение, районирование, развитие кооперации, агитационно-пропагандистская и просветительская работа и др. В рамках работы этих органов собиралась необходимая информация путем направления на места ответственных работников, разрабатывались проекты документов, необходимых для принятия решений на партийных пленумах, конференциях, съездах. Это была своеобразная «кухня» партийного руководства. Исходной точкой для анализа стратегических решений партии можно взять ту модель строительства социализма, которую определила Программа РКП(б), принятая на VIII съезде партии в 1919 г. Особенностью этой программы было то, что она сочетала в себе и стратегические, и тактические задачи. Ленин, выступая на съезде с проектом Программы, обратил на это особое внимание. Он объяснял это тем, что партия начинает новое дело, и предвидеть заранее, точно определить все до мелочей в этом деле было невозможно. Определяя задачи партии в общеполитической области, Программой в качестве единственной основы всего государственного аппарата, местного и центрального, признавались рабочие и беднейшее крестьянство – полупролетарии0. В данный период большевики, как определялось выше, уже признали, что невозможно сразу перейти к общенародному самоуправлению, и нужны государственные органы управления со специальным аппаратом. При широком спектре выборных органов ставилась задача развития рабочей демократии. Признавалось, что для этого необходима «неутомимая работа» по постоянному повышению уровня культурности, организованности и самодеятельности масс0. Это была одна из важнейших задач, т.к. для решения проблем управления должны быть привлечены миллионы людей на местах, большинство из которых не имели даже начального образования и элементарного опыта соответствующей работы. Кадровые вопросы достаточно остро стояли уже на первом послеоктябрьском партийном съезде – на VIII съезде РКП(б). Одним из первых кадровых вопросов, поставленных на данном съезде, был вопрос о привлечении специалистов царского времени на ответственные должности. Акцент делался на том, что значительное количество командных должностей военной службы было замещено специалистами царского времени. Так, член ЦК РСДРП(б) Г.Я. Сокольников открыто говорил о том, что «ничтожная часть коммунистов имелась на командных должностях. Военные специалисты, которые служили старому режиму, были поставлены в новую армию, и для пролетарской диктатуры оказалось целесообразным пользоваться их услугами».0 Данный факт показателен еще и в том, плане, что специалисты царской России привлекались не только на ответственные должности промышленности, сельского хозяйства и т.д., но и в стратегически значимую сферу – армию, настолько была сильна потребность в квалифицированных кадрах в стране. Привлечение «старых» спецов затронуло практически все сферы народного хозяйства, так как восстанавливать страну и пытаться сделать ее вновь достойным игроком на международной арене было не возможно, опираясь только на людей, имевших опыт революционной работы, или же на рабочих и крестьян. В связи с указанными обстоятельствами, справедлива была слышна критика в адрес партии сначала «на привлечение на фабрики инженеров, на привлечение бывших капиталистических организаторов», потом на «привлечение в область военного строительства». Но в этой связи нельзя не отметить контраргументы, которые использовало руководство РСДРП(б) на 1919 г., говоря, что «рядом с командиром стоит комиссар, представитель Советской власти, что эти военные специалисты находятся в рядах армии, которая целиком поставлена на службу пролетарской революции»,0 поэтому при системном контроле саботаж и контрреволюционные настроения локализовывались и изживались. Кроме того существенной проблемой для молодой Советской власти с точки зрения государственного и партийного аппаратов были различного рода несоблюдения дисциплины и злоупотребления. На VIII съезде были озвучены следующие тенденции в поведении партийцев: «было получено такое бесконечное количество ужасающих фактов о пьянстве, разгуле, взяточничестве, разбое и безрассудных действиях со стороны многих работников, что просто волосы становились дыбом».0 Данные обстоятельства имеют вполне закономерное и логичное объяснение. Люди, вышедшие из маргинальных слоев и в короткий срок наделенные определенными (зачастую широкими) административными полномочиями, не всегда могут эффективно функционировать и поддаются порокам, вызванным властью. В этой связи, необходимо было на уровне Советов проработать комплекс мер, регулирующих воздействие на лиц, позволяющих себе злоупотреблять полномочиями и в целом выработать систему, предупреждающую или минимизирующую такие отклонения от нормы. Еще одной проблемой в формировавшейся политической системе был бюрократизм в самых негативных его проявлениях: некомпетентности, формализме в ведении дел, пренебрежении существом дела ради соблюдения формальностей, отсутствия обратной связи с массами.0 В резолюции VIII съезда данная проблематика освещена следующей констатацией фактов и предложениями: «... возникла серьезная опасность. Многие из членов партии, поставленные на эту ответственную работу, в значительной степени отрываются от масс и заражаются бюрократизмом. Против этого зла необходимо начать самую серьезную борьбу немедленно же. Коммунистов необходимо обязать, во что бы то ни стало, давать отчеты своим избирателям не реже одного раза в 2 недели». Данное направление также представляло собой широкий пласт для принятия управленческих решений в формировании стратегии по улучшению сложившейся ситуации, в том числе организация обратной связи с избирателями для более системного контроля деятельности народных избранников. Кроме вышеперечисленных аспектов, съезд обращал внимание на еще некоторые важные факторы кадровой работы. В первую очередь, внимание было заострено на численном росте партии и ее качественном составе: «Численный рост партии прогрессивен лишь постольку, поскольку в ряды партии вливаются здоровые пролетарские элементы города и деревни. Рабочим, рабочей и крестьянской молодежи следует широко открыть дверь партии. Но партия должна все время внимательно следить за происходящими изменениями социального ее состава. Все партийные организации должны вести точный учет своего состава и сообщать его периодически ЦК партии. Расширение партийных организаций ни в коем случае не должно покупаться ценою ухудшения качественного состава их».0 С этой целью Съезд постановил «к 1 мая 1919 г. провести по всей России общую регистрацию всех членов партии».0 Кроме того, внимание Съезда было обращено на выстраивание качественной кадровой политики в отношении крестьянских масс, которые, в силу того, что представляли собой самый большой сегмент в социальной структуре общества, являлись очень важной сферой приложения интересов партии и Советов0. Основными направлениями в этой связи констатировались коммунистическая пропаганда, общее образование, агрикультурное образование. Еще одним направлением в кадровой работе, констатировалась деятельность с молодежью посредством РКСМ, который, по замыслу стратегов партии, должен был стать «надежным резервом кадров.0 Если на съезде 1919 г. преимущественно констатировались имевшие место проблемы, то уже в 1920-м году на IX съезде РКП(б) звучали предложения по системному улучшению ситуации в работе с кадрами, в том числе партийными. В этой связи выделялось два направления: 1) работа «по очистке партии от ненадежных и дискредитирующих ее элементов».0; 2) приведение к единообразию всей структуры партийных органов по стране, то есть создание системы партийных комитетов со следующими отделами: информационно-статистическим, учетно-распределительным, инструкторским (группа разъездных инструкторов), агитационно-пропагандистским в составе подотделов устной и письменной агитации и пропаганды, отдел работы в деревне, отдел работы среди женщин, национальные отделы, общий отдел.0 Кроме того, помимо указанных выше мероприятий по систематизации кадров партии важное внимание отводилось и учету ее членов в текущий момент. Съезд следующим образом подчеркивал причины и важность этих мероприятий: «Главная организационная задача партии состоит в том, чтобы правильно распределить и поставить на партийную работу все 600 тыс. членов партии, входящих в ее ряды»… «В основу учета должна быть поставлена система единого партийного билета. При проведении учета членов партии надлежит обращать особое внимание на профессию члена партии, на его хозяйственно-организационый стаж, на роль каждого члена партии по возрождению хозяйства страны»0. IX Съезд партии также показал, насколько была важно проблема, поднятая еще на VIII съезде – привлечение старых спецов к управлению страной и хозяйственной сферой, и неспособности без этого справиться со сложившейся ситуацией и принял решение взять на учет всех работоспособных специалистов по разным отраслям хозяйства и их всемерное использование в деле организации производства. Но в то же время, сохраняя в силе необходимость дальнейшего «контроля и суровой расправы над всеми контрреволюционными элементами, стремящихся использовать свои посты в противодействие социалистическому хозяйственному режиму», съезд «напоминает в самой категоричной форме о задаче идейного вовлечения специалистов в сферу производственных интересов Советской республики.»0 При этом определялись и условия, на которых должно осуществляться это привлечение: «…Лучшие администраторы, инженеры, техники должны быть поставлены в более благоприятные условия для полного применения своих сил в интересах социалистического хозяйства.» и «должны высоко премироваться те специалисты, под руководством которых рабочие со значительным успехом проходят необходимый стаж для дальнейшего занятия самостоятельных административных должностей».0 Как мы видим из представленного материала, партия брала под свой контроль и эту сферу хозяйственной жизни страны, впоследствии и там реализуя кадровую политику. В сентябре 1920 г. состоялась девятая Всероссийская конференция РКП(б), на которой были отражены и подчеркнуты еще некоторые основные аспекты кадровой работы на текущий момент: «1. Признавая в принципе необходимым в исключительных случаях назначение на выборные должности, вместе с тем предложить ЦК при распределении работников вообще заменить назначения рекомендациями. 2. Указать на недопустимость того, чтобы при мобилизации товарищей партийные органы и отдельные товарищи, руководствовались какими-либо иными соображениями, кроме деловых. Репрессии против товарищей за то, что они являются инакомыслящими по тем или иным вопросам, решенным партией, недопустимы. 3. В центре и на местах необходимо систематически перемещать ответственных работников с места на место, дабы дать им возможность шире изучить советский и партийный аппарат и облегчить им задачу борьбы с рутиной»0. Последний аспект, с нашей точки зрения, заслуживает особого внимания в том смысле, что подобные решения были началом реализации кадровой работы с частыми перебросками, отсутствия преемственности в управление, что отрицательно сказывалось на общем построении дела и в целом на функционировании системы. В начале 20-х годов вопросы внутрипартийной борьбы оказали влияние на стратегию кадровой работы. На X съезде РКП(б), проходившем в начале 1921 г. были озвучены дополнительные приоритетные направления в воспитании кадров. В первую очередь стоит отметить агитационно-пропагандистскую работу, которая должна была сосредотачиваться на «поднятии уровня сознательности членов партии, а также на работе среди внепартийных масс и в их культурном просвещении».0 Еще одним важным аспектом в формировании корпуса управленческих кадров было по-прежнему «установление тесной связи и совместной работы партии с РКСМ и вовлечение последнего в партийную работу».0 Таким образом, выстраивалась система постепенного воспитания будущих активных членов партии, способных своевременно и в полном объеме выполнять поставленные перед ними задачи. В целом на X съезде стратегия кадровой работы была выражена в следующих основных задачах: 1. Основной задачей в кадровой работе было поднятие уровня членов партии с одновременным привлечением их к активному участию в общепартийной жизни. Вместе с тем, планировалось усиливать внимание партии на беспартийные массы, сближение с ними. 2. Съезд вменял в обязанность ЦК и его Оргбюро тщательно следить за выдвигающимися рабочими и систематически и неуклонно привлекать их на ответственную работу в центре и на местах. Одним из крупнейших недочетов в партийной работе Съезд считал то обстоятельство, что партия не сумела выдвинуть на соответствующие посты все имеющиеся силы и не сумела дать достаточного простора их развитию. 3. Съезд вменил в обязанность ЦК и контрольным комиссиям вести решительную борьбу со злоупотреблениями со стороны членов партии своим положением и материальными преимуществами. 4. В комплексе основных задач кадровой работы съездом была определена деятельность среди партийных низов, а также работа среди беспартийных в целях сближения партии с широкими массами пролетариата и крестьянства. Констатировалось, что распределение работников должно происходить под углом зрения деловой целесообразности.0 Кроме того, особое внимание планировалось уделить усилению комячеек на заводах и фабриках, объяснялось данное направление переходом страны на хозяйственное строительство и необходимостью сближения с массами. Подчеркивалось, что усиление ячеек не должно было ограничиваться простым увеличением их численности. Параллельно с этим должна идти систематическая работа по обогащению содержания их деятельности, ... «ячейки должны превратиться в основные боевые органы хозяйственной работы партии»0. Широко основные направления в планируемой кадровой работе раскрыла также и десятая Всероссийская конференция РКП(б), прошедшая в Москве в мае 1921 г. Основные задачи партийной и советской работы в текущий момент требовали сосредоточения главного внимания на целесообразном распределении партийных сил. Это неразрывно было связано с выдвижением новых работников и их перемещением с менее ответственной на более ответственную работу. Систему перемещения работников планировалось построить на основном принципе повышения уровня общей партийной и советской работы и прежде всего в той местности, которая имела наибольшее политическое и экономическое значение. Для реализации указанной задачи планировалось: а) обновить и усилить работу организационных отделов парткомов, в смысле установления живой связи партийных центров с местами и внимательного подытоживания партийного опыта; б) усилить работы учетно-распределительных органов путем широкого и реального учета партийных сил. Для правильного распределения партийных сил, требовалось усилить учетный аппарат парткомов. Признавалось необходимым возложить на партийные организации (через соответствующие партийные органы) осуществление широкого привлечения беспартийных рабочих и крестьян, разделяющих идеологическую платформу советской власти и советского строительства. Разработку этого вопроса поручалось проводить организационному отделу параллельно с разработкой вопроса о выдвижении новых партийных сил.0 Эволюция идей относительно кадровой работы в партийных и советских органах имела свое продолжение и в резолюции и постановлениях одиннадцатой Всероссийской партийной конференции РКП(б) в 1921 г. В первую было обращено внимание на недостатки, выявленные в ходе компании по проверке личного состава партии. Они были объединены в 3 основные группы: «а) недостатки, зависящие от неправильного построения партийных аппаратов или от неправильных методов работы этих аппаратов; б) недостатки, зависящие от слабости идейного воспитания и товарищеской спайки, вызываемые главным образом значительным количеством новых членов партии послереволюционного периода; в) недостатки, стоящие в связи с неоднородностью социального состава партии, которые в условиях НЭПа должны быть особенно приняты во внимание».0 Кроме того, в очередной раз в решениях конференции подчеркивалась важность агитационно-пропагандистской работы и партийно-воспитательной работы, являвшейся частью кадровой политики: помогавшей подготовить нужных (с политической точки зрения) сотрудников. Для этого предлагалось: «а. Обратить особое внимание на разъяснение членам партии, особенно молодым, значения и роли партийной спайки и дисциплины. Прикрепить к партийным школам, удельный вес которых необходимо значительно повысить, постоянных лекторов, улучшить учебные библиотеки в них и т.д. б. .... Организовать в крупнейших областных центрах высшие партийные школы, отвечающие повысившимся идейным потребностям членов партии, способствовать возникновению различных кружков (вопросы марксизма, научного социализма и т.д.)».0 Следующий – Одиннадцатый - Съезд партии констатировал одну из важнейших проблем, существовавшей в кадровой политике на начало 1922 г. – это проблема «деклассирования пролетариата»: «Часть рабочих рассеялась в деревне, другая часть ушла в Красную армию. Многие бывшие промышленные пролетарии перебиваются изо дня в день, крайне часто меняя занятия и место жительства. Государственный аппарат поглотил многие десятки тысяч лучших рабочих, оторвавшихся таким образом от непосредственной связи с фабриками и заводами. В результате всего этого состав партии за последние годы становится менее однородным».0 Съезд также отметил еще одну назревшую проблему, о которой говорили еще на VIII Съезде партии – это отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между партией и Советами: Указывалось, что парторганизации ни в коем случае не должны вмешиваться в повседневную, текущую работу хозорганов и обязаны воздерживаться от административных распоряжений в области советской работы вообще. «Парторганизации должны обеспечивать устойчивое руководство советскими учреждениями и хозорганами, они подбирают руководящих работников и воспитывают вся массу членов партии, работающих в этих органах»0. Как мы видим, к 1922 г. партия ответственно и открыто заявила о своем месте и роли в решении кадровых проблем в советской системе государственного управления. После XI Съезда были созданы специальные органы – Центральная контрольная комиссия (далее ЦКК) и Контрольные комиссии (на местах), «основной задачей которых являлась работа по обеспечению во всех отношениях партийной линии в деятельности всех советских органов».0 Таким образом, был достигнут иногда формальный (так как контроль ЦКК и КК над всем государственным аппаратом был невозможен), иногда совершенно четкий (когда это было кому-то необходимо) контроль партии над всеми государственными и хозяйственными органами. XII Съезд партии в рамках кадровой политики уделил особое внимание и критериям приема людей в партию и партийно-организационной работе при подборе сотрудников. Относительно данных критериев в резолютивной части говорилось: «Съезд отмечает, что в последнее время замечается особенно усиленный приток желающих быть принятыми в ряды РКП(б) и снова подтверждается обязанность самого внимательного и тщательного отношения к приему в партии, Съезд принимает необходимым: 1. На один год (до XIII съезда) сократить число рекомендующих для промышленных рабочих, работающих у станка с 3 до 2 человек с двухлетним стажем; такой же порядок установить и для красноармейцев. 2. Для приема в РКП членов РКСМ рабочих, имеющих двухгодичный производственный стаж, необходима рекомендация одного члена партии с 3 летним стажем и положительное заключение комитета РКСМ. 3. Оставляя для нерабочих установленные Уставом условия приема в партию, подтвердить особую обязательность под особой ответственностью губкомов, строгого выполнения всех относящихся к этому требований Устава. 4. Переводить в 1923-1924 г.г. из числа кандидатов в члены партии только рабочих, работающих у станка, оставив всех остальных на положении кандидатов еще на 1 год, с целью дать им возможность получить лучшую партийную подготовку. 5. Необходимы некоторые специальные практические меры облегчения приема промышленных рабочих в партию»0. В этих положениях прослеживаются четко выраженные тенденции, направленные, во-первых, на упрощение процедуры приема в партию определенной категории граждан, во-вторых, на социальное регулирование качественного состава партии. Говоря о партийно-организационной работе при подборе сотрудников на ответственные советские и партийные должности, подчеркнем следующие критерии и направления, отмеченные Съездом: «После чистки партии важнейшим методом организационного укрепления партии была теперь уже широко развернувшаяся система мер улучшения и подбора руководящего кадра работников партии, начиная от секретаря губкома и обкома и кончая секретарем ячейки. Это выразилось в установлении определенного партстажа для секретарей парторганизаций (начиная от ячейки), что дает возможность сосредоточить на партработе политически более воспитанных и выдержанных партийных товарищей; в проведении замены прежних секретарей ячеек, выполнявших зачастую только технические функции...; в установлении инструкторского аппарата от ЦК до укома и райкома, являющегося с одной стороны способом связи поднятия партработы, а с другой – способом практической подготовки новых кадров партийных работников и т.д. Съезд признал, что очередной задачей партии является «усиление партийного руководства в деле подбора руководителей советских, в частности хозяйственных и других органов, что должно осуществляться при помощи правильной и всесторонне поставленной системы учета и подбора руководителей и ответственных работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций».0 Рассматривая материалы XIII Всероссийской конференции РКП(б) от 1924 г., отметим, что на его решения наложили отпечаток результаты «ленинского призыва в партию», приведшего к росту ее членов. В этих условиях съезд указал на возросшую роль ЦКК, перед которой помимо прочих ставились задачи борьбы с бюрократией в отрицательных ее проявлениях, «излишествами» ответственных работников, чистки партии и т.д. Основными направлениями функционирования данной организации были: «1. Организация более тесной связи контрольных комиссий с соответствующим парткомами и более активное вынесение деятельности контрольных комиссий и РКП на арену общественного мнения партии и трудящихся масс. 2. .Опыт последних месяцев показал, что помимо ЦКК, вопросами государственного аппарата должны заниматься и контрольные комиссии на местах, в губерниях и областях, что, таким образом, вопрос о расширении функций местных КК должен быть поставлен на очередь дня. 3. Формами привлечения трудящихся к делу изучения и улучшения государственного аппарата могут быть ячейки содействия на предприятиях и в государственных учреждениях, формируемые контрольной комиссией и РКИ совместно с профсоюзами. Партийные ячейки на предприятиях должны быть тесно связаны с ячейками содействия РКИ и руководить их работой через фабзавкомы. 4. Особенно важной задачей КК в настоящий момент является борьба с бюрократическими извращениями партийного аппарата и партийной практики и привлечению к ответственности должностных лиц партии, препятствующих проведению в жизнь принципов рабочей демократии... 5. Особое значение в настоящий момент имеет борьба КК с так называемыми «излишествами» в государственном аппарата со стороны отдельных руководителей его. 6. Необходимо проверить политику применения крайних партийных репрессий (исключение из партии). По отношению к промышленным рабочим от станка должна быть проявлена максимальная внимательность, и крайние меры (исключение из партии) должны здесь применяться только в действительно необходимых случаях».0 XIII съезд РКП(б) подтвердил намерения предыдущих съездов и конференций об усилении тенденции привлечения большего количества рабочих от станка в партию: «Одной из лучших гарантий против проникновения в партию мелкобуржуазных влияний и вместе с тем надежнейшей гарантии несокрушимого единства партии на основах ленинизма может быть большая однородность партии, увеличение процента пролетарского состава в ней.0 Был выработан ряд дополнительных мер и разъяснений при приеме в партию и организации дальнейшей работы: «Необходимо подтвердить, что и после компании ленинского призыва одной из основных задач партии является широкое вовлечение в партию рабочих от станка, при соблюдении установленных XII партсъездом условий. На этой задаче необходимо и в дальнейшем сосредоточить основное внимание партии. Но в партию принимаются не только рабочие, но и крестьяне, красноармейцы, служащие, учащаяся молодежь и др. Необходимо сохранить к этим категориям (нерабочим элементам) те условия, которые установлены Уставом партии 0 В 1924 г., после провозглашения лозунга «Лицом к деревне!», развернулась активная компания по работе с крестьянством в политическом, экономическом, культурном аспектах. Еще более серьезное внимание было уделено партийной работе в деревне на пленуме ЦК РКП(б), прошедшем в октябре 1924 г., где данная проблематика занимала одно из центральных мест. Отмечалось, что прочное установление советского строя и общие политические условия в стране в целом настоятельно выдвигают в настоящее время задачу развертывания в Советах непосредственно инициативы самого крестьянства, большего втягивания беспартийных крестьян во всю работу Советов. Для этого были поставлены следующие задачи: 1. При выборах проведение в Советы и исполкомы большого количества б е с п а р т и й н ы х крестьян и крестьянок, в особенности тех, которые имеют авторитет в крестьянской среде... 2. Необходимо более правильное соблюдение выборности, устранение незаконного вмешательства в работу Советов. В кротчайшие сроки провести пополнение ряда наркоматов членами коллегий из крестьян (Наркомзем, Наркомпрос, Наркомздрав). 3. Усилить систематическую работу с нарушением революционной законности (с фактами административного произвола: взятками, бюрократизмом и т.д.)».0 Аналогичные мысли высказывались и на XIV Конференции РКП(б), где подтверждалось, что основными методами пролетарского руководства по отношению к деревне в настоящий момент должно быть следующее: оживление Советов с действительно широким выдвижением на ответственную работу в Советах и их исполкомах, в кооперативах и других органах беспартийных крестьян и крестьянок, наряду с правильным и систематическим выдвижением на работу в Советах (и в кооперации) лучших сил партии в деревне....0 XIV съезд партии в 1925 году в очередной раз затронул вопрос взаимодействия партии и Советов: «В целях придания партийному руководству по отношению к соворганам большей гибкости и систематичности, признать необходимым (при правильном соблюдении выборности) усиление персональной связи руководящих партийных и советских органов, например: вхождение секретаря и некоторых членов бюро губкома в состав президиума ГИК, председателя ГИК – в состав бюро губкома, то же – в уездах и т.д.».0 Рассматривая материалы XV съезда РКП(б) от 1927 г. можно отметить , что там были подведены своеобразные итоги кадровой работы партии в первой половине 20-х годов. В качестве основных результатов работы почти за десятилетие отмечались: «а) рост политического уровня и активности всей массы членов партии, рост их участия в политической жизни, б) выдвижение и воспитание новых кадров как в низовых ячейках, так и в руководящих органах из числа рабочих с производства».0 Основными же целями деятельности в сфере кадровой работы, исходя из стоявших перед руководством страны задач, были: а) усиление руководящих кадров партии б) регулирование роста и социального состава партии, в) организации массовой партийной работы на предприятиях, в деревне, в комсомоле и в других организациях.0 Серьезнейшее внимание уделялось «подбору работников государственных и хозяйственных органов, которая являлась приоритетной задачей партии в деле руководства государством и хозяйством».0 Важную роль в этой деятельности играли контрольные комиссии и РКИ (Рабоче-крестьянская инспекция). В их полномочия входило «обследование государственного аппарата, связь органов РКИ с производственными комиссиями фабзавкомов и экономическими учреждениями, участие органов РКИ в регулировании вопроса о выдвиженчестве». В связи с этим, в резолютивной части Съезда отмечалось, что «КК и РКИ должны были в дальнейшем оказывать содействие партийным органам выполнении задачи подбора работников также и путем отбора тех из них, которые в своей деятельности обнаружили соответствующую подготовленность, добросовестность в работе, соответствующие знания».0 В целом в первое десятилетие Советской власти был сформирован механизм разработки и утверждения стратегических решений в отношении кадровой работы. В последующие годы он не претерпел существенного изменения При этом можно выделить следующие основные аспекты в разработке стратегии кадровой работы высшими партийными органами. В первую очередь внимание уделялось привлечению к управленческой работе рабочих и крестьян.. Вторым важным аспектом кадровой политики в первые годы советской власти было привлечение старых специалистов на многие ответственные должности, как в аппарате государственного управления, так и в отраслях народного хозяйства. Третьим аспектом, характеризующим процесс разработки стратегии кадровой политики, был комплекс постоянно разрабатывающихся и совершенствующихся мер по борьбе с бюрократизмом, «излишествами», нарушением партийной дисциплины, злоупотреблением служебным положением и т.д. Но в официальных решениях партийных съездов и конференций не просматривается вся сложность процесса формирования механизмов кадровой работы. А на характер данного процесса оказывали влияние не только общие для всей страны политические и экономические задачи, но и внутрипартийная борьба, в разных формах проявлявшаяся в течение всех 1920-х годов, и сложности взаимоотношений партийных и государственных органов. Поэтому для представления системы кадровой работы важно рассмотреть механизмы функционирования различных органов, занимающихся кадровой работой и призванные реализовывать стратегию ее развития. Тема 3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВЙ БАЗЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА Как указывалось выше, одной из основополагающих идей в создании системы государственного управления советской власти было положение о необходимости слома старой государственной машины и создания новой, основанной на самоуправлении трудящихся. Но если ликвидация старых органов управления произошла достаточно быстро, то при выполнении второй задачи большевикам пришлось столкнуться с серьезными непредвиденными трудностями. Практика показала, что без использования специальных учреждений и ведомств, без специалистов, обладающих профессиональными знаниями в сфере промышленности, сельского хозяйства, финансов, почт и телеграфов, путей сообщения и т.д. обойтись было нельзя. Советы, как органы власти, не могли выполнить тех задач, которые на них возлагались. В итоге, с первых месяцев своего правления большевики встали перед необходимостью использовать опыт старых государственных учреждений и, более того, старых специалистов. В первую очередь, это касалось центральных учреждений (наркоматов) и их ведомственных органов на местах0. Представительные органы власти (съезды Советов, исполкомы различных уровней, начиная с ВЦИКа) в меньшей степени были затронуты этим процессом. Столкнувшись с саботажем дореволюционных чиновников, большевики пытались провести в жизнь свое программное положение о привлечении широких масс рабочих и крестьян в органы государственного управления. Ленин в тот период оптимистически заявлял: «У нас есть «чудесное средство» сразу, одним ударом, «удесятерить» наш государственный аппарат, средство, которым ни одно капиталистическое государство никогда не располагало и располагать не может. Это чудесное средство – привлечение трудящихся, привлечение бедноты к повседневной работе управления государством»0. Скорый выход из пропасти непрофессионализма руководство страны видело в данный период только в возвращении на государственные должности старых специалистов. В первую очередь это коснулось центральных органов управления, и к осени 1918 г. удельный вес старых специалистов в наркоматах составил в среднем 50% общего числа служащих. Новый подход к формированию кадров государственных служащих потребовал пересмотра вопроса об оплате труда чиновников. Если с первых месяце своего правления большевистское руководство страны реализовывало идею установления средней заработной платы чиновника на уровне зарплаты высококвалифицированного рабочего0, что привело к положению, когда ведущие специалисты получали не намного больше курьера или машинистки, то уже с апреля 1918 г. Совнарком повысил зарплату ответственным советским работникам и продолжал это делать и далее. Без этого привлечь на государственную службу высококвалифицированных специалистов из числа бывших госслужащих, имеющих опыт управленческой деятельности и специальные знания, было невозможно. Но старые специалисты, для большинства которых энтузиазм и бескорыстная ответственность были не свойственны, вместе с опытом принесли в кабинеты государственных учреждений и старые методы работы. По сути, данное сочетание, старые специалисты в органах управления и народные представители в органах власти, могло дать положительные результаты в управлении страной в переходный период. Но сложность заключалась в том, что первые в большинстве своем не хотели служить Советской власти, а вторые не умели эту власть реализовать, т.к. не готовы были в основной своей части к управленческой деятельности, основой которой должны быть как минимум среднее образование, аналитические навыки и практический опыт управления. В первые годы Советской власти правовая база, регулирующая деятельность государственных органов власти и управления, была не стабильна, противоречива и имела много «правовых дыр», т.е. не охватывала всех необходимых вопросов. Таковым же было и положение с правовым регулированием деятельность государственных служащих. Существовали лишь разрозненные правовые акты. 18 октября 1918 года принимается декрет СНК «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений». Этим декретом определялся порядок приема на работу на ответственные должности в Советских учреждениях Республики (заведующих отделами, отделениями, подотделами и их помощников, управляющих делами, секретарей отделов, инструкторов, ответственных лиц со специальными званиями) «не через посредство бирж труда, а путем выбора рабочими организациями или путем приглашения их ответственными руководителями учреждений». Кроме этого определялся размер заработной платы по четырем группам, в зависимости от должности и стажа работы и условия, при этом конкретизировались условия оплаты сверхурочных работ. В течении 1919-1923 гг. принимается ряд правительственных декретов, запрещающих самовольный переход советских служащих из одного ведомства в другое, регулирующих порядок совместительства должностей, направленных на укрепление трудовой и исполнительской дисциплины, определяющих порядок выдачи удостоверений служащим государственных учреждений и предприятий и др. На основании каких критериев партия собиралась формировать рабоче-крестьянский государственный аппарат, какие требования должны были предъявляться к выдвигаемым на «государственную» работу со стороны трудовых коллективов, партийных и профсоюзных организаций – правовые акты не дают ответа на эти вопросы. Но существует записка В.И.Ленина на имя Н.М.Книпович, которая определяет критерии, с которыми глава Советского правительства подходил к оценке кадров: а) с точки зрения добросовестности, б) с политической позиции, в) знания дела, г) администраторских способностей0. Эти критерии, как показывала практика, и были определяющими при выдвижении кадров на государственную службу. Приоритет нравственной и политической сторон в характеристике управленческих кадров, естественно, был необходим в условиях создания новых основ общественной жизни, но недостаточное внимание к профессионализму как специалиста и управленца скоро почувствовали и сами руководители советского государства. Так, Н.Осинский (руководитель ВСНХ) в письме к В.И.Ленину сетует: «…на ответственных местах у нас сидит масса в первую очередь надежных, но в то же время бездарных людей. Как организатор вполне сознаю необходимость закрепления за собой аппаратов с надежными людьми, хотя бы и серыми. Но их слишком много, они слишком серы»0. Только в декабре 1922 г. были приняты «Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях», в которых определялись критерии приема на государственную службу. В значительной степени данные правила были заимствованы из дореволюционного законодательства о государственной службе. В частности, это касалось ограничений, которые включали в себя запрет на поступление на госслужбу лицам, лишенным такого права по судебному приговору или состоящим в родстве при возможности подчиненности одного лица другому; выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, функционирующими в системе их ведомств, в коммерческие отношения. Во Временных правилах ничего не говорилось о партийной принадлежности государственного служащего. Этот вопрос более конкретно рассматривался в совместном Постановлении Наркомтруда и ВЦСПСот 19 февраля 1923 года «О порядке найма работников высшей квалификации, а также требующих имущественного, политического и личного доверия», где указывались в качестве должностей требующих особого политического и личного доверия работники Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Совета Народных Комиссаров, Совета Труда и Обороны, Народного Комиссариата Юстиции и его местных органов, Государственного Политического Управления и его местных органов, губернских исполнительных комитетов, Народного Комиссариата по Военным Делам и его местных органов, Народного Комиссариата Иностранных Дел и его местных органов, Исполнительных Комитетов Коммунистического Интернационала и Коммунистического Интернационала Профессиональных Союзов, Центрального Комитета и губернских комитетов Российской Коммунистической Партии, Центрального Комитета и губернских комитетов РКСМ. Сложным был и процесс формирования правовой основы функционирования местных органов власти, особенно на селе. А ведь именно в сельской местности жила и работала основная масса управленцев низового уровня. В деревне ключевым звеном в системе советского государственного управления должны быть сельские Советы, т.к. они самым непосредственным образом соприкасались с населением и олицетворяли в его глазах всю советскую власть. В соответствии с политической доктриной и стратегией Советской власти в лице сельских Советов крестьянство должно было иметь организацию общественной самодеятельности широких масс, вовлекаемых в управление государством. Но анализ реальных возможностей и практики деятельности сельсоветов в 1920-е гг. показывает, что в данном вопросе было больше проблем, чем успехов. Одной из основных причин такого положения является несовершенство правовой базы, регулирующей деятельность сельских советов. Конституция РСФСР, принятая 9 июля 1918 г. на V Всероссийском съезде Советов и стала первым правовым актом, провозгласившим создание Советов и регулирующим их деятельность на местах, в том числе и на селе. По Конституции в селениях образовывались сельские Советы путем выборов по одному делегату от 100 человек, но не менее трех и не более 50 чел. Срок деятельности выбранного Совета составлял три месяца. Избирательное право было предоставлено не только домохозяевам, но и всем трудящимся обоего пола, достигшим 18 лет. Сельсовет избирал свой исполком в составе не более 5 человек, который должен был собираться два раза в неделю. Все члены сельсовета одновременно являлись и делегатами на волостные съезды Советов. Там, где это признавалось осуществимым, совет мог заменяться общим собранием избирателей. Таков был первый вариант организации деревенского советского управления. Здесь сельсоветы вводились в единую систему государственного управления в противовес дореволюционной системе, включающей государственные органы управления и органы местного самоуправления. Кроме этого, высшим органом управления в деревне становился не сельский сход, а сельсовет как собрание уполномоченных всего трудящегося населения. Сельский сход под именем общего собрания сохранялся как исключение и был более широким по своему составу (не только главы домохозяйств, но и все совершеннолетние их члены). Новым был и состав лишенных избирательных прав жителей деревни (священники, лица, живущие на нетрудовые доходы, имеющие наемных рабочих, бывшие сотрудники полиции и др.). Порядок выбора нового состава сельсоветов (каждые три месяца) был призван обеспечить привлечение к государственному управлению как можно более широкие массы крестьянства и всех трудящихся деревни, что соответствовало основной идее организации государственного управления в условиях советской власти. Но практика первых лет деятельности сельсоветов показала, что положений Конституции для правового регулирования их деятельности было недостаточно. К тому же, часть из них не вполне ясно и точно трактовала деятельность сельсоветов. В связи с этим, VII съезд Советов в декабре 1919 г. поручает ВЦИКу разработать специальное положение о сельсоветах и волисполкомах. В феврале 1920 г. вышло первое Положение о сельских Советах0. Это положение не только подробно устанавливало структуру и направления деятельности сельсоветов, но и вносило ряд изменений в положения Конституции. Так, было установлено, что сельские Советы образуются не вообще «в селениях», а в селениях, имеющих не менее 300 жителей. Норма представительства осталась прежней (1 депутат на 100 чел.), но было исключено ограничение минимального состава совета в три человека, т.к. это и не требовалось, исходя из нормы представительства. Также в Положении 1920 г. сохранилось право управлять местными делами и без создания сельсовета, но только для селений, в которых проживало менее 300 жителей, и то в исключительных случаях: дальность расположения от ближайшего более крупного населенного пункта, где создан Совет, естественные преграды до него и др. Но, как и в Конституции, в Положении не указывалось, кто должен принимать решения о возможности управлять без сельсовета: высшие органы управления или само население данной деревни. Это приводило в ряде случаев к конфликтам местного населения с властями. В Положении только указывалось, что губисполкомам предоставлялось право повышать или понижать минимальную норму величины селений, образующих сельсоветы, но по возможности в общегубернском масштабе и с уведомлением НКВнудела. При непосредственном управлении всего населения на собрании избирался председатель собрания, отвечавший за выполнение постановлений советской власти и местного собрания. Но в Положении не указывался срок его избрания, и само название его должности не соответствовало действительности, т.к. он продолжал действовать и после закрытия собрания. Также в Положении 1920 г. была изменена представительная норма для самых маленьких селений, которые посылали одного делегата, даже если в них не было 100 жителей. Численный состав исполкома сельсовета по сравнению с Конституцией был понижен с 5 до 3 человек, и при этом мог создаваться только в очень крупных селениях (более 10 тыс.). Во всех остальных случаях исполнительным органов сельсовета являлся его председатель, обязанный собирать заседания сельсовета уже не 2 раза в неделю, а 2 раза в месяц. Уменьшено было в Положении 1920 г. и представительство деревенских делегатов при выборе волостных съездов Советов: вместо 1 делегата от 100 жителей сельсоветы должны были посылать 1 делегата на каждые 10 членов совета, т.е. от 1 тыс. жителей. Теперь населенные пункты, имеющие менее 300 жителей (если не было иного решения губисполкома) не имели представительства на волостных съездах Советов. В то же время особым примечанием было определено, что все сельсоветы, даже имеющие в своем составе менее 10 членов, посылали своего делегата на волостные съезды. Кроме всего прочего, Положение 1920 г. вносило в систему создания сельсоветов ряд новых организационных моментов. Узаконивалось, что селения, состоявшие из нескольких обществ, могли образовывать только один сельский Совет, общий для всех. Это уточнение было вызвано тем, что при создании сельсоветов с 1918 г. старые сельские общества, стремясь сохранить общее землепользование, создавали каждый свой сельсовет, т.к. связывали землепользование, установленное еще в период царской России, с советской организацией власти. Такой подход к созданию сельсоветов приводил к лишним административным расходам и в Положении 1920 г. был запрещен. Теперь небольшие селения, не имеющие права создавать свой сельсовет, должны были объединяться для выборов единого сельского Совета. Данные выборы производились на общем собрании всех селений, и лишь при неблагоприятных условиях допускалось раздельное проведение собраний при праве иметь в сельсовете представителей от каждого селения. Новым в Положении 1920 г. было и то, что сокращался исполнительный орган сельсовета в селениях, являющихся центром волости. Функции этого упраздненного органа передавались волисполкому. Но практика показала, что выполнять работу председателя сельсовета волисполком был не в состоянии и почти повсеместно ее не проводил. Таким образом, волостные села оставались без своего органа власти. Также в рамках усовершенствования структуры сельсоветов была запрещена организация отделов сельсоветах (в противовес параграфу 65 Конституции), определены положения об ответственности председателя сельсовета, об установлении штата технических сотрудников, статья о вознаграждении выборных работников. Новым было и то, что при сельсоветах могли организовываться ячейки содействия РКИ и комиссии по всем направлениям работы сельсовета. Особенно обширной в Положении 1920 г. была часть, касающаяся задач и функций сельсоветов. Этому были посвящены 54 параграфа (с 15 по 68). Перечень функций сельсоветов включал в себя: выдачу различных удостоверений гражданам данной местности, регистрацию рождения и смерти, организацию совхозов, содержание мостов, грунтовых и шоссейных дорог, содержание пожарных машин, изъятие продуктов по продразверстке, контроль за охраной труда, ведение учета военнообязанных и перевязочных средств, обеспечение призыва граждан в вооруженные силы, всеобщее военное обучение трудящихся, организацию изб-читален и школ грамоты, хозяйственное содержание школ, больниц, помощь нуждающимся и т.п. Практика показала, что ни один сельсовет, исходя из своих возможностей, не мог выполнить все эти функции. В качестве одного из новых элементов деятельности сельсоветов зафиксированных в Положении, было определение об обязательности постановлений сельсовета для всего населения соответствующего населенного пункта. Это положение призвано было повысить статус сельсоветов. Но проблема заключалась в том, что оно носило чисто декларативный характер, т.к., несмотря на то, что оно повторялось и в последующих правовых актах, регламентирующих деятельность сельсоветов, привлечь граждан за невыполнение распоряжений сельсовета по закону было нельзя. В целом жизнь показала, что данное положение требовало совершенствования, и 26 января 1922 г. было утверждено новое Положение о сельсоветах0. В нем уже не было оказавшейся несостоятельной детализации функций сельсоветов, они были определены в общем виде, одним параграфом. Но пункт предыдущего Положения, касающийся обязательности для всех граждан данного селения выполнять распоряжения сельсовета, сохранился в прежнем виде и также не получил раскрытия на предмет ответственности за его несоблюдение, т.е. остался декларативным. В новом Положении был изменен срок, на который избирался сельсовет. В Положении 1920 г. он вообще не был зафиксирован, и действовала норма Конституции о трехмесячном сроке. В Положении 1922 г., учитывая пожелания самих крестьян, отмечавших, что за 3 месяца человек даже не успевал войти в курс дела, срок, на который выбирался сельский совет, был увеличен до 1 года. По сути, Положение только закрепило существующую практику. Существенные изменения были внесены и в нормы представительства в сельсоветы. Был увеличен минимальный показатель численности селений, в которых создавались отдельные сельсоветы: с 300 до 400 жителей. Губисполкомы теперь имели право только понижать эту норму. Если раньше 1 депутат избирался от 100 жителей, то теперь этот показатель вырос до 200, при этом сокращалось и максимальное число членов сельсовета: с 50 до 25 человек. Минимальный показатель не устанавливался, но путем расчета (на 400 жителей по 1 от 200) можно определить, что он сокращался до двух человек. В отношении председателей общих собраний в селениях, где они заменяли сельсоветы, было установлено, что сроки, на которые они избирались, должны устанавливаться волисполкомами и утверждаться уездными отделами внутренних дел. Структура исполнительных органов сельсовета оставалась прежней, но точнее были сформулированы положения об их ответственности перед сельсоветом, волисполкомом и уездным ОВД. Также более четко была прописана ответственность членов сельсовета, определены санкции за нарушения: отстранение от занимаемой должности, т.е. исключение из состава Совета; предание суду по решению президиума уисполкома в указанных случаях и др. За членами сельсоветов закреплялось право выйти из состава членов сельсовета по своему желанию («покинуть свой пост»), но это право ограничивалось добавлением «лишь с ведома и согласия волисполкома». В Положении 1922 г. отсутствовали пункты о техническом персонале сельсоветов, о размерах содержания выборного состава. Осталось только указание о том, что председатели сельсоветов получают содержание от губисполкомов за счет местных средств. Эти изменения сильно подорвали материальные и финансовые возможности сельсоветов. Положительным моментом являлось только то, что был исключен пункт о выполнении волисполкомом функции исполнительных органов сельсоветов в волостных селах. Это было необходимо, т.к. жизнь показала полную непригодность прежнего положения. В новом Положении параграф об организации при каждом сельсовете ячеек содействия РКИ и комиссий по всем отраслям его работы был исключен, несмотря на то, что он был призван привлечь широкие деревенские массы к государственному управлению. Практика показала, что это намерение было не реальным при существовавших ресурсных возможностях сельсоветов. Данный пункт был заменен общим указанием на право председателя сельсовета привлекать к советской работе в качестве участников комиссий и для иных поручений членов сельсовета. Но и это право ограничивалось необходимостью его утверждения в каждом конкретном случае решением волисполкома. В Положение 1922 г. не было включено право каждого населенного пункта иметь не менее 1 представителя в составе членов сельсовета, учитывая, что в противном случае каждый хутор (а это, как правило, были зажиточные хозяйства) мог потребовать себе места в сельсовете. Также были внесены некоторые изменения в порядок представительства сельсоветов на волостных съездах. В связи с новыми нормами выбора в сам сельсовет изменялась и норма представительства в волсъездах: не 1 чел. от 1 тыс., а 1 чел. от 2 тыс.. Совсем было исключено право самостоятельного представительства на волсъездах сельсоветов с числом менее 10 членов. Это привело к тому, что большинство сельсоветов, чтобы послать своего представителя на волсъезд, должны были объединяться. Таким образом, новое Положение о сельских Советах, ликвидируя одни недостатки предыдущего Положения (1920 г.), обрастало новыми, порождая иной круг проблем в деятельности низовых органов власти в деревне. Новые нормы представительства сужали круг людей, непосредственно связанных с деятельностью органов власти на местах. А это шло вразрез с идеей широкого привлечения населения к управлению государством. Ограничение ресурсных возможностей сельсоветов отталкивало от них население, что также противоречило указанной выше идее. Снова встал вопрос об изменении правовой основы деятельности сельсоветов, и новое (третье за 4 года!) Положение о сельских советах было утверждено в 1924 г.0 По данному Положению восстанавливалась прежняя (конституционная) норма представительства в сельсоветах (1 чел. от 100) и образования отдельного совета (300 чел.). Был увеличен максимум членов сельсоветов до 100, а минимум автоматически, исходя из норм представительства, снова, как и в Конституции и Положении 1920 г., определялся в количестве 3 чел. Положение об участии в Советах мелких селений оставлено было прежним (или объединенный Совет, или общее собрание избирателей). Но в этом случае сельсовет для селений с числом жителей менее 50 выделял одного из членов в качестве уполномоченного Совета. Право образования исполкомов в крупных селениях было предоставлено губисполкомам, без ограничения их какой-либо минимальной нормой. Новым аспектом в Положении 1924 г. было регулирование деятельности сельских сходов и установление их взаимоотношений с сельсоветами. Также точнее был определен круг деятельности сельсоветов, изменена норма представительства от сельсоветов на волсъездах: 1 делегат от 3 депутатов сельсовета. В сфере организационных вопросов в Положении 1924 г. вновь, как и в 1922 г., устанавливалась возможность организации комиссий при сельсовете, но уже без согласия волисполкома. Ячейку содействия РКИ заменяла особая ревизионная комиссия, избираемая не Советом, а общим собранием, перед которым она должна давать отчет о деятельности совета. Это призвано было существенно повысить уровень общественного контроля за деятельностью сельского Совета. В отношении технического персонала проблема не была решена и данным Положением. Было указано, что секретари могут быть только в некоторых сельсоветах в случае особой необходимости с ведома уисполкома. Это сохранило имеющиеся проблемы в деятельности сельсовета, лишающие его возможности откликнуться на все нужды и просьбы со стороны населения. В целом, новое Положение о сельских Советах в известной степени возвращалось к Положению 1920 г.: некоторые его нормы восстанавливало полностью (представительство), иные в частично измененном виде (круг деятельности Советов, их структура и др.). Таким образом, процесс формирования правовой базы деятельности сельсоветов, как основного звена советской системы государственного управления, показывает как сложно формировалась эта система. Правовое регулирование нередко было больше похоже на правовую чехарду, правовое экспериментирование, а не на четкую управленческую деятельность высших государственных органов власти. Кроме того, что это делало трудной работу самих Советов, непоследовательность в правовых вопросах отталкивала от советской власти широкие массы крестьянства, которые приходили к выводу, что советская власть сама не знает, чего она хочет от своих низовых органов. Немало проблем и противоречий существовало и в правовых положениях, регулирующих сам процесс выборов в сельские Советы. Главную роль в этом процессе играли собрания жителей, имеющих избирательные права (сельские собрания). По отношению к ним избранные ими сельсоветы по существу являлись исполнительными органами. И здесь одним из главных вопросов было определение размера района действия сельсовета, который, как низовая ячейка советского аппарата, призван был удовлетворять на местах все основные потребности крестьян. Максимальная граница должна была обеспечить близость сельсовета к населению, чтобы крестьянину не приходилось терять много времени на связь с ним. Минимальная граница должна была определяться с учетом того, чтобы сельсовет работал с полной нагрузкой и не имел лишних штатов. Хотя даже при небольших размерах района действия сельсовета последнему необходимо было иметь технического работника (секретаря и т.п.), который смог бы отвечать на просьбы крестьян в отсутствие на месте в конкретный момент председателя или кого-либо из членов. При определении размеров районов действия сельсоветов необходимо было считаться не только с радиусом заселенной территории, но и естественными препятствиями, мешающими сообщению, качеством дорог, путями экономического тяготения, национальным составом населения. Но данные моменты не были учтены законодательством, и при выборах в сельсоветы, как уже отмечалось выше, устанавливалась единая норма представительства – 1 депутат от 100 человек. Но основная проблема заключается в том, что по действующему законодательству устанавливались две формы управления в сельской местности: в малых селениях (до 300 чел.) управление осуществлялось непосредственно всем совершеннолетним населением, а в более крупных – через своих представителей, выбранных в сельсовет. Статистика показывала, что большинство сельсоветов объединяло территории с население не более 1 тысячи и состояло из 3-10 членов. Таким образом, в большинстве сельских населенных пунктов управление осуществлялось органом власти, располагающим ничтожным числом работников. Практика показывала, что такие малочисленные сельсоветы были не в состоянии решать возложенные на них задачи, и управление сельской жизнью осуществлялось, как правило, общими собраниями, что принижало среди населения роль сельсоветов как органов власти. Не способствовала укреплению позиций сельсоветов и сама процедура выборов. Их организовывала и проводила специальная избирательная комиссия, которая кроме всего прочего отвечала за составление и опубликование списков лиц, лишенных избирательных прав. Но практика показывала, что нередкими были случаи, когда губернские и уездные комиссии, не считаясь с инструкцией ВЦИК, запрещали создавать сельские избирательные комиссии, возлагая всю работу по выборам на волостные избиркомы. По инструкции выборы должны были проходить на общих собраниях избирателей всего района действия сельсовета. При выполнении этого требования возникал ряд проблем. Во-первых, практика показывала, что чем больше селение, тем меньше был процент участвующих в выборах. Точных данных по явке избирателей собрать было невозможно, т.к. регистрация на избирательных участках не велась, а в больших селениях этого и сделать было невозможно, исходя из использовавшихся технологий подсчета. В отчетах давалась приближенная, округленная, как правило, в большую сторону, цифра. Точно также приблизительно давалось и число избирателей по отдельным участкам. Так, С.И.Чугунов приводит данные о 3 сельсоветах одной из волостей Псковского уезда, где число избирателей было равное (по 1500 человек в каждом), а численность всего населения в данных районах оказывалась различной (от 1500 до 2750 чел.). В другом случае наблюдалось явное преуменьшение числа избирателей (на 1155 чел. общего населения – 400 избирателей, т.е. одна треть). Но в целом даже приблизительные данные показывали низкую явку избирателей с колебаниями от 2 до 33%. Чугуновым приводятся данные об участии в выборах в среднем около 7% избирателей, что явно противоречило официальным данным НКВнудела0. Все это приводило к тому, что при существовавших нормах в состав сельсовета выбиралось до половины тех, кто явился на выборы (например, 25 из 50). Но даже если бы изъявили желание явиться на выборы большинство избирателей, могла возникнуть новая проблема, связанная с тем, что сама процедура проведения собрания была не реальной, т.к. в деревнях вряд ли можно было найти помещение, вместившее бы всех присутствующих. Третьей проблемой, связанной с процедурой выборов на общем собрании, можно назвать возможность (или скорее, невозможность) отзыва члена сельсовета и отчета их перед избирателями. Данная проблема возникала в связи с тем, что каждого члена Совета избирало все собрание, и отчет о работе Совета оценивался в целом (по всему составу). Персональную ответственность было сложно установить. В то же время без внимания сельсовета оказывались уже существующие органы местного самоуправления в каждом селении, и большом и малом, имеющие свои названия: деревенские старшины, деревенские выборные, а в крупных селениях – председатели сотен, осьмаков, концов и т.п. Члены этого самодеятельного крестьянского «аппарата», как правило, не входили в состав сельсоветов, но именно они осуществляли реальное руководство хозяйственной и общественной жизнью крестьянства, без всякой канцелярии и отчетности перед вышестоящими органами. Таким образом, Советы в деревне оказывались нередко лишним органом, к которому крестьяне, в лучшем случае, относились безразлично. Не обеспечивали выборы и связи сельсоветов с государственными и общественными организациями, действующими в деревне: кооперативами, обществами взаимопомощи, женскими, культурно-просвети­тельными организациями и др. В деятельности Советов члены данных организаций имели только право совещательного голоса (такое право, кстати, имел каждый, кто присутствовал на заседании сельсовета). Положение о сельсоветах и инструкции о выборах не предполагали автоматического включения руководителей данных организаций в состав сельсоветов, даже после того как вышли законодательные акты, запрещающие выбирать в состав руководящих органов сельских общественных организаций лиц, лишенных избирательных прав. Таким образом, сам процесс выборов сельсовета создавал условия для отсутствия представительности Советов, изолированности органов советской власти от других организаций, действующих в деревне, не способствовал превращению сельсовета в орган, координирующий их деятельность. Выход из подобной ситуации нередко находили сами крестьяне. Так, были примеры, когда выборы в Советы проводились не на общих собраниях, а по деревням, входившим в район деятельности сельсоветов, и не по утвержденным законом нормам, а по одному от каждой деревни. Все выбранные лица в данном случае, по мнению крестьян, входили не в сельсовет, а являлись членами «сельского съезда Советов», который выбирал председателя и его заместителя. На этом работа съезда заканчивалась, а делегаты его избирательными комиссиями вносились в состав вновь избранного сельсовета0. Такая процедура делала состав данного сельсовета представленным от всех селений, входящих в район его деятельности, повышались показатели явки избирателей (на основании данных их деревень), у членов сельсовета появлялась ответственность перед «своими» избирателями. При анализе возможностей сельсоветов для реализации возложенных на них функций неизбежно встает вопрос об их исполнительных органах. В соответствии со всеми издаваемыми Положениями основным исполнительным органом сельсоветов являлся председатель, и только в особо крупных селениях, которых было немного, Положение 1922 г. разрешало введение должности технического секретаря, а Положение 1924 г. давало право губисполкомам по своему усмотрению в крупных по территории сельсоветах (от 10 тыс. населения) образовывать сельские исполкомы, устанавливая для них штаты, исходя из местных условий. На практике губисполкомы этим правом, практически, не пользовались, т.к. не могли гарантировать оплаты работникам такого исполкома. Но необходимость особого штата исполкома возникала и в селениях с меньшим числом жителей. После укрупнения большинство районов деятельности сельсоветов начитывало по 2–4 тыс. человек. В таких условиях, как показывала практика, для того чтобы выполнить все возложенные на него задачи, сельсовету нужны были: – технические работники, которые могли бы вести канцелярию и выдавать необходимые справки в отсутствие председателя; – при наличии у сельсовета хлебозапасного магазина – работники, обеспечивающие его работу; – специалисты, отвечающие за эксплуатацию имущества, находившегося в ведении сельсовета (сенокосы, лесные участки, мельницы и т.д.); – дорожные и пожарные уполномоченные, рассыльные, сторожа и т.д. и т.п. Кроме этого, многие сельские Советы вынуждены были иметь собственного ямщика, так как. плата за использование частных лошадей была очень высокой.0 Весь этот штат работников существовал на местные средства, которые сельсовет должен был собирать с населения. На непродуманность правовых норм, регулирующих деятельность сельсоветов, указывают и положения о периодичности созыва заседаний сельсовета и обязанности отчета его членов перед избирателями. В Конституции (ст.59) содержалась норма созыва заседаний сельсоветов – 2 заседания в неделю. В Положении 1924 г. она обозначена как «не менее одного заседания в две недели». В постановлении VII съезда Советов установлено, что каждый депутат должен отчитываться перед своими избирателями также раз в две недели, а Положение 1924 г. только фиксировало эту обязанность, не устанавливая срока. Проблема здесь заключалась, во-первых, в том, что в условиях сельской местности, особенно в крупных селениях или районах сельсоветов, состоящих из нескольких деревень (а таких было большинство) не всегда возможно было даже раз в две недели собрать не только общее собрание, но и состав сельсовета, особенно в весенне-летнее время (страда!); а во-вторых, как уже отмечалось ранее, при существовавших правилах выбора в сельсоветы его членам было невозможно выделить группу «своих» избирателей, а на собрание могли прийти и те люди (из числа имеющих избирательные права), которые вообще не участвовали в последних выборах. Все это делало требование о сроках созыва заседаний сельсоветов нереальным, а деятельность их членов, в условиях коллективной ответственности, практически, бесконтрольной со стороны избирателей. Кроме этого, нормативные акты требовали от сельсоветов в обязательном порядке только отчетов о проделанной работе, а вопросов обсуждения и принятия планов на предстоящий период не касались, и они намечались без участия избирателей. С другой стороны, сельсоветы должны были отчитываться перед избирателями о каждом своем заседании, а это приводило бы к тому, что все решения, принятые сельсоветом, неизбежно должны были утверждаться общим собранием избирателей. Это лишало сельсоветы самостоятельности и превращало их только в исполнительные органы общих собраний. Все эти крайности, содержавшиеся в нормативных актах, делали работу сельсоветов не соответствующей реальным возможностям и, с одной стороны, принижали их статус, с другой – отстраняли широкие массы сельского населения от реального участия в решении насущных дел. Тем самым, идея растворить аппарат управления во всей массе управляемых, считавшаяся основной в большевистской доктрине государственного управления, становилась не реальной. В связи с этим встает вопрос: кто же реально управлял доколхозной деревней? Практика показывала, что ей управляли в большей степени традиции, олицетворенные в устоявшихся организационных формах: сельский сход и община. Именно сельский сход играл главную роль в деревне при решении насущных проблем. По сравнению с ним роль сельсоветов, как подтверждала практика, была ничтожна. Именно сельские сходы и их старшины руководили решением всех насущных крестьянских проблем: ремонтом дорог и мостов, ночной и пожарной охраной, переделом земель, определением нарядов и контролем за их выполнением. Принимаемые решения, требующие утверждения в вышестоящих органах, часто сразу направляли председателю сельсовета, а остальной состав его оставался не у дел. Сельсовет в таких случаях находился в стороне от деревенских проблем и ограничивался получением циркуляров сверху, составлением требуемых сверху же отчетов, выдачей справок и на своих заседаниях рассматривал только те вопросы, которые по указанию вышестоящих органов должны быть проведены через сельсовет. Роль сельского схода признавало и законодательство, в частности Положение 1924 г., считавшее равнозначными сельский сход и общее собрание избирателей. Но передача всех дел сельским сходам тоже не решила бы проблемы, т.к. и на них явка была не больше, чем на собраниях избирателей. Все вопросы там решались или группой случайных людей, или кучкой зажиточных хозяев, принимающих решения в своих интересах. Но правовые акты не давали возможности определить характер взаимоотношений сельских сходов и сельсоветов, что делало содержание управления на местах полностью зависящим от конкретных условий и не включенным в общегосударственную систему. Существенную проблему в системе местного управления составляли и взаимоотношения сельсоветов и сельских обществ (общин). В первую очередь территории общин далеко не всегда совпадали с территориями, подвластными конкретному сельсовету. Сельсовет нередко управлял территорией нескольких сельских обществ. В действовавшем законодательстве существовали противоречия в определении статуса сельсовета по отношению к общине. По Земельному кодексу, являвшемуся основным правовым актом, утверждающим и регулирующим деятельность сельских обществ, сельсовет рассматривался как исполнительный орган общины в случае, когда их территории совпадали0. Но в соответствии с Конституцией и Положением о сельсоветах он является высшим органов власти на вверенной им территории. Еще большие противоречия просматриваются в ситуации, когда территория сельсовета не совпадала с территорией общины. Тогда деятельность сельсоветов и уполномоченных по земельным делам (а именно они являлись исполнительным органом сельского общества) в данном случае совершенно не были связаны. Тем самым, функции сельсовета как высшего органа власти существенно урезались отстранением его от решения самых важных для деревни вопросов – вопросов землепользования. Процесс укрупнения сельсоветов, с одной стороны, и дробления сельских обществ – с другой, делал взаимоотношения их с сельсоветами еще более запутанными. Земельные общества в законном порядке находились вне поля подчинения сельсоветам. По земельному кодексу общества были непосредственно подведомственны волисполкомам. А при все увеличивавшемся числе таких обществ контроль за их деятельностью со стороны последних был практически неосуществим. Сельсоветы же как органы власти, находящийся к обществам ближе, чем волостные начальники, от этих функций были практически устранены. Они, по Положению 1924 г., могли только принимать участие в рассмотрении земельных споров. Таким образом, сельсоветы находились в менее выгодном с точки зрения реальной власти положении, чем сельские общества, что отражалось на их авторитете у сельского населения. В существовавших экономических условиях задача помощи всем нуждающимся была не под силу одному Советскому государству. Оно могло взять на себя заботу только об особо нуждающихся (инвалидах войны, семьях погибших на фронте и т.д.) и оказывать лишь отдельные виды помощи. Поэтому в данной сфере кроме государства действовали страховые общества и общественные или полугосударственные организации, работавшие на основе самоокупаемости. В деревне такой полугосударственной полуобщественной организацией были общества взаимопомощи, возглавляемые комитетами взаимопомощи (крескомы). Создание их на местах было обязательным, но нормативно их деятельность не была определена. По процедуре своего создания данные комитеты можно было назвать общественными, т.к. они избирались общим собранием общества взаимопомощи, а на соответствующих съездах обществ взаимопомощи создавались вышестоящие комитеты вплоть до всероссийского. В то же время они выполняли ряд государственных функций: оказание помощи семьям красноармейцев, инвалидов и т.п.; предоставление населению различных льгот, в том числе и налоговых. В качестве одного из источников их существования была эксплуатация бесхозного имущества, которое давалось им в распоряжение. Перевыборы комитетов проводились чаще всего одновременно с выборами сельсовета на одном и том же собрании и фиксировались одним и тем же протоколом. В дальнейшем, как правило, общих собраний специально по вопросам взаимопомощи не собиралось, а вопросы взаимопомощи решались на общих собраниях, наряду с другими делами, предложенными сельсоветами. Но выполнение решений общих собраний по вопросам взаимопомощи поручалось не сельсовету, а комитету взаимопомощи. Таким образом, на селе оказывалось два органа, избранных одним собранием: сельсовет и комитет взаимопомощи. Основными статьями дохода комитетов взаимопомощи были самообложение, общественная запашка, самочинно устанавливаемые комитетами налоги (на мельницы, на кузницы, кустарей, браки и др.), хотя это и запрещалось Наркоматом финансов. Но контрольные органы на это закрывали глаза. Самообложение и общественная запашка были делом почти всегда принудительным и не эффективным. А аппарат комитетов был достаточно большим, нередко превышающим волисполкомовский, и чаще всего именно он «съедал» львиную долю имеющихся в распоряжении комитета средств. С превращением комитетов в общества самообложение ликвидировалось, и вводились вступительные и членские взносы, что по сути своей ничем от самообложения не отличалось, т.к. закон требовал обязательного вступления в общества всего трудоспособного населения деревни. Для бедноты эти общества еще могли быть полезными, а зажиточному крестьянству они были не нужны. И более богатая часть деревни искала лазейку, позволяющую ей избежать участия в обществе взаимопомощи. Выход ими был найден в самом законе, устанавливающем ответственность членов общества за неуплату членских взносов, вплоть до исключения. Именно такого решения общества они и добивались. Основные направления и расходы имеющихся в обществе средств, размеры помощи комитеты определяли на свое усмотрение. Незначительная часть выдавалась в качестве дополнительной помощи к государственному страхованию при несчастных случаях и природных катаклизмах. Оказывали трудовую помощь силами членов общества семьям, лишившимся кормильцев. Но материальная помощь была незначительной и чаще всего выдавалась родственникам и знакомым членов комитета. Помощь учреждениям образования и здравоохранения была также ничтожна. Создание семенных фондов за счет общественной запашки шло очень слабо, т.к. урожаи на полях общественной запашки были небольшими из-за принудительного характера труда. Предоставление льгот часто было субъективным, т.к. проводилось без определенных законом критериев. И вся эта деятельность не контролировалась сельскими Советами. Отстранение их в законном порядке от установления льготных категорий граждан, от оказания им материальной и трудовой помощи явно лишало их возможности повысить свой авторитет в глазах сельского населения. А в это время рядом с ними в деревне были созданы явно надуманные структуры, отнимающие немало средств и у государства, и у крестьян. Таким образом, анализ правовых актов, регулирующий деятельность сельских советов показал, что их нечеткость, противоречивость и в известной мере оторванность от реальных условий создавали дополнительные трудности в и без того нелегкой работе местных органов власти в деревне. И это было одной из главных причин невозможности осуществить на практике в тех условиях идеи о широком участии трудящихся в государственном управлении. А это в свою очередь не позволило в полной мере реализовать стратегию развития советского государства и общества в целом, немеченую большевистской партией. В итоге вместо слома старой государственной машины и создания нового рабоче-крестьянского демократического государства создалась громоздкая, с трудом управляема «сверху», пробуксовывающая на поворотах конструкция. Это вынуждено было признать и руководство страны, в том числе и Ленин. В 1923 г. он писал по этому поводу: «…наш госаппарат, за исключением Наркоминдела, в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьезным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях является самым типичным из нашего старого госаппарата»0. Но смириться с таким положением руководство страны и большевистской партии не могло. Необходимо было найти механизм, который позволил бы сформировать корпус новых управленцев, контролировать и корректировать его количественный и качественный состав. И главную роль в данном механизме призваны были играть партийные организации и их руководящие органы, центральные и местные. Тема 4 МЕХАНИЗМ НОМЕНКЛАТУРЫ КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ КОРПУСА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ Термин номенклатура в его понимании применительно к советскому периоду - это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались и утверждались партийным комитетом определенного уровня (райкомом, горкомом, обкомом губкома, ЦК). После чего следовало официальное назначение на должность, оформляемое соответствующим государственным, профсоюзным (и иным) органом.0 Освобождались от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. Стоит подчеркнуть, что в номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах соответствующего уровня. Существует и другое понимание «номенклатуры», в качестве перечня лиц, занимавших руководящие должности (государственные, партийные, профсоюзные и т.д.), кандидатуры на которые утверждались и рекомендовались партийными комитетами различных уровней.0 И то и другое определения имеют право на существование и отражают как основной принцип номенклатуры – назначение по ходатайству и согласованию определенного партийного комитета, так и его сущность – это все же определенная группа лиц, занимающих важнейшие посты на разных уровнях. Процесс создания номенклатурного механизма был длительным и противоречивым. Реальность поправила большевиков, показала утопичность их идей относительно возможностей управлять страной без опоры на предыдущий опыт, без четкого распределения имеющихся кадров и серьезной подготовки кадров управленцев для учреждений всех уровней. Идеологическая составляющая, политическая нестабильность и экономические проблемы выступали основными факторами для создания четкой структуры в деле распределения надежных и проверенных членов правящей партии на руководящие должности. Первоначально назначения и перемещения руководящих работников осуществлялись ЦК РКП(б), в губерниях – губкомами. На 1919 г. кадрами занималось Оргбюро ЦК и действовавший под его руководством учетно-распределительный отдел ЦК. Данный отдел состоял из четырех подотделов: учетного, конфликтного, анкетно-мандатного и секретарского. Сотрудники отдела осуществляли учет работников с помощью карточной системы в которой учитывались надежные и активные партийные работники, «перспективные» сотрудники, вводился партбилет для единого учета партийных сил.0 В губерниях также были образованы учетно-распределительные отделы, подчинявшиеся как учраспреду ЦК, так и парткому на местах. В соответствии с указаниями ЦК РКП(б) от 1920 г. в учетно-распределительном отделе учитывались перемещения следующих работников уровня советов: наркомов, их заместителей, заведующих отделами и подотделами, членов коллегий и «иных ответственных работников». Кроме того, губернские комитеты регулярно направляли в учетно-распределительный отдел ЦК анкеты и характеристики ответственных работников соответствующего уровня с мест: «членов, кандидатов и руководителей отделов губкомов, членов и кандидатов в губисполком, заведующих отделами и подотделами губисполкома, ответственных работников и кандидатов в губсовнархоз, губпрофсоюз, военный комиссариат, политотделы, и прочих ответственных работников по определению губкома». В последующем данный список был расширен, в него вошли: «губпродкомиссар, ответственные работники губпродкома, губсоюза, ЧК, редакторов газет, управляющие заводов и председатели заводских комитетов профсоюзов».0 Практически с начала функционирования советской системы учет становился основополагающим элементом в распределении партийных кадров. Но нельзя сказать, что данный механизм функционировал системно на начало 1920-х г.г. Свидетельством этому является циркулярное письмо В.М. Молотова губкомам (обкомам) от декабря 1922 г., в котором он указывал на необходимость налаживания учета ответственных работников уездов и районов, путем направления в учраспредотдел ЦК учетных листков, а также изменений в должностях этих сотрудников.0 Еще одним шагом в систематизации учета ответственных работников являлась перепись «командного состава партии», проведенная в 1921 г. По ее результатам у руководства партии появилась информация относительно партстажа, возраста, социального происхождения, профессий ответственных работников совершенно разных масштабов: от всероссийского до уездного. На основе полученного материала уже можно было целенаправленно передвигать кадры ответственных работников в зависимости от требований, предъявляемых к той или иной должности. Мысли о создании всеобъемлющего механизма распределения кадров звучали годом позже на XII съезде РКП(б). Например, И.В. Сталин по этому вопросу высказывался следующим образом: «доселе велось так, что дела учраспреда ограничивались учетом и распределением товарищей по укомам, губкомам и обкомам. Теперь, когда работа ушла в глубь,... учраспред не может заниматься в рамках укомов и губкомов. Ясно, что руководящая роль партии должна выразиться не только в том, чтобы давать директивы, но и в том, чтобы на известные посты ставились люди, способные провести их честно».0 В целом, XII съезд РКП(б) упрочил позиции учетно-распределительного отдела, поручив ему обеспечивать руководящую роль партии во всех областях управления, усилив работу партии по подбору кадров для государственных и хозяйственных органов, используя систему учета и распределения работников.0 Кроме того, была унифицирована система оплаты труда ответственных работников. Так, на основании циркуляра «О материальном положении активных партработников» были установлены шесть разрядов должностных окладов для партийных и государственных сотрудников. Члены ЦК и ЦИК, секретари губкомов, заведующие отделами ЦК, руководители центральных и губернских ведомств получали заработную плату в соответствии с 17 и 18 разрядами. Далее ранжирование шло в соответствии с уровнем занимаемой должности. В целом необходимо отметить, что весь комплекс мероприятий проводимый в этот период и последующие объяснялся объективной потребностью партийного аппарата, а как следствие аппарата государственного управления к планированию, самоорганизации, повышению эффективности своей деятельности вследствие подбора нужных, способных кадров, а также применения мер соответствующей мотивации труда, включающей как социально-психологические аспекты, так и материальный аспект. Но, говоря о вопросе создания системы номенклатур, формирования системы подбора и работы с кадрами нельзя не учитывать влияние на данный процесс обострившейся после смерти В.И.Ленина внутрипартийной борьбы. После планомерного развития секретариата ЦК (параллельно с политбюро и оргбюро) и формирования из него структурной единицы аппарата ЦК, имевшей широчайшие полномочия в деле определения стратегии и тактики развития советского государства, данный аппарат возглавил И.В. Сталин, кандидатура которого была выдвинута на пост генерального секретаря. В результате деятельности И.В. Сталина на данном посту, «объективно изменился политический баланс сил в политбюро»,0 что в совокупности с рядом других факторов (например, таких как обсуждение вопросов слияния партийного и государственного аппаратов) повлекло за собой разногласия во взглядах на ряд ключевых вопросов в высших партийных органах страны. Одним из первых с критикой забюрократизированности государственного аппарата выступил Л. Троцкий: «не протестуя против решения XII съезда о тщательном подборе хозяйственников сверху донизу, Троцкий критиковал принцип подбора, что назначенные чиновники должны были быть лояльными партийному режиму»,0 кроме того Л. Троцкий негативно высказывался в отношении всеобъемлющего характера назначения секретарей губкомов, что по его мнению делало их независимыми от местных парторганизаций. Кроме того, имело место Заявление 46, «в котором высказывалось несогласие с политикой, проводимой большинством членов политбюро, в частности говорилось о процессе бюрократизации партийного аппарата».0 Указанные аспекты в числе прочих (например, попытки летом 1923 г. перестроить работу секретариата ЦК – политизировать его, введя туда большее количество членов политбюро (план Бухарина), либо вообще сделать секретариат техническим органом (план Зиновьева) сделали явной внутрипартийную борьбу и обострили уже имевшиеся противоречия. Учитывая вышеуказанные факторы, руководство страны в лице И.В. Сталина и его сподвижников, не могло не инициировать и всячески поддержать создание механизма подбора и расстановки кадров (системы номенклатур), который помог бы, путем снятия с должностей оппонентов, а как следствие и снятия внутрипартийной напряженности, наиболее продуктивно воплощать в жизнь стратегию развития советского государства. Поэтому доклад Л.М. Кагановича (в данный момент заведующего учетно-распределительным отделом) на оргбюро о трудностях в процессе «овладения парией госаппаратом», в котором говорилось о том, что «нет ни четкого представления о наличии должностей в ведомствах и центральных учреждениях, ни какого-либо плана распределения работников»,0 нашел поддержку со стороны наиболее весомой в этом момент группы партийных функционеров. Поэтому уже 20 октября 1923 г. состоялось первое заседание комиссии оргбюро по докладу Л.М. Кагановича, носившее ознакомительный характер с существом проблемы, на втором же заседании было решено считать целесообразным формирование списка назначаемых ЦК работников (но процесс этот отложить на некоторое время).0 В ноябре 1923 г. было принято постановление оргбюро ЦК , в котором впервые появился термин «номенклатура». Данный документ содержал приложение, состоящее из двух списков номенклатурных должностей. В первом списке (номенклатура № 1) присутствовало 4000 должностей, назначения на которые производились только ЦК РКП(б). Во втором списке (номенклатура № 2) присутствовали должности, назначение на которые осуществлялось самими ведомствами с предварительного уведомления об этом ЦК и согласования с учетно-распределительным отделом ЦК.0 Советское руководство не ограничивалось созданием системы учета и распределения работников в партийных органах и органах государственного управления. На повестке дня стояла задача создания идентичного аппарата во всех значимых учреждениях и ведомствах. Партия стремилась взять под свой контроль все наиболее важные сферы жизнедеятельности. Так, в январе 1924 г. ЦК разослал всем руководителям трестов циркуляр о необходимости предоставления информации (списков, учетных материалов, биографий) об ответственных работниках высшего и среднего уровней.0 Тем самым учетно-распределительный отдел ЦК брал под свой контроль значительную часть управленческих кадров хозяйственной жизни страны. Целью этого процесса было создание костяка кадров полностью контролируемого партией, способного четко выполнять директивы центра. Кроме того, в октябре 1924 г. ЦК РКП(б) выпустил циркуляр о подборе работников для торговых, кооперативных и кредитных учреждений. Основная задача данного документа была в «установлении действительного руководства этими органами и полного овладения их аппаратами».0 В целях укрепления учетно-распределительной работы в 1924 г. на основании «Положения об орграспреде ЦК РКП(б)» произошло объединение учраспредотдела и оргинструкторского отдела ЦК, вследствие чего был создан организационно-распределительный отдел, который возглавил Л.М. Каганович. В скором будущем орграспредотдел стал центральным органом, занимающимся подбором и расстановкой кадров. Количество учитываемых постоянно росло. Так, с 1922 г. по 1923 г. было распределено 6088 сотрудников (4569 ответственных работников, 1519 рядовых), а с 1923 г. по 1924 г. распределили уже 12227 (9419 ответработников, 2858 рядовых).0 16 ноября 1925 г. было принято постановление «О порядке подбора и назначения работников», которое окончательно закрепило функционирование системы номенклатур. Механизм назначения на должности, входящие в 1 и 2 номенклатуры не изменился. В дополнение к номенклатуре 1 был утвержден список выборных должностей, назначение на которые осуществлялось специальными комиссиями, формируемыми ЦК. Подбор и назначение на руководящие должности, не входившие в номенклатуры 1 и 2, осуществлялся по спискам, установленным каждым ведомством самостоятельно, но по согласованию с орграспредом ЦК и ежемесячным его извещением о состоявшихся назначениях. Данные списки представляли собой ведомственную номенклатуру № 3. Необходимо отметить, что изменение количества должностей учитываемых по 1 и 2 номенклатурам. Например, по 1 учитывалось 1870 должностей (против 4000 ранее), по второй 1875 (против 1500 ранее).0 Данное обстоятельство косвенно говорит об уменьшении группы руководителей самого высокого ранга, так как в данное время уже началась борьба за власть, и И.В. Сталин постепенно сужал кольцо лиц, наделенных реальными властными полномочиями. Говоря о ведомственном учете, отметим, что в каждом наркомате был свой учраспред, подчинявшийся орграспреду ЦК. Номенклатура в ведомствах была достаточно широка. Так, в наркомате труда значилось 93 должности, наркомате иностранных дел – 133 и т.д.0 Как отмечалось ранее, ведомственные назначения могли происходить только после уведомления партийных органов. Процесс назначения представлял собой следующую цепочку: учраспред ведомства ставил в известность орграспред ЦК о предстоящем перемещении сотрудника. Последний обращался в ОГПУ за обоснованным мнением. После указанных согласований происходило назначение работника. В целом же все движения ответственных работников осуществлялись через орграспредотдел ЦК, который стал основным органом ведущим учет и распределение. Отдельного внимания заслуживает система номенклатур, практиковавшаяся на местах. Орграспредотдел ЦК в 1925 г. разработал «Инструкцию о формах согласования назначений и перемещений руководящих работников местных учреждений».0 В соответствии с этим документом назначение на должности 1 и 2 номенклатур осуществлялось таким же образом, как и на всероссийском уровне. Номенклатура № 3 также включала должности ведомственного назначения, и при их согласовании требовалось получить положительный ответ от орграспредотдела а также ежемесячно уведомлять ЦК о произошедших перемещениях.0 Номенклатура различалась по трем главным критериям: а. По партийному органу, включившему определенное лицо в номенклатуру. б. По вышестоящему партийному органу, санкционировавшему это включение. в. По характеру номенклатурной должности, предоставленной определенному лицу (в зависимости от того является ли она штатной или выборной).0 Под партийными органами в данном случае понимаются органы профессионального партийного аппарата: от ЦК КПСС до райкома включительно. В соответствии с этими тремя критериям номенклатура подразделялась на: 1. основную и учетно-контрольную (для краткости ее именуют "учетной"); 2. штатную и выборную. Основная номенклатура - это номенклатура того партийного органа, который принял решение о назначении (утверждении, рекомендации). Учетно-контрольная номенклатура - это номенклатура вышестоящего органа, который согласовывает и утверждает решение о назначении. Штатная номенклатура - это номенклатура (основная и учетная), в которую входят лица, назначенные на штатные номенклатурные посты, то есть на аппаратные должности. Выборная же номенклатура - это номенклатура (основная и учетная), в которую входят лица, утвержденные или "рекомендованные" на "выборные" номенклатурные посты. То есть смысл тот, что на эти должности выбирали. Ответственный сотрудник, занимавший номенклатурную должность, мог находиться одновременно в нескольких номенклатурных списках: например, «упоминавшийся заместитель министра находился не только в основной штатной номенклатуре Секретариата и учетной номенклатуре Политбюро ЦК, но, если он депутат Верховного Совета СССР или кандидат в члены ЦК, — в выборной номенклатуре тех же органов».0 Для эволюции качественных характеристик управленческих кадров в результате проведенной кадровой работы можно использовать материалы переписей государственных служащих и партийных переписей. Интересны данные по результатам «орабочивания» государственного аппарата на конец 1920-х. Например, на 1929 г. в московских государственных учреждениях насчитывалась 31000 ответственных работников, но из них только 8% приходилось на рабочих, остальные 92% состояли из служащих. Среди ответственных работников Наркомфина выходцев из рабочих было 7%, внутренних дел – 8%, ВСНХ – 3%, земледелия 6%.0 В целом же по Союзу в наркоматах трудился 20,1% рабочих.0 Но, рассматривая данный вопрос, нельзя обойти стороной тот факт, что количество рабочих на ответственных должностях прямо пропорционально зависело от уровней должностей. Другими словами, на самых высоких ответственных должностях находились, как правило, рабочие с солидным партийным стажем. А на оперативно-руководящем уровне по-прежнему преобладали дореволюционные спецы.0 Например, в соответствии с переписью 1927 г. рабочих на должностях руководителей госучреждений и заведующих отделами – 48,4%, а на должностях руководителей подотделов и инструкторов 39,6%.0 По итогам выборов в городские Советы РСФСР в 1927 г. председателями горсоветов оказалось 40,7% рабочих, а на административно-хозяйственных должностях, где требовалась известная общеобразовательная и профессиональная подготовка, их было всего 10,3%.0 В подтверждение факта занятия должностей оперативно-руководящего уровня преимущественно спецами и служащим, можно привести следующие данные на 1927 г.: в аппарате наркомата юстиции рабочих было 9,6%, в Госплане – 0,04%, в ОГПУ 18,4%.0 Практика назначения на ответственные посты пролетариев, механизм которой будет рассмотрен ниже, зачастую не обладавших даже средне специальным образованием, к концу 1920-х привела к тому, что в системе государственного управления образованность ее кадров резко снизилась. В пример можно привести анализ состава делегатов четырнадцатого и шестнадцатого съездов ВКП(б). Хотя численность лиц с высшим образованием увеличилась на 2,3%, в то же время число делегатов с низшим образованием увеличилось с 66,1% до 74,7% и сократилась численность лиц со средним образованием с 22,3% до 14,4%.0 Такая же тенденция прослеживалась и в центральных органах исполнительной власти. В пример можно привести состав наркомата финансов, в котором в 1923 г. высшим образованием обладали 60,3% сотрудников, а в 1929 г. – 31,4%. Кроме того, естественно, увеличилось количество лиц с низшим образованием с 10,3% до 29,1%.0 Можно констатировать, что уровень образования коммунистов был ниже, чем у беспартийных, потому что среди первых было много рабочих, которые зачастую были не образованны. Именно по этой причине к середине 1920-х на государственном уровне была воплощена идея создания Института техники управления, призванного механизировать или, скажем, сделать более алгоритмичным процесс принятия управленческих решений.0 Говоря о системе подбора и распределения работников нельзя не отметить, средства массовой информации, которые уже в рассматриваемый нами исторический период играли достаточно существенную роль в донесении до масс информации относительно ситуации в кадровой работе, являясь при этом источником инструкторским, методологическим, идеологическим и кроме того источником, консолидировавшем в себе данные относительно динамики количественных и качественных изменений в кадровой сфере. Наиболее содержательным и информативным в данной сфере источником, с нашей точки зрения, были «Известия ЦК РКП(б)-ВКП(б)». Публикуемые материалы, касающиеся кадровой работы, в основной своей массе состояли из отчетов наиболее значимых отделов: агитационно-пропагандистского, информационно-статистического, учетно-распределительного. Так же были публикации материалов относительно работы с молодежью (РКСМ), среди женщин, в деревне и т.д. Важно наиболее подробно остановиться на формах и структурах отчетов ЦК и его учетно-распределительного отдела. Необходимо отметить, что их содержательная часть в основной своей массе была одинакова (с учетом того, что с 1923 г. в отчетах стали регулярно публиковаться перспективные стратегические цели и задачи) и рассматривались вопросы следующего характера: 1. Количество работников, прошедших через учетно-распределительный (впоследствии организационно-распределительный) отдел; 2. Распределение сотрудников в различные государственные, хозяйственные, торговые, кооперативные и др. органы, ведомства, учреждения для их усиления. Причем, говоря о распределении, интересно отметить, что распределение сотрудников от 5-7 человек отражалось в отчетах; 3. Мобилизационные процессы (количество распределяемых сотрудников и их назначение); С 1923 г. в отчетах прослеживается наличие плановых перебросок, что говорит о формировании и внедрении в процесс подбора и распределения элементов плановости, которые до 1923 г. практически отсутствовали; С 1923 г. в отчетах стали отдельно выделяться разделы об учете ответственных работников со стратегическими целями и задачами, которые уже в 1924 г. сами стали дифференцироваться на разделы: а. учет ответственных работников с определенным стажем (дореволюционным, с 1917-1921 г.г., период после 1921-1924 г.г.), б. учет коммунистического студенчества (РКСМ), в. учет беспартийных. Впоследствии (с 1924 г.) отдельное и пристальное внимание стало уделяться подбору секретарей губкомов и обкомов, а также руководителей местных учетно-распределительных отделов.0 Но с созданием системы номенклатур власть разделялась как бы на два вертикальных слоя – производственная власть и власть административно-партийная. Первый слой оказывал воздействие на производственные отношения в различных сферах жизни общества (государственной, советской, профсоюзной, хозяйственной, культурной и т.д.), второй осуществлял влияние на первый. Кроме того, власть была разделена и на ряд горизонтальных слоев – высший, губернский, уездный, волостной. Всей полнотой власти обладал только один высший слой, а вернее его "верхушка", впоследствии один харизматический лидер. На пересечении слоев власти появились своеобразные концентраторы административно-партийной власти, имеющие две совершенно различные природы – коллективистскую и корпоративную. С одной стороны, концентраторами административно-партийной власти были различные сьезды, конференции, выборные коллегии, с другой – аппараты, аппаратные комиссии с чрезвычайными полномочиями. Демократический централизм, на основе котором была построена партия, начинал превращаться в централизм бюрократический. Здесь и таилась метаморфоза власти – партийные массы, по сути дела, от нее отстранялись, в центр системы выходили исполнительные и чрезвычайные органы власти. "Орабоченный", "окрестьяненный", "окоммунистиченный" аппарат управления, сделанный партией таким с самыми благими намерениями, открывал дорогу диктатуре личной власти. Партия распадалась на две части – "внутреннюю" и "внешнюю". Внутренняя – это руководящий состав партии вместе с аппаратом, внешняя – это миллионы рядовых партийцев, беспрекословно подчиняющихся партийным решениям внутренней партии и являющиеся ее прикрытием. Только создание системы номенклатур, неограниченное влияние (власть) на эту систему со стороны "внутренней" партии и было стабилизирутщим фактором. Одним из важнейших качеств, которым стала обладать созданная система номенклатур, являлась способность ее к саморегуляции, т.е. приспособляемость ко всем меняющимся внутренним и внешним условиям (например, целям, задачам, определяемым властными органами), самопроизвольному упорядочению, единообразному воспроизводству утраченных элементов, связей, сохранению целостности Способность к саморегуляции обеспечивалась, прежде всего, тотальной регламентацией и тотальным контролем за исполнением нормативных документов, разработанных партийным аппаратом в период становления системы Система номенклатур была усилена, укреплена созданием в 1939 г. специальных организационных структур – Управлением кадров в ЦК ВКП(б) и соответствующих отделов кадров в составе каждой республиканской, краевой и областной парторганизации. В обкомах и крайкомах в это время существовали промышленные отделы, советско-торговые отделы, культурно-просветительные и другие многочисленные производственно-отраслевые подразделения партийного аппарата, каждый из них работал со своим подбором "ключевых" должностей – номенклатурой. Это позволяло обеспечить широкий охват руководящих кадров, теперь надо было работать "вглубь", т.е. не только удержать под влиянием вертикальных и горизонтальных структур власти качественно обновившийся состав руководящих кадров, но и, воспользовавшись ситуацией, обеспечить более "гибкое маневрирование", ротацию кадров, прекратить деструктивные процессы, охватившие весь кадровый корпус страны. Регенеративные возможности системы номенклатур проявились в тяжелейшие военные и послевоенные годы, особенно на освобожденных территориях. В Белоруссии после войны надо было осуществить поиск и выдвижение десятков тысяч людей на руководящие посты во всех сферах управления. В течение 1946 г. в основном были заменены все должности номенклатуры ЦК КП(б)Б (около тысячи должностей). На 80% руководящих должностей в промышленности были выдвинуты люди, никогда ранее руководителями не работавшие. Высока была динамика кадровых перемещай – в 1945 г. сменилось и переместилось 38,6% работников номенклатуры ЦК КП(б)Б, за 11 месяцев 1946 г. – 31,6% . Проблемой саморегуляции стало ее стремление в стабилизационный период к значительному расширению сферы своего влияния (власти), к охвату все большего числа должностей. Причем это происходит тем быстрее, чем большее внимание со стороны партийных комитетов ей оказывается. После войны на Украине номенклатуру ЦК, обкомов, горкомов и райкомов партии разделили на две части – основную и контрольно-учетную. Были определены и согласованы должности, входящие в оба ее вида. Начиная с 1946 г., все областные, городские и районные комитеты ввели в практику ежегодное рассмотрение на заседаниях бюро актива номенклатуры, приведение ее в соответствие с изменяющимися условиями деятельности. Процесс этот назывался "упорядочением" номенклатуры должностей партийных комитетов и предполагалось, что он является важным этапом в совершенствовании работы с руководящими кадрами. Однако усиленное внимание ЦК ВКП(б), ЦК Компартии Украины к работе с номенклатурными кадрами в конечном счете привело к отрицательным последствиям. Партийные комитеты на местах стали стремиться включать абсолютно все руководящие должности в номенклатуру. После ХХ съезда КПСС предпринимались попытки уменьшить число должностей в номенклатуре партийных комитетов, но реальных результатов это не дало, поскольку на местах были найдены способы сохранить и даже увеличить количество нагих должностей. Вследствие непомерного разбухания система номенклатур постепенно утрачивала свои способности к саморегуляции. Смена лидеров партии на короткое время восстанавливала ее способности, происходило обновление кругов власти, но затем наступало затишье. Длительный стабилизационный период (1964 – 1982 гг.) привел систему номенклатур к застою. Наиболее характерные признаки застоя, утраты способностей к позитивной саморегуляции, самоочищению, которые отмечаются при любом, самом поверхностном анализе системы номенклатур – это то, что партийные и советские органы перестают заниматься изучением работников на практической работе, при подборе кадров партийный аппарат начинает опираться на узкий круг известных им людей, появляется боязнь выдвигать молодые кадры; работника, не оправдавшего себя на предыдущей работе, потерявшего авторитет, перемещают на равнозначные должности или выдвигают даже на более высокие посты, медленно растет образовательный уровень лиц, занимающих номенклатурные должности; увеличивается средний возраст; вопросы подбора и расстановки кадров решаются путем назначения "сверху", без согласования с "низами", сводятся к минимуму демократические начала в подборе и выдвижении кадров, полностью ликвидируется гласность, самокритика и критика "снизу", преобладающим делается субъективный подход в решении кадровых вопросов. Система номенклатур не перестает обладать регулирующими возможностями, но эта регуляция происходит как бы со знаком минус, система начинает отвергать, исключать из себя все неординарное, талантливое, выдающееся, она "закрывается". Номенклатура должностей превращается в номенклатуру руководящих лиц. Длительные периоды застоя приводят систему к абсолютной бесконфликтности, управляемости, притиранию и отлаживанию всех ее элементов, консервируются формы и методы ее деятельности, поэтому время как бы обгоняет ее, и она делается неспособной в новых условиях решать проблемы по-новому – наступает кризис, кризис системы, кризис общества. И хотя в этих условиях нарастает поток в общем-то правильных решений, предложений, их никто не выполняет. Тем разительнее и разрушительнее был переход к полной гласности в условиях «перестройки. Созданный имидж советского руководителя рухнул под шквалом разоблачительных материалов, право КПСС на выработку и реализацию кадровой политики было отвергнуто общественным сознанием не только простых граждан, но и коммунистов. Само понятие "номенклатура" приобрело зловещий оттенок и центральные органы правящей партии пошли на беспрецендентный шаг – сначала отказались от слова "номенклатура", затем от реализации кадровой функции. Однако попытка избавитъся от метастаз лицемерия, преодолеть кризис хирургическим путем, привел к самым неожиданным результатам. Номенклатурная кадровая политика правящей коммунистической партии представляла из себя систему требований к руководящим кадрам страны. Эти требования, которым должно было соответствовать их поведение, которые направляли, контролировали, регулировали и оценивали их поведение, стали частью общих социально-политических норм к традиций, выработанных с учетом социальной структуры общества, интересов и представлений членов общества о должном, допустимом, возможном, одобряемом, желательном, приемлемом или нежелательном, неприемлемом и т.д. Конечно, эта система требований носила многоуровневый, лицемерный характер, однако существовал определенный порядок, который обусловливал форму, мотивации, направленность, оценку поведения основной массы руководителей, определял формы кадровой работы и допустимые отклонения. Конечно, даже инструктор партийного комитета мог повлиять на решение кадрового вопроса, но решить его единолично он не мог. В любом назначении на должность, перемещении, а тем более выборах принимало участие большое число людей, действовавших в рамках сложившихся норм-правил, норм-ожиданий. Но вот наступил период, когда была сделана попытка преодоления кризиса системы номенклатур самым, казалось бы, радикальным способом – ее полной ликвидации. Однако развитие реальных событий политической жизни общества показало, что так делать было нельзя. Советская номенклатура – это не сверхъестественное явление, некий, находящийся за пределами понимания, социальный феномен, а вполне объяснимый механизм производства и воспроизводства "руководящих кадров" – бюрократии. Особые, весьма специфические формы данный механизм приобретал не в силу только субъективных факторов, а, прежде всего, в силу исторической предопределенности и особенности влияния нулевой партийной системы, существовавшей в рамках тоталитарном политическом режима. Тема 5. УСЛОВИЯ РАБОТЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ Условия работы управленческих кадров самым непосредственных образом зависели от состояния страны в целом, от уровня ее экономического развития, состояния социальной и культурной инфраструктуры. Несмотря на значительные успехи восстановительного периода, было много проблем материального и организационного характера, ярко проявлялись последствия недостаточного образовательного и профессионального уровня работников советских учреждений и хозяйственных органов управления. Проблемы становились еще более острыми, когда дело касалось управления на низовом уровне, т.к. низовые органы непосредственно были связаны с массами в деле обеспечения реализации государственной политики на местах. Наиболее остро этот вопрос стоял при управлении деревней. Это обуславливалось рядом причин. Во-первых, в России, стране остававшейся преимущественно аграрной, крестьянство в 1920-е годы составляло абсолютное большинство населения (более 60%), и, как класс колеблющийся, в условиях строительства социализма требовало постоянного контроля со стороны государства, провозгласившего диктатуру пролетариата. При этом главная тяжесть всех хозяйственно-экономических мероприятий в 20-е годы была связана с экономикой сельского хозяйства. Основное бремя всей работы по проведению их в жизнь ложилось на низовой советский аппарат, широкая сеть органов которого, должна быть обеспеченна соответствующими кадрами. Во-вторых, низовые государственные управленческие структуры олицетворяли для миллионов российских крестьян государство в целом, и от деятельности управленцев на местах зависело отношение их к советской власти вообще и конкретным ее действиям в частности. Не случайно при ЦК РКП(б) была создана специальная комиссия по вопросу низового советского аппарата и положению в деревне, которая определяла низовые советские органы власти в деревне в качестве одного «из важнейших и очень крепких приводных ремней, соединяющих крестьянство с рабочим классом и партией», а госаппарат и его низовая часть в особенности, - «местом стыка союза рабочего класса с крестьянством», орган, который «первым воспринимает на себе давление классов и, что совершенно неизбежно, отображает их», являясь в известном смысле «барометром отношения классов» 0. На низовой советский аппарат были возложены обширные исполнительские функции, и он был тесно связан с крестьянством в повседневной практической работе, в которой «бумажной связи с населением» должно быть меньше всего, а необходимо было «живое общение»0 На деле же все было иначе. Структура центральных органов управления в 20-е годы постоянно находилась в состоянии трансформации, не всегда присутствовала преемственность между старыми и новыми структурами. Это приводило к тому, что «сверху» на местные органы управления буквально сыпался поток писем и циркуляров с запросами информации о состоянии дел. В итоге на местах создавалась достаточно сложная система делопроизводства и «бумажная работа» составляла основную долю в общей структуре дел. По данным проверок НК РКИ за 1923-1924 гг. в 50% всех волисполкомов в день проходило по 10 входящих и исходящих документов, в 20% - по 20, в 11% - до 30, в 8% - до 40, в 4% - до 50, в 2% - до 600. Аналогичная картина наблюдалась и в сельсоветах. По 3 входящих и выходящих бумаги в день пропускали 57% всех сельсоветов, по 7 бумаг – 28%, по 12 бумаг – 15%0. Данные о распределении переписки по корреспондентам и содержанию документов показывают основные направления деятельности и характер работы, которую приходилось выполнять сельсоветам и волисполкомам. Так, в 1924 году через низовой сельский советский аппарат прошло 24.5 % документов по вопросам финансово-налогового обложения, 27% документов – по вопросам административно-судебной деятельности, 13% - по вопросам культурно-просветительной работы, 12% по вопросам землеустройства, 9% - по вопросам коммунального хозяйства, 4% - по военным делам, 10,5% - по делам селькоров.0 Ситуация усугублялась тем, что нередко от сельсоветов и волисполкомов требовались сведения, которые необходимо было занести в особые формы, сложные по своей структуре и техническому оформлению. К тому же иногда сельсоветам предъявлялись требования о предоставлении аналогичных сведений по различным формам со стороны земельных, статистических и кооперативных органов. В ряде случаев одну и ту же информацию приходилось рассылать по 5-6 адресам0. Все это приводило к тому, что информация поступала «наверх» с опозданием или совсем не поступала. А ведь сельсоветы и вики – это первичные ячейки, представлявшие статистические сведения, на основе которых вышестоящие органы принимали управленческие решения, разрабатывались основы государственной политики. Кроме внешнего документооборота в систему делопроизводства сельсоветов и волисполкомов входили документы, обеспечивающие жизнедеятельность населения: различного вида справки, ходатайства, выписки. А здесь проблема заключалась в том, что местные органы власти и управления не имели чаще всего единой формы создания подобных документов и, как правило, содержание их и основные параметры определялись на месте. Нередко это приводило к путанице, неточности информации и наряду с загруженностью бумажной работой усиливало волокиту в деятельности государственного аппарата и в центре и на местах. А это уже была проблема политическая, связанная с отношением населения к советской власти в целом, т.к. местные органы власти и управления были в глазах населения ее олицетворением на местах. Но являлось ли виной работников местных органов власти имеющая место волокита и неразбериха? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо посмотреть, в каких условиях приходилось выполнять свои обязанности работникам низового управленческого аппарата в деревне. Если даже волиспокомы не всегда имели приспособленные помещения, необходимые канцелярские принадлежности, копировальную бумагу и пишущую машинку (нередко приходилось от руки заготавливать несколько десятков экземпляров писем для сельсоветов0), то в сельсоветах положение было совсем плачевное. В результатах обследования состояния дел в низовых советских органах нередко содержались заметки типа «ВИКи без дверей и с побитыми стеклами – это очень нередкое явление.»0. Очень показательным является одно из описаний сельсовета, сделанное в ходе обследования положения дел в советских учреждениях на местах в 1924г.: «Когда мы пришли проверять делопроизводство, то оказалось, что оно хранится в том же шкафу, в котором хранится домашняя утварь и заключается в клочках бумаги разного формата и цвета… На канцелярские принадлежности и бумагу сельсовет не имеет ни копейки. Входящий и исходящий журнал представляет собой просто синюю тетрадку, которая пожертвована сельским учителем. Причем председатель совета уже сам впоследствии додумался, как вести свой журнал: начало тетради он отметил для «входящих», а затем перевернул тетрадку другой стороной и определил ее для «исходящих». Вот его архив. Тут собраны бумажки, они очень аккуратно подшиты, причем председатель сельсовета сам их подшивал и обернул газетой… Вот далее протоколы заседаний сельсовета. Опять те же кое-как скрепленные листы бумаги. Причем председатель опять таки сам установил для ведения их определенную форму. В некоторых местах записи сделаны карандашом, в некоторых чернилами», что председатель объяснил следующим образом: «Я сначала пишу, как умею в заседании карандашом, а потом когда прихожу домой, пишу чернилами». Действительная причина этого заключалась в том, что «более сложные, трудные по формулировке постановления, такие как, например, приветствия XIII партсъезду, или постановление по поводу знаменитых сельскохозяйственных «ножниц», оказались не под силу председателю и потому были потом формулированы и записаны чернилами… учителем…» Ведомости по специальным вопросам – страхованию, аренде, земельному вопросу, список плательщиков налогов – «все это производилось на бумаге, пожертвованной то учительством, то кооператорами и т.д. Все это чрезвычайно большая и ответственная работа, и легко себе представить, каковы ее результаты в подобных условиях.»0 Столь обширная цитата приведена в связи с тем, что в ней очень точно и многосторонне показана жизнь сельсовета в 20-е годы, и подобная картина была достаточно распространена в этот период в сельской местности. Существенно ограничивало возможности деятельности работников местных советов и состояние почтовой связи в деревне. Развернутую характеристику ее к середине 1920-х годов дает доклад заместитель наркома почт и телеграфа Любовича, заслушанный 10 сентября 1924 года на заседании административно-организационной подкомиссии комиссии ЦК РКП(б) по низовому советскому аппарату. В целом по СССР, при общей площади более 18 кв. верст, насчитывалось более 330 тыс. сел, деревень и других населенных пунктов, в которых проживало около 135 млн. жителей, в том числе сельского населения – 1113 млн. чел. По данным на 1 апреля 1924 года в стране насчитывалось 9045 почтовых отделений, в том числе 7 125 нормальных и 1920 упрощенных (вспомогательных пунктов). В среднем на одно почтовое отделение приходилось 18 тыс. жителей и одно почтовое отделение приходилось на 2030 кв. верст. В сельской местности этот показатель был еще выше: среднее расстояние от сел и деревень до ближайшего почтового отделения составляло приблизительно 25 верст. Из 7 238 волостей около 2 тысяч, по данным на 1 января 1924 года не имели правильной почтовой связи. Данный показатель несколько уменьшался по мере проведения районирования, которое приводило к укрупнению волостей и в каждой новой волости почтовое ведомство по возможности открывало почтовые отделения. Но в целом на 1 января 1924 года было значительное количество волостей, которые не имели своих почтовых отделений, а до ближайших находились на значительном расстоянии (См.: Табл. 1): Таблица 1 Данные о волисполкомах, не имеющих правильной почтовой связи (на 01.01.24.)0 Округа Всего ВИКов Из них не имеют почтовой связи Из них расположены от почтовых учреждений до 10 верст до 20 верст до 30 верст Харьковский 328 55 15 34 6 Воронежский 476 166 94 69 3 Средне-Волжский 512 277 83 134 10 Нижне-Волжский 417 105 45 41 19 Уральский 903 146 36 74 36 Московский 1176 672 - - - Восточно-Сибирский 286 156 17 71 68 Верхне-Волжский 304 45 26 17 2 Волисполкому, на территории которых не было почтовых учреждений, для получения корреспонденции (казенной и частной) командировали в ближайшие почтовые отделения своих уполномоченных. Но из-за недостатка средств и людей это делалось нерегулярно. Для решения этой проблемы НКПочтель по согласованию с НКВД внес во ВЦИК представление. обязывающее ВИКи не реже двух раз в неделю получать почту в ближайших п/о. На местах, на территории волисполкомов, полученная почта выдавалась адресатам под расписку уполномоченным ВИКа. Но лица, ответственного за хранение и раздачу корреспонденции в штате волисполкома как правило не было и корреспонденция могла неделями лежать в волисполкоме в ожидании случайного попутчика к адресату. И решить эту проблемы НКПочтель не мог из-за нехватки средств. это ставило под угрозу выполнение решения XIII съезда партии, требовавшего «бросить 2 млн. газет в деревню – не менее 1 газеты на 10 дворов»0 Еще одной проблемой в обеспечении сельского населения услугами почтовой связи было состояние дорог и транспорта для доставки почтовых отправлений. Почтовые тракты представляли их себя грунтовые дороги. которые в период распутицы были, практически непроходимыми. Но ограниченными были средства на перевозку почты по трактам. Бюджетных средств отпускалось для этих целей меньше, чем до революции (См.: Табл.2): Таблица 2. Сравнительные данные по объему средств, отпускаемых на перевозку почты по почтовым трактам в 1913г. и 1924 г.0 1913 (верст) 1924 (км) Длина трактов 178 063 165 683 Размер кредита на перевозку почты (млн. руб) 11 2 Данные таблицы показывают, что финансовые возможности почтового ведомства при перевозке почты в сельской местности были в 5,5 раз меньше, чем в дореволюционной России. Здесь не учтены еще средства, которые на почту тратили земства. Конечно, здесь необходимо учитывать то, что 1913 год – то период наивысшего экономического развития России до революции и подготовка к войне требовала развития почтовой связи. Но к середине 20-х годов потребности сельского населения в почтовой связи увеличились в связи с ростом численности грамотных среди детей и взрослых, и из-за расширения политических и гражданских прав населения. А в существующих условиях сельские советы и волисполкомы не только не могли удовлетворять информационные потребности населения, но и сами нередко находились на «голодном информационном пайке» в отношении сведений об очередных мерах руководства страны в области сельского хозяйства. Это в конечном итоге приводило к искажению и без того не всегда радостной для крестьянина информации «сверху». Тем самым, терялась связь между различными уровнями управления, а с учетом российских масштабов это делало положение власти угрожающим. Материальное положение работников низового аппарата так же было очень тяжелым, что еще больше осложняло кадровую проблему на местах. Так, размеры заработной платы членов волисполкомов были различны в разных губерниях: от 12 руб. – в Пензенской губернии до 40 рублей и более (но таких губерний мало). Пестротой отличалась и зарплата технического персонала: • сторожа – не более 4.5 рублей, • квалифицированные работники (бухгалтеры и др.) – от 10 до 25 рублей. Средняя зарплата в ВИКах была от 16 до 20 рублей. Председатель сельсовета в большинстве случаев получал 4-5 рублей в месяц0. Как видно из вышеописанных сюжетов, серьезной проблемой для сельсоветов были их финансовые и материальные возможности. Компетенция сельсоветов, установленная Положением 1924 г., как указывалось выше, была очень широкой, но средства из госбюджета для ее обеспечения отпускались только на зарплату председателю и секретарю и некоторые иные нужды, но в крайне минимальном размере. Таким образом, сельсовет должен был изыскивать средства для решения поставленных перед ним задач в самой деревне, среди ее населения, в рамках самообложения. Все это делало сельсоветы зависимыми и от населения, особенно зажиточного, и от решения сельского схода, и от отношения к ним общественных организаций, действующих в деревне. Это способствовало развитию взяточничества и иных злоупотреблений со стороны сельсоветов, что в итоге еще больше снижало их авторитет в деревне. Естественно, данная ситуация не могла не беспокоить власть. В первую очередь необходимо было, и это неоднократно подчеркивали в своих выступлениях партийные и государственные работники всех уровней, знать истинное положение на местах. С этой целью с середины 1920-х гг. начинается усиливаться работа по обследованию деятельности советских органов на селе. В январе 1925 г., как уже указывалось, был создан новый орган, призванный заниматься проблемами низового советского аппарата в деревне – Комиссия по сельсоветам и волисполкомам при совещании по советскому строительству при Президиуме ЦИК СССР. С 7 января по 28 марта данная комиссия сосредоточила свое внимание на проработке материалов, полученных в ходе обследования низового советского аппарата. По специальному вопроснику собирались сведения о состоянии дел в сельсоветах и волисполкомах 8 губерний, областей и автономных республик и 7 округам Северо-Кавказского края. Было обследовано 56 ВИКов и 115 сельсоветов. Из общего числа волостей 10 обследовались инструкторами ЦК РКП(б) и членами ЦИК СССР. Кроме этого в распоряжении комиссии были доклады ряда наркоматов о работе ведомственных учреждений и организаций в волостях, районах и селах и материалы по низовому аппарату, представленные органами НКВД. Для изучения данных материалов при комиссии по сельсоветам и волисполкомам было создано 3 подкомиссии: по изучению работы волисполкомов, по сельсоветам и сельским сходам, по волостному бюджету. Вводы и оценки, сделанные ими по результатам работы с данными материалами0, были представлены II сессии совещания по советскому строительству Президиума ЦИК СССР. Данное обследование показало, что положение с низовыми советскими органами в различных регионах страны было неодинаковым. Во-первых, сельсоветы были различными по численности населения. Самые крупные насчитывали более 13,5 тыс. человек (Кущевский сельсовет Кубанского округа), а самые малочисленные менее 400 человек (Казыево-Бишалапский сельсовет Татреспублики)0. Но большая часть обследованных сельсоветов насчитывали от 1 до 3 тыс. человек населения0. Размеры сельсоветов по числу входящих в район их деятельности селений так же были различны. В промышленных губерниях сельсоветы объединяли до 20–40 мелких селений (до 200 чел.), в степной зоне – 2–3 крупных (до 1 тыс. чел.). В отсталых национальных районах сельсовет создавался чаще всего в рамках одного селения с числом жителей от 500 до 1000 чел.0 Результаты укрупнения сельсоветов дали противоречивые результаты. С одной стороны, они позволили сократить расходы на аппарат. Но в то же время они отдалили сельсоветы от населения. По ряду губерний территории сельсоветов охватывали целую бывшую волость, и от некоторых населенных пунктов они стали находиться на расстоянии 15–20 верст. Это приводило к тому, что сельсовет не мог оказывать должного влияния на состояние культурной, хозяйственной и политической жизни в отдаленных деревнях, а для крестьян обращение в сельсовет со своими проблемами стало намного труднее. Материалы обследования показали, что одну их основных трудностей в деятельности низовых органов составляло определение отношения к различных имущественным группам крестьянства. С одной стороны, они должны были завоевать доверие крестьянства, с другой – соблюдать принципы классового подхода в своей деятельности. В материалах обследования делается попытка определить критерии, по которым крестьяне делились на классовые группы. Так, при определении середняцкого хозяйства выделялись следующие признаки: «хозяйство с средней для района нормой пахотной земли на хозяйство, 2 головами рабочего скота и 1–2 коровами, и прибегающее к наемному труду лишь во время летней сельскохозяйственной страды, и то больше случайно, имеющему лишь временный характер в силу ряда обстоятельств (отсутствие или болезнь кого-либо из членов семьи)»0. Но единых критериев оценки не было ни на местах, ни в высших эшелонах власти, и оценки в этом вопросе давались на основании «усмотрения местных властей». Но при всем этом можно было с уверенностью отметить следующие общие для различных регионов черты. Преобладающее большинство хозяйств в промышленной губернии принадлежало к группе середняцких (иногда их доля достигала более 90%). В степных же районах и в национальных республиках с сельскохозяйственной направленностью преобладающими являлись бедняцкие хозяйства. К кулацким отнесено было не более 5% хозяйств (за исключением одной волости в Саратовской губернии, где доля кулачества определялась в 13%). Но комиссией было заявлено, что в ряде губерний, в том числе в Саратовской, при обследовании в кулацкие были занесены и просто зажиточные хозяйства, не эксплуатирующие чужой труд.0 В ходе данных обследований необходимо было определить характер отношения крестьянства к власти и выяснить общую политическую ситуацию в деревне. Важным показателем в этом были выборы в низовые органы власти и, прежде всего, в сельсоветы. В итоге было обнаружено, что четкая выборная система на местах, практически, везде отсутствовала. Большинство сельских избирательных комиссий нормы представительства в Советы устанавливало по своему усмотрению. В итоге даже в пределах одной губернии выбирали по 1 депутату и от 50, и от 100, и от 120, и от 200, и даже от 500 человек0. Это свидетельствовало, что со стороны губернских и уездных властей каких-либо указаний и контроля в этом вопросе не было. Активность сельского населения на выборах в сельсоветы была невысокая. В выборах участвовало не более 35% избирателей, а по ряду сельсоветов и менее 10%. Причины этого комиссия видела в отсутствии трех основных условий: 1) активной предвыборной компании и своевременного сообщения о сроках проведения выборов (о выборах сообщалось иногда в день их проведения); 2)подходящего для крестьянина времени выборов (относительно свободного от сельхозработ); 3)необходимого помещения для проведения выборов. Население отталкивало от участия в выборах и то, что далеко не всегда учитывалось их мнение при предложении кандидатур в состав сельсоветов. Нередко голосование проводилось общим списком, заранее подготовленным избирательной комиссией0. Достаточно показательным с точки зрения представительства в Советах основных групп сельского населения оказался состав Советов после перевыборов. Большинство представленных комиссии материалов показало, что из общего числа избранных членов сельсоветов более половины (54,3%) составляли бедняки. Середняков было всего 6%0. Это была достаточно противоречивая ситуация, т.к. с одной стороны, она свидетельствовала о том, что власть в деревне осуществляют те слои населения, которые ближе всего к пролетариату; с другой – наводила на мысль о том, что середняк – «основная фигура в деревне» – не участвует в работе властных органов, что свидетельствует о его индифферентности по отношению к советской власти в целом. Анализ работы обследованных сельсоветов в значительной степени подтвердил эти опасения. Тесной связи сельсоветов с населением, привлечения его к своей работе не было обнаружено в большинстве сельсоветов. Менее трети их них получили удовлетворительную оценку членов комиссии, да и то лишь потому, что в работу были «втянуты все члены сельсовета; заседания устраиваются не реже 1 раза в месяц, имеются постоянные секции и комиссии». В большинстве же сельсоветов вся работа выполнялась в основном председателем и секретарем без всякого участия в ней остальных членов сельсовета. Даже заседания сельсоветов в большинстве их них проходили реже, чем раз в месяц и характеризовались тем, что «проходят быстро, вопросы разрешаются формально, почти без прений; «председатели ставят вопросы на разрешение сельсовета только для утверждения своих решений по этим вопросам, а не для проработки их по существу»0. Кроме этого, наличие секций при сельсовете далеко не всегда свидетельствовало о наличии у него широкого крестьянского актива. Несмотря на то, что среди перечня секций наиболее распространенными были такие, как земельная, школьная, санитарная, т.е. затрагивающие самые насущные крестьянские проблемы, работа этих секций отличалась в большинстве случаев замкнутостью. В их состав входили в основном члены сельсовета, иногда – кресткома. Широкие слои населения деревни к работе данных секций оказались безучастными, а в самих сельсоветах не было нередко даже положения о секциях, и с формами и методами их деятельности члены сельсовета были даже не знакомы. Да и деятельность самих сельсоветов творчеством и активностью не отличалась. Очень показательной в этом отношении и достаточно распространенной была ситуация, описывающая деятельность одного из сельсоветов Курской губернии: «Сельсовет почти ничего не работает, даже не знает, какие на него по закону возложены обязанности и функции, и то, что прикажет ВИК сельсовету, он то и делает, своей инициативы не проявляет. Работы среди крестьян по вовлечению их в советское строительство не ведет»0. При этом необходимо подчеркнуть, что отчетность сельсоветов перед избирателями и всем населением чаще всего велась 1 раз в год – перед новыми выборами. Справедливости ради, необходимо отметить, что в ряде обследованных сельсоветов, особенно Северного Кавказа, Киевской губернии и др. советские органы на селе работали более активно. Но и в этом случае характер рассматриваемых на заседаниях вопросов показывал, что сельсоветы являлись более административными органами, чем выразителями интересов крестьянства, т.к. организационные вопросы в их работе занимали основную часть. При этом отмечалось, что делопроизводство оставалось на низком уровне и планирование работы сельсоветов ведется очень редко0. Все это делало ее не только далекой от интересов основной массы крестьянства, но и хаотичной, носящей случайный характер или зависящей от инструкций сверху. Важной проблемой, характеризующей деятельность сельсоветов, было и их взаимоотношение с общественными организациями и органами крестьянского самоуправления. Выше отмечалось, что в силу устоявшихся традиций в жизнедеятельности крестьянства значительную роль продолжали играть сельские сходы. Несмотря на то, что действующее законодательство предполагало руководство сельскими сходами со стороны сельсоветов, на практике это проявлялось очень слабо. В некоторых сельсоветах даже не всегда знали о днях созыва схода, в лучшем случае они просто отправляли в волость решение схода, не участвуя в его формировании. В то же время наблюдалась и другая крайность, когда сельсовет своей работой полностью заменял сход, созывая расширенные заседания сельсовета. Это, возможно, был лучший вариант, но если учесть, что и посещаемость сходов также была невелика (в среднем 8–10%0), то говорить о тесном и широком взаимодействии сельсоветов через сходы со всем крестьянским населением своего региона вряд ли будет правильным. Более того, активное участие сельсоветов в работе схода иногда приводило к тому, что вопросы, обсуждаемые на нем («Империалистические устремления Америки», «Неделя МОРПа» и т.п.0), были далеки от непосредственных интересов крестьян, что в итоге «отбивает у них охоту к посещению сходов». Анализ взаимоотношения низовых органов власти с обществами крестьянской взаимопомощи, кооперацией, земельными обществами также показал отсутствие существенного влияния на их деятельность со стороны сельсоветов. Практически единственным средством активизации работы сельсоветов являлось использование ими потенциала сельской интеллигенции. В составе сельсоветов она составляла значительную долю (более 13%). В подавляющем большинстве Советов на селе местные учителя вошли в их состав. В меньшей степени, но также активно работали в Советах местные специалисты сельского хозяйства (агрономы, ветеринары и др.). Руководимая ими работа изб-читален, проведение популярных лекций, организация клубной работы – все это широко приветствовалось крестьянством. Но и здесь была существенная проблема, которая не позволяла им развернуться в соответствии с потребностью населения: отсутствие соответствующих помещений. Эта задача решалась только там, где сельсоветы смогли найти контакт с местным населением и кооперацией, которая имела определенные средства для строительства клубов или аренды помещения у частных лиц. Значительным тормозом в деятельности сельских Советов являлся характер исполнения принимаемых решений. Основная проблема здесь заключалась в том, что, несмотря на создание института сельских исполнителей при сельсоветах, их работа в значительной степени зависела от местных условий, в большинстве случаев никак не оплачивалась, и требовать от них добросовестной и оперативной работы сельсоветы далеко не всегда могли. Кроме этого, загруженность их была очень большой, а подбор людей для этой работы часто проводился формально, их обязанности не были четко определены. Соответствующих инструкций сверху не было, и иногда в их обязанности сельсоветы вменяли «чистку конюшни сельсовета», «мытье полов»0 и т.п. Ответственные трудолюбивые люди редко соглашались на эту работу еще и потому, что в период нахождения на данной должности при большой загруженности они не могли уделять достаточного внимания своему хозяйству, и оно нередко несло серьезные убытки. В итоге, в качестве уполномоченных сельсовета нередко выступали люди, которые не имели своего хозяйства и не пользовались уважением в среде трудящегося крестьянства, что отражалось на качестве исполнения принятых сельсоветом решений. В характеристике сельсоветов важным аспектом являлись их финансовые возможности. Выше мы уже указывали, что недостаток финансов существенно сдерживал деятельность органов власти на местах. Эту проблему призвано было решить введение волостного бюджета, но медленное решение по поводу источников его формирования не позволяло этого сделать. Кроме этого, волбюджет предусматривал лишь зарплату для членов сельсовета (нередко только для председателя и секретаря), а все остальные расходы сельсовет должен был осуществлять с помощью широкого применения самообложения крестьянского населения. Этот процесс тоже не регулировался законодательно. Более того, он был даже запрещен, но выхода у сельсоветов не было и в большинстве мест за счет самообложения и натурповинностей составлялись достаточно объемные сметы. Но проблемы не ограничивались только загруженностью управленческих работников, их плохими условиями работы, тяжелым материальным положением на местах. Важным фактором, влияющим на эффективность работы управленческих структур, являлся профессиональный уровень работников. Тема 6. ПРОБЛЕМЫ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ В начале 1920-х на ответственные должности назначались преимущественно члены РКП(б), особенно, если они были рабочими. Не говоря уже о том, что высшие должности были сформированы целиком из коммунистов. Интересно подчеркнуть, что уровень образования первых лиц государства (наркомов) был достаточно высокий. Например, высшим образованием обладали: Г.В. Чичерин (историк-филолог), Л.Б. Красин (инженер), Н.Н. Крестинский (юрист), А.В. Луначарский (философ, литератор), А.Н. Винокуров и Н.Н. Семашко (врачи); А.И. Рыков обладал незаконченным высшим образованием, Л.Д. Троцкий, Ф.Э., Дзержинский, А.Д. Цурюпа имели среднее образование, И.В. Сталин и В.В. Шмидт – низшим.0 Следующий уровень государственного аппарата занимали члены коллегий наркоматов. По социальному происхождению они принадлежали к разным социальным слоям. Но среди них имелись и выходцы из непролетарских слоев - партийцы, которые назначались на должности «с учетом их революционных заслуг». В большинстве своем они обладали высшим и средне специальным образованием. Среди других сотрудников структурных подразделений наркоматов рабочих было достаточно не много. Как отмечалось ранее, у рабочих, за счет которых пытались восполнить и организовать работу государственных органов, зачастую не хватало элементарного образования и кругозора для осуществления управленческих функций. Вследствие этого, на руководящие должности приходилось ставить людей, имевших навыки и опыт, в частности специалистов и служащих царского времени. Показательной в этой связи является перепись московских государственных служащих, проведенная в 1922 г. Согласно материалам, можно установить, что кадровый корпус наркоматов с 1917 по 1922 г.г. был сформирован, по большей, части из служащих и специалистов дореволюционного периода. В наркоматах советской республики в 1922 г. работало 48092 человек, в том числе 10466 специалистов и 26965 служащих. Доля служащих, которые до революции были рабочими, была ничтожна: среди поступивших на работу в наркоматы в 1917-1918 г.г. – 1%, в 1919-1920 г.г. – 2%, в 1921-1922 г.г. 2,7%. На ответственной работе в центральных органах исполнительной власти в конце 1920-г. было всего от 1% до 10% рабочих0. Естественно, некомпетентность некоторых сотрудников, представлявших новый слой управленцев, проявлялась более всего в хозяйственной деятельности. Поэтому уже в конце гражданской войны именно старым спецам принадлежало ведущее место в указанной сфере. Подавляющее большинство дореволюционных специалистов заняли функциональные посты в верхнем управленческом слое: центрах и главках, в ВСНХ, где особенно требовались практический опыт и знания. Социальное происхождение их представляло собой широкий спектр, но основной чертой все же являлось то, что большинство были коммунистами с солидным стажем. «Считавшиеся же рабочими по существу были профессиональными революционерами и скорее относились к партийной интеллигенции. Специалисты и служащие в коллегиях главков и центров ВСНХ в 1920-м составляли 74%, рабочие – 26%, а коммунистами из общего количества были порядка 50%.»0 Несколько отличаются цифры, характеризующие следующую ступень управления – операционно-руководящий (средний) уровень. К нему относились заведующие отделами главков и центров. Интересно отметить, что процент выходцев из рабочих в этой среде составлял всего 4%. Отделы возглавляли в основном сотрудники имевшие высшее (63%) или законченное среднее (25%) образование. Причинно-следственные связи у данного явления достаточно просты: на этом уровне управления, как правило, требуются работники компетентные в своем деле, для четкого выстраивания функционирующей системы. Если говорить об органах государственного управления на местах на начало 1920-х, то необходимо отметить, что в губернских и уездных исполкомах большинство сотрудников были коммунистами – 80,2 и 92,1%. В волостных организациях коммунистов было около одной трети, зато беспартийных 67,8%. В местом советском аппарате рабочие представляли достаточно не большую группу – порядка 10%, в уездном 39%, губернском 36,50. Таким образом, в органах государственной власти на низшем уровне – наиболее близком к деревне, процент рабочих и коммунистов был достаточно не высок. Такая тенденция сохранилась вплоть до конца 1920-х. Причин у данного явления было несколько. В первую очередь, это нежелание многих крестьян вступать в партию. В 1921 г. была проведена перепись ответственных работников профсоюзных, советских, хозяйственных, фабрично-заводских и партийных организаций и предприятий. В переписи учувствовало 14828 человек по 45 губерниям. Полученные на выходе цифры были следующими: 34,6% - рабочие фабрично-заводской и кустарной промышленности, 16,3% были крестьяне, 29,7 – служащие и техническая интеллигенция, 13,5 – дети рабочих и крестьян, 5,9% - прочие. Интересно отметить, что только 3,3% всех ответственных работников имели высшее образование и 16,9% - среднее образование.0 На среднем уровне управления в промышленности значительную часть руководящего состава составляли рабочие. Так в соответствии с данными статистического отдела ВСНХ от 1921 г. они составляли 45% в составах президиумов губернских СНХ. По показателям уровня образования складывалась следующая картина: с низшим образование было 50,2%, без образования 5,2%, с неоконченным высшем и средним 35,8%, с неполным средним 8,5%.0. Наиболее остро проблемы качественного состава кадров стояли на местах. Статистические данные за 1922-1925 годы, раскрывающие качественную характеристику работников низовых советских органов дают очень красноречивую картину (См.: Рис. 1, 2). Рис. 1. Группировка членов сельсоветов по образовательному уровню0 Рис. 2. Группировка членов волисполкомов по образовательному уровню0 Приведенные данные ясно показывают, что образовательный уровень работников советских органов на селе был очень низок: абсолютное большинство работников волисполкомов и сельсоветов (около 90%) имели низшее или домашнее образование. Нередко в деревне главным критерием, по которому избирали человека на руководящую должность, было умение читать и писать. Ситуация осложнялась тем, что промежуток между выборами в сельсоветы до 1924 года составлял всего 3 месяца и за этот срок члены сельсовета и его председатель не могли освоить всех «премудростей» управленческой деятельности, а положение с делопроизводством, как показывалось выше, заставляло каждого нового председателя все начинать почти с нуля. А повторно избиралось незначительное число членов сельсоветов и волисполкомов (См.: Рис. 3). Рис. 3. Группировка членов волисполкома по стажу на советской работе0 Новое Положение о сельсоветах, принятое 1924 году продлило срок между выборами до 1 года, но коренным образом ситуацию это не смогло изменить. А достаточно низкий уровень образования работников волисполкомов и сельсоветов не позволял им быстро вникать в суть дела и овладевать необходимыми навыками. По данным НКВД о результатах избирательной компании в советы РСФСР в 1924-1925 г» в РСФСР сельсоветах насчитывалось около 700 тыс. чел., в каждом сельсовете в среднем 11-17 человек. В составе волисполкомов было около 25 тыс. чел, в среднем по 5 чел. в каждом ВИКе.0 Это огромная масса управленцев нуждалась в серьезной профессиональной подготовке и помощи со стороны вышестоящих органов. Учитывая это, руководство страны во второй половине 20-х годов начинает целенаправленную работу по совершенствованию деятельности низового советского аппарата. Так, в области рационализации его делопроизводства и организационной структуры с 1927 года начал работать созданный при НК РКИ Институт техники управления0. Работа велась в низовых звеньях: село – волость (район) – округ. В 1929 году был создан особый Кабинет низового советского аппарата, разрабатывающий проблемы совершенствования делопроизводства, учета, счетоводства, отчетности и бухгалтерского дела в советских органах власти и управления и различных государственных организаций на местах. В первую очередь внимание обращалось на упрощение делопроизводства и техники работы сельсоветов и волисполкомов (райисполкомов). Были изучены графики и схемы движения документов в ВИКах, состояние делопроизводства в волисполкомах и сельсоветах, разработаны мероприятия по их рационализации, формы различных видов документации0 Изданные Институтом инструкции по делопроизводству для сельсоветов и волисполкомов (ВИКов) были разосланы на места в количестве 75 тыс. экземпляров.0 Значительная работа проводилась и по совершенствованию техники управления в местных учреждениях Народного Комиссариата Земледелия РСФСР и СССР. Проводились обследования и разрабатывались материалы по рационализации землеустроительных0, переселенческих0 органов НКЗема, организаций сельскохозяйственной кооперации0, агрономических и ветеринарных организаций0, сельскохозяйственных предприятий0 Работа по рационализации местного аппарата дополнялась мероприятиями по совершенствованию техники управления в центральных органах управления. Руководству страны не приходилось рассчитывать и на политическую сознательность работников низовых советских органов в деревне. Данные о партийной принадлежности работников волостных и сельских советов (Табл. 3.) свидетельствуют о низкой партийной прослойке в данных органах власти. Таблица 3 Партийный состав сельских выборных органов в 1924-1925 гг. (в % к общему числу)0 Сельские выборные органы Члены РКП(б) и кандидаты Члены ВЛКСМ Беспартийные Сельсоветы 5,7 3,7 90,6 Председатели сельсоветов 16.3 3,8 79,9 Волостные съезды 17,4 6.1 76,5 Волисполкомы 48,4 4,4 47,2 Председатели волисполкомов 87,0 0,7 12,3 Таким образом, и требования партийной дисциплины не были сколь ни будь значимым рычагом в повышении эффективности низового советского аппарата. Некомпетентность работников и отсутствие ресурсов делали работу низовых советских органов не только неэффективной и часто компрометирующей саму идею советской власти в глазах крестьянства. Вряд ли крестьяне могли признать своей власть в тех местностях, где в советах «Безудержная грубость царит вовсю. «Мат» топором висит в воздухе. Крестьянина не выслушивают внимательно, ему не расскажут толком в чем дело, не дают спокойненько совета – дело начинается с окрика, ругани, этим и кончается»0. И в то же время обследования фиксировали факты «деятельного участия в оказании помощи служителям церковного культа и церкви» со стороны советов: «наряжают подводы за дровами, за пихтами для украшения церкви и проч.», а дело с обслуживанием нужд и запросов населения «обстоит плохо».0 Социальный состав так же не позволял стать волостным и сельским советам опорой власти на местах, особенно если ее действия связаны с ущемлением интересов индивидуального крестьянского хозяйства. (Табл. 4.): Таблица 4. Социальный состав членов сельсоветов, волисполкомов и волсъездов в 1924-1925 гг.0 Сельские выборные органы Крестьяне Рабочие и батраки Служа-щие Интелли-генты (учителя, агрономы и пр.) Всего В том числе Безлоша-дные Освобож-денные от налога по маломощ-ности Сельсоветы 92,5 9,8 6,9 2,6 3,0 1,9 Председатели сельсоветов 94,9 17,4 7,4 2,6 2,4 0,1 Волостные съезды 82,7 18,2 8,1 4,8 8,8 3,7 Волисполкомы 70,0 25,7 7,1 8,3 16,2 4,6 Председатели волисполкомов 50,2 18,7 4,3 12,9 35,4 1,5 Основную массу членов сельсоветов, волисполкомов и волсъездов составляли крестьяне (от 50,2% среди председателей волисполкомов до 94,9% среди предсельсоветов). Хотя в волостном звене доля крестьян уменьшается за счет увеличения процента рабочих и служащих, по сравнению с сельсоветами повышается и процент бедноты (безлошадных и освобожденных от налога крестьян). Таким образом, хотя на волостном уровне крестьяне, особенно середняки и зажиточные, представлены в меньшей степени, чем на сельском, но в целом они играли главную роль в деятельности низовых советских органов, и действовали в первую очередь в интересах самостоятельного крестьянского хозяйства, в ущерб классовым интересам советской власти. Все выше перечисленные проблемы, связанные с деятельностью органов советской власти на местах делали очень сложной задачу, поставленную ЦК партией перед руководством страны: «… построить хорошо работающий, дешевый, простой, честный и доступный даже для малограмотной части населения низовой советский аппарат».0 Но при наличии всех имеющихся проблем кадровая работа партийных органов оказывала существенное влияние на качественный состав и эффективность работы управленческих кадров и кадров специалистов. Именно в первое десятилетие Советской власти были созданы и апробированы основные формы и методы кадровой работы, связанные с подбором, расстановкой и повышением профессионального уровня кадров. Тема7. РАБОТА ПО УЧЕТУ И РАСПРЕДЕЛЕНИЮ КАДРОВ Разрабатывая стратегию развития советского государства, принимая во внимание важность и значимость надежных и компетентных кадров на ответственных должностях в различных отраслях и сферах жизнедеятельности, советское руководство с начала своего функционирования начало уделять внимание учету и распределению кадров, пытаясь поднять работу в данной сфере на должную высоту. Реализация поставленных задач и достижение целей в данном направлении на местах имела свои специфичные особенности. Для большей наглядности рассмотрим механизм учетно-распределительной работы в конкретном регионе - Нижегородской губернии (области) в 1920-е г.г. Как и в целом на территории советской России, первоначально (в годы гражданской войны) сфера учета и распределения не носила системного характера: преобладали спонтанные переброски и назначения работников. После 1922 г. ситуация несколько стабилизировалась и появилась возможность планово подходить к учету и распределению сотрудников. Некоторая часть вопрос, касающаяся данной тематики, описана выше (органы, занимавшиеся учетом и распределением, формы распределения, характеристики распределяемых). Сейчас же предлагаем остановиться на механизме учраспредработы в партийных, советских, хозяйственный органах, эволюции учраспредработы, ее результатах. В соответствии с постановлением «О порядке подбора и назначения работников» и «Инструкцией о формах согласования назначений и перемещений руководящих работников местных учреждений», в Нижегородской губернии в 1925 г. было разработано положение, регулирующее учет ответственных работников - «Положение об учете ответственных работников в местных государственных, хозяйственных, кооперативных и профессиональных органах».0 Ведомственный учет включал в себя два основных направления: персональный и количественный учет ответственных работников, причем учету подлежали как беспартийные, так и партийные сотрудники. Среди основных задач данной деятельности отмечались следующие: 1. Систематизация данных о сотрудниках, занимающих наиболее важные должности в государственных, хозяйственных, кооперативных и профессиональных органах. 2. На основе этих данных, осуществление персонального подбора сотрудников для основных отраслей работы (номенклатура № 1,2). 3. Руководство учреждениями в рамках подбора работников на остальные ответственные должности (номенклатура 3). 4. Систематическое наблюдение за выдвижением и мониторинг его эффективности. В целом ведомственный персональный учет представлял собой вспомогательный механизм для партийного учета и был призван для изучения ответработников, отслеживания результатов их деятельности, и на основании этого, установления их квалификации, соответствия занимаемой должности и перспективах продвижения на более ответственную работу. Количественный же учет был сосредоточен на установлении общего числа ответственных и рядовых работников, на мониторинге механизма их распределения по организациям и ведомствам, а также на изучении работников по отдельным признакам, таким как партийность, практический стаж работы, социальное происхождение и т.д. Как отмечалось ранее, для систематизации данной работы каждому учреждению предписывалось составить список должностей самого учреждения и его периферии, учитывая сотрудников, занимавших ответственные должности. Затем, имеющуюся информацию необходимо было классифицировать по следующим категориям: «1-я – должности, назначение на которые производится постановлением парткомов; 2-я – должности, при назначении на которые необходимо предварительное согласие парткомов; 3-я – все остальные наиболее ответственные должности, назначение на которые ведомствами производится самостоятельно».0 Говоря об учете, ответственных работников, нельзя не сказать о порядке учета. Персональный учет осуществлялся по личным делам и карточной системе. Карточная система состояла из должностной и архивно-алфавитной карточки. Личное дело включало в себя анкету и автобиографию. Интересно отметить, что при смене работы личное дело беспартийного работника направлялось на новое место деятельности, а личное дело ответработника – члена РКП(б) при перемещении оставалось в секретном архиве данного учреждения. 0 В целом учетная работа в «местных учреждениях велась по директивам центральных учреждений, согласованных с орграспредотделом ЦК». На губкомы через их учетные подотделы возлагалось руководство, инструктирование и контроль за постоянной учетной работой в этих учреждениях».0 Руководство ведомственной учетной работой осуществлялось путем : а. совещаний б. инструктирования в. заслушивания докладов и отчетов, ведущих учетную работу в учреждениях лиц, ответственных за учет и подбор работников г. согласование планов работы по учету и подбору работников д. посылкой партийными комитетами соответствующих заданий в пределах своих учетно-распределительных планов. В связи с изложенным, считаем важным еще раз подчеркнуть, что фактически на губернском уровне создавался свой механизм по подбору и учету работников. Причем он был создан по подобию номенклатур масштаба советов и представлял собой отдельное направление кадровой политики губернского уровня. Как отмечалось ранее, в первой половине 1920-х работа по учету и распределению только зарождалась, как следствие была крайне слабо развита. Так, на заседании Нижегородского губкома от февраля 1920 г., член президиума т. Кузнецов в докладе по организационному вопросу подчеркивал, что «что эта работа в губернии стоит на очень низкой ступени. Касаясь практической работы, можно констатировать, что положение оказалось совсем безотрадно».0 Дело состояло в том, что за время работы Нижгубкома предыдущего состава в рамках учраспредработы был заслушан только один доклад. Его президиум вел работу достаточно формально. Например, при требовании ЦК о переброске работников, ответственные лица просто требовали из уездов отзыва сотрудников, не считаясь с тем, сколько остается на местах, не говоря уже об их компетентности. Данные обстоятельства зачастую порождали слабо поставленную работу, «обескровливали» организации. Учетная работа строилась по этой же схеме. Отсутствие сведений о положении работы на местах и крайне скупые статистические данные, обуславливали невозможность эффективных кадровых перестановок.0 В этом же году на заседании бюро Нижегородского губернского комитета высказывалось мнение о том, что «посылка на места активных работников часто не достигает цели, так как товарищи, пребывающие на места, скоро погрязают в обыденной жизни, теряют новизну и ореол».0 Годом позже на заседании Нижгубкома РКП(б) А.Микоян схожим образом констатировал постановку учраспредработы: «по плану некоторым уездам даются работники, а от них не берут, от других берут, но не дают, и, наконец, которым дают и берут».0 Несомненно, такой подход отрицательно сказывался на качестве работы партийных и государственных органов, явно не способствовал эффективности работы. Рассматривая данный аспект, необходимо обратить внимание и на обратную связь, то есть на отношение работников к мобилизационному подходу в кадровой политике. Так, на основании «Информационных сведений из прибывших из ЦК в счет 1000 в распоряжение Нижгубкома» можно сделать следующие выводы. Всех сотрудников можно разделить на четыре группы: 1. дезертиры, 2. товарищи, которые всеми своими действиями демонстрируют стремление вернуться на прежние места, 3. перераспределенные (после прибытия в Нижгубком через короткий промежуток времени отправленные в другую местность), 4. лица, активно включившиеся в новую деятельность. Причем соотношение представителей 1-3 групп и 4 колеблются в пропорции пять к одному.0 Кроме того, негативным аспектом в процессе распределения и перебросок кадров являлось непререкаемость распоряжений ЦК об отзыве сотрудников, что, в свою очередь, ослабляло высшие органы партийной и государственной власти в губернии. В пример можно привести заседание Нижгубкома от августа 1920 г., на котором ответственные работники были крайне удивлены отзывом в ЦК председателя Губисполкома без согласования перемещения с губернскими властями.0 Отличительной особенностью уже раннего периода советской власти было сращивание партийного аппарата с управленческими должностями государственной и хозяйственной жизни страны. Исследуя списки партактива Нижегородской губернии на 1923 г., можно отметить следующую закономерность: в 117 организациях и учреждениях руководители, заведующие основными управлениями и отделами входили в партийный актив. Говоря об интенсификации и систематизации работы в сфере учета и распределения, отметим, что доклады и планы, касающиеся этой тематики, носили регулярный характер. В этой связи интересным представляется доклад, озвученный на пленуме Нижгубкома РКП(б) «Об организационной работе». Основными направлениями в деятельности учетно-распределительных органов были: «изучение кадров ответственных работников губернского и уездного масштабов; укрепление партийных, промышленных, хозяйственных, кооперативных, профессиональных организаций работниками; укрепление деревни мобилизованными работниками; выдвижение на ответственные посты по все отраслям; прием в кандидаты и перевод в члены РКП(б)».0 Первое направление заключалось в исследовании деятельности ответственных работников, принимая во внимание результаты их прошлой и настоящей работы. Для создания альтернативы при подборе сотрудников, в число учитываемых были включены заместители руководителей, заведующие отделами и подотделами хозяйственных, кооперативных и иных органов. Укрепление организаций работниками и укрепление деревни осуществлялось за счет перебросок сотрудников и мобилизаций. Характерной особенностью учетно-распределительной работы было выдвижение сотрудников на более ответственные работы. Выдвижение осуществлялось в рабочем порядке. Правда, стоит отметить, что даже на середину 20-х на местах оно было «бессистемно» и «внепланово». Само явление «выдвижения» представляет собой значительный интерес, с точки зрения подходов к усовершенствованию системы ротации кадров в рамках обозначенных идеологических постулатов. К сожалению, не всегда этот процесс был эффективным и полезным, так как зачастую сопровождался частой сменой кадров и непрофессионализмом. Говоря о приеме в партию как об одном из аспектов учраспредработы, необходимо отметить, что к середине 20-х она приобрела массовый характер. Так, за 1925 г. в партию было принято 884 человека, выдано 6783 кандидатских карточек.0 Но в учетно-распределительной деятельности существовало еще много недостатков таких как: отсутствие сформированного резерва, отсутствие дифференциации номенклатурного распределения и перемещений рядовых сотрудников, большая текучесть кадров и т.д. В связи с этим, на заседании секретариата Нижгубкома ВКП(б) от августа 1926 г. было принято решение об утверждении постановления коллегии Орготдела ГК, направленного на оптимизацию работы. Среди прочего в постановлении подчеркивалось, что необходимо: «упорядочить сбор характеризующих материалов ГКК и РКИ, ревизионных и специальных комиссий по обследованию, инструкторских обследований ответственных работников, прикрепленных к группам квалификаций, окончить работу по составлению резерва 1 и 2 вида».0 Орготделу Нижгубкома поручалось проработать вопрос о системе и методе изучения работников, что с нашей точки зрения, свидетельствует о недостаточно четком механизме в рамках данной работы на 1925 г. Кроме того, планировалось подготовить материал «по прикреплению ответработников к группам установленных квалификаций, масштаба, исходя из работоспособности персонально каждого работника в отдельно взятом учреждении, но не по занимаемой должности, как было ранее».0 Так же важным аспектом в деятельности учетного подотдела должно было стать разграничение текущей распределительной работы от номенклатурной, введя плановость, нормативно закрепляя разгрузку заворгов в укомах и райкомах от текущей распределительной работы рядовых членов ВКП(б), возложив эти функции на сотрудников, ведущих учет. Дополнительно перед учетным подотделом ставилась задача о проработке вопроса текучести состава работников в советских, кооперативных, профессиональных и иных организациях, для чего было необходимо изучить причины текучести, исходя из местных условий. Так же было необходимо поставить работу по учету количества безработных укомов и райкомов, выявить их способности для работы по квалификации и возможность использования на работе, плюс нужно было усилить руководство по учетно-распределительной работе в ведомствах.0 Как мы видим из представленного материала на середину 1920-х в учетно-распределительной работе существовали значительные трудности, преодолению которых посвящалось достаточно много времени, мероприятий. Причем трудности носили не случайный характер, вызванный обстоятельствами непреодолимой силы, а системный характер, говорящий о том, что механизм учетно-распределительной работы еще только формировался. Так или иначе, окончательные решения о перемещении более-менее ответственных работников различных отраслей хозяйства на 1925 г. принимал исключительно Нижгубком в лице его бюро.0 В этой связи показательным является согласование перемещения т. Серкова с ответственного поста транспортной отрасли (ж.д. транспорт) в распоряжение Нижгубкома. Инициатором перевода выступил губком, после чего Ветлужский уком охотно поддержал инициативу. Но, с течением короткого промежутка времени, процесс перемещения натолкнулся на противодействие со стороны уполнаркомпути и председателя правления северных железных дорог т. Чиркина. В секретном письме последний отмечал, что «признавал необходимость использования ответственных работников коммунистов на партийной работе, но в интересах дела настаивал на освобождении коммунистов транспортников от назначения на партработу», подчеркивая, что все перемещения ответственных работников должны были согласовываться с ним.0 Впоследствии пройдя еще один круг согласований т. Серков продолжил свою деятельность на транспорте в Ветлужском районе. С нашей точки зрения, данный пример наглядно отображает несогласованность в перемещениях, вследствие чего многие организации на местах ослаблялись и не выполняли своих функций, что приводило к бессистемной и некачественной работе учреждений и ведомств. Наиболее полную информацию о состоянии учетно-распределительной работы на конец 1920-х дает отчет «О распределительной работе Нижгубкома ВКП(б)» от 1927 г. Приступая к его рассмотрению, важно подчеркнуть, что многие проблемы с 1925 г. так и оставались нерешенными. Видимо они плавно переходили из года в год, хотя и находились в центре внимания. Среди них: оптимизация количества работников, рационализация их учета, текучесть кадров и т.д. Предлагаем подробнее остановиться на достижениях и недочетах в учраспредработе, существовавших в Нижегородской области в конце 1920-х. Среди наиболее значимых достижений следует отметить: 1. декларировавшийся «переход к номенклатурной системе по распределению работников в Губкоме, укомах, райкомах и ведомствах»; 2. уменьшение числа распределения Нижгубкомом рядовых работников. Например, за второй квартал 1926 г. было распределено 359 человек, а за аналогичный период 1927 г. – 252 ч., то есть произошло уменьшение на 29,4%;0 3. В рамках оптимизации ответработников произошло их сокращение в губкоме, а также были сняты с учета Нижгубкома определенные категории ответственных работников. На 1926 г. на учете состояло 1299 ч., на 1927 г. – 808, т.е. произошло сокращение на 37,5%, за счет следующих категорий ответственных работников в городе: «директоров заводов с численностью работников меньше 100 человек, заместители директоров заводов с численностью меньше 200 ч., инспекторов и инструкторов, заведующих небольшими подотделами губернских организаций и учреждений», за счет следующих работников в уездах: «начальников уголовного розыска и подотделов милиции, заведующих УОНО, Уздравом, уполномоченных Губсобеза и др. с меньшим масштабом работы».0 В докладе серьезное внимание было уделено и недостаткам, существовавшим в распредработе. Среди них можно отметить большую текучесть кадров и слабое внимание партийных и иных органов к этой проблеме. В пример можно привести следующие обстоятельства: «работник послужил месяц, оказался способным, но его перебрасывают внутри учреждения на другую работу, где все развалено. По истечении определенного срока откомандировывают на места на укрепление работы своих филиалов. Результат – работник теряется и ставит вопрос о снятии его с работы, не получив соответствующей специализации».0 Кроме того, подчеркнем все еще существовавшую проблему отсутствия резервов 1 и 2 видов, откуда планировалось брать сотрудников для укрепления слабых мест работы. Резервы планировалось создать для того, чтобы наладить систему распределения работников по вакантным должностям в соответствии с их специальностью, так как на данный период времени имела место практика, при которой на вакантные должности назначались сотрудники порой не имевшие опыта и представления о содержании новой работы. Например, на должность заместителя заведующего конторой Нижегородского отделения винсиндиката был назначен т. Шаров, имеющий специальность часовщика.0 Система перебросок ответственных работников между губерниями также не была отлажена. Зачастую сотрудники перебрасывались без согласования с губкомом, несмотря на то, что состояли в номенклатуре последнего и должны были посылаться постановлением губкома. Данные обстоятельства приводили к тому, что сотрудники пребывали без соответствующих партдокументов, да и сам губком не владел необходимой информацией для дальнейшего распределения. В пример можно привести ситуацию, когда Управление сберегательных касс наркомфина рекомендовало ЦК как хорошего работника т. Подкопаева на должность управляющего Нижгубсберкассой. В то же время, получив путевку из ЦК, т. Подкопаев скрыл преступление на должности заведующего Архангельским Губвнуторгом. Когда же Нижгубком запросил отзыв о его работе в Архангельске, то получил ответ о том, что данный гражданин «предан суду за растрату, за бесхозяйственное ведение дела». После скорого снятия с должности управляющего Нижгубсберкассой оказалось, что он «за полуторамесячный срок успел сделать растрату порядка тысячи двухсот рублей», после чего скрылся.0 Говоря и о ведомственных перебросках необходимо отметить, что имели место случаи «переброски работников, без согласия той организации, в которую переезжает сотрудник. По приезду работник переживал трудное материальное положение, т.к. в короткий срок он работы получить не мог и, кроме того, трудно было определить на какой работе можно его использовать, из-за отсутствия в личном деле оценки его прошлой деятельности».0 Здесь важно подчеркнуть, что данная деятельность имела и правовую основу, поскольку указанные мероприятия осуществлялись в соответствии с циркуляром ЦК ВКП(б) № 85. Но, как водится, у медали была и обратная сторона. Среди перебрасываемых работников была группа так называемых «гастролеров» - членов партии, которые занимались тем, что переезжая из одной местности в другую получая при этом от каждой парторганизации подъемные (материальную помощь).0 На эти деньги и существовали. Действительно, при имевших место масштабах перебросок было достаточно трудно отследить отдельно взятого работника, так как количество распределяемых через ЦК работников составляло десятки тысяч человек. Внимания также заслуживает вопрос функционирования биржи труда. В этой связи отмечалась достаточная связь руководства райкомов и укомов с биржей по распределению безработных членов партии. Дело в том, что деятельность биржи была еще не достаточно развита и люди шли на нее неохотно, предпочитая посетить уком или райком. Не всегда биржа обладала необходимой информацией относительно вакантных должностей, предоставляемых как партийными так и советскими органами. Как следствие учреждение не пользовалась достаточным спросом. В качестве данных характеризующих деятельность биржи можно представить следующие цифры:0 Таблица 3.1. Данные по безработным Наименование Состояло на 1 мая Зарегистрировано Послано на работу Снято с учета Состоит на 1 июня Членов ВКП (б) 159 27 35 15 136 Кандидатов 48 10 6 1 51 Итого 207 37 41 16 187 Из представленных данных видно, что количество обратившихся и получивших работу довольно не значительно. Для преодоления всех вышеперечисленных проблем в учетно-распределительной работе Нижгубком ВКП(б) предлагал осуществить следующие мероприятия: 1. «Возложить больше ответственности на фракции выборных органов и на отдельных руководителей ведомственных организаций на подготовку квалифицированных рабочих кадров. На боле длительный срок работы сотрудникам внутри своего учреждения должны давать полную возможность работнику специализироваться на той или иной работе, не допуская текучести (переброски с одной работы на другую)». 2. Признать необходимым прекращение посылки ответственных работников уездного или губернского масштабов в порядке циркуляра № 85 без определенного согласия той организации, в которую желает выехать работник. Причем, при посылке работников к личным делам должна прикладываться оценка их деятельности, с указанием на какой работе и в каком масштабе можно использовать данного работника. 3. Разработать вопрос на основе постановления ЦК от 1925 г. об усилении руководства и связи парткомов (укомов и райкомов) работой бирж труда по распределению безработных членов и кандидатов партии, разъяснить всем парторганизациям на местах о порядке посылки безработных членов партии через биржу труда. 4. Предложить всем партийным организациям выявить и оформить резерв ответственных работников 1 и 2 видов и из последнего стремиться использовать на работе той квалификации, на которой он закреплен. 5. Разработать вопрос о порядке выделения денежных средств на переброски ответственных работников из одной организации в другую внутри губернии (работников прокуратуры, нарсуда и партработников в деревне).0 По мере функционирования рассматриваемого механизма проявился ряд аспектов (факторов) определявших достижения и недостатки его деятельности. В первую очередь стоит отметить внешние факторы, в частности, что ЦК и его учетно-распределительный отдел уже перестал справляться с качественной обработкой всей поступающей в него информацией и адекватной оценкой кандидатур, так как поступающая информация и ее обработка была достаточно формальной и имела место чрезмерная загруженность ответственных за это сотрудников. Охватив к 1925 г. системой номенклатур все наиболее важные посты в народном хозяйстве, партийных и советских органах, орграспредотдел ЦК уже не мог освоить весь объем работы без формального подхода. Жесткая вертикаль при назначениях имела как положительные стороны, так и отрицательные. Основная проблема состояла в том, что один конкретный орган (в Нижегородской губернии бюро Нижгубкома) принимал решения о назначениях либо отказывал в них, поэтому, вследствие огромного количества кандидатур, решения зачастую принимались формально, что влияло на качество кадрового корпуса управленцев. С другой стороны, у высших партийных и советских органов была возможность назначать на ответственные посты той или иной отрасли исключительно того, кого было нужно. А в период начала 1920-х г.г. - время все еще не стабильное ни в политическом плане ни, тем более, в экономическом – такие назначения играли определяющую роль в проведении той политики и хозяйственной работы, которая была заложена в идеологических постулатах коммунизма. Переходя к внутренним факторам, влияющим на учетно-распределительную работу в начале 1920-х г.г. в Нижегородской губернии, в первую очередь стоит отметить отсутствие четко функционирующей системы по учету и распределению ответственных работников. Высшие партийные органы уже в это время, осознавая важность поставленных задач, стали обращать самое серьезное внимание на данную проблематику (по крайней мере, ее обсуждение можно проследить в значительном количестве архивных документов первой половины 1920-х). Стоит отметить, что в целом идея осуществления учета и последующего профессионального распределения была новаторской. Ведь планировалось систематизировать данные о сотрудниках, занимавших наиболее ответственные посты по всей губернии да и в стране в целом, и на их основе осуществлять персональный подбор сотрудников для основных отраслей народного хозяйства. Еще одним фактором, негативно влиявшим на результаты учетно-распределительной работы, были переброски работников, которые зачастую осуществлялись без учета мнения той организации, из которой брали сотрудника. Вследствие этого происходило ослабление работы на определенных участках, а порой и «обескровливание» отдельных организаций. Также среди внутренних факторов необходимо отметить отрицательное отношение многих распределенных работников к новым назначениям. Переброски производились без учета мнения сотрудников, что влекло за собой дезертирство, отсутствие желания работать, многократные перераспределения. Хотя в начале 1920-х учраспредработа и не была должным образом поставлена, с течением времени она приобрела более понятный и отлаженный характер, так как были выработаны механизмы и подходы к рациональной организации процесса. К ним можно отнести следующие аспекты: постоянный мониторинг ситуации посредством докладов, статистических отчетов; регламентированный порядок осуществления кадровых перестановок; исследование деятельности ответственных работников на прежних местах занятости и т.д. Кроме того, к отрицательным факторам, влияющим на учетно-распределительную работу как в Нижегородской губернии, так и в СССР в целом можно отнести несогласованность в перемещениях работников (в случаях перемещения из одной губернии в другую). Эта система даже на середину 1920-х не была должным образом отлажена. Кроме того, таким обстоятельствам способствовали и нормативные документы, например, Циркуляр ЦК № 85. Поэтому часто сотрудники перемещались без согласования с Губкомом, за которым были закреплены и без должного уведомления тех организаций, в которые переходили. Все вышеперечисленные обстоятельства привели на конец 1920-х к следующим проблемам: текучесть кадров и слабое внимание парторганов к этому вопросу; отсутствие сформированных резервов, что не позволяло своевременно производить необходимые кадровые перестановки; переброска сотрудников без потребности в этом, организаций адресатов, что выключало людей из профессиональной деятельности на достаточно большие периоды времени; кроме того существовали и определенные материальные проблемы, связанные с переброской работников: отсутствие достойного материального содержания при переезде, задержка зарплат и т.д. Рассматривая факторы, влияющие на количественный и качественный состав ответственных работников, отметим следующие основные аспекты. Если на начало 1920-х количество рабочих и крестьян в партии было паритетным (скорее всего по причине отсутствия фактора массовости вступления граждан в партию), то к середине 1920-х партийное ядро составлял пролетариат и служащие. Поэтому пристальное внимание было обращено на крестьян, на их вовлечение в партию и приобщение к делу социалистического строительства. Но многие крестьяне не торопились вступать в партию. Причины этого, с нашей точки зрения, заключались в том, что ставка в деревне делалась на бедноту, которая активно поддерживала советскую власть. Но на селе было достаточное количество представителей и других социальных подсистем: середняков и кулаков, на которых по большому счету и ложилась основная экономическая нагрузка, и которые зачастую относились с «настороженностью» к требованиям советской власти, например в рамках продовольственной политики. Подводя итог вышесказанному, считаем необходимым отметить, что к концу 1920-х в Нижегородской области все же удалось выстроить систему подбора и распределения кадров. Были определены основные аспекты, являвшиеся основополагающими при формировании системы номенклатур. Среди них можно выявить наиболее значимые: социальное положение работников, партийный стаж, стаж ответственной работы, уровень образования. Учитывая заданные параметры, структуры, ответственные за учет и распределение работников, могли уже более четко подбирать сотрудников для списков номенклатур. И как показал анализ количественного и качественного состава ответственных работников это им практически удавалось. Основной контингент ответработников обладал управленческим стажем ответственной работы от пяти до десяти лет. Партийный стаж у большинства сотрудников насчитывал десять и более лет. Но отрицательной чертой сформированного к концу 1920-х г.г. управленческого кадрового корпуса Нижегородской области было наличие большого количества работников с низшим образованием. Исходя из этого факта, мы можем судить о том, что они (в основной массе) имели рабоче-крестьянское происхождение, что соответствовало заявленной партией идеологии. В целом, несмотря на значительное количество недостатков в кадровой работе, партийным и советским органам все же удалось выстроить необходимую им и продуктивно функционирующую систему советской власти. Тема 8. МОБИЛИЗАЦИЯ И ВЫДВИЖЕНЧЕСТВО В КАДРОВОЙ РАБОТЕ ПАРТИЙНЫХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ 1. Мобилизация как форма подбора кадров Одной из основных проблем в деятельности советских государственных органов по восстановлению и организации бесперебойной работы народнохозяйственного комплекса был вопрос рациональной организации трудовых ресурсов. В связи с этим, исследование процесса социально-трудовых мобилизаций позволяет реконструировать характерные для 1920-х модели мобилизационного общества, поиски в области мотивации труда, механизм регулирования деятельности специалистов, выделить в нем устойчивые, повторяющиеся элементы, в т.ч. императивы власти, мобилизационные технологии. Подходом, позволяющим наиболее полно раскрыть феномен социально-трудовых мобилизаций, является понимание формирующегося в исследуемый период мобилизационного режима. Основные методы удерживания власти в чрезвычайной ситуации были опробованы уже в годы Гражданской войны и «военного коммунизма». В начале 1920-х г.г. ситуация в стране стабилизировалась, однако чрезвычайные методы решения социально-экономических и политических проблем продолжали рассматриваться партийным руководством как наиболее эффективные.. Причиной проведения социально-трудовых мобилизаций была как нехватка квалифицированных кадров в определенных отраслях народного хозяйства, так и банальная нехватка рабочих рук, например, при проведении посевных кампаний. Сам механизм трудмобилизаций был отработан советской властью в завершенном виде еще в период военного коммунизма, когда в условиях хозяйственной разрухи, интервенции и Гражданской войны, возникла и требовала своего решения острая нехватка трудовых ресурсов. Впервые всеобщая трудовая повинность провозглашалась в январе 1918 г. в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятой III Всероссийским съездом Советов. В дальнейшем, при ухудшении политической и экономической ситуации в стране, перед советским руководством встала проблема не только того, как привлечь кадры на производство, но и как закрепить рабочих на предприятиях, не имея возможности заинтересовать их материально. Трудовая повинность оказалась единственным и универсальным решением данной проблемы, и к 1920 г. трудовые мобилизации использовались уже повсеместно и затрагивали все категории трудоспособного населения. Активно осуществлялись мобилизационные действия и в отношении специалистов. С декрета СНК от 19 декабря 1918 г. «Об учете и мобилизации технических сил республик» начался обязательных учет технических специалистов. Отныне все зарегистрированные специалисты могли быть в любое время мобилизованы на техническую службу, уклонение от предложенной работы рассматривалось как дезертирство. В конце Гражданской войны начался постепенный отказ от жестких мер регулирования в сфере труда, были упразднены Главкомтруд и его местные органы, сняты ограничения при переходе рабочих и других категорий трудящихся с одной работы на другую. Окончательный отказ от использования трудовой повинности произошел в 1922 г. с принятием нового КЗоТ. Тем не менее, разнарядка на мобилизацию по-прежнему носила обязательный характер, отказавшиеся рисковали попасть в число «сопротивленцев» и «дезертиров». В Нижегородской губернии, например, на 1922 г. широко практиковались мобилизации. Чаще всего они были связаны с сельскохозяйственными работами. Описать схему осуществления данного процесса можно следующим образом. Исходя из потребностей в рабочей силе в той или иной отрасли, создавалась программа по проведению мобилизации. На губернском и местном уровне формировались соответствующие комитеты, уполномоченные на организацию данного процесса. Губернский комитет осуществлял преимущественно свод информации и выполнял кураторские функции. Комитеты на местах проводили анализ относительно потребностей в рабочей силе и запрашивали в организационно-распределительном отделе (далее орграспред) Нижгубкома сотрудников по соответствующим специальностям. Орграспред занимался поиском работников, путем запроса информации в организациях и учреждениях других отраслей. После ее получения орграспред формировал списки и совместно с комитетами местного и губернского уровней осуществлял мобилизацию.0 Описывая мобилизационные процессы в Нижегородской губернии (области) в середине 1920-х, отметим, что они также носили директивный характер. С учетом того, что одним из основных направлений внутренней политики советов была деревня (так как было необходимо провести коллективизацию, для последующей индустриализации) приоритет в социально-трудовых мобилизациях опять-таки ставился на село. Оргколлегия Нижегородского губернского комитета занималась вопросами посылки работников в деревню. Нормативно данные директивы были закреплены в циркулярах Нижгубкома РКП(б). Например, один из циркуляров «О посылке работников в деревню» указывал «на необходимость выделения из состава организаций крупных рабочих районов определенного количества человек, для откомандирования в рамках работы в качестве инструкторов укомов крестьянских уездов, для чего устанавливал специальную разверстку».0 Кроме того, планировалось «выделить в счет 100 еще сорок товарищей для внутриуездного распределения самими Укомами и Райкомами» (тоже по разверстке). Необходимо обратить внимание на тот факт, что Нижгубком, издавая указанный циркуляр, еще не определил, где и как будут трудиться направляемые товарищи, делегируя данные функции укомам и райкомам.0 В этой связи стоит отметить необдуманность не целевого выделения работников, что в свою очередь приводило к проблемам с их содержанием, работой, дисциплиной и т.д. Вместе с тем, важно подчеркнуть наличие определенных требований к кандидатам, что свидетельствовало о серьезности подхода по наполнению деревни компетентными кадрами. Так, кандидатами становились «ответственные работники губернских и крупных уездных организаций (партийной, советской, профессиональной и др. отраслей), выдвинувшиеся и партийно-выдержанные секретари производственных ячеек и т.п. При этом каждый из намеченных работников должен был иметь за собой не менее 1-1,5 годичного практического стажа ответственной партийной, советской и иной работы».0 Если говорить об уровне советов, то необходимо отметить, что процесс проведения социально-трудовых мобилизаций проходил по двум основным институциональным линиям – через органы труда и профсоюзы. Несмотря на то, что имело место дублирование функций, эта двойственность сохранялась на протяжении всего периода проведения кампаний. Столь высокая значимость общественных организаций объяснялась важностью идеологической компоненты кампаний. Рассматривая конец 1920-х, подчеркнем, что непосредственное осуществление перебросок кадров возлагалось на союзные, республиканские и региональные органы Народного комиссариата труда (далее НКТ). В обязанности последнего входило осуществление отбора специалистов и составление разверстки количества лиц, подлежащих откомандированию. НКТ СССР составлял разверстки для республиканских органов труда, а те, в свою очередь, для отделов труда на местах. Органы НКТ осуществляли также координацию работы различных органов в процессе мобилизаций. Серьезно усложняло осуществление мобилизационных мероприятий и то, что внутри базового органа (НКТ), ответственного за перемещение и выполняющего контрольные функции, не существовало действенной системы взаимодействия между центральным аппаратом и региональными отделами. Отсутствие регулярного и регламентированного обмена информацией между различными уровнями органов НКТ выявилось уже в процессе проведения первых кампаний, следствием чего стало замедление установленных сроков переброски кадров, план по переброске специалистов нарушался повсеместно. Низкая результативность кампаний определялась также и тем, что предприятия, нуждавшиеся в квалифицированных кадрах, не относились с требуемой ответственностью к возможности решить свои кадровые проблемы путем директивной мобилизации. Это еще больше увеличивало разрыв между планами по переброске специалистов и реальными потребностями в них и возможностями их рационального использования, а отсутствие эффективного контроля над процессом перемещения приводил к тому, что специалисты часто не доезжали до места назначения, использовались не по специальности или вскоре покидали новые места работы. Важным технологическим звеном в осуществлении отбора и переброски квалифицированных кадров выступала Центральная межведомственная комиссия по перемещению специалистов (МВК), созданная под эгидой НКТ СССР в 1930 г., имевшая свои краевые и местные отделения. Деятельность данной комиссии носила дублирующий по отношению к отделам труда характер, ее межведомственный статус был необходим для создания формы участия в этом процессе тех ведомств, организаций и предприятий, которых касалась данная проблема. Однако сама основная работа проводилась в директивном порядке под руководством НКТ. В 1931 г., когда механизм перебросок специалистов полностью сформировался и стал обыденной практикой, комиссия подлежала ликвидации и все ее функции по переброске специалистов передавались отделам труда. Возвращаясь к описанию механизма социально-трудовых мобилизаций в Нижегородской губернии (области), подчеркнем, что основными направлениями в данном процессе были: сельское хозяйство, промышленность, работа на транспорте, лесозаготовки, строительные работы и, конечно, пропагандистская и инструкторская работа на селе. Как и у любого процесса в государственном управлении у социально-трудовых мобилизаций были свои недостатки и промахи. Так, уже в 1920 г. протокол № 4 экстренного заседания Нижегородского Губкома РКП(б) зафиксировал обоснованное мнение относительно мобилизаций по разверстке ЦК: «губительно отражаются на работе губернии, проведение мобилизаций совершенно политически обессилили губернию».0 В данное время набор кандидатов для ЦК осуществлялся преимущественно по профсоюзной линии из соответствующего бюро, и именно делегат совета профсоюзов категорически протестовал против снятия с предприятий работников. На основании данного мнения Нижгубком принимает решение об отказе в мобилизации определенных товарищей.0 Но поскольку споры с ЦК могли стоить и должностей и свободы, было принято решение о направлении других работников. Данная ситуация показательна в том плане, что мобилизации зачастую проходили без учета мнения организаций и учреждений, являвшихся «донорами». И во время пополнения работниками одной структуры, происходило выкачивание профессиональных кадров из другой. Причем кадровый голод, зачастую, не был восполнен новыми сотрудниками. Интересно отметить, что данная проблема носила не просто системный характер, а была своего рода «долгожительницей проблем», так как и в 1930 г. мы можем наблюдать подобные примеры: обращение Нижегородского краевого суда в Нижегородский краевой комитет ВКП(б) относительно частой переброски сотрудников и невосполнения людских ресурсов0 или аналогичное обращение затонуправления «Доскино»: «просим вас срочно к 15 марта с.г. освободить мобилизованных на различные кампании партийцев-водников, так как задержка последних может отразиться на судоремонте и задержит выпуск судов».0 К вопросам мобилизации, имеющим негативный характер нужно также отнести и материальное положение перебрасываемых работников. В связи с тем, что зачастую места для мобилизованных искались спонтанно, их материальное обеспечение осуществлялось в большинстве случаев с серьезными перебоями. Например, «ответственный сотрудник, работающий председателем куста колхозсвязи, за шесть месяцев работы получил всего 124 р., в то время, когда его зарплата в месяц составляла 80 р.».0 Интересно отметить, что заработная плата некоторых мобилизированных товарищей формировалась из нескольких источников. Например, тот же председатель колхозсвязи, получал зарплату не только в своем районе, но и существенную часть из организации его направившей (Дзержинский завод № 80С).0 В этом была еще одна причина плохого материального снабжения. Учитывая вышеперечисленные факторы некоторые организации старались не отдавать работников по первому требованию партийных и советских органов. Явным примером могут служить действия АО «Металлосклад». Данная организация принимала все меры от бюрократического затягивания до фактического отказа в мобилизации работников, обосновывая обязательное присутствие на работе их незаменимостью: «В связи же с отзывом т. Володагина эта работа не может быть выполнена конторой полно и своевременно, чтобы последствия не отражались на конторе в течение всего квартала» или «т. Алексеев работает в качестве ответственного кладовщика на складе № 1. отзыв т. Алексеева вызывает необходимость перевести на ответственное хранение другое лицо, что по техническим возможностям нельзя сделать в короткое время, т.к. необходимо все ценности находящиеся на хранении у т. Алексеева передать путем взвешивания. К тому же и нет такого лица, кому можно было бы их передать».0 Мобилизации подвергались сотрудники всех сфер деятельности от рабочих завода до судебных служащих. И порой указание на чрезмерное увлечение местных органов мобилизацией сотрудников определенной отрасли носило достаточно резкий и высокий (по статусу) характер. Так, в 1930 г. народный комиссар юстиции РСФСР Н. Янсон недвусмысленно обозначил секретарю Нижегородского крайкома ВКП(б) свою позицию по данному вопросу: «Следует отметить, что судебные и прокурорские работники в деятельности по проведению кампаний больше пользы приносят там, где они работают по своему прямому назначению как работники юстиции. Однако, на местах со стороны некоторых руководящих органов наблюдается тенденция к использованию значительного числа наших работников не по прямому назначению. Вследствие такого положения, работники суда и прокуратуры бывают практически лишены возможности во время проводимых кампаний в удовлетворительном объеме и в надлежащие сроки выполнять те основные функции, которые на них возложены в целях более успешного проведения самих же кампаний. Поэтому прошу дать соответствующее указание местным руководящим органам. О результатах моего обращения прошу уведомить».0 Необходимо отметить, что так же имело место и уклонение от мобилизации отдельных работников. Например, за четыре месяца 1922 г. по данным канцелярии Нижгубкома в Нижегородской губернии насчитывалось 38 уклонистов.0 Места их трудовой деятельности разнились от райкома до затона. Среди причин назывались: «невозврат из отпуска, болезнь», и даже «нахождение под трибуналом». Большинство же уклонистов, естественно, не сообщали о причинах. Стоит отметить, что порой наблюдалось системное неподчинение социально-трудовым мобилизациям как со стороны работников, так и со стороны организаций. До открытого протеста доходило редко, чаще для отказа от мобилизации последние использовали несовершенства законодательной базы кампаний, а также разлаженность механизма осуществления перебросок. Зафиксированы многочисленные факты противодействия и срыва перебросок на различных уровнях - от отдельных специалистов и хозяйственников до руководителей отраслевой промышленности и членов центральных правительственных органов. Поэтому власть пыталась выработать действенные рычаги по противодействию уклонистам и дезертирам. В отношении последних предпринимались, как правило, более жесткие меры воздействия. Так, в Нижегородской губернии было обычной практикой исключение из партии за дезертирство, и в последующее судебное разбирательство.0 Узаконение сложившихся на практике норм нашло отражение также и в том, что вводились законодательно обоснованные наказания для «отказников». Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 20 января 1931 г. в Уголовный кодекс РСФСР вводятся две новые статьи (ст. 133 а и 133 б) о наказании дезертиров труда. Помимо наказаний для тех, кто пытался уклониться от мобилизации, правительство укрепляет и систему льгот и поощрений для мобилизованных. Таким образом, мобилизационные кампании к 1931 г. приняли свой окончательный облик и проводились по уже устоявшимся процедурам. Но, несмотря на законодательно оформленные рычаги воздействия, примеры отказников и уклонистов продолжали существовать. Так, только в ноябре 1930 г. за невыполнение мобилизационных решений было привлечено к судебной ответственности 86 руководителей разных уровней, однако ни один из них осужден не был. Как отмечено выше, в начале 1931 г. в Уголовный кодекс РСФСР вводились статьи, в которых предусматривалось наказание за неподчинение директивным решениям о перебросках как для специалистов, так и для их руководителей. Но, как правило, судебное дело ограничивалось денежным штрафом. Однако и эти меры не достигали своей цели, так как штрафы, как правило, выплачивались из средств организации, а осуждение специалистов ограничивалось выносимыми им общественными порицаниями по профсоюзной линии. Заслуживает внимания описание статусов лиц, привлекаемых к мобилизациям и значение исторического момента в этом процессе. В пример можно привести данные по Нижегородской губернии от 1922 г. и 1930 г. В «Списке активных работников РКСМ от 1922 г., подлежащих освобождению от мобилизации», явственно прослеживается высокий социальный статус освобожденных. Всего освобождено восемнадцать человек, занимающих следующие должности: ответственные секретари, члены губкома, бюро или укомов.0 Анализируя же данные 1930 г., в «Списке членов ВКП(б) Нижегородского городского района, мобилизованных на работу в районы сплошной коллективизации», мы можем наблюдать следующие должности привлеченных: председатель ревизионной комиссии Крайпотребсоюза, заместитель управляющего сберкассой, зам. заведующего Крайоно, секретарь Крайисполкома и т.д.0 Объяснить освобождение от мобилизации ответственных товарищей в 1922 г. можно достаточно логично. Руководители должны были выполнять свои функции на местах, а не заниматься посевом, сбором урожая или службой в рядах красной армии. Повальную же мобилизацию ответственных руководителей в 1930 г. можно объяснить, с нашей точки зрения, двумя способами. Во-первых, естественно, первая пятилетка - это мобилизация всех имеющихся ресурсов (человеческих, материальных и т.д.) для коллективизации и последующей индустриализации, для существенного скачка в развитии страны. Второе же объяснение заключается в следующем: освобождение от должностей неугодных, а также расчистка дороги для «своих» сотрудников. Скорее всего, оба фактора имели место быть, но мобилизация такого количества ответственных работников заставляет задуматься о том, кто же осуществлял руководство на местах и на сколько оно было профессионально. Подводя итог вышесказанному необходимо отметить следующие основные моменты. В феномене социально-трудовых мобилизаций переплетались несколько системообразующих аспектов - экономическая необходимость, политическая составляющая и человеческий фактор. Механизм проведения перебросок показал свою низкую результативность уже при проведении первых кампаний в начале 1920-х (в период относительной стабильности во внутренней политике). Основными проблемами ведомственного характера были дублирование функций различных органов, необходимость значительного количества согласований, отсутствие внутри органов труда системы взаимодействия между центральными и региональными отделами, что в конечном итоге замедляло процесс мобилизации, сказываясь на его результатах. К проблемам социально-трудовых мобилизаций так же нужно отнести: не целевую переброску работников, директивное изъятие сотрудников у организаций «доноров», отсутствие программ по восполнению кадров в этих организациях. Отдельно стоит остановиться на материальном обеспечении мобилизованных. В связи с тем, что финансирование осуществлялось из нескольких источников, принцип коллективной ответственности приводил к поверхностному отношению к своим обязательствам в организациях его осуществлявших. Кроме того, существенную роль в перебоях с содержанием сыграл фактор «временности» мобилизованных и (зачастую) случайный и неожиданный характер их распределения. Все эти факторы, конечно, негативно сказывались на отношении трудящихся, организаций и даже некоторых органов государственной власти к социально-трудовым мобилизациям. Вместе с тем, стоит отметить объективно существовавшую потребность в кратковременном сосредоточении сил на определенных отраслях, таких как сельское хозяйство, промышленность, лесозаготовительные работы и др. Дело в том, что эти отрасли были своеобразными точками роста, призванными потянуть за собой другие сферы народного хозяйства и вывести советы в мировые лидеры. Так или иначе, в том числе благодаря мобилизациям осуществлялось интенсивное развитие СССР, что открывало перед страной новые горизонты в рамках международного взаимодействия. Конечно, в явлении социально-трудовых мобилизаций было много минусов и спорных моментов, но стоит отметить, что они абсолютно соответствовали духу времени, когда страна в очередной раз встала на путь мобилизационного развития, путь – единственно возможный после октября 1917 г. 2. Выдвиженчество как форма совершенствования кадрового корпуса управленцев. Первоначально процесс выдвижения на руководящие должности различного уровня был бессистемным и слабо обоснованным с правовой точки зрения. Лишь к середине 20-х по инициативе ЦК данному механизму в кадровой политике было дано подробное теоретическое обоснование с комплексом необходимых мер по его осуществлению. Наибольшая потребность в этом и наибольшие трудности были на низовом уровне государственного управления. Поэтому и масштабы работы здесь были более широкие, а формы разнообразнее. В связи с этим для исследователей данного периода важно понять, какие формы были эффективными, а какие нет; какие факторы влияли положительно на результаты кадровой работы, а какие негативно. На эти вопросы более точно можно ответить, только изучая практику работы на местах. В этом отношении Нижегородская губерния была достаточно показательна. Выдвиженчество в Нижегородской губернии начало практиковаться с 1923 года, но носило бессистемный характер (не было четко выстроенной программы и учета). Правовое обоснование и разъяснение механизма осуществления оно получило в 1925 г. на основании Циркулярного письма ЦК РКП(б) «По выдвиженцам», в соответствии с которым осуществлять данный процесс планировалось по двум основным линиям: вовлечение коммунистов и кандидатов в члены партии в управленческую работу без отрыва от производства, и выдвижение на постоянную руководящую работу в государственные, профессиональные и прочие организации.0 При этом данное вовлечение не должно было сводиться к выполнению эпизодических заданий и участием в работе добровольных обществ и различных комиссий при ячейках. Необходимо было всех подходящих и активно проявляющих себя в работе постоянно выдвигать и намечать к выборам в различные органы как внутри предприятия (бюро ячейки, завком, правление кооператива, административно-хозяйственные должности и т.д.) так и вне его (члена совета исполкома, правления профсоюза, кооперативных объединений и т.д.). В зависимости от рода деятельности в этих органах, выдвиженцы должны были функционировать, одновременно работая у станка или переходя на постоянную работу. Наряду с этим в Циркулярном письме РКП(б) «По выдвиженцам» отмечалось, что нужно привлекать к активной практической работе и «невыбираемых» товарищей, способных принимать в ней участие в качестве практикантов. Таких товарищей планировалось использовать, например, в проведении обследований, в качестве членов создаваемых комиссий, по следующему перечню работ внутри предприятия: цехорган, агитатор, рабкор, редактор стенгазеты, работа в секциях совета, уполномоченный рабкоопа, клубные кружки, организатор подписки на газеты и т.д.0 Систематически и постоянно проводимую во всех партийных ячейках работу следовало «направлять как к наиболее всестороннему вовлечению всех членов ячейки к участию в разрешении всех основных вопросов жизни партии и своего предприятия, так и проведению в жизнь всех партийных решений и мероприятий». 0 Из числа более способных и активно проявляющих себя внутри ячейки и предприятия товарищей проводилось постоянное выдвижение на более широкую руководящую и ответственную работу. Этой работе партийные организации должны были уделить особое внимание, придавая ей планомерный характер. Для осуществления указанных мероприятий ЦК предложил Циркулярном письме «По выдвиженцам»0 установить примерно следующий порядок выдвижения: «парткомы, имея в виду потребность работников в основных отраслях строительства и на основе точного учета фактических возможностей выдвижения, определяют количество и квалификацию необходимых работников, запрашивая у ячеек кандидатов на соответствующую работу. Ячейки намечают товарищей к выдвижению, учитывая пригодность работника и возможность его выдвижения, сообщая об этом в партком. Индивидуально ознакомившись с каждым намеченным к выдвижению товарищем, партком намечает всех подходящих из них на соответствующую работу, добиваясь при этом, чтобы выдвижение проходило с ответственной работой меньшего масштаба на ответственную работу большего масштаба, по линии той работы, которую товарищ уже выполнял и с которой знакомился». При учете и определении видов работы (должностей) для выдвигаемых необходимо было иметь ввиду «не простое превращение выдвиженца в советского сотрудника, а подготовку его к самостоятельной организаторской деятельности».0 Примерными работами для выдвиженцев могли быть следующие: инструкторская, инспекторская, заведывание отделом или подотделом исполкома, профсоюза, парткома, член правления кооператива, председателя ревизионной комиссии треста, член правления треста и т.д. 0 Центральный комитет указывал на то, что парткомы должны обязать партийных руководителей учреждений, на работу в которых направляются выдвигаемые товарищи, «принять все меры к созданию необходимой товарищеской обстановки для выдвигаемых, принять меры к устранению бюрократического отношения к ним, не допуская увольнения их при сокращении штатов, а также и к тому, чтобы выдвигаемые члены партии действительно учились бы на работе и приобретали опыт в ней».0 В случае необходимости парткомы должны устраивать краткосрочные курсы. Ячейки соответствующих учреждений должны были оказывать парткомам содействие в деле наиболее правильного использования выдвинутых членов партии, обеспечивая товарищеский прием приступающим к работе.0 Парткомам рекомендовалось на своих бюро и пленумах заслушивать доклады по выдвижению и привлечению к участию в работе партии всех членов, подводя итоги проделанной у себя работы и намечая дальнейшие меры по ее улучшению и приданию ее наибольшей планомерности. Всей этой работой должен руководить персонально один из членов бюро Губкома (Заворготделом). Для более полного учета опыта работы по выдвижению и вовлечению и определению как положительных, так и отрицательных сторон в ней, желателен был созыв время от времени парткомами совещаний из выдвинутых товарищей. Для этой цели производственные ячейки должны были по возможности поддерживать связь со своими выдвиженцами, заслушивая их доклады на заседаниях бюро и ячейковых собраниях0. Проводя выдвижение, все парторганизации должны были также одновременно усилить работу по вовлечению в практическую деятельность государственных, профессиональных и всех иных органов не только членов партии, но и беспартийных работников и работниц. На основании выдвинутых ЦК предложений по осуществлению мероприятий выдвижения Нижегородский Губернский комитет (далее Нижгубком) в апреле 1925 г. выработал локальный план реализации указанных мероприятий, в соответствии с которым выдвижение планировалось проводить по двум упомянутым выше направлениям (без отрыва от производства и на постоянную ответственную работу)0. Первое направление повторяло предложения, изложенные ЦК, а второе имело ряд характерных особенностей, касающихся детализации процесса выдвижения. Так, из уже проявивших себя товарищей (по первому виду выдвижения) бюро ячейки выделяло наиболее способных товарищей, определяло их потенциал и намечало к дальнейшей работе в той или иной отрасли народного хозяйства. После рассмотрения бюро ячейки, кандидатуру выносили на рассмотрение общего партийного собрания. После ее тщательного обсуждения заполнялся личный листок на сотрудника, автобиография и давалась оценка работ, с указанием на какую работу он больше способен. Весь материал направляется в уком или райком.0 Затем работник либо вызывался в райком для личной беседы, либо общался с инструктором. После этого делалось соответствующее заключение о нем и работника определяли в соответствующую группу прикрепления (хозяйственную, кооперативную, партийную и т.д.) с указанием масштаба и полным заключением райкома либо укома о возможности перемещения выдвиженца с волостной на уездную, с уездной на губернскую работу. Все эти материалы направляли в Губком ежемесячно. В Губкоме материалы изучались и, по мере надобности, выдвиженец вызывался либо проверялся через инструктора. В Губкоме заводились личные дела на выдвиженцев. 0 В организациях или учреждениях, в которые перебрасывались выдвиженцы, партком, ознакомившись с выдвигаемым товарищем, командировал его на определенную работу по способности. При этом партком должен был усилить внимание к органам, в которых трудится тот или иной товарищ, изучая, насколько их работа окрепла или ослабла при отдельно взятом работнике.0 Необходимо отметить, что в вопросах адаптации и обратной связи с выдвиженцами предложения Нижгубкома мало расходились с положениями ЦК. Предлагалось создать для выдвигаемых такую обстановку, при которой была бы ощутимая поддержка со стороны партийного руководителя. Парткомы должны были помогать выдвиженцам в их работе, заслушивать доклады об их работе, отмечая недостатки и давая директивы. Для более полного учета опыта работы по выдвижению, желателен был созыв парткомами совещаний из выдвинутых товарищей. Для этой цели производственные ячейки должны были поддерживать связь со своими выдвиженцами.0 Серьезное внимание уделялось деятельности всей организации в выдвижении беспартийных рабочих, тщательно изучая наиболее активных и близких к партии (посещающих собрания ячеек, работающих в производственных совещаниях и т.д.). Таким же порядком предлагалось приступить к выдвижению беспартийных крестьян. Необходимо также обратить внимание на создание комиссий по выдвижению, существовавших при партячейках. Данные организации были специально созданы для подбора кандидатов на выдвижение, тем самым предполагалось разгрузить ячейки от предварительной работы (не удалось установить, чьим решением они создавались). Первые комиссии подобного рода были сформированы в 1926 г. В их задачи входило правильное и рациональное использование членов и кандидатов партии на практической работе в низших общественных организациях, не снимая таковых с основной деятельности, давая им возможность через общественные работы подготовиться для занятия руководящих постов в вышестоящих партийных организациях. Комиссии должны были ставить пред собой задачи концентрирования резерва работников внутри низовой организации по отдельным видам работ (партийной, профессиональной, кооперативной, административно-хозяйственной и проч.), откуда и планировалось черпать сотрудников на руководящие посты. Комиссии по выдвижению лишь рекомендовали каждую кандидатуру на обсуждение общего собрания ячейки, пленума завкома или делегатского собрания для назначения сотрудника на тот или иной пост.0 Комиссии по выдвижению намечали ряд товарищей «на предмет их склонности к той или иной работе», затем на основе материала по изучению последнего, на своем заседании комиссия изучала кандидатуру, определяла его способности, составляла характеристику, вносила эти сведения в анкету выдвиженца и рекомендовала на обсуждение бюро ячейки общего собрания ВКП(б), пленума завкома, делегатского собрания (если он беспартийный) на предмет выдвижения.0 Более детально описывает механизм выдвижения «Доклад о проделанной Нижгубкомом ВКП(б) работе по выдвижению на ответственную руководящую работу новых кадров партийцев – рабочих от станка, беспартийных рабочих и крестьян». В докладе подчеркивается, что после рассмотрения кандидатур на общих партсобраниях ячеек, материалы направлялись в вышестоящие партийные органы дифференцировано: от крестьянских организаций - в укомы через волкомы, от рабочих – в райкомы. После изучения укомы и райкомы выносили на обсуждение Бюро уездных - районных комитетов, и только после этого материалы направлялись в Губком.0. В целом, работа по выдвижению к середине 20-х начала приобретать системный характер. Так, к 1926 г. из данных от 47 ячеек, 13 учреждений и 6 УИКов видно, что общее количество выдвиженцев составляло 609 человек, из них беспартийных 82, по годам выдвинуто: в 1923 г. - 39 человек, из них беспартийных 11; в 1924 г. - 105 человек, из них беспартийных 16; в 1925 г. – 446 человек, из них беспартийных 51, в 1926 г. - 19 человек (на май месяц) из них беспартийных 4. Из общего количества выдвиженцев, использовано на работе 359, остальное количество - 250 человек, оставались в резерве. Из вышеуказанного количества выдвинуто: - на волостную работу 53 чел. Из них использовано на партийной работе 23 чел., пропагандистской 25, советской 1, судебной 1, кооперативной 2, транспортной 1; - на уездную 239 человек. Из них использовано на работе: партийной 60, пропагандистской 28, профессиональной 15, советской 35, карательной 32, промышленной 37, кооперативной 12, финансовой 16, земельной 3, транспортной 1; - на губернскую 95. На партийной 10, пропагандистской 12, профессиональной 15, советской 7, судебно-карательной 11, промышленной 13, финансовой 1, кооперативной 7, планово-регулирующей 1, земельной 2, транспортной 3.0 Таблица 6 Общее количество выдвиженцев Общее количество выдвиженцев в 1923-1926 гг - 609 1923 1924 1925 1926 (на май) Всего выдвинуто Из них беспартийных Всего выдвинуто Из них беспартийных Всего выдвинуто Из них беспартийных Всего выдвинуто Из них беспартийных 39 11 105 16 446 51 19 4 Использовано на работе 359, остались в резерве 250 Таблица 7. Распределение выдвиженцев по отраслям и уровням. Наименование отрасли Уровень работника Волостной Уездный Губернский Партийная 23 60 10 Пропагандистская 25 28 12 Профессиональная 15 15 Советская 1 35 7 Судебно-карательная 1 32 11 Промышленная 37 13 Финансовая 16 1 Кооперативная 2 12 7 Планово-регулирующая 1 Земельная 3 2 Транспортная 1 1 3 Всего 53 239 95 Если посмотреть, кто выдвинут в уездах на работу из общего количества (239 человек), то увидим, что рабочих от станка и крестьян от сохи выдвинуто 66 человек или 28%, волостного масштаба 84 человек или 35%, уездного - 89 или 37%. На губернскую работу было выдвинуто 95 человек. Из них от станка и сохи 19 чел. (20%), с волостной работы 3 чел (3%), уездной 67 (71%), губернской 6 (5%).0 Таким образом, можно сделать вывод, что выдвиженчество проходило не только от станка и от сохи, но имело место значительное движение (порядка 60% на всех уровнях) ответработников и служащих. Количество выдвиженцев было существенным. В отношении же качественного состава выдвиженцев можно отметить следующие особенности: По социальному положению рабочих - 403 или 66%, крестьян 83 или 14%, служащих 20 %. Таким образом, одним из недочетов в работе выдвиженчества, согласно проводимой партийной линии, являлось то, что крестьяне вовлекались в работу государственного строительства недостаточно, тогда как служащий элемент занимал в выдвижении второе место. По возрастному составу 609 человек из них: до 20 лет – 4 человека, от 20 до 25 лет – 105 человек, от 25-35 лет 306 человек, от 35 до 45 - 165 человек, с 45 лет и выше 29 человек.0 Таблица 8. Возрастной состав выдвиженцев до 20 лет от 20 до 25 от 25 до 35 от 35 до 45 от 45 и выше 4 105 306 165 29 Всего 609 Данные Сормовского района по производственному стажу также подтверждают, что состав выдвиженцев - это не случайно пришедшие в производственный элемент товарищи, а коренные производственные рабочие, так как имеющие меньше 5 лет производственного стажа занимают в общем числе выдвиженцев 3%, основная же масса имеет производственный стаж от 11 до 30 лет. По партийному стажу 20% выдвиженцев также имеют значительный партийный стаж свыше 6 лет.0 Основная масса по среднему возрасту может являться показателем вполне здорового и работоспособного кадра выдвиженцев. Относительно методов, практикуемых для выдвижения, стоит отметить, что они осуществлялись также в соответствии с директивами ЦК и Нижгубкома. Среди них можно выделить следующие: 1 метод. Выдвижение проходит от низовой ячейки до губернии. Бюро ячейки намечает товарищей, выносит на обсуждение всей ячейки. После этого с подробным изложением мотивированно происходит утверждение. Весь материал отправляется укому или райкому, который после изучения каждого товарища в отдельности свое заключение и характеристику направляет в Губком. 2 метод. Выдвижение проходит через специально созданные комиссии при ячейках. Последние внимательно знакомятся с тем или иным товарищем и выдвигают его, внося на решение бюро ячейки, которое в свою очередь уже вносит на широкое обсуждение ячейки в целом, с указанием характеристики в отдельности на каждого выдвигаемого. 3 метод существовал по Сормово, с предварительной проработкой вопроса о выдвиженца в специальных комиссиях, с последующим обсуждением на бюро ячейки и общих собраниях. После этого весь материал обсуждается на специальных совещаниях секретарей ячеек при райкоме. 4 метод. Выдвижение велось той или иной фракцией, которая выносила кандидатуру на обсуждение Бюро ячейки и общих собраний.0 Говоря о подготовке выдвиженцев необходимо отметить, что в отчетах отмечалось,0 что подготовка сотрудников к выдвижению велась путем прикрепления их к соответствующим секциям, комиссиям и общественным организациям, в зависимости от наклонностей и желания работать в той или иной области. В период работы выдвиженец изучался бюро ячейки или специальной комиссией, после определенного промежутка времени давалось то или иное заключение, в зависимости от способностей и возможностей выдвижения на работу. В отдельных уездах практиковался метод привлечения выдвиженцев на собрания актива, где последние «приучались» к более интенсивному участию в партийной жизни. Необходимо отметить, что к выдвиженцам-партийцам применялись требования прохождения соответствующей школы политграмоты на предмет повышения их политического уровня. Также использовался такой метод подготовки к выдвижению как «практикантство». Он выражался в следующем: перед назначением выдвиженца на работу, например помощником прокурора, последний знакомился с постановкой работы в Губпрокуратуре и после полного изучения ее (один-два месяца) – посылался на работу. Такие же методы осуществлялись и с другими категориями работников выдвиженцев. Например, заведующие агентствами Госбанка в уездах посылались после продолжительной работы в качестве практикантов при Госбанке в губернии. Кроме того, на губернских курсах деревенских работников, присутствовало ориентировочно 20-25 % будущих выдвиженцев. Они, оканчивая данные курсы, направлялись на определенную, заранее подготовленную работу, которая по масштабу больше, чем они имели до прохождения курсов.0 Естественно, система выдвижения не была совершенной и обладала рядом недоработок, сбоев. Так, в соответствии с анкетированием, проведенным в 1926 году, из 207 выдвиженцев получили ознакомление с работой со стороны ответственных руководителей учреждений – 24%, имели знакомство ранее 28%, получили самостоятельно в процессе работы 27%, не получили ознакомления 21%. Таким образом не получивших совершенно ознакомления в работе от руководителей учреждений – 18%.0 Судя по характеру ответов можно считать, что дело по введению в курс выдвиженцев обстояло не так как планировалось, вследствие чего отдельные товарищи не могли руководить порученной им работой, так как ранее с ней не сталкивались и не получали соответствующих разъяснений. Важным аспектом в деле выдвижения являлась система оплаты труда. Действительно, материальную сторону мотивации сотрудников никто никогда не отменял, в большинстве случаев она являлась определяющим фактором. По этой причине Нижгубком прекрасно осознавал, что уровень заработной платы выдвиженцев должен превышать предшествующую оплату труда. Так, по имеющимся данным на 1925 г. материальное положение выдвиженцев улучшалось. Например, зарплата с 20 доходила до 158 рублей, с 90 до 158, с 140 до 210, с 62 до 90, 108 и 124.0 В 1926 г. до выдвижения 171 человек получили заработной платы 12265 руб. или по 71 р. 72 копейки, после выдвижения 16915 или по 98,90. Таким образом, мы видим среднестатистическое увеличение заработной платы. Данное увеличение осуществлялось в губернских и уездных организациях за счет выдвижения рабочих низкой квалификации от станка и крестьян от сохи. В целом же существенного колебания в сторону увеличения заработной платы рабочих высокой квалификации не наблюдалось. Более того, были случаи понижения заработка вследствие переброски сотрудника на работу с более низким окладом. Характерные примеры можно найти в отчетах Нижгубкома о выдвижении в Сормовском районе: «наибольшая месячная заработная плата работников районных учреждений равняется 130 руб., заработок же квалифицированного рабочего превышает эту сумму. Такое же положение с выдвиженцами на профессиональной и партийной работе внутри завода. Так секретарь ячейки получает 95 руб., а до выдвижения получал 110 руб. (финансово-литейный и паровозостроительный цеха). Председатель цехового профбюро получает 115 руб., а зарабатывал до выдвижения 130 руб. (дизельный цех)».0 В связи с этим, имело место недовольство со стороны рабочих и членов партии по поводу выдвижения на внезаводскую работу. Значительная часть рабочих, даже при желании организаций, не шла на общественную работу, так как выдвижение было связано для квалифицированных сотрудников с уменьшением заработка. В пример можно привести материалы инструкторского обследования Береговой парторганизации ВКП(б) от 1925 г. Инструктора установили, что «выявление активности того или иного товарища представляет для бюро ячеек затруднения, так как товарищи упорно скрывают свои способности и стараются быть незаметными. Работа с активом проводится слабо, в некоторых ячейках актив изредка собирается, а в большинстве ячеек эту работу не ведут».0 Кроме того, имели место случаи, когда, вследствие плохого материального положения, ряд товарищей, выделенных для работы в деревне, направляли в Губком заявления о снятии их с работы по указанным причинам.0 Улучшить их материальное положение за счет средств местных уездных и районных бюджетов не представлялось возможным. В связи с этим подключались административные рычаги, для удержания таких сотрудников на местах. Отдельно стоит остановиться на взаимоотношениях руководителей и специалистов с выдвиженцами. В 1926 г. Учраспредотделом Нижгубкома был проведен социологический опрос выдвиженцев. Из анализа 207 анкет видны следующие данные: отношения хорошие - 110 человек, удовлетворительное - 81, плохое - 7, не указано - 9. Приведенные цифры в целом говорят о том, что выдвиженцы воспринимались положительно. Относя 9 не ответивших к тем, у кого плохие отношения, приходим к выводу, что у 8% выдвиженцев отсутствовала положительная атмосфера в коллективе, что, несомненно, сказывалось на результате деятельности. При таком положении дел выдвиженцы никак не могли реализовать себя. К негативному аспекту в отношениях к выдвиженцам также можно отнести и руководство их работой: из 207 человек руководство имели 76% и не имели такового 24%.0 Из вышеизложенных цифр видно, что имели хорошие отношения со стороны руководителей 92%, а руководство - всего 76% и оставалось без достаточного руководства 24% выдвиженцев, каковые были предоставлены сами себе и ориентировались самостоятельно, что не исключало возможности некоторых ошибок в работе. В «Отчете о выдвижении Нижегородского губкома ВКП(б) по анкете № 4 ЦКК ВКП(б)» от 1925 г. приводится пример взаимодействия руководителя учреждения и выдвиженца, при этом отмечается пренебрежительное отношение: в Автопромторг на должность заместителя заведующего был выдвинут рабочий от станка с большим производственным стажем, но по прошествии недельного срока фракция месткома постановила снять его с работы, обходя районный комитет партии. Председатель месткома Автопромторга посетил Губком ВКП(б) с просьбой немедленно снять выдвиженца, доказывая, что последний не справиться с работой. Губком ВКП(б) обратил на этот факт особое внимание, приняв соответствующие меры по разъяснению директив ЦК ВКП(б), по вопросу отношения и помощи в работе со стороны профорганизаций и хозяйственников к выдвиженцам и предложил оставить на работе выдвиженца. По прошествии 3 месяцев конфликт был исчерпан. Оказалось, что выдвиженец способный человек, что за этот период вполне охватил весь объем работы и справлялся с ней, в чем убедились и указанные выше организации.0 Или еще один пример. Были случаи, когда администрация цеха (заведующий цехом) не оказывала содействия выдвиженцам мастерам в быстрейшем освоении на новой работе, а порой пассивно сопротивлялась выдвиженцам и дискредитировала их (электрический и механический цеха) тем, что мероприятия выдвиженцев в связи с поднятием производительной дисциплины в цеху, они не только не подчеркивали, а показывали эту работу с плохой стороны, как частную инициативу выдвиженцев.0 Таким образом, мы видим, что далеко не всегда процесс выдвижения проходил безболезненно, имея ввиду производственные и межличностные отношения. Позволим себе заметить, что данные явления носили системный характер. Были случаи и неудачного выдвижения, как, например, в Госметро, где был выдвинут заместитель, который имел «своеобразный» взгляд на спецов, вследствие чего имели место существенные расхождения в деловой работе данного учреждения. По истечении некоторого срока заместитель-выдвиженец был снят с работы и выдвинут другой товарищ.0 Возвращаясь к вопросу подготовки выдвиженцев, освещенному ранее, важно подчеркнуть, что не везде и не всегда работа по данному направлению осуществлялась продуктивно и вообще имела место. В справке Учетного подотдела Нижгубкома «О практике работы по выдвижению в ячейках» от 1927 г. (спустя два года после декларирования о продуктивных методах подготовки выдвиженцев, см. выше), недвусмысленно указанно, что «особой работы по подготовке товарищей к выдвижению в ячейках не проводилось. В 1926 г. после получения из райкома указаний о составлении списка на резерв выдвижения эта работа была проделана: намечены товарищи с краткой характеристикой, с указанием на какую работу выдвигался, больше никакой работы с ними по подготовке не велось».0 Что же касается связи партячеек и завкомов с выдвиженцами, то необходимо отметить, что все материалы говорят либо о полной отсутствии таковой либо о редких случаях ее проявления. Так, в справке Учетного подотдела Нижгубкома «О распределении Губкомом ВКП(б) на работу членов партии» замечалось, что имеет место полное отсутствие связи ячеек с выдвиженцами, и последние работают так, как умеют, а на сделанные ими ошибки в работе никто не указывает. В связи с этим имели место случаи, когда выдвиженец сам отказывался от работы либо его приходилось снимать, как не справившегося, и он возвращался в свою организацию к станку.0 Примером может служить письмо члена правления Нижкрайкоммунбанка Козлова К.С. в Нижгубком. Примечательными строками являются следующие: «...прошу отдел кадров освободить меня от занимаемой мною должности члена правления... Причины мои к этому следующие: а. проработавши уже почти год, но вследствие моей малограмотности и отсутствия какой бы то ни было бы на то подготовки (курсы и т.д.), я с работой банка освоился чрезвычайно слабо. б. в дальнейшем при весьма низком моем уровне развития мне слишком трудно охватить всю возложенную на меня работу, принимая во внимание, что банк краевой».0 За слабую связь выдвиженцев с партячейками говорят не только материалы общегубернского масштаба, но и материалы по конкретным районам. Все выдвинутые на работу вне цеха по Сормовскому району обычно оставались на учете в своей ячейке. Заслушивание периодически докладов выдвиженцев об их работе не практиковалось. Сами выдвиженцы ограничивались только посещением собраний ячейки. Особых совещаний выдвиженцев как внутрицеховых, так и вне цеха не проводилось.0 В целом необходимо отметить, что система выдвижения даже в середине 20-х имела ряд серьезнейших недостатков. О количестве поступивших выдвиженцев до 50% парторганизаций отвечали, что учета выдвиженцев не ведется, 28% парт ячеек указывали, что учет выдвиженце ведет бюро ячейки, а в остальных учет выдвиженцев проводится самой администрацией.0 В большинстве ячеек эту работу проводили комиссии, которые выдвигали кандидатов в резерв, до 28% ячеек не вели никакой работы по созданию резерва. До половины ячеек не указывали, какие требования они предъявляли к кандидатам. Остальные партячейки требовали: а. дисциплинированности, этичности, общественной и партийной работы, наклонности к работе и квалификации, б. активности, четкости, выдержанности и общественных навыков в работе. Интересно отметить, что в сведениях по выдвижению Нижгубкома такие требования как «знакомство с той работой, на которую выдвигается, желание работать и способности охватить данную работу, устанавливать деловую связь с заинтересовавшими организациями, умение устанавливать деловую связь с сотрудниками и руководить ими» считались «неосуществимыми», не правильно поставленными и несвоевременными.0 Все это говорит, с нашей точки зрения, о крайне низкой квалификации лиц, занимавшихся учетом и распределением работников. Действительно, ситуация, когда совершенно естественные требования к работникам представлялись как нечто заоблачное, а простейшие пожелания были общепринятым стандартом, являлась «не здоровой», но, возможно, и справедливой, и своевременной, так как кроме элементарных требований к кандидатам, имеющим только желание работать и проявляющим активность (с учетом отсутствия порой низшего образования и навыков управленческой деятельности), предъявить им было нечего. В связи с этим, и выдвижение зачастую проводилось не в соответствии с логичными директивами ЦК и Нижгубкома, а по предварительной договоренности и определенности, которые превращали работу комиссий по выдвижению и всех вышестоящих органов, занимающихся этими вопросами, в профанацию. Так, выдвижение на работу вне производства производилось почти исключительно по инициативе райкома. Обычно дело происходило так: райком подбирал подходящую кандидатуру по списку актива, путем переговоров договаривался о работе, а затем уже выдвигаемый приходил в ячейку и заявлял, что он выдвинут и уезжает, а поэтому просит снять его с учета. Ячейка в таком случае не обсуждала выдвижение, отчего были некоторые нарекания членов партии на неправильность порядка выдвижения.0 В качестве примера по данному вопросу можно рассмотреть справку Учетного подотдела Нижгубкома «О практике работы по выдвижению в ячейках» от 1927 г.: «Ячейка № 6. Из намеченного год назад списка на резерв выдвижения в составе 13 человек, выдвинуто из этого списка было только 2 человека, которые прошли через райком. Все эти товарищи были намечены райкомом, и ячейке не было предложено обсудить. Ячейка № 11. Из намеченного списка на резерв ни одного выдвижения из него произведено не было. Выдвинуто через райком: 1 - в агентство «Правда», 1 - на экономическую работу в завком, 1 выдвинута в президиум РИКа, 1 в члены Губисполкома. Все они выдвинуты по предложению райкома. В ячейке не было обсуждения, так что она в этом деле участия не принимала, в большинстве случаев все это проходит путем согласования с секретарем».0 Данная практика в совокупности с другими негативными факторами выдвижения, естественно, имела отрицательные последствия для данного явления. Так за 1925 г. был снят с работы по разным причинам 21 выдвиженец. Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что в целом идея создания системы выдвижения имела необходимый (для существовавшего момента), интересный (с точки зрения совершенствования ГКП) характер. Ведь с помощью данного механизма планировалось улучшить качественный состав управленцев, повысить эффективность государственного управления, ввести в государственные органы ответственных, талантливых, работоспособных людей. Необходимо отметить, что система выдвиженчества в целом показывала положительные результаты, хотя обладала и рядом существенных недостатков, которые мешали в полной мере реализовать все намеченные задачи, к ним можно отнести следующие: а. Выдвижение на совершенно новые участки работы, с которыми сотрудник раньше не сталкивался; б. Напряженное восприятие выдвиженцев на местах их новой работы (в целом данное обстоятельство можно понять, так как люди заинтересованы в специалистах, а не в дилетантах); в. Отсутствие обратной связи выдвиженцев с органами, выдвинувшими их, что снимало с последних ответственность за принятые решения; г. Слабая система подготовки работников к новой деятельности; д. Спешка и формализм в выдвижении, продиктованные необходимостью выполнения контрольных цифр в сжатые сроки. Несмотря на эти трудности, в целом такой подход к подбору и направлению ответственных лиц в органы государственного управления можно признать новаторским (в данный исторический период), интересным и продуктивным, с точки зрения ротации кадров руководителей различного уровня и ведомственной принадлежности. Опыт 1920-х годов по развитию мобилизации и выдвиженчества дал глубокие корни и активно использовался в последующие периоды советской истории, конечно, с учетом изменявшейся ситуации в стране. Тема 9: ПОВЫШЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ На всех этапах развития советского государства актуальной была проблема усовершенствования деятельности управленческих структур различных уровней. Уже в начале 1920-х годов на повестку дня был поставлен вопрос научной организации труда (НОТ), в том числе и управленческого. Создаются и начинают активно развиваться исследовательские институты и лаборатории в области НОТ, соответствующие подразделения при различных ведомствах. К числу ведущих учреждений в данной сфере следует отнести: Центральный институт труда при ВЦСПС под руководством А.К. Гастеева, Государственный институт техники управления при НК РКИ СССР под руководством Е.Ф. Розмирович. Кроме того, активно развивались республиканские и региональные институты и лаборатории. Перед этими учреждениями была поставлена задача создания систематизированной концепции в области организации труда и управления. В их деятельности академическое изучение тесно переплеталось с практической работой, так как они одновременно осуществляли научное и методическое руководство соответствующими рационализаторскими органами, созданными на базе различных организаций и учреждений: опытными станциями, оргбюро, бюро рационализации и др.0 Советское руководство выдвинуло следующие принципы, на которых должен был строиться советский государственный аппарат: в первую очередь внимание уделялось упрощению управленческих процессов, что должно было создать условия для участия в управлении государством самых широких масс трудящихся; во-вторых, должно было происходить удешевление государственного аппарата - достижение в этой области величайшей экономии, что было очень актуально для страны, пережившей экономический коллапс. Ведущим органом по реализации намеченных задач был определен Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ), в структуре которого возник специальный отдел - Отдел нормализации, состоявший из 7 человек. 0 Перед данным отделом стояла задача изучения и совершенствования техники государственного управления. Штат нового структурного подразделения не отвечал потребностям и задачам в сфере НОТ на общегосударственном уровне. Поэтому уже в 1924 г. для решения поставленных перед Рабкрином задач в ее структуре был создан наряду с новыми структурами сектор (отдел) административной техники (АТО), занимавшийся систематической и разносторонней работой по совершенствованию деятельности госаппарата. В рамках своих полномочий данный отдел создавал в государственных учреждениях ячейки по рационализации работы аппарата (специальные оргбюро) и курировал их деятельность. О росте масштабов работы отдела свидетельствуют данные о количестве учреждений, в которых создавались оргбюро и численность состоящих в них работников (см. Рис. 4) Рис. 4 Динамика количества оргбюро, образованных АТО и численности в них сотрудников 0 К началу 1925 года перед отделом встал вопрос о невозможности полностью удовлетворить спрос на сотрудничество с ним различных госучреждений из-за отсутствия достаточного количества опытных кадров специалистов-инструкторов. Требовалась реорганизация органов, занимающихся совершенствованием деятельности госаппарата. В структуре Рабкрина наряду с АТО было создано подразделение, выполнявшее заявки госучреждений на условиях хозрасчета. Оно получило название Оргстрой. В работе указанных структурных единиц сложилась система, в которой полномочия АТО и Оргстроя не пересекались и не дублировали друг друга. На АТО было возложена общая руководящая работа по рационализации госаппарата. Оргстрой выполнял практические мероприятия в данном направлении, проводил консультационную работу госучреждений, курировал деятельность оргбюро на местах (в госучреждениях) путем направления туда своих сотрудников. Но проводимые мероприятия не давали необходимого эффекта. В данной системе недоставало еще одного звена – научно-исследовательской работы, которая позволила бы в большей мере поставить на научную основу проводимые мероприятия. Таким образом, к концу 1925 года остро встал вопрос о создании при НК РКИ специального научно исследовательского центра по вопросам техники управления, который, «основываясь на опыте проделанной уже работы, произвел бы научное обобщение ее результатов и тем самым укрепил бы ее, создав для нее экспериментально-проверочную четкую методику»0. Такой центр был создан при НК РКИ и получил название Государственный институт техники управления (ИТУ). Положение об институте, определяющее его задачи, права, источники финансирования и структуру, было утверждено СНК СССР 14 января 1926 года.0 С 1 февраля того же года ИТУ начал свою работу. Руководителем его была назначена Е.Ф. Розмирович, член Коллегии РКИ СССР. В деятельности ИТУ выделялось два основных направления: • собственно научное (изучение техники работы учреждений и выработка нормалей); • информационно-методическое (консультирование и популяризация достижений в области техники управления). В рамках первого направления институт был призван изучать экспериментальным путем технику работы советских учреждений как хозяйственных, так и административных, их основных и вспомогательных функций, степень рабочей нагрузки служащего персонала и распределение функционала, методы и формы бухучета, делопроизводства, планирования и статистики т.д. На основе полученных в ходе анализа и обобщения данных ИТУ должен был разрабатывать проекты «нормалей» (шаблонов), упрощающих и механизирующих процесс управленческого труда; вырабатывать нормы производительности этого труда и подвергать их опытной проверке в советских учреждениях. Успешно прошедшие испытания «нормали» должны были внедряться в практику госучреждений, и Институт должен был способствовать этому путем выпуска специальной литературы, проведения лекций, докладов, выставок и т.п. Научно-исследовательская работа ИТУ осуществлялась либо непосредственно через Оргстрой и особые учреждения, созданные на предприятиях и в государственных организациях – опытные станции, либо через органы рационализации в самих учреждениях (оргбюро, учетно-плановые бюро и др.). В целях внедрения в практику госучреждений новейших достижений управленческой науки, ИТУ мог осуществлять методологическое руководство работой рационализаторских органов в советских учреждениях, устраивать курсы, публичные лекции, выставки, конференции и съезды по научной организации техники управления. Так же институту было дано право на издательскую деятельность, устройство конкурсов на лучшую литературную работу и оргприспособление для научной организации управленческого труда. В целях популяризации новейших достижений отечественной и заграничной конторской техники, положительных результатов работы ИТУ и рационализаторских органов на местах проводилась разноплановая выставочная и издательская деятельность: действовали Музей-выставка по технике управления, являвшаяся совместным органом ИТУ и Оргстроя, издательство «Техника управления», находящееся в ведении ИТУ, издававшее журналы «Техника управления» (орган ИТУ), «За рационализацию» (орган ЦКК РКИ) и «Вестник стандартизации» (орган Комитета по стандартизации при СТО). Одним из основных направлений в деятельности Института была рационализация работы местных органов государственной власти и управления. Позволим себе заметить, что данные обстоятельства имели объективный характер, так как процесс делопроизводства на местах был достаточно плачевным. Структура центральных органов управления в 20-е годы постоянно находилась в состоянии трансформации, не всегда присутствовала преемственность между старыми и новыми структурами. Это приводило к тому, что «сверху» на местные органы управления буквально сыпался поток писем и циркуляров с запросами информации о состоянии дел. Особенно сложной была ситуация в селе0. В области рационализации низового советского аппарата ИТУ начал работать с 1927 года. Работа велась в низовых звеньях: село – волость (район) – округ. Оценивая деятельность института техники управления важно выделить следующие аспекты. Задуманный изначально для выработки универсальных методов унификации документооборота, бухгалтерских операций, статистической информации, институт практически не занимался вопросами подготовки управленческих кадров, которая должна была носить системный характер. Вместе с тем важно отметить, что подобный институт был крайне необходим для создания четко структурированной и мобильной системы государственного управления, и решение стоящих перед ним задач позволило бы сформировать оптимальный механизм формального функционирования государственного аппарата. Но, несмотря на достаточно широкий спектр выполняемой работы и значительное количество охваченных организаций и учреждений, данный институт не смог решить все основные проблемы, связанные с деятельностью государственного аппарата, так как его работа была связана с совершенствованием только технической стороны управленческого труда и не затрагивала психологические, политические, экономические и др. аспекты деятельности управленцев различных уровней. Это наиболее остро чувствовалось в результатах рационализаторских мероприятий в местных управленческих структурах. Следуя идеи реализации основных принципов государственного управления: привлечения трудящихся масс к управлению страной и одновременно удешевление содержания государственного аппарата, многие советские функционеры были противниками идеи управленческого труда, как профессионального. Данный постулат мировой управленческой науки отвергался и самой советской властью и Е.Ф. Розмирович, как директором ИТУ.0 Главной целью в деле совершенствования государственного аппарата (на научной основе) считалось разделение управленческой деятельности на простейшие операции, которые способен выполнять каждый человек, в том числе только, что отошедший от станка или от сохи, и создание подробных инструкций по их выполнению, хотя рядом авторов (Н.А.Витке, П.М. Керженцев и др.) предлагалось, наряду с оргпроектированием и механизацией управленческого труда включить в исследование проблем управления анализ отношений в коллективе, стимулирование труда и т.п.0 В то же время важно подчеркнуть, что, несмотря на все экономические и политические трудности, руководство страны все же нашло возможности для выделения средств на рационализацию государственного аппарата. Это свидетельство того, что новая власть видела проблемы, стоявшие перед ней, причем проблемы не только внешние, связанные с общей ситуацией в стране, но и внутренние, связанные с ее собственной деятельностью. Опыт 1920-х годов еще раз доказал, что без соответствующего общего уровня образования, психологической, экономической и политической подготовки, без достаточного материального и финансового обеспечения достичь необходимого уровня профессионализма сотрудников аппарата было невозможно. Руководство страны понимало это и помимо ИТУ в системе кадровой работы были создана сеть образовательных учреждений, которые занимались повышением образовательного и политического уровня управленцев. Важнейшим средством перевода общественного сознания населения России на основы большевистского мировоззрения являлась организация различных форм политической учебы. Преподавание марксистских политических знаний (политграмоты) осуществлялось как в специальных партийных учебных заведениях, так и через систему народного образования. В 1921 – 1923 гг. сформировалась трехзвенная система политической учебы. Начальное звено – учеба на партсобрании, а в сельской местности школы передвижки и избы-читальни, также школы политграмоты; среднее – марксистко-ленинские кружки, совпартшкола I и II ступени; высшее – коммунистический вуз.0 Отметим в первую очередь сеть низового партпросвещения, которая являлась показателем широкого массового характера пропагандистской работы (Табл.5):0 Таблица 5. Развертывание сети низового партпросвещения Школы 1923 — 24 г. 1924 — 25 г. 1925 — 26 г. Единиц Слушателей Единиц Слушателей Единиц Слушателей Сокращ.школ п/грамоты 3,668 101,630 4,473 139,680 6,659 200,00 Норм. школ п/грамоты 3,731 125,940 6,178 185,340 Ленинские и маркс. кружки 630 25,100 2,950 63,500 2,500 53,000 Кружки политсамообразования — — 4,800 50,000 9,000 95,000 Вечерние совпартшк. — — 12 1,000 120 9,000 Дерев. стационарные школы п/грамоты — — — — 1,129 48,000 Школы--передвижки 233 11,706 1,698 78,500 2,245 100,000 Итого — 139,436 — 408,720 К 1/XII – 1924 г. — 693,340 К 1/IX—1925 г. К1/V—1924 г. членов и кандидатов партии — 613,214 — 700,000 — 930,000 % охвата — 22,8% — 58% — 7% Как видно из приведенных выше данных на 1925-1926 г.г. существовало порядка 27831 образовательной единицы с количеством слушателей в размере 693340 человек. Интересно подчеркнуть, что система низового образования состояла по большому счету из образовательных единиц, ориентированных на политическое образование масс. Данное обстоятельство вполне логично, так как советской власти (в 1920-е г.г. еще молодой) необходимо было заручиться, сформировать и утвердить свою легитимность в общественном сознании, а сделать это можно было только если общество, ранее не знавшее и не понимавшее коммунистической идеологии, приобщилось бы к данному пласту социально-экономических знаний и стало бы его разделять. Но помимо указанных образовательных единиц, существовала разветвленная система различного рода структурных составляющих низового уровня и образовательных учреждений более высокого уровня. Отметим сеть ликпунктов - элементарных школ, ликвидирующих общую неграмотность; сеть изб-читален, которыми (по данным на 1924 г.) было охвачено девять десятых организаций, и количество которых составляло 21589 изб.0 Как мы видим из данных, приведенных в таблице 1.4, в учебном 1924-1925 году функционировало 1698 школ-передвижек, через которые было пропущено 78,5 тысяч человек деревенских коммунистов, комсомольцев и некоторое количество беспартийных крестьян, составляющих деревенский беспартийный актив. В 1925-1926 учебном году развернуто 2245 школ-передвижек и 1129 стационарных деревенских школ политграмоты.0 Возвращаясь к вопросу существования и функционирования образовательных единиц, с уклоном в пропагандистско-воспитательную работу, хотелось бы отметить наличие следующих показательных факторов. В первую очередь подчеркнем, что указанная работа являлась одним из основных, стратегических направлений в общей государственной политике работы с кадрами ответственных работников в частности и населения в общем (по причинам указанным выше). Для этих целей создавались сети сокращенных и нормальных школ политграмоты, курсы подготовки и инструктирования пропагандистов, имели место внешкольные формы пропагандистской работы (клубной работы, самообразования) и увязка со школьной учебой практической работы слушателей. Теперь же предлагаем обратить внимание на среднее звено политучебы – Совпартшколы I и II ступени. Резолюция I Всероссийского съезда совпартшкол от декабря 1921 г. определяла, что «советско-партийная школа имеет целью создание кадра совпартработников, которые могли бы руководить важнейшими отраслями управления советского государства и партийного строительства».0 Совпартшколы I ступени являлись учебными заведениями для партийных и советских работников уездного уровня. Они имели обычно срок очного обучения от 3-х до 6-ти месяцев с отрывом от производства. Сюда принимались лица преимущественно физического труда или имеющие опыт советской, партийной либо профсоюзной работы, не моложе 18 лет. Школы имели два уклона – промышленно-рабочий и земледельческо-крестьянский. Для выпускников совпартшкол I ступени необходимо было уметь писать и читать, а также ориентироваться в вопросах пролетарской революции.0 Совпартшколы II ступени готовили партийных работников уездного и частично губернского уровня и имели срок обучения 1 год. В совпартшколу II ступени принимались, как правило, лица пролетарского происхождения, не моложе 20 лет. Здесь 6 месяцев изучали теорию и 3 месяца специализировались на одном из отделений: экономическом, административно-правовом, политико-просветительном, партийном, лекторском. Для выпускника необходимо было уметь писать, бегло читать, излагать устно прочитанное, производить арифметические действия над целыми числами в пределах трехзначных.0 Программа совпартшкол II ступени включала в себя очень непродолжительный по времени блок общеобразовательных предметов (русский язык, арифметика, естествознание, география) и целый ряд обществоведческих марксистских курсов: история России от 1861 до 1917 г., история РКП (б), ход борьбы с контрреволюцией, диктатура пролетариата, коммунистическое общество, политика Советской власти, Программа и Устав РКП (б) и т.д. В качестве учебных пособий использовались «Азбука коммунизма», История РКП (б) Г.Зиновьева, двухтомный «Курс политграмоты» А.Бердникова и Ф.Светлова и др.0 Высшим звеном партийного образования являлись коммунистические университеты. В 1922 г. их было всего в стране 10.0 Программы комвузов включали в себя небольшой курс естествознания и общественные науки. Две трети учебного времени было отведено для теоретических занятий, и одна треть – для практической подготовки по избранной специальности. Выпускники комуниверситетов должны были уметь писать, бегло читать, письменно излагать свои мысли, производить арифметические действия над целыми числами и дробями, а также было «желательно знакомство с зачатками физической географии».0 Общественным наукам курсанты учились по следующей литературе: «Краткий курс экономических наук» А.А.Богданова, «История в самом сжатом очерке» М.П.Покровского, «Основные моменты в истории нашей партии» А.С.Бубнова, «Государство и революция» Ленина, «Конституция РСФСР» П.И.Стучки, «Очерк истории социал-демократии в России» Н.Н.Батурина и др. В апреле 1923 г. в стране действовало 12 комвузов с 6,5 тыс. студентами.0 Для подготовки научно-пропагандистских кадров в начале 20-ых годов был создан ряд специальных учебных заведений. В феврале 1921 г. в Москве и Петрограде были образованы Институты красной профессуры. При Зиновьевском комуниверситете с июня 1922 г. стал действовать Научно-исследовательский институт с тремя отделениями: исторический материализм, история РКП (б) и политэкономия.0 Более детально работу по повышению профессионального уровня управленцев можно представить на примере конкретного региона – Нижегородской губернии (области). В начале 1920-х г.г. образовательные и просветительские функции были сосредоточены в школьно-лекторском отделе, позже вошедшем в состав Губполитпросвета. В целом системная работа школьно-лекторского отдела развивалась в следующих направлениях: I. Постановка систематического политического воспитания членов партии и кандидатов путем: 1. устройства партийных школ низшего и высшего типа. 2. организации лекций эпизодического характера. 3. бесед и чтений в ячейках и коллективах. II. Выработка постоянных работников по различным отраслям советской работы со стороны теоретической подготовки путем: 1. устройства при школах семинаров по отдельным вопросам. 2. популярного изложения декретов и распоряжений Советской власти через печать, доклады, беседы, семинары на партийных собраниях. 3. практической связи подготовляемых работников с соответствующими отделами. III. Подготовка специальных лекторов и агитаторов путем: 1. Постановки специальных занятий в партийных школах. 2. Выработки плана, тем, тезисов, конспектов, брошюр по отдельным вопросам социально-политических наук и развития советского государства. 3. устройства совещаний лекторов и агитаторов с постановкой на них дискуссий и рефератов по отдельным вопросам.0 Необходимо отметить, что данные задачи в течение достаточно большого периода времени оставались приоритетными в воспитании и образовании трудящихся масс, несмотря на изменение форм и функций уполномоченных в данной сфере органов. В результате долгой и системной работы к середине 1920-х г.г. в губернии образовалась сеть учебных заведений, занимавшаяся общим и политическим образованием. Подчеркнем, что политическим образованием занимались высшие партийные школы, школы политграмоты, школы нормального типа, сокращенные школы, кружки; в деревне данные функции выполняли «школы передвижки» и «стационарки». Общее образование включало в себя рабочие университеты, рабфак, рабочие техникумы (профобразование), одногодичные рабочие курсы для пролетариев и крестьян, школы 1, 2, 3 ступеней.0 Так в 1925 г. из учебных заведений профессионального образования было выпущено 414 человек. Учреждения данной сферы включали в себя: техникумы и профшколы сельскохозяйственного образования, индустриально-технические учебные заведения, учреждения рабочего образования, педагогические техникумы, медицинские и художественные техникумы, заведения социально-экономического образования (бухгалтерия, счетоводство).0 В данных учреждениях учащиеся, в большинстве своем, имели рабоче-крестьянское происхождение. Говоря о высших учебных заведениях и школах, занимавшихся коммунистическим просвещением, необходимо отметить, что в них помимо крестьян и рабочих значительный процент составляли служащие. Например, в 1925 г. в педагогический институт было подано 306 заявлений, принят 151 человек, по социальному происхождению: дети рабочих - 29, рабочие с производства - 10, крестьяне -36, служащие - 76.0 Говоря об образовательных учреждениях коммунистического просвещения, считаем важным остановиться подробнее на их численности, категориях обучаемых и преподавателей, формах обучения. Всего в трех районах Н. Новгорода (Нижегородском, Сормовском и Канавинском) существовало как минимум 178 учебных заведений, из них школ нормального типа - 68, сокращенного типа - 33, ВСПШ - 7 групп, кружков 70. Образовательную программу на 1927 г. окончило 3377 человек. Большинство учащихся были партийными и комсомольцами. Количество беспартийных было незначительно – 108 человек (и это несмотря на директиву АПО ЦК ВКП(б) о том, чтобы в школах политграмоты было 25% беспартийных). По социальному составу почти 50% составляли рабочие (1609 человек), остальные же были служащие. Необходимо подчеркнуть, что крестьяне были достаточно слабо представлены в учебных заведениях ориентированных на партийное и высшее образование. 0 Комплектованием групп учащихся занимались ячейки партии по директивам вновь созданного агитационно-пропагандистского отдела (он был образован в результате реорганизации двух одноименных отделов). Зачастую комплектование происходило директивным путем, вследствие чего имело место увлечение количеством учащихся во вновь скомплектованных группах, что приводило к значительному отсеву. Например, по Сормову в сентябре 1927 г. по спискам насчитывалось 1300 человек, в ноябре при начале работы школ 956, окончило же школы только 518 человек. В Береговом районе отсев по школам составлял 20%, а в затонах 12%.0 О качестве полученных знаний свидетельствует и процент посещаемости школ. Так, по основным районам Н. Новгорода цифры составляли порядка 58-60%. Причины у этого явления были разнообразные. Выборочное обследование трех школ, проведенное в 1927 г. в Канавинском районе отразило следующие данные: всего не посетивших 270 человек по причинам: общественная работа – 20, территориальный сбор – 7, сменная работа 109, малограмотность 6, болезнь 72. Другие причины – дальность расстояния, семейные обстоятельства, «ходил на базар», «ходил в театр» и даже «увлекался музыкой».0 Как мы видим из представленных данных порядка 45% не посещали занятия в результате работы. С нашей точки зрения, в целом процент таких случаев по области был гораздо выше, что объяснялось невозможностью отрыва от производства и совмещением учебы с партийной и общественной нагрузкой. Пропагандистский состав в образовательных учреждениях заслуживает отдельного внимания, так как от его деятельности зависело содержание работы в школах. На 1927 г. в Н. Новгороде функционировал 271 пропагандист. Их состав по партстажу: с подпольным стажем 12 ч., 1917-1920 – 136 ч., 1921-1923 – 35 ч., 1924-1926 – 64 ч., кандидатов - 24. Из приведенных данных видно, что 32 % всех пропагандистов - с партстажем с 1924 г., 50% с партстажем с 1917 г., что говорит о наличии опыта у учебных функционеров. Были и детальные разработки о составе пропагандистов, например, по Береговому району насчитывалось 50 человек, из них с подпольным стажем 5 ч., с 1918-20 г. – 21 ч., с 1921-1924 - 8 ч., остальные со стажем с 1924 г.0 Из 271 пропагандиста рабочих от станка - 10 ч., штатных пропагандистов 69 ч., пропагандистов, занятых на другой работе 192 человека. Данные цифры говорят о загруженности основной массы учителей параллельной работой, что, несомненно, сказывалось на качестве образования. Нижгубком ставил задачу связать преподавание определенной школы или кружка с конкретными задачами, стоящими перед той или иной ячейкой завода. В связи с этим и преподавать должен был пропагандист, работающий на заводе или ячейке. Как мы видим из представленных данных, рабочее ядро играло незначительную роль в преподавании, следовательно, осуществлять данные функции могли преимущественно служащие. Звучали предложения о выводе пропагандистов из штата учебных заведений.0 Предлагалось данную деятельность вменять в обязанность в качестве партийной нагрузки и освобождать от других обязательств по партийной линии. За штатными сотрудниками рекомендовалось оставить руководство содержанием работ. В целом нагрузка на пропагандистов была значительной. В пример можно привести следующие данные: «пропагандист является одновременно кладовщиком, членом бюро ячейки, организатором самообразования, преподавателем обществоведения в школе II ступени и руководителем школы политграмоты, имея 32 часа излишней нагрузки в неделю».0 Рассматривая вопрос нагрузки учебных функционеров, важно остановиться на оплате их труда. Заработная плата значительного количества пропагандистов не соответствовала выполняемым функциям и была занижена относительно соразмерной работы. Так, в 1927 г. на пропагандистскую работу «направлялись специалисты, проучившиеся четыре года и получившие, в сущности, высшее политическое образование, с оплатой 105 рублей по городу, 90 руб. в уезде, и 55 руб. в деревне. В то время как заведующие клубами там же получали 140-180 р.».0 Вследствие этого значительное количество опытных специалистов не шло на пропработу, предпочитая идти по профсоюзной линии, в Губсовнархоз и т.д. Необходимо отметить, что сеть просвещения в Нижегородской губернии носила динамичный характер, то есть постоянно изменялось количество учебных заведений и содержание работы сети. Например, в 1920 г. в Нижегородской губернии существовало 117 партийных школ, а в 1921 г. – 80;0 партийных школ в 1926 г. было 487, в 1927 г. – 325. Содержание работы в 1927 г. характеризовалось увеличением повышенных форм партпросвещения, школ повышенного типа, кружков.0 С нашей точки зрения, наиболее внимательно следует рассмотреть вопрос комплектования высших партийных школ, так как их состав и качество обучения напрямую влияли на организацию процесса партийного образования во всей Нижегородской губернии. В 1925 г. ЦК РКП(б) разослал по стране директивный материал относительно приема в Совпартшколы 1 и 2 ступеней (далее СПШ).0 В соответствии с циркулярным письмом и на основании постановления 14 Союзной партконференции, СПШ 1 ступени должны были готовить избачей, а СПШ 2 ступени – избачей и пропагандистов (как для города, так и для деревни). В соответствии с задачами СПШ в них принимались товарищи, удовлетворяющие следующим условиям0: - в СПШ 1 ступени - члены и кандидаты РКП(б) и РЛКСМ в возрасте от 19 до 35 лет, рабочие и крестьяне, проявившие активность в партийной, комсомольской, профессиональной или иной советской работе, умеющие читать и писать, владеющие техникой считать обладающие общеполитической подготовкой не менее чем в объеме сокращенных школ политграмоты либо деревенских школ передвижек. Не принадлежащие к РКП(б) и РЛКСМ принимались в количестве не превышающем 25% всего числа курсантов совпартшкол, и при том только рабочие от станка или крестьяне от сохи, непосредственно выдвигаемые ячейками РКП(б) или РЛКСМ и удовлетворяющие прочим условиям приема. - в СПШ 2 ступени принимались члены РКП(б) с партийным стажем не менее 2 лет, и члены РЛКСМ с комсомольским стажем не менее 3 лет, в возрасте от 19 до 35 лет, рабочие и крестьяне, проявившие активность в партийной, комсомольской, советской, профессиональной работе, грамотные и обладающие общеполитической подготовкой в объеме совпартшкол 1 ступени или по крайней мере в объеме нормальной школы политграмоты. Члены РКП(б) и РЛКСМ с меньшим партийным и комсомольским стажем, а также кандидаты принимались в количестве, не превышающем 25% от общего числа курсантов совпартшколы. Не принадлежащие к РКП(б) и РЛКСМ в совпартшколы 2 ступени не принимались. Как мы видим, ЦК РКП(б) были выработаны четкие установки, способствующие привлечению в СПШ лиц только соответствующих критериям партийной политики, а именно социальному происхождению, уровню развития, активности в коммунистической жизни. Органы государственного управления старались привлекать к обучению в СПШ лиц, достигших определенного возраста, для чего были установлены следующие квоты: процент курсантов в возрасте старше 22 лет устанавливался для совпартшкол 1 ступени в размере не менее 25%, и для второй ступени не менее 50% общего количества курсантов.0 Кроме того, были сделаны шаги для привлечения в СПШ нацменьшинств. При их поступлении в совпартшколы национальных республик и в нацотделения СПШ других республик набор производился на смягченных в смысле совпартстажа условиях, которые устанавливались высшими парторганами на местах. В целом же по стране набор в СПШ осуществлялся отборочными комиссиями, существовавшими при укомах и губкомах. Важно подчеркнуть, что акцент в работе просветительских сил делался на деревню, поэтому «вся учебно-воспитательная работа совпартшкол должна была ориентироваться на подготовку квалифицированного партийца, способного организовать и непосредственно выполнять политико-просветительскую и пропагандистскую работу в деревне».0 Данное направление соответствовало общей партийной политике, главенствовавшей в это время, выражавшейся в лозунге – «Лицом к деревне!», так как необходимо было усилить внимание по постепенному социалистическому переустройству деревни. Для этих целей регулярно организовывались курсы подготовки и переподготовки деревенских работников. Например, в 1925 г. в соответствии с решением Нижгубкома были проведены курсы на 200 волостных работников: секретарей волкомов, комсомола, избачей, совработников и кооперативных работников.0 Данные курсы организовывались при укомах за счет местных бюджетов. Вопрос финансирования всегда стоял достаточно остро. Покрытие расходов сферы образования осуществлялось чаще всего совместно за счет союзного и местных бюджетов. Например, СПШ финансировались именно таким образом. На государственный бюджет были возложены следующие расходы: «зарплата, стипендии курсантов, их питание, вещевое довольствие курсантов, почтово-телегафные расходы». Местный же бюджет финансировал «ремонт зданий, оборудование общежитий и приобретения школьного инвентаря, топливо, освещение, водоснабжение, транспорт, разъезд курсантов на каникулы и практическую работу, командировки и служебные поездки, канцелярию, лечение курсантов, обеспечение семей курсантов».0 Хотелось бы подробнее остановиться на результатах финансирования учебных заведений в Нижегородской губернии, в частности на зарплате педагогов. Так, на май 1925 г. Губком имел следующие данные по задолженности заработной платы: «1. Ветлужский уезд – не выплачено за март работникам просвещения города и за апрель – все работникам. Выдача зарплаты регулярно запаздывает. 2. Сергачский уезд – за март недоплачено 25%, за апрель – 100%. Не выплачена разница между ставками прошлого бюджетного года и настоящего за октябрь, ноябрь и декабрь. 3. Лукояновский уезд – за апрель не выплачено по нескольким волостям. 4. Павловский уезд – не выплачено техническим обслуживающим работникам за март и апрель в Сосновской волости и за апрель в нескольких других областях. 5. Нижегородский уезд – не выплачено за март и апрель всем политпросвет работникам. За апрель по 5 волостям остальным работникам просвещения, выдача зарплаты регулярно запаздывает, за февраль по некоторым волостям выдана в апреле месяце. 6. Выксунский уезд – выдача зарплаты запаздывает ежемесячно. 7. Семеновский уезд – за апрель не выдано. 8. С января месяца не выдается зарплата по Политпросветучреждениям, принятым на Губернский бюджет, вследствие того, что до настоящего времени не переведены кредиты» 0 и т. д. Как мы видим из приведенных данных, финансирование осуществлялось со значительными перебоями, и это несмотря на то, что были четко определены сферы деятельности и полномочия государственных органов всех уровней. Относительно содержания разнообразных курсов, получивших широкое распространение в 20-х г.г., хотелось бы отметить, что на уровне советов финансирование осуществлялось за счет СССР, на местном уровне чаще всего имело совместный характер. Важно отметить, что за товарищами, отправленными на то или иное обучение, сохранялся среднемесячный заработок, что помогало их семьям поддерживать устоявшийся уровень жизни.0 Кроме вышеперечисленных учебных заведений, в Нижегородской губернии существовала разветвленная система различных курсов. Например, в 1925 г. при ЦК РКП(б) были организованы курсы уездных партийных работников.0 Количество курсантов составляло 385 человек, набор которых осуществлялся со всего Союза. Акцент в обучении делался на уездных работников вследствие того, что одним из приоритетных направлений в данный исторический момент (как отмечалось ранее) была социальная переориентация деревни и крестьянства, и на метах необходимы были люди с четким представлением о задачах и методах социалистического строительства. ЦК РКП(б) предъявлялись жесткие требования к партийным организациям при подборе кандидатов: «учет практического опыта, степень работоспособности, восприимчивости, выдержанности, энергии для того, чтобы они могли за короткий срок занятий научиться самостоятельно работать над книгой, разбираться в вопросах коммунистической теории и практики революционного строительства, и в дальнейшем быть вполне пригодными и выдержанными партийными работниками».0 На курсы в первую очередь посылались рабочие и крестьяне. В национальных республиках и областях обращали особое внимание на подбор местных товарищей. Не принимались интеллигенты с высоким образовательным цензом. Все кандидаты должны быть утверждены Бюро Губкомов, Обкомов и т.п. Однозначно оговаривались следующие критерии оценки кандидатов: «- партийный стаж не менее 3 лет. - обладание практическим опытом партийной работы в уездном и окружном масштабе не менее 2 лет, при наличии общего политического развития и умении ориентироваться в политических событиях текущего дня. - умение бегло читать и писать, производить 4 действия над целыми числами. - возраст не менее 20 лет и не более 35. - годность с точки зрения здоровья».0 По прибытию кандидаты проходили предварительное испытание, задачей которого являлось выявление степени теоретической подготовки и умения ориентироваться в вопросах текущей политики и партийного строительства. Командированные товарищи состояли на полном довольствии (питании), были обеспечены общежитием, постельными принадлежностями, учебными пособиями и стипендией в размере 15 рублей в месяц. Кроме того за семьями курсантов оставалось содержание в размере средней ставки жалования ответственного уездного партработника, установленной Финотделом ЦК РКП(б) для организаций, командировавших товарища на курсы. Для этого же прибывшие на курсы товарищи должны были представить справку, заверенную парторганизацией.0 Семьи откомандированных оставались на местах и не принимались в общежитие в течение учебного года (период обучения составлял 9 месяцев с перерывом на январь). Относительно разнообразия курсов, дополнительно отметим следующие примеры. В 1925 г. в развитие циркуляра ЦК РКП(б) № 70 от 30.12.24 г. и циркуляра № 231 Агитпропа Губкома от 21.11.24 г. были организованы курсы совещания руководителей школ политграмоты «как разрезе методической проработки вопросов работы школ политграмоты, так и в разрезе проработки программ по существу».0 Совещания собирались не реже одного раза в двухнедельный срок и, так же как и на уровне Советов, ставили своей целью выдержку партийной линии при проработке материала. В 1926 г. была проведена обширная работа по повышению квалификации работников системы социального воспитания. В губернском масштабе были проведены следующие курсы и конференции: СПШ первой ступени с охватом 8-9% всех работников, 20% работников системы профессионального образования, сотрудники школ колхозной молодежи с охватом 60%, 70-75% работников нацменов, а также уездные и районные инспектора.0 В городском и волостном масштабе были проведены аналогичные курсы. Наблюдалось расширение работы за счет привлечения новых категорий обучаемых (СПОН (социально-правовая охрана несовершеннолетних), дошкольников, инспекторов), курсы школ 1 ступени были проведены при курсах деревенских работников. Акцент в обучении ставился на практику. Так в докладе, озвученном на заседании агитколлегии АПО Нижгубкома, говорилось, что «лекции составляли лишь 14% времени обучения, остальное же отводилось практике, кроме того, подчеркивалось, что образовательные программы строились на учете потребностей мест.0 В указанном докладе очередной раз подчеркивалась проблема недостатка материальных средств в местных бюджетах для финансирования системы подготовки и переподготовки кадров. Несмотря на все трудности и недостатки, возникающие во время формирования и функционирования системы образования, необходимо отметить ее приоритетность в государственной кадровой политике в целом. В качестве примера, характеризующего важность данного направления можно привести циркулярное письмо Нижгубкома РКП(б), в соответствии с которым «понедельник был отведен как день учебы для комсомольского актива». «Активные комсомольские сотрудники, работавшие в аппарате укомов и Губкома, с двух часов дня освобождались от работы в пользу учебы».0 Отличительной чертой советской системы образования было распределение. Зародилась данная особенность в самом начале формирования системы, когда обучение обязано было носить целевой характер, для наиболее быстрой и качественной подготовки специалистов, направляемых в определенную сферу деятельности. Например, уже в 1922 г. в Нижегородской губернии распределение практиковалось повсеместно. Так восемнадцать товарищей, закончивших Зименковскую политическую школу, в соответствии с постановлением Бюро Губкома были распределены по следующим должностям: 7 секретарей укомов, 2 заведующих женотделами, 2 помощника прокурора, 2 сотрудника уездкома, 2 сотрудника Агитотдела, по одному сотруднику в райком, на партработу и отдел управления.0 В последующем распределение также носило системный характер. Оценивая систему образования в Нижегородской губернии (области) важно выделить следующие основные аспекты. С самого начала функционирования советской системы государственного управления у власти было четкое понимание необходимости просвещения, образования масс, для наиболее успешного их функционирования на ответственных должностях. Широкомасштабные мероприятия по созданию системы подготовки и переподготовки кадров распространились на всю страну. Власти на метах ставили основными задачами подготовку квалифицированных пропагандистов (преподавателей), расширение сети учебных заведений, вовлечение в образовательную деятельность широких слоев трудящихся масс. К середине 1920-х г.г. в Нижегородской губернии сложилась устойчивая система образования, специализирующаяся на коммунистическом воспитании и общем образовании трудящихся. Первое направление было обусловлено необходимостью подготовки управленческих кадров, осознающих задачи и методы социалистического строительства. Второе делало акцент на общий кругозор и профессиональные навыки. В целом количество граждан, прошедших через данные учреждения было значительным. Но на себя обращает внимание тот факт, что в учебных заведениях имел место существенный отсев студентов (несмотря на регламентированные жесткие требования к кандидатам). Данное обстоятельство в большинстве своем имело следующее объяснение – чрезмерное увлечение уполномоченными структурами количеством учащихся для составления отчетности. Зачастую, трудящиеся не имели ни времени, ни желания учиться, но направлялись в то или иной заведение. Кроме того, стоит отметить чрезмерную загруженность преподавательского состава. Ответственные партийные структуры и органы советской власти из-за недостаточности материальных ресурсов, старались экономить как на штатных преподавателях, так и на оплате труда учителей. Вследствие этого большинству педагогов приходилось совмещать преподавательскую деятельность с другими видами занятости, что, несомненно, отражалось на качестве обучения. Несмотря на указанные недостатки, система образования в Нижегородской губернии носила динамичный и продуктивный характер. Увеличивалось число учебных заведений, был широко представлен спектр их видов (от кружков и школ передвижек до школ политграмоты и СПШ). С нашей точки зрения, к плюсам системы образования стоит отнести как дифференциацию специализаций образовательных учреждений (деление на политпросвещение и общее образование), так и последующее распределение работников. Данные механизмы помогали подготовить специалистов для определенной отрасли, что решало вопрос кадрового голода различных учреждений. Кроме того, необходимо подчеркнуть значение условий и форм обучения. Важным мотивационным аспектом для учащихся являлась материальная составляющая, поскольку во время обучения за ними сохранялось среднемесячное содержание и предоставлялись нормальные условия жизнедеятельности, что способствовало концентрации на образовании. Акцент же в обучении больше ставился на практику, что в значительной мере способствовало усвоению знаний и помогало преодолеть трудности перехода от теории к деятельности. К середине 1920-х г.г. система образования в Нижегородской губернии представляла собой сложный механизм политического, специализированного и общеобразовательного характера, обладающий самобытностью с точки зрения методологии и формы подачи знаний. Данная структура отвечала запросам общества в образовании и помогала людям получить знания, исходя из потребностей и уровня развития. Как видно из представленного материала, уже в 1923 г. в СССР существовала разветвленная трехуровневая сеть учебных заведений, ориентированная на повышение профессионального и образовательного уровня управленцев. Эта система функционировала и в последующее десятилетие. Только Великая Отечественная война приостановила процесс ее развития. Новый этап наступил со второй половины 40-х годов, когда стала расширяться сеть образовательных учреждений партийно-политического профиля. Это по-прежнему были единственные управленческие образовательные учреждения. Анализ биографий представителей центральной и региональной политической элиты показывает, что перед назначением на руководящую должность или сразу после назначения работник либо получал высшее партийно-политическое образование, либо проходил курсы подготовки руководящих партийных и советских кадров. Статистические данные так же показывают относительно высокий процент представителей региональной политической элиты с высшим партийно-политическим образованием. Система учебных заведений дающих партийно-политическое образование в послевоенный период была представлена Академией общественных наук при ЦК КПСС (далее АОН при ЦК КПСС), Высшей партийной школой при ЦК КПСС (ВПШ при ЦК КПСС), республиканскими и межобластными высшими партийными школами, а также советско-партийными школами для управленцев среднего и низового звена. Академия общественных наук при ЦК КПСС была создана в 1978 г. и выполняла роль ведущего учебного и научно-методического центра всей системы подготовки партийных, советских и идеологических кадров в стране. В академии был сформирован учебный отдел и отдел аспирантуры, учебно-методический отдел республиканских и межобластных высших партийных школ, Институт повышения квалификации руководящих кадров, курсы повышения квалификации руководящих кадров социалистических стран . Обучение производилось как на очном, так и заочном отделениях. Срок обучения для основного отделения составлял два года, для аспирантуры и заочного отделения — три года. Состав слушателей и аспирантов рассматривал и утверждал Секретариат ЦК КПСС. В Академию принимались секретари, заведующие отделами ЦК КП союзных республик, крайкомов и обкомов партии, первые секретари горкомов и райкомов партии крупных городов, председатели, заместители председателей Советов Министров республик и облисполкомов, руководители министерств и ведомств, центральных идеологических организаций. Обучение производилось по четырем направлениям: организационно-партийная работа, руководство хозяйственным строительством, идеологическая работа, внешняя политика и связи с коммунистическими партиями. На учебно-методический отдел АОН при ЦК КПСС было возложено научно-методическое руководство республиканскими и межобластными высшими партийными школами, подготовка и издание научных трудов, учебников и учебных пособий, повышение квалификации преподавателей и научных работников высших партийных школ. Межобластные и республиканские высшие партийные школы были созданы в соответствии с постановлением ЦК КПСС от 26 июня 1956 г. «О мерах по дальнейшему улучшению подготовки руководящих партийных и советских кадров». Первоначально было создано 30 таких школ. На 1980 г. их насчитывалось 15: Высшая партийная школа при ЦК КП Украины, Московская, Ленинградская, Алма-Атинская, Бакинская, Вильнюсская, Горьковская, Минская, Новосибирская, Одесская, Ростовская, Саратовская, Свердловская, Ташкентская и Хабаровская. В них имелись 2-годичные (на базе высшего образования) и 4-годичные (на базе среднего образования) отделения. Помимо этого работали заочные отделения с 3-годичным (на базе высшего образования) и 5-годичным (на базе среднего образования) отделениями. В этих школа проходили подготовку руководящие партийные, комсомольские и советские кадры городского и районного звена, а также ответственные работники республиканских, краевых, областных партийных, советских органов и идеологических учреждений . Для успешного обучения слушателей в Заочной высшей партийной школе при ЦК КПСС и заочных отделениях республиканских и межобластных высших партийных школ в городах создавались консультационные пункты данных школ. В течение 1958–1970 гг. в масштабах всей страны республиканские и межобластные высшие партийные школы, Заочную высшую партийную школу при ЦК КПСС окончили 30 тыс. человек, а в 1971–1975 гг. — еще 8,5 тыс. человек. По данным на 1980 г., около 50 % секретарей ЦК КП союзных республик, крайкомов, обкомов, горкомов, райкомов партии имели высшее партийно-политическое образование. В постсоветский период учреждения партийно-политического образования трансформировались в управленческие вузы, которые в большинстве своем успешно используют достаточно богатый опыт подготовки и повышения квалификации управленческих кадров. ЗАКЛЮЧЕНИЕ На основе представленного в данном курсе лекций материале можно сделать ряд выводов, характеризующих систему кадровой работы в советский период. Представление о сущности государственного управления в период строительства социализма уже в первые годы нахождения большевиков у власти претерпело серьезные изменения. От утопической, упрощенной модели, созданной в дооктябрьский период (когда управление как профессиональная деятельность, требующая особой подготовки, советским руководством практически отрицалась), оно развилось в более конкретную, скорректированную жизнью схему, в которой начали проявляться черты государственного механизма управления, основанного на разнородности функций, плановости развития экономики, профессионализме управленческих кадров. Само понятие управления постепенно расширялось и углублялось от подавления и контроля до развития производства и воспитания населения. Кроме того, на характер кадровой работы накладывало отпечаток сращивание партийного и государственного аппаратов. Роль главного орудия в решении задачи экономического возрождения, по замыслам советского руководства, должен был играть партийный и государственный аппарат, осуществлявший власть в стране и управление народным хозяйством. Для этого необходимо было укрепление связей между государственными и партийными органами управления. Эволюция идеологической основы кадровой работы находила свое непосредственное отражение в принятых высшими партийными органами решениях. На съездах РКП(б)-ВКП(б) – КПСС, партийных конференциях и пленумах ЦК партии кадровый вопрос был одним из основных. И принятые решения становились основой стратегии кадровой работы. Для реализации стратегии были разработаны различные организационные механизмы кадровой работы. Основой ее стала система номенклатур, через которую партия оказывала всесторонне воздействие на процесс подбора и расстановки руководящих кадров всех уровней и сфер деятельности. Решая проблемы дефицита квалифицированных кадров управленцев с первых лет Советской власти использовались механизма мобилизации и выдвиженчества. Была создана достаточно стройная системы повышения образовательного уровня управленцев в рамках партийных, профсоюзных, советских и комсомольских учебных заведений. В целом, можно утверждать, что в советский период существовала комплексная, постоянно совершенствующаяся государственная кадровая политика, включающая в себя комплекс основных идей, стратегию их реализации, механизмы подбора, учета, распределения и обучения кадров. Данная политика была тесно связана с общими политическими и экономическими задачами. Но изжить извечные проблемы бюрократии – волокиту, формализм, местничество, коррупцию и др. – до конца не удалось. Они проявлялись в разные периоды по различным причинам. Если в первые десятилетия это был недостаточный образовательный уровень и опыт работы значительной части управленцев, то в послевоенный период, особенно в 1970-е годы эти проблемы стали проявлением застоя системы государственного управления в условиях стабилизационного периода. Все это свидетельствует о том, что кадровая работа и ее результаты являются ярким отражением политических, социальных и экономических процессов в обществе в целом.