Финансовое право. Финансовая политика и финансовый контроль.Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов

НВУЗ АНО «Региональный финансово-экономический институт» ФИНАНСОВОЕ ПРАВО (Первая лекция) __________________________ http://elearning.rfei.ru Содержание ВВЕДЕНИЕ..........................................................................................3 РАЗДЕЛ 1. ФИНАНСЫ, ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО.....................................................................5 Глава 1.1. Сущность финансов.......................................................5 Глава 1.2. Предмет, источники и субъекты финансового права.................................................................................................9 Глава 1.3. Система финансового права........................................15 РАЗДЕЛ 2. ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА И ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ........................................................................................19 Глава 2.1. Финансовая политика и финансовое право...............19 Глава 2.2. Правовое регулирование финансового контроля......22 РАЗДЕЛ 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ.....35 Глава 3.1. Система государственных и муниципальных доходов...........................................................................................35 Глава 3.2. Налоги. Основы налогового права.............................39 Глава 3.3. Государственный долг и государственный кредит...53 2 ВВЕДЕНИЕ Здравствуйте! Сегодня мы вам предлагаем для изучения учебный курс «Финансовое право». Совершенно очевидно, что изучение финансов не может ограничиваться только лишь изучением их экономической природы, важно улавливать также и правовую их суть. Знание основ финансового права для специалиста в области финансов и кредита не просто желательно, но обязательно. Недопустимо осуществлять банковские или валютные операции, не зная законодательства, регулирующего банковскую деятельность или валютные отношения: вы наверняка нарушите закон и, вследствие чего, понесете ответственность за его нарушение. Кроме того, знание основ финансового права будет полезно для вас даже потому, что с финансово-правовыми отношениями мы сталкиваемся практически ежедневно, будь то уплата налогов, получение налогового вычета, открытие счета, участие в программе по оказанию бесплатной медицинской помощи, покупка ценных бумаг, валюты и т. п. В настоящее время в мировой экономике наблюдается глобальный кризис: кризис финансовый, кризис в кредитовании и пр. Правительство РФ указывает, что в будущем российский бюджет ждет снижение доходов, что, несомненно, скажется на каждом из нас, ведь бюджет государства — это и «наш бюджет». Для предотвращения проблем, корректирования экономической политики государства или организации существуют различные экономические, а также правовые инструменты. Но чтобы использовать те или иные инструменты, нужно понимать структуру финансовой системы организации или государства. О финансах организаций, вы узнаете в курсе «Корпоративные финансы», здесь же мы расскажем вам о финансовой деятельности государства, обозначим основы правового регулирования налогообложения, государственного долга и кредита, публичной банковской деятельности, валютных операций, инвестиционной деятельности и др. Мы очень надеемся, что полученные вами знания смогут посодействовать успешной деятельности в мире 3 бизнеса и государственного управления, обеспечат вам интересную и выгодную карьеру, расширят ваш кругозор. Хотим отметить, что курс правовой направленности, и потому в тексте настоящего курса будет достаточно большое количество ссылок на нормативные акты. Если вас заинтересует тот или иной вопрос более подробно, то вы можете изучить нормативные акты, на которые мы будем ссылаться. Во избежание же недоразумений и путаницы, которые могут возникнуть в силу постоянных изменений в законодательстве, указываем, что в курсе приведены нормативные акты, актуальные на 01 июля 2012 года. Желаем вам успеха в изучении дисциплины! 4 РАЗДЕЛ 1. ФИНАНСЫ, ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО Глава 1.1. Сущность финансов Все мы весьма часто употребляем слово «финансы»: когда говорим о собственных доходах, о денежных средствах организаций, о доходах, расходах, долгах государства. Так или иначе, «финансы» — слово экономическое, и выражает оно реально существующие общественные отношения, которые называются финансовыми. В связи с этим понятия «финансы» и «финансовые отношения» в науке принято считать идентичными. Какие ассоциации у вас вызывают слова «финансы» или «финансовые отношения»? Мы наверно не ошибемся, если скажем, что вы подумали о деньгах или денежных отношениях. Действительно, без денег не может быть финансов, и, порою, денежные отношения называют финансовыми. Однако это не совсем верно: финансовые отношения — это лишь часть денежных отношений, последние намного шире. Как же тогда отличить финансовые отношения ото всех других денежных? Во-первых, финансовые отношения — это безэквивалентные, или безвозмездные, денежные отношения. Так, например, при участии в финансовых отношениях, связанных с получением дотации (перечисление, предоставляемое на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий его использования), мы не платим процент за пользование средствами и не возвращаем их, как это было бы при получении кредита. Получение кредита — тоже денежные отношения, но не финансовые: это кредитные отношения, основанные на принципах платности и возвратности. Или вот другой пример: когда мы уплачиваем тот или иной налог, мы явно не получаем от государства какого-либо товара взамен, налог — всегда безвозмездный платеж. Во-вторых, финансовые отношения являются распределительными, они возникают не на стадии производства, обмена или потребления общественного продукта, а на стадии его распределения. Так 5 упомянутые нами дотации распределяются между гражданами, а не обмениваются на что-то как при купле-продаже, например. В-третьих, финансовые отношения опосредуются наличием денежных фондов (например, бюджеты, Пенсионный фонд РФ, денежные фонды организаций и др.). Представьте ситуацию: Пенсионный фонд РФ, накопив денежные средства от взносов организаций, распределяет их между пенсионерами, то есть выплачивает им пенсии. Являются ли денежные отношения в данной ситуации финансовыми? Да, являются, потому что здесь можно выделить три составляющих признака таких отношений: наличие фонда (Пенсионный фонд РФ), распределительный характер отношений (распределение между пенсионерами), а также безэквивалетность — все мы знаем, что пенсия выплачивается безвозмездно. Почему так важно определить, являются те или иные денежные отношения финансовыми? Дело в том, что от того, какими являются те или иные отношения, зависит, каким законодательством они регулируются. Но об этом мы еще поговорим чуть позже. Вернемся к примеру с Пенсионным фондом. Мы не случайно привели пример с отношениями по выплате пенсий. Из этого примера наиболее ясно видно, что финансы имеют наиважнейшую роль в социально-экономической жизни страны и в жизни каждого из нас, имеют свои функции. При реализации распределительной функции финансов сглаживаются различия доходов различных групп населения, финансируются такие сферы, в которых не создается материальный продукт (образование, здравоохранение, оборона), компенсируется неравномерность развития отдельных территорий и отраслей хозяйства. Так, например, экономически слабо развитые регионы нашей страны (Камчатский край, Магаданская область и др.) получают финансовую помощь от государства, в том числе и за счет недотационных регионов, регионов-доноров (Москва, республика Татарстан, Пермский край и др.), социально незащищенные группы населения (инвалиды, пожилые люди и пр.) получают пенсии и дотации, в том числе и за счет налогов, уплачиваемых трудоспособным населением. Стоит отметить, что все чаще и 6 коммерческие организации создают денежные фонды, средства из которых расходуются на социальные сферу. Другой немаловажной функцией финансов является контрольная функция. Она тесно связана с распределительной функцией и призвана отслеживать весь ход распределительного процесса. Контрольная функция реализуется через деятельность финансовых, налоговых и других органов, которые непосредственно следят за использованием доходной и расходной частей бюджетов в бюджетной системе РФ, за распределением доходов предприятий и т. д. О финансовом контроле мы вам расскажем более подробнее в последующих главах. Очевидно, что финансы имеют весьма широкие функции, а финансовые отношения разнообразны. Именно поэтому так важно наличие структуры, системы в финансах. Финансовая система РФ (см. рис. 1) представляет собой совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств. Разные ученые, авторы учебников по финансам и финансовому праву предлагают различные структуры финансовой системы РФ. Мы вам предлагаем наиболее, на наш взгляд, ясную для понимания. Рисунок 1. Финансовая система РФ 7 Как вы видите на рисунке, финансовая система РФ может быть представлена в виде совокупности двух сфер: государственных, или публичных, финансов и финансов частных. Государственные (публичные) финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Частные финансы представлены финансами коммерческих и общественных предприятий и организаций, а также финансами домохозяйств (денежных средств граждан). Основной целью частных финансов, в отличие от государственных, является получение прибыли их собственниками, в то время как государственные финансы направлены, в первую очередь, на удовлетворение общественных потребностей. Частные финансы являются децентрализованными финансами, то есть имеют автономный характер, принадлежат разным субъектам, а не концентрируются в руках одного субъекта — государства. Государственные финансы в большинстве своем являются централизованными (бюджеты, внебюджетные фонды, фонды, образуемые за счет государственного и муниципального кредита), но среди государственных финансов можно выделить также децентрализованные финансы — денежные средства, находящиеся в распоряжении государственных и муниципальных предприятий. Хотя такие предприятия и принадлежат государству и муниципальным образованиям, они, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер и, так же как все коммерческие предприятия, подчиняются законам рынка, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты, что приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий. Государственные финансы и финансы частные находятся в тесной взаимосвязи. Государство постоянно вступает в с организациями, предприятиями, физическими лицами в финансовые (налоговые) отношения, отчуждая принадлежащие им на праве собственности денежные средства в свой доход для целей финансового 8 обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Так частные финансы преобразуются в государственные. Возможна и противоположная ситуация, когда определенная часть бюджетных (финансовых) средств в различных формах направляется государством на финансирование текущей и инвестиционной деятельности предприятий. Исходя из вышесказанного, видно, что финансовая деятельность может осуществляться различными субъектами: государством, муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями, гражданами. Однако регулирование не всякой финансовой деятельности является предметом финансового права. Глава 1.2. Предмет, источники и субъекты финансового права Предмет, субъекты финансового права Как мы уже отмечали, очень важно определять характер тех или иных денежных отношений, поскольку от этого зависит то, каким законодательством они регулируются. Так денежные отношения, связанные с выплатой заработной платы сотрудникам организации, регулируются трудовым законодательством, а денежные отношения, связанные с уплатой административного штрафа — административным. Предметом непосредственно финансового права, а соответственно и предметом регулирования финансового законодательства, являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач. В процессе осуществления финансовой деятельности государства возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию, государственному кредиту, финансовому контролю, страхованию и т. д. Все эти отношения также регулиру9 ются финансовым законодательством. Важно, что одним из субъектов тех или иных финансовых отношений всегда является государство или муниципальное образование. Однако в осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие и частные предприятия, общественные организации, граждане-налогоплательщики. Состав субъектов финансового права и финансовых правоотношений показан на рисунке 2. Рисунок 2. Субъекты финансового права Субъекты финансового права можно разделить на три группы: территориальные публичные образования, коллективные субъекты и индивидуальные субъекты. Под территориальным публичным образованием как субъектом финансового права следует понимать земельное пространство с определенными юридическими границами, проживающим на нем населением, органами государственной власти или органами местного самоуправления, которые реализуют принадлежащие данному образованию права и обязанности. К территориальным публичным образованиям относятся: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. 10 Как к субъекту финансового права, Конституция РФ (в ст. 71) относит к ведению Российской Федерации такие вопросы, как установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Субъекты РФ имеют в совместном ведении с Российской Федерации вопросы установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования как субъекты финансового права имеют в собственности определенную часть бюджетных средств, владеют государственными и муниципальными предприятиями. Свои финансовые права и обязанности указанные территориальные публичные образования реализуют через соответствующие органы. Так, например, Российская Федерация представляется Президентом РФ и органами государственной власти РФ. Последние являются коллективными субъектами финансового права. Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами финансового права уже в силу того, что законодательство уполномочивает и обязывает их осуществлять публичную финансовую деятельность, т.е. принимать участие в процессах аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств. При этом субъектами финансового права выступают и представительные органы (рассматривающие и утверждающие бюджеты), и исполнительные органы (исполняющие бюджеты и отчитывающиеся об их исполнении), и судебные органы (предоставляющие отсрочки по уплате госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб). В системе исполнительных органов как субъектов финансового права выделяют органы общей компетенции (например, Правительство РФ, министерства, имеющие централизованные фонды и другие органы, чья компетенция много шире, чем осуществление 11 финансовых прав и обязанностей) и органы специальной компетенции (Минфин России с находящимися в его ведении структурами, к которым относятся ФНС России, Федеральное казначейство, Росфинанадзор, Росфинмониторинг и другие — органы, созданные специально для регулирования финансовых отношений и обладающие специальными финансово-правовыми полномочиями). Среди органов государства особым субъектом финансового права является Центральный Банк России (ЦБ РФ), осуществляющий финансовую деятельность государства и выступающий в конкретных финансовых правоотношениях как уполномоченный государством орган. Кроме того, к коллективным субъектам финансового права также относятся и все юридические лица — коммерческие, некоммерческие, поскольку они несут обязанность по уплате налогов, обязанность налоговых агентов и др, а также могут реализовывать права на получение бюджетных ассигнований, бюджетных кредитов и пр. Коллективные субъекты всегда представляют собой такое образование, которое имеет организационное единство — именно оно дает им возможность осуществлять права и обязанности как субъектам права. Индивидуальными субъектами финансового права являются граждане РФ, иностранные граждане и подданные, лица без гражданства. В законодательстве (например, в налоговом) индивидуальные субъекты объединены общим понятием «физические лица». Физические лица вступают в финансовые правоотношения, когда при получении зарплаты или иного законного дохода уплачивают с него налоги, когда получают адресные денежные средства и др. Разумеется, иностранные граждане и подданные являются субъектами финансового права, если они получают доходы, работая на территории нашей страны. Источники финансового права Финансовые отношения, возникающие между перечисленными выше субъектами регулируются самыми разными финансовоправовыми нормами, которые содержатся в различных источниках финансового права. 12 Основными источниками финансового права являются нормативные правовые акты, которые можно расположить в следующей иерархии: • Конституция РФ; • федеральные законы и законы субъектов РФ; • указы Президента РФ; • постановления Правительства РФ; • ведомственные нормативно-правовые акты; • локальные нормативно-правовые акты. Конституция РФ — базовый нормативный акт, являющийся источником всех отраслей права, в том числе финансового. В Конституции РФ содержатся правовые нормы, имеющие прямую финансово-правовую направленность. К сфере налогообложения относится правовая норма, содержащаяся в ст. 57 Конституции РФ и обязывающая каждого платить законно установленные налоги и сборы. Статья 75 Конституции РФ содержит правовые нормы, устанавливающие денежную систему Российской Федерации, регламентирующие денежную эмиссию, определяющие систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регулирующие порядок выпуска государственных займов. Наряду с Конституцией РФ к источникам финансового права относятся и конституции и уставы субъектов Федерации. В них закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности субъектов Российской Федерации, право иметь собственные бюджеты и внебюджетные фонды и т. д. Так, главы 16 и19 «Экономические основы области», «Финансы области») Устава Курской области содержат правовые нормы, устанавливающие перечень имущества, которое может находиться в собственности области, состав финансовых ресурсов области и пр. Другие нормативно-правовые акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные и локальные акты — являются подзаконными нормативно-правовыми актами, то есть они в обязательном порядке не должны противоречить федеральным законам, в том числе и главному закону страны — Конституции. 13 Так финансово-правовое значение имеет указ Президента РФ от 14.09.2011 № 1198 «О стипендиях Президента Российской Федерации для студентов и аспирантов, обучающихся по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития российской экономики». Согласно этому указу с начала 2012 года была учреждена стипендия Президента РФ, и Правительство РФ обеспечивает финансирование расходов по выплате этих стипендий (по 7 000 и 14 000 рублей) студентам и аспирантам за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Правительство РФ, согласно ст. 114 Конституции РФ, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Реализовывая перечисленные полномочия, Правительство РФ создает достаточно большое количество постановлений, конкретизирующих федеральные законы, и являющихся наиболее распространенными источниками финансового права. Так, например, Постановление Правительства РФ от 21.10.2011 г. № 856 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год» помимо прочего устанавливает источники финансового обеспечения медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения, а также регулирует прочие финансовые вопросы, связанные с оказанием бесплатной медицинской помощи гражданам РФ. Ведомственные и локальные нормативно-правовые акты как источники финансового права регулируют в основном финансовую деятельность соответствующих ведомств (министерств, служб и пр.). Чаще всего можно встретить такие нормативные акты, как инструкции. Например, Приказ Минфина РФ от 25.03.2011 г. № 33н «Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государствен14 ных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений» вводит в действие соответствующую инструкцию, которая реализует контрольную функцию финансов (о которой мы уже говорили выше), поскольку финансовый контроль осуществляется в том числе и путем анализа бухгалтерской отчетности. Наряду с нормативно-правовыми актами к источникам финансового права также относят нормативный финансовый договор. Он представляет собой взаимное соглашение двух и более сторон, содержащее нормы финансового права. Например, соглашение двух субъектов РФ о финансовой помощи при ситуациях чрезвычайного характера. Нормативными финансовыми договорами считаются и международные договоры России с другими странами, если они содержат нормы финансового права. Такие соглашения часто заключаются между государствами в налоговой области по поводу избежания двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество. Глава 1.3. Система финансового права Как вы уже поняли, в финансовом праве большое количество норм, регулирующих очень разные отношения, между огромным количеством субъектов: фактически между каждым жителем нашей страны, практически всеми юридическими лицами и государством. Финансовые отношения настолько разнообразны, а нормативные акты так многочисленны, что в них не составит большого труда потеряться, и чтобы найти нужный акт, придется проанализировать огромное количество бесполезной в данный момент информации. Однако свою работу можно значительно облегчить, если иметь представление о том, какую сферу отношений регулирует тот или иной закон. Конечно, мы не начнем искать информацию об уплате налогов в уголовном кодексе (хотя и в нем можно встретить регулирование отношений, связанных с уклонением от уплаты налогов), а обратимся, скорее в Налоговому кодексу. Однако как быть, например, если мы хотим приобрести государственную ценную бумагу, но не знаем, каким законом регулируются отношения по их покупке? 15 Зная, какая часть, сфера финансового права имеет своей целью регулирование тех или иных финансовых отношений, вы сможете быстрее и легче найти интересующий вас правовой акт. В рамках данного курса мы вас познакомим с некоторыми подостраслями и институтами финансового права, которые представляют собой совокупность норм (нормативно-правовых актов) регулирующих те или иные финансовые отношения. В системе финансового права выделяются две наиболее крупные, ведущие подотрасли: бюджетное право и налоговое право. Бюджетное право представляет собой совокупность норм, определяющих понятие бюджета, его структуру и бюджетную классификацию, бюджетное устройство страны и каждого субъекта РФ, регулирующих общественные отношения по образованию бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, регламентирующих бюджетный процесс. Бюджетное право складывается из ряда институтов: единого бюджета, бюджетной классификации, бюджетного устройства, бюджетных прав, бюджетного процесса. Нормы бюджетного права содержатся в различных нормативных актах, но в основном — в Бюджетном кодексе РФ. Знание бюджетного права крайне необходимо специалистуэкономисту, работающему в государственной сфере, поскольку бюджет — центральное звено в системе государственных финансов. Поэтому бюджетное право вы будете изучать отдельно и более подробно в специальной дисциплине «Бюджетная система РФ». В рамках настоящего курса мы лишь поверхностно будем касаться норм бюджетного права. Другой важнейшей подотраслью финансового права является налоговое право, представляющее собой совокупность правовых норм, регулирующих финансовые отношения в сфере сбора налогов и иных обязательных платежей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Нормы налогового права содержатся, в первую очередь в Налоговом кодексе РФ, но их можно встретить и в других правовых актах: письмах Минфина РФ, Федеральной налоговой службы и др. Нормы налогового права наиболее тесно связаны с организационно-властной деятельностью государства, но и каждый из нас напрямую «ощущает» их воздействие на нашу повседневную жизнь. 16 Вы уже изучали в курсе «Налоги и налогообложение» базовые определения налогового права, виды налогов, порядок их исчисления, уплаты и отражение этих операций в бухгалтерском учете. В рамках настоящего курса мы постараемся отчасти освежить ваши знания, но обратим ваше внимание, прежде всего, на правовую составляющую налоговых отношений. В рамках финансового права выделяют и другие подотрасли: эмиссионное, банковское (публичное), финансово-контрольное право. Эмиссионное право регулирует общественные отношения в области эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию: наличного и безналичного денежного обращения, ведения кассовых операций, обращения ценных бумаг и иностранной валюты. Банковское (публичное) право включает в себя правовые нормы, регламентирующие публично-правовую деятельность ЦБ РФ: 1. монопольное осуществление Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного обращения, а также безналичного обращения; 2. обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено исполнение бюджетов; 3. осуществление валютного регулирования и валютного контроля; 4. осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и учреждений всех форм собственности. Помимо подотраслей, в финансовом праве существуют также институты, которые имеют тоже существенное значение, но зачастую включат в себя нормы не только финансового, но и гражданского права. Здесь можно выделить институты: 17 государственного кредита (долга); лотерейного дела; страхового права; финансов предприятий всех форм собственности; валютных операций; рынка ценных бумаг; бухгалтерского учета; правового регулирования инвестиций. В рамках настоящего курса мы постараемся осветить основные моменты указанных институтов и подостраслей финансового права. Но прежде мы хотим остановить внимание на финансовой политике, поскольку важно знать не только существующие нормативные акты, но и предполагать тенденции их изменения. • • • • • • • • 18 РАЗДЕЛ 2. ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА И ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ Глава 2.1. Финансовая политика и финансовое право В соответствии со статьей 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ осуществляет обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Под финансовой политикой государства понимается комплекс мероприятий государства по использованию финансовых отношений, мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию на основе финансового законодательства. Как составная часть экономической политики финансовая политика должна быть направлена на обеспечение экономического роста, благосостояния населения и социального мира. Финансовая политика тесно связана с финансовым законодательством, а соответственно и с финансовым правом. При изменении вектора финансовой политики, изменяются нормативно-правовые нормы, регулирующие те или иные отношения. Выделяют три основных типа финансовой политики: классическую, планово-директивную и регулирующую, в основе каждой из которых лежат соответствующие экономические теории. Классическая теория предполагает достижение полной свободы рыночных отношений, где рынок — главный регулятор, а государство лишь обеспечивает функционирование рынка определенными правовыми нормами. Планово-директивная теория в качестве основополагающей выдвигала систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики. Здесь усматривается жесткая централизация и перераспределение через государственный бюджет значительной части финансовых ресурсов, создаваемых в экономике. Планово-директивная модель экономики была присуща СССР. И, наконец, регулирующая теория предполагает, что государство должно осуществлять вмешательство 19 в циклическое развитие экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.) Финансовая политика включает в себя бюджетную, налоговую и денежно-кредитную политику. Современная финансовая политика России определяется Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р, бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию. Правительство РФ ежегодно готовит документы, содержащие основные направления налоговой и бюджетной политики на текущий год и плановый период. Почему специалисту в области финансов и кредита, работающему, скажем, в коммерческой организации, так важно знать направления финансовой (в числе и налоговой) политики государства? Дело в том, что ежегодно подготавливаемые основные направления налоговой/бюджетной политики являются одними из документов, которые государство учитывает в процессе бюджетного проектирования при планировании федерального и регионального бюджетов, в процессе изменения налогового законодательства. Изменение же налогового законодательства напрямую влияет на деятельность предприятий и потому специалистам-финансистам, привлекаемым к составлению финансовых планов организаций, нужно учитывать намерения государства на плановый период в области изменения законодательства. Бюджетная политика государства – это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29 июня 2011 года указано, что бюджетная политика должна быть нацелена на улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны. 20 На сегодняшний день наше государство ставит следующие цели бюджетной политики: • повышение уровня и качества жизни населения; • высокие темпы устойчивого экономического роста; • обеспечение обороноспособности и безопасности; • создание условий для будущего развития страны. Приоритетными направлениями для государства сейчас являются развитие транспортной, энергетической, агропромышленной инфраструктуры, поддержка ядерных, инновационных технологий. Для поддержки этих направлений государство создает целевые фонды, выделяет субсидии, дотации, вводит специальные налоговые режимы и льготы. Также важнейшей частью финансовой политики государства является налоговая политика, которая неразрывно связана с бюджетной. Цели налоговой политики государства во многом перекликаются с целями бюджетной политики. Среди них: • поддержание сбалансированности бюджетной системы; • создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе; • поддержка инновационной деятельности, в том числе и путем предоставления новых льгот, направленных на ее стимулирование; • поддержка инвестиций в области образования и здравоохранения. Денежно-кредитная политика государства формируется Правительством РФ и Банком России, ее задачами в начале XXI века были: • укрепление устойчивости и безопасности банковской системы; • сохранение инфляции на уровне, при котором обеспечиваются условия для экономического роста, включая снижение процентных ставок с учетом изменения внешних и внутренних факторов развития экономики; 21 создание новых систем, основанных на расчетах в режиме реального времени; развитие безналичных расчетов, в том числе за счет применения современных банковских технологий, сети Интернет, расширения использования платежных карт; • контроль за денежным предложением посредством установления целевых объемов денежной массы, а также режима плавающего валютного курса по отношению к корзине валют; • достижение полной конвертируемости рубля. Финансовая политика государства реализуется через принятие уполномоченными государственными структурами (которые, как вы помните, являются субъектами финансового права) различных финансово-правовых норм: законов (в том числе и о бюджете), указов, постановлений, информационных писем и др., которые являются, как мы с вами отмечали, источниками финансового права. • Глава 2.2. Правовое регулирование финансового контроля Понятие финансового контроля Государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю политику, и в особенности финансовую, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а также не осуществляя соответствующий контроль за законным их формированием и расходованием. Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Названная функция проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. Финансовый контроль охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение расточительности, бесхозяйственности, выявление фактов злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств. 22 Финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования. Финансовый контроль может быть государственным, муниципальным и негосударственным. Негосударственный финансовый контроль представлен внутренним финансовым контролем частных предприятий, некоммерческих организаций, независимым контролем аудиторских служб. Объектом же финансово-правового регулирования является только государственный и муниципальный контроль. Конкретно государственный и муниципальный финансовый контроль состоит в: • проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями со стороны физических лиц и организаций (это, прежде всего, налоговый контроль); • проверке и ревизии целевого выделения государством и муниципальными образованиями запланированных денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов (государственных и местных); • проверке и ревизии целевого использования средств, выделенных из бюджетов; • проверке правил ведения кассовых операций на предприятиях, а также правил работы с валютной выручкой; • ревизии финансово-хозяйственной деятельности организаций и др. Органы государственного и муниципального контроля Государственный и муниципальный контроль осуществляется различными государственными и муниципальными органами, среди которых: 23 1. администрация Президента РФ (президентский финансовый контроль); 2. законодательные (представительные) органы и органы исполни тельной власти общей компетенции; 3. органы исполнительной власти специальной компетенции; 4. главные распорядители бюджетных средств (внутриведомственный финансовый контроль); 5. главные администраторы доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета; 6. органы независимого государственного финансового контроля. Контроль за финансами со стороны Президента РФ (президентский финансовый контроль) осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя ЦБ РФ, председателя Счетной палаты РФ. В соответствии с Конституцией РФ президент страны обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федеральному Собранию. Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ, которое действует в соответствии с Указом Президента РФ от 08.06.2004 г. № 729. Как структурное подразделение администрации президента оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц и др. Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе 24 направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия необходимых мер. Представительные органы (Федеральное собрание, законодательные органы субъектов РФ) осуществляют бюджетный контроль: контроль в ходе утверждения проектов бюджетов, их исполнения и утверждения отчетов об исполнении. Финансовый контроль законодательных органов власти осуществляется на заседаниях комиссий, рабочих групп этих органов, а также в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Формой финансового контроля является утверждение или неутверждение отчета об исполнении соответствующего бюджета в ходе парламентских слушаний. Исполнительные органы общей компетенции — это Правительство РФ (федеральный уровень), а также Правительства республик, Администрации областей и т. п. в регионах России (региональный уровень). Эти органы осуществляют финансовый контроль путем утвержденя/неутверждения отчета об исполнении федерального/регионального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего года. Основное место в системе государственного контроля занимают государственные органы исполнительной власти специальной компетенции. К таким органам относятся Казначейство России, Федеральная налоговая служба России (ФНС), Росфиннадзор, Росфинмониторинг. Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно находится в ведении Минфина России и действует в 25 соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703. Объекты финансового контроля Федерального казначейства определены в ст. 267 Бюджетного кодекса РФ, кратко их можно охарактеризовать как контроль за тем, чтобы не превышались установленные лимиты бюджетных обязательств и ассигнований, не превышались лимиты кассовых расходов и кассовых выплат, содержание проводимых операций соответствовало коду бюджетной классификации, указанному платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета, чтобы у получателя средств федерального бюджета были в наличии документы, подтверждающие возникновение у него денежных обязательств. Органы Федерального казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность. Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов в бюджет и иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом табачной продукции и соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов. Служба наделена широким кругом полномочий, включая осуществление контроля и надзора: • за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, иных платежей в бюджет; • осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями; • соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения; 26 полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей; • проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей. Помимо названного ФНС России осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков и имеет иные полномочия. В целях реализации полномочий ФНС России имеет право запрашивать и получать необходимые сведения от налогоплательщиков; проводить налоговые проверки, иные контрольные мероприятия, предусмотренные законодательством о налогах и сборах. Правовой статус налоговых органов определен Положением о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 г. № 506, а также нормами, содержащимися в НК РФ. ФНС находится в ведении Минфина России. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Служба функционирует на основании Постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 Полномочия Росфиннадзора включают в себя осуществление контроля и надзора: • за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; • соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; • соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций; • 27 исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре; • исполнением бюджетов субъектами Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств и т.д. На территориях субъектов РФ действуют территориальные органы Росфиннадзора. Их правовой статус определен Положением, утв. Приказом Минфина России от 11.07.2005 г. Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) действует на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 г. № 307 и находится в ведении Минфина России. Росфинмониторинг является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В рамках этой компетенции служба наделена следующими полномочиями: • контроль и надзор за выполнением всеми лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; • сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством; • проверка полученной информации о названных операциях, получение необходимых разъяснений; • выявление признаков, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма. • 28 Кроме органов исполнительной власти специальной компетенции финансовым контролем занимается такой независимый орган государственного финансового контроля как Счетная палата РФ. Правовое положение Счетной палаты РФ определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». Основными задачами Счетной палаты РФ являются: • определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; • оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; • проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета; • осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т.д. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящих государству ущерб и требующих пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансо29 вых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Помимо указанных органов государственной власти финансовый контроль осуществляют главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета и главные администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Эти субъекты осуществляют преимущественно бюджетный контроль, и о них вы узнаете в курсе «Бюджетная система РФ». Если говорить о муниципальном финансовом контроле, то он осуществляется представительными органами муниципальных образований, местными администрациями, а также главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета. Свою деятельность они осуществляют на основании правовых актов органов местного самоуправления. Виды и методы финансового контроля В зависимости от времени проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий. Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по по созданию и использованию определенных денежных фондов. Например, такой контроль проводит Государственная Дума в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам (п. 1 ст.. 265 БК РФ). Текущий (или оперативный) финансовый контроль осуществляется непосредственно в процессе операций по расходованию и поступлению денежных средств, например, когда организации расходуют бюджетные средства, в связи с депутатскими запросами и др. Такой контроль осуществляется представительными органами государственной власти и местного самоуправления, Казначейством России и т. д. Предварительный и текущий контроль осуществляется исключительно путем визуальных проверок, то есть актами и справками такой контроль не оформляется. 30 Последующий же контроль осуществляется после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств. Последующий финансовый контроль направлен на выявление тех нарушений, которые не были установлены во время предварительного и текущего контроля. Результаты последующего финансового контроля могут служить основанием для применения к нарушителям финансовой дисциплины мер финансово-правовой, административной и уголовной ответственности. Например, в результате контрольной деятельности налоговых органов может быть выявлено не предоставление организацией налоговой декларации и иных необходимых документов, что может быть расценено как уклонение организации от уплаты налогов и/или сборов и повлечь уголовное наказание (в соответствии со ст. 199 УК РФ). Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется двумя основными методами — методом проверки и методом ревизии. Помимо этого используются методы экспертизы и обследования (см. рис. 3). Рисунок 3. Методы финансового контроля 31 Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности. Проверка может быть тематической (изучение отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного субъекта) и документальной (изучение деятельности подконтрольного субъекта только на основании документов: балансов, счетов, отчетов и др.) Оба вида проверок проводит Счетная палата РФ, документальные также Казначейство РФ. Всем организациям знакома налоговая проверка, которая может быть камеральной (документальной, осуществляется по месту нахождения инспекции) и выездной (проводится в месте нахождения проверяемого субъекта). Результаты проверки закрепляются в акте или, если проверка проведена Счетной палатой РФ — в заключении. Ревизия представляет собой систему контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности хозяйственных и финансовых операций, совершенных ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя, бухгалтера и т. п. Ревизию проводят Счетная палата РФ, Росфиннадзор и Росфинмониторинг. Ревизия — всегда последующий финансовый контроль. Ревизия может быть плановой и внеплановой. Конкретные вопросы ревизии определяются программой или перечнем основных вопросов ревизии. Результаты ревизии оформляются актом. Экспертиза представляет собой метод предварительной оценки принятия финансовых решений с целью определения их экономической эффективности и юридических последствий. Так, например, Счетная палата РФ, проводит экспертизу проектов законопроектов. И, наконец, обследование представляет собой оперативное выявление положения дел по определенному вопросу финансово-хозяйственной деятельности в целях определения целесообразности проработки какой-либо проблемы и необходимости проведения ревизии или проверки. Правовые основы аудита Мы с вами уже говорили о том, что финансовый контроль может быть государственным и негосударственным, и что последний представлен внутренним финансовым контролем частных пред32 приятий, некоммерческих организаций, независимым контролем аудиторских служб. Независимый контроль аудиторских служб является внешним контролем, то есть контролем, который осуществляет организация не своими силами, а который проводится сторонней коммерческой специализированной организацией. Аудит — это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. Любая организация вправе по своей воле, желанию, в любое время заказать услуги аудита, и такой аудит будет являться инициативным. Но бывают случаи, когда аудит является обязательным. Обязательный аудит — ежегодная обязательная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя. Обязательный аудит уже носит не частный, а публично-правовой характер. Конституционный суд РФ в Постановлении от 01.04.2003 г. № 4-П отметил, что такой аудит: а) осуществляется аудиторской организацией по уполномочию государства; б) является для аудируемого лица обязанностью, обременением публично-правового характера; в) базируется на публично-правовом интересе, а аудиторская организация выполняет публичную функцию; г) направлен на защиту публичных интересов и имеет публично-правовой характер. Именно поэтому обязательный аудит может рассматриваться как форма государственного финансового контроля. Случаи, когда аудит обязателен, перечислены в Федеральном законе от 30.12.2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Обязательный аудит проводится, если: • организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества; • организация является кредитной организацией, страховой организацией или обществом взаимного страхования, товарной 33 или фондовой биржей, инвестиционным фондом, государственным внебюджетным фондом, фондом, источником образования средств которого являются добровольные отчисления физических и юридических лиц; • объем выручки организации или индивидуального предпринимателя от реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) за один год превышает 60 млн. руб. или сумма активов баланса по состоянию на конец года, предшествовавшего отчетному, превышает 400 млн. руб.; • в иных случаях, установленных федеральным законом. Аудиторская проверка завершается составлением официального документа — аудиторского заключения, которое предназначено для пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц, содержащего выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица. Составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет ответственность в виде исключения аудиторской организации, аудитора из членов саморегулируемой организации аудиторов (а означает и невозможность дальнейшего осуществления аудиторской деятельности), а для лица, подписавшего такое заключение, — также аннулирование квалификационного аттестата аудитора и привлечение его к уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. 34 РАЗДЕЛ 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ Глава 3.1. Система государственных и муниципальных доходов Наверное, каждому из нас хотелось бы, чтобы страна жила в мире, экономика росла, наши родители (бабушки, дедушки) имели достойную пенсию, дети — место в детском саду и школе, чтобы дороги были ровными, а горячую воду отключали как можно реже. Заботу обо всех этих вещах мы, зачастую, возлагаем на государство. Однако государству и муниципальным образованиям (городу, селу, району) для выполнения всех взятых на себя обязательств необходимы финансовые ресурсы, причем весьма значительные. Государство и муниципальные образования обеспечивают себя финансовыми ресурсами за счет мобилизации, передачи в свою собственность части национального дохода (дохода предприятий, граждан и пр.). В формировании государственных и муниципальных доходов задействованы все звенья финансовой системы государства (рис. 1). Таким образом, государственные (муниципальные) доходы — это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства (муниципальных образований) в целях создания финансовой базы, необходимой для реализации целей и задач, стоящих перед государством (муниципальными образованиями). Как вы помните, финансовые отношения опосредуются наличием денежных фондов. Именно в государственные и муниципальные фонды (федеральные, региональные, местные бюджеты) зачисляются государственные и муниципальные доходы. Законодательством, и прежде всего Налоговым и Бюджетным кодексами, установлен закрытый перечень источников государственных и муниципальных доходов, а также инструменты формирования таких доходов (налоговые, иные платежи, займы, денежные эмиссии и др.) 35 Совокупность поступающих в собственность государства и муниципальных образований денежных платежей для формирования государственных и муниципальных фондов представляет собой систему государственных и муниципальных доходов (см. рис. 4). Рисунок 4. Источники государственных и муниципальных доходов Бюджетный кодекс в ст. 41 относит к доходам бюджетов налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления. К налоговым доходам относятся предусмотренные Налоговым кодексом РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы (ст. ст. 13 - 15 НК РФ), а также пени и штрафы. Неналоговые доходы представляют собой поступающие в распоряжение государства и муниципальных образований доходы от использования государственного и муниципального имущества, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, полученные от самообложения граждан. Средства самообложения граждан — это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Эти средства зачисляются в местные (муниципальные) бюджеты. 36 К безвозмездным перечислениям относится финансовая помощь от бюджетов других уровней, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Финансовая помощь от бюджетов других уровней может быть представлена в виде: • дотаций — межбюджетные трансферты (т. е. перечисления, переводы), предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования; • субсидий — межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, имеют целевой характер; • субвенций — межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету субъекта РФ или муниципального образования в целях исполнения расходных обязательств РФ, субъекта РФ. Имеют также целевой характер. Поясним на примере различия дотации, субсидий и субвенций. Дотация может предоставляться бюджету субъекта РФ для того, чтобы выровнять различия между финансовой обеспеченностью различных субъектов РФ. Дотация безвозмездна, не имеет целевой характер, субъект РФ может использовать ее на свое усмотрение в соответствии со своими расходными обязательствами. Субсидия же имеет всегда целевой характер. Например, из федерального бюджета перечисляются средства в региональный бюджет для строительства моста: здесь будут задействованы как средства регионального бюджета, так и перечисленные средства федерального бюджета. Региональные власти не вправе потратить полученные деньги не по назначению, в противном случае — их придется возместить. Примером субвенции может являться перечисление средств из федерального бюджета региональным бюджетам для погашения их расходов, связанных с исполнением социальных обязательств России, например, таких как поддержка донорства: 37 выплата денежных пособий лицам, награжденным знаком «Почетный донор СССР» и «Почетный донор России». Стоит отметить, что дотации, субсидии и субвенции предоставляются не только региональным и муниципальным бюджетам, но и бюджетам различных государственных и негосударственных фондов. В случае, если дотации, субвенции были использованы их получателем не по целевому назначению, на руководителя получателя бюджетных средств может быть наложен штраф в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, бюджетные средства, используемые не по целевому назначению, будут изъяты в бесспорном порядке, а также, при наличии состава преступления, может быть назначено уголовное наказание, предусмотренное Уголовным кодексом Российской Федерации. Также государственные и муниципальные доходы можно классифицировать по другим критериям. По территориальному признаку доходы подразделяются на: • доходы Российской Федерации; • региональные доходы; • доходы муниципальных образований. В зависимости от метода мобилизации доходов они бывают: • обязательные (таможенные пошлины, налоги, сборы); • добровольные(пожертвования, займы, лотереи). По порядку образования и использования государственные и муниципальные доходы подразделяются на: • централизованные (доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, а также доходы государственных внебюджетных фондов); • децентрализованные (доходы, получаемые от государственных и муниципальных унитарных предприятий). В структуре доходов федерального бюджета РФ более 96% всех доходов приходится на налоговые доходы. О них мы и поговорим в следующей главе. 38 Глава 3.2. Налоги. Основы налогового права Понятие налогов и сборов, их функции Исторически возникновение налогов относится к периоду разделения общества на социальные группы и появления государства. На Руси о первых налогах, распределявшихся на регулярной основе, упоминается еще в летописях. Так, в Лаврентьевской летописи сказано: «В лето 6367 Имаху дань Варяги из заморья на Чюди и на Словенах, на Мери и на Всех Кривичах; а Козари Имаху на Полянах, и на Северах и на Вятичах, и маху по белей Веверице от дыма.» Налоги и сборы являются одним из основных методов мобилизации государственных доходов. Без налогов не может существовать ни одно государство. Налоги и сборы являются системообразующими категориями налогового права, на основе которого формируется все современное налоговое право России. Определение налога можно найти в ст. 8 Налогового кодекса РФ: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.» Исходя из этого определения, можно выделить следующие признаки налога: • обязательность; • денежный характер; • безвозвратность; • публичный характер; • индивидуальный безвозмездный характер. Следует отличать от налога сбор, который определяется как «обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными ор39 ганами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).» Отметим, что налоги и сборы представляют собой одну из форм ограничения права собственности, осуществляемую путем изъятия части имущества в денежной форме. Однако такое «изъятие части имущества» должно носить исключительно законный характер: никто не вправе взимать налоги и сборы, не установленные в законном порядке представительным органом власти (Федеральным Собранием РФ). Необходимость налогов предопределяется теми функциями, которые они выполняют. Под функцией налога следует понимать основные направления действия налога, определяемые государством и возможностями экономики. Налоги выполняют две основные функции: • фискальную; • контрольную. В рамках фискальной функции налог осуществляет формирование доходов бюджетов и внебюджетных фондов. Эта функция определена самой природой налога и присуща ему с момента его возникновения. Контрольная функция налога реализуется через налоговый контроль, который является, как вы помните, частью финансового контроля. В рамках данной функции обеспечивается надлежащее исполнение обязанностей субъектами налоговых отношений, определенных законодательством о налогах и сборах. Налоговое право и налоговые правоотношения Как мы уже говорили, в системе финансового права налоговое право является одной из ведущих подотраслей. Налоговое право регулирует отношения: • по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ; • по осуществлению налогового контроля; • по обжалованию актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц; 40 возникающие при привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. В целом можно сказать, что предмет налогового права — это финансовые отношения, посредством которых осуществляется формирование публичного фонда денежных средств государства и муниципальных образований, которые имеют как материальный, так и организационный характер. Нормы налогового права содержатся в различных правовых актах (источники налогового права совпадают с источниками финансового права), но ведущую роль все же имеет Налоговый кодекс РФ, который состоит из двух частей. Налоговый кодекс устанавливает виды и порядок уплаты налогов и сборов, правовой статус субъектов налогового права, формы налогового контроля, ответственность за нарушение налогового законодательства и другие вопросы. Остановимся подробнее на правовом статусе субъектов налогового права. Прежде всего отметим, что субъектами налогового права и налоговых правоотношений являются: • налогоплательщики; • уполномоченные представители налогоплательщиков; • налоговые агенты; • налоговые органы; • кредитные организации. О том, кто такие налогоплательщики, налоговые агенты, вы знаете из курса «Налоги и налогообложение». Однако мы предлагаем вам освежить свои знания и приводим еще раз их определения, а также определения иных субъектов налогового права. Налогоплательщики – это организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом РФ возложена обязанность уплачивать налоги. Уполномоченный представитель налогоплательщика — это лицо, в установленном порядке уполномоченное налогоплательщиком представлять его интересы в различных видах налоговых правоотношений. Такое лицо чаще всего действует на основании доверенности, но иногда это может быть и законный представитель в соответствии с гражданским законодательством (опекун, попечитель). • 41 Налоговый агент — лицо, на которое в соответствии с НК РФ возложены обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению налогов в бюджетную систему Российской Федерации. Налоговым агентом, например, является работодатель при уплате налогов на доходы физических лиц своих работников Кредитные организации являются субъектами налогового права, поскольку именно они, организуя перевод денежных средств, являются своеобразными «посредниками» между налогоплательщиками и налоговыми органами. Все субъекты налогового права имеют свои права и обязанности, перечисленные в соответствующих статьях Налогового кодекса РФ. Налоговые агенты и уполномоченные представители налогоплательщиков имеют такие же права, как и сами налогоплательщики, однако обязанности налоговых агентов другие (ст. 24 НК РФ). Как вы понимаете, налогоплательщик (или налоговый агент) обязан исполнить свое налоговое обязательство, если оно возникло в соответствии с законодательством. Если появился доход — необходимо уплатить налог с этого дохода, если продан товар — необходимо перечислить в бюджет НДС и пр. Налоговые же органы вправе требовать исполнения налогового обязательства (хотя здесь право очень близко граничит с обязанностью — налоговые органы не могут не требовать уплаты налогов налогоплательщиками). Такое требование не направляется, если прекратилось налоговое обязательство по одному из следующих оснований: • налог был уплачен налогоплательщиком (надлежащее исполнение); • наступила смерть налогоплательщика или он был признан умершим в установленном гражданским законодательством порядке (хотя иногда задолженность по налогом переходит к наследникам); • организация-должник ликвидирована после всех расчетов с бюджетной системой РФ (ст. 49 НК РФ); • другие обстоятельства. 42 Бесспорно, что наиболее типичным и желательным с точки зрения закона основанием для прекращения налогового обязательства является его прекращение надлежащим исполнением. Такое исполнение характеризуется тем, что надлежащий налогоплательщик в установленный срок, установленную сумму в валюте РФ надлежащим образом перечисляет в бюджет РФ. Моментом исполнения налогового обязательства является: • момент предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств со счета налогоплательщика в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа; • момент отражения на лицевом счете организации, которой открыт лицевой счет, операции по перечислению соответствующих денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации; • день внесения физическим лицом в банк, кассу местной администрации либо в организацию федеральной почтовой связи наличных денежных средств для их перечисления в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства; • день вынесения налоговым органом, в соответствии с НК РФ, решения о зачете сумм излишне уплаченных или сумм излишне взысканных налогов, пеней, штрафов в счет исполнения обязанности по уплате соответствующего налога; • день удержания сумм налога налоговым агентом, если обязанность по исчислению и удержанию налога из денежных средств налогоплательщика возложена, в соответствии с НК РФ, на налогового агента. Однако налогоплательщики и налоговые агенты не всегда по тем или иным причинам спешат исполнить свое налоговое обязательство, и в таких случаях их обязательства могут закончиться принудительным исполнением, обеспеченным процедурой взыскания налога. Меры принуждения зависят от того, кем оно не исполнено обязательство — организацией, индивидуальным предпринимателем или физическим лицом. 43 В отношении организаций и индивидуальных предпринимателей действующее законодательство предусматривает административный и судебный порядок взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов. В отношении физических лиц действующее законодательство предусматривает только судебный порядок принуждения к исполнению налогового обязательства. Административный порядок взыскания заключается в обращении взыскания на денежные средства на счетах налогоплательщика (налогового агента) — организации или индивидуального предпринимателя — в банках. Взыскание налога производится по решению налогового органа путем направления в банк, в котором открыты счета налогоплательщика (налогового агента), поручения налогового органа на списание и перечисление в бюджетную систему Российской Федерации необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика (налогового агента) (ст. 46 НК РФ). В случае недостаточности или отсутствия денежных средств на их счетах или при отсутствии информации о счетах налоговый орган вправе взыскать налог за счет иного имущества налогоплательщика (налогового агента), в том числе за счет наличных денежных средств налогоплательщика (налогового агента) в пределах сумм, указанных в требовании об уплате налога. В отношении физических лиц принудительное взыскание налогов, сборов, пеней и штрафов допускается только по судебному решению по иску налогового органа. Действующее законодательство предусматривает шестимесячный срок обращения в суд с иском о взыскании налога за счет имущества, в том числе денежных средств на счетах в банке и наличных денежных средств, данного налогоплательщика — физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, в пределах сумм, указанных в требовании об уплате налога. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Следует отметить, что нарушение налоговой дисциплины (неуплата налогов) повлечет за собой не только принудительное взыскание недоимки, но и другие негативные последствия для недобросовестного налогоплательщика или налогового агента. Такие последствия, согласно НК РФ могут быть выражены в: 44 изъятии заложенного имущества налогоплательщика (ст. 73); исполнении налоговой обязанности поручителем налогоплательщика (ст. 74); • начислении пени (ст. 75); • приостановлении операций по счетам в банке (ст. 76); • наложении ареста на имущество налогоплательщика (ст. 77). Перечисленные выше негативные последствия — это меры публично-правового обеспечения исполнения налогового обязательства. Однако, в жизни каждого человека и в мире бизнеса случается разное, и в том числе непредвиденное, что не позволяет, даже при большом желании, добросовестному налогоплательщику исполнить свое налоговое обязательство в установленный срок. В таких случаях государство идет навстречу и может изменить срок уплаты всей подлежащей уплате суммы налога либо ее части с начислением процентов на неуплаченную сумму налога и сбора. Изменение срока уплаты налога и сбора осуществляется в форме отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита. Конечно, изменение срока уплаты налога и сбора не отменяет существующей и не создает новой обязанности по уплате налога и сбора. Отсрочка или рассрочка по уплате налога и сбора представляет собой изменение срока уплаты налога при наличии оснований, определенных НК РФ, на срок, не превышающий одного года, соответственно с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности (ст. 64 НК РФ) Отсрочка или рассрочка по уплате налога может быть предоставлена заинтересованному лицу (налогоплательщику, налоговому агенту) при наличии хотя бы одного из следующих оснований: • причинения этому лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы; • задержки этому лицу финансирования из бюджета или оплаты выполненного этим лицом государственного заказа; • • 45 угрозы возникновения признаков несостоятельности (банкротства) заинтересованного лица в случае единовременной уплаты им налога, утверждения арбитражным судом мирового соглашения либо графика погашения задолженности в ходе процедуры финансового оздоровления; • если имущественное положение физического лица исключает возможность единовременной уплаты налога; • если производство и (или) реализация товаров, работ или услуг лицом имеет сезонный характер и др. Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов (ст. 66 НК РФ). Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до пяти лет. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации, являющейся налогоплательщиком соответствующего налога, при наличии хотя бы одного из следующих оснований: • проведения этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами и (или) повышение энергетической эффективности производства товаров, выполнения работ, оказания услуг; • осуществления этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создания новых или совершенствования применяемых технологий, создания новых видов сырья или материалов; • выполнения этой организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставления ею особо важных услуг населению; • 46 выполнения организацией государственного оборонного заказа и др. (ст. 67 НК РФ); Зачастую бывает и так, что в процессе исполнения налогового обязательства налогоплательщики или налоговые агенты излишне уплачивают суммы налогов и сборов или эти суммы излишне взысканиваются налоговыми органами. Законодательство о налогах и сборах регламентирует процесс определения судьбы излишне уплаченных или взысканных сумм налогов и сборов. НК РФ указывает, что сумма излишне уплаченного налога и сбора подлежит зачету в счет предстоящих платежей налогоплательщика по этому или иным налогам, погашения недоимки по иным налогам, задолженности по пеням и штрафам за налоговые правонарушения либо возврату налогоплательщику в порядке, предусмотренном НК РФ. О порядке возврата и зачета указанных сумм вы можете прочитать в ст.ст. 78-79 НК РФ. • Виды налогов. Элементы налогообложения Вы уже знаете, что в России необходимо уплачивать только законно установленные налоги и сборы, что только в отношении тех налогов и сборов, которые перечислены в Налоговом кодексе РФ, может возникнуть налоговое обязательство. Совокупность налогов и сборов, существующих в Российской Федерации, составляет стему налогов РФ (см. рис. 5). Как вы видите по рисунку, с учетом территориального устройства государства Налоговый кодекс РФ выделяет три группы налогов: федеральные, региональные и местные. На каждом уровне (федеральном, региональном, местном) представительные органы самостоятельно решают, вводить ли тот или иной налог или не вводить, и если вводить, то в каких ставках. Однако стоит отметить, что органы законодательной власти регионального и местного уровней вправе ввести или отменить только тот налог, который «закреплен» за их уровнем. Это значит, что, например, Курская областная дума может не вводить на территории Курской области транспортный налог, но отменить взимание федерального налога не добавленную стоимость (или любого из местных нало47 гов) региональный орган представительной власти не вправе, так же как он и не вправе изменить порядок, сроки взимания, налоговую ставку федерального (или местного) налога. Важно, что даже при правомерном введении в действие соответствующего налога региональные и местные депутаты ограничены в устанавливаемых налоговых ставках, которые не могут быть меньше или больше пределов, указанных в НК РФ. Тем не менее, ставки налогов даже в установленных пределах могут сильно разниться. Так, например, на момент написания настоящего курса налоговая ставка по транспортному налогу для автомобилей, мощностью до 100 л.с. в Курской области составляет 15 рублей, а в Чеченской республике 4 рубля. Что касается полномочий Государственной Думы РФ, то она может не только вводить, изменять и отменять федеральные налоги, но и отменить региональные и местные (исключив их из Налогового кодекса), но принудить соответствующий регион взимать тот или иной налог из предусмотренных, она не вправе. Рисунок 5. Система налогов РФ 48 Непосредственно виды налогов каждого уровня вы уже изучали, дополнительно они приведены уже в упомянутом нами рисунке. Отметим только, что денежные средства, уплачиваемые по региональным налогам (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог) и местным налогам (земельный налог, налог на имущество физических лиц) полностью поступают соответственно в региональные и местные бюджеты (по нормативу 100%), а денежные средства от федеральных налогов распределяются между бюджетами всех трех уровней в процентах, определенных Бюджетным кодексом РФ. Классифицировать налоги можно не только с учетом территориального устройства страны, но и по другим признакам. Так в зависимости от плательщиков, налоги могут быть с юридических лиц (налог на прибыль организаций, НДС, акцизы и др.), с физических лиц (НДФЛ, налог на имущество физических лиц) и налоги смешанного состава, то есть взимаемые как с юридических, так и с физических лиц (земельный, транспортный налог, таможенная, государственная пошлина и др.) По признаку перелагаемости налогового бремени, налоги могут быть прямыми (начисленные конкретным лицами и ими же уплаченные, не переложенные на других лиц — подоходный, земельный налог, налог на прибыль организаций и др.) и косвенными (налоги, включенные в стоимость работ, услуг, товаров, тем самым хотя и уплаченные лицом, продавшим товар/оказавшим услугу, но фактически переложенные «на плечи» потребителей товаров или услуг — НДС, акцизы и др.). Существуют и другие классификации налогов. Каким бы налог ни был, каждый налогоплательщик должен четко знать, должен ли он его платить, если должен, то когда, в каком размере. Это значит что актами законодательства о налогах и сборах в обязательном порядке должны быть определены элементы налогообложения. К элементам налога относятся (ст. 17 НК РФ): • объект налогообложения; • налоговая база; • налоговый период; 49 налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога. Без этих составных частей налог в том понимании, в котором он определяется законодателем, не образует каких-либо правовых последствий. Давайте рассмотрим понятийный аппарат элементов налогообложения. Объект налогообложения — это то, с чем при наличии стоимостной, количественной или физической характеристики законодатель связывает возникновение обязанности по уплате налога. Объектами налогообложения, например, могут являться операции по реализации товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг). Каждый налог имеет самостоятельный объект налогообложения, определяемый в соответствии с ч. 2 НК РФ (например, ст. ст. 146, 182, 209 НК РФ). Налоговая база (ст. ст. 53, 54 НК РФ) — это стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения. Налоговая база и порядок ее определения, а также налоговые ставки по налогам и размеры сборов устанавливаются НК РФ. Под налоговым периодом (ст. 55 НК РФ) понимается календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате. Налоговый период может состоять из одного или нескольких отчетных периодов. Налоговая ставка (ст. 53 НК РФ) представляет собой величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы. Согласно ст. 52 НК РФ налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате, за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот. Если же законодательством Российской Федерации о налогах и сборах обязанность по исчислению суммы налога возложена на налоговый орган, он не позднее 30 дней до наступления срока платежа направляет налогоплательщику налоговое уведомление. • • • 50 Сроки уплаты налогов и сборов (ст. ст. 57, 58 НК РФ) устанавливаются применительно к каждому налогу и сбору. Изменение установленного срока уплаты налога и сбора допускается только в порядке, предусмотренном НК РФ. Уплата налога производится разовой уплатой всей суммы налога либо в ином порядке, предусмотренном НК РФ и другими актами законодательства о налогах и сборах (ст. 58 НК РФ). Уплата налогов производится в наличной или безналичной форме. Конкретный порядок уплаты налога устанавливается НК РФ применительно к каждому налогу. Рассмотрим такой пример. Гражданину РФ Петрову И.И. за месяц работы в ООО «Ромашка» начислена заработная плата в размере 10 000 рублей и он должен заплатить налог на доходы физических лиц в размере 13% от полученного дохода (НДФЛ). Объектом налогообложения здесь будет доход Петрова (его заработная плата), налоговой базой — размер дохода (10 000), налоговой ставкой — 13% от дохода. Правда, стоит отметить, что конкретно в данном случае налог Петрову «поможет» заплатить налоговой агент — ООО «Ромашка» — в порядке и сроки, установленные законодательством. Петров же сразу получит на руки сумму заработной платы, уменьшенную на сумму налога, то есть 8700 рублей. На этом мы закончим вам рассказывать о налогах и сборах, принимая во внимание то, что достаточно подробно они были рассмотрены в курсе «Налоги и налогообложение». Завершим мы настоящую главу материалом об ответственности за налоговые правонарушения. Налоговая ответственность: общие положения Как мы уже отмечали, неуплата надлежащим образом налогов, то есть не исполнение налоговых обязательств, влечет различные негативные для нарушителя финансовые последствия, среди которых уплата пени и др. Однако на самом деле за налоговые правонарушения предусмотрена намного более серьезная ответственность. Согласно ст. 106 НК РФ налоговое правонарушение — это виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплатель51 щика, налогового агента и иных лиц, за которое НК РФ установлена ответственность. Из данного определения следует, что налоговому правонарушению присущи все признаки правонарушения, а именно: • противоправность деяния — налоговое правонарушение представляет собой деяние, нарушающее нормы законодательства о налогах и сборах, которое может выражаться как в действии, так и в бездействии; • виновность — налоговое правонарушение может совершаться виновно (умышленно или по неосторожности). Виновность определяется психическим отношением лица в форме умысла или неосторожности к совершенному деянию и его последствиям; • наказуемость деяния — совершение налогового правонарушения влечет определенные негативные последствия, которые выражаются соответствующими санкциями. К ответственности за налоговое правонарушение может быть привлечено юридическое лицо или физическое лицо (при достижении 16 лет). За налоговые правонарушения НК РФ предусмотрены санкции в виды штрафов различного размера. При этом необходимо учитывать, что: • никто не может быть привлечен к ответственности дважды за совершение одного и того же налогового правонарушения • привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации. • привлечение налогоплательщика или налогового агента к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает его от обязанности уплатить причитающиеся суммы налога и пени. • привлечение налогового агента к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает его от обязанности перечислить причитающиеся суммы налога и пени. 52 лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке Срок исковой давности по налоговым правонарушениям составляет 3 года, то есть если со дня совершения налогового правонарушения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено это правонарушение, и до момента вынесения решения о привлечении к ответственности истекли три года, то лицо не может быть привлечено к ответственности за такое правонарушение. О видах налоговых правонарушений и ответственности за их совершение вы можете прочитать в главе 16 Налогового кодекса РФ. • Глава 3.3. Государственный долг и государственный кредит Как мы уже говорили, чтобы иметь определенные расходные обязательства, государство должно располагать достаточным количеством финансовых средств для исполнения таких обязательств. Но, зачастую, складываются такие ситуации, когда расходы государства превышают расходы, и в бюджете возникает дефицит. Дефицит бюджета может возникнуть как без учета воли государства (например, общее снижение производства в стране, и последующее за этим снижение поступление налогов), так и может быть создан государством намеренно (например, из-за увеличения выделения денежных средств на решение какой-либо острой социальной проблемы). Однако каким бы не был дефицит, необходимы источники для его покрытия, иначе нарушается принцип сбалансированности бюджета, и государство не сможет отвечать по своим расходным обязательствам. Дефицит бюджета может финансироваться различными способами, в том числе путем долгового финансирования, осуществляемого через отношения государственного долга и кредита. Государственный кредит Государственный кредит представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между государством, с одной стороны, юридическими и физическими лица53 ми — с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Чаще всего государство выступает как заемщик, когда привлекает денежные средства у кредитных организаций, иностранных государств или частных лиц. При займе количество денежных средств, сосредоточенных в руках государства, увеличивается. Также государство может выступать в качестве кредитора, предоставляя денежные средства взаймы, при этом денежные средства, которыми государство может располагать, сокращаются. Если государство выступает как гарант, то есть берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение обязательств третьими лицами, то количество денежных средств, которыми располагает государство, не меняется. Государственный кредит представляет собой важное звено финансовой системы и является важным финансовым инструментом регулирования национальных и международных экономических отношений. Когда, например, государство выступает кредитором на внутреннем рынке, государственный кредит (бюджетный кредит) служит целям стимулирования экономических отношений путем перераспределения денежных средств в пользу развивающихся отраслей экономики, требующих дополнительного финансирования. Кредитование на международной арене предназначено для достижения международно-политических и международно-экономических целей. Как правило, государство-кредитор нацелено не столько на получение дохода, сколько на реализацию политических и экономических целей. Государственный кредит предоставляется на возвратной, платной, срочной, добровольной основе, имеет целевой характер (если кредитор — государство) и материальное обеспечение. Все эти характеристики роднят его с традиционными видами банковского и коммерческого кредита. Однако государственный кредит имеет ряд особенностей. В отличие от банковского кредита государственный кредит: 1. предоставляется главным образом на покрытие дефицита бюджета, в то время как банковский кредит предоставляется для финансирования текущих нужд хозяйствующих субъектов; 54 2. привлекая средства хозяйствующих субъектов и граждан, государственный кредит выступает как вторичное перераспределение национального дохода; 3. обеспечивается всем имуществом, находящимся в собственности государства, составляющем государственную казну. Именно поэтому государственный кредит является более надежным для кредиторов видом кредитования; 4. не имеет целевого характера использования (если государство выступает заемщиком), тогда как средства, заимствованные у кредитных организаций, могут быть использованы только на определенные цели; 5. погашение государственного кредита осуществляется за счет налогов или налоговых займов. Для банковского кредита источником погашения являются денежные средства хозяйствующих субъектов. 6. находит свое непосредственное выражение в формировании внутреннего и внешнего долга. Государственный долг Государственный (муниципальный) долг можно рассматривать в нескольких аспектах. С экономической точки зрения государственный (муниципальный) долг представляет собой совокупность общественных отношений, в которых государство (местные органы власти) выступает в качестве заемщика или гаранта возврата займов, выданных третьим лицам. С материальной точки зрения долг государства (муниципалитетов) является денежной задолженностью государства (местных органов власти) перед физическими и юридическими лицами. И наконец, с правовой позиции государственный долг представляет собой денежное обязательство государства (муниципальных образований) по возврату полученных взаймы денежных средств и обязательство отвечать перед кредиторами за исполнение обязательств третьими лицами. Государственный (или общественный, публичный) долг является частью совокупного долга, в состав которого также входит частный долг, представленный долгами финансовых и нефинансовых организаций (см. рис. 6). 55 Рисунок 6. Структура совокупного долга В действующем бюджетном законодательстве Российской Федерации государственный долг Российской Федерации определяется как: 1. долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации; 2. долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией; 3. долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц (ст. 97 БК РФ). Следует отметить, что Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если последние не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации. 56 При рассмотрении общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного (муниципального) долга, можно выделить ряд основных признаков: 1. обязательным субъектом в области государственного (муниципального) долга выступает государство (муниципальное образование) в качестве заемщика или гаранта. 2. отношения в области государственного (муниципального) долга возникают, изменяются и прекращаются по поводу денежных средств, т.е. являются финансовыми отношениями. 3. отношения в сфере государственного (муниципального) кредита строятся на основе срочности, возвратности, платности и добровольности; 4. отношения в сфере государственного (муниципального) долга направлены на аккумуляцию свободных денежных средств. 5. назначением государственного (муниципального) долга является финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. В случае предоставления государственных гарантий можно говорить об обеспечении развития общественно значимых программ. Если же говорить о классификации государственного долга, то в зависимости от валюты долговых обязательств выделяют: • внешний долг; • внутренний долг. В зависимости от срока наступления выплат по долговым обязательствам различают государственный долг: • капитальный; • текущий. Под капитальным долгом понимается вся сумма выпущенных, но непогашенных обязательств с учетом невыплаченных процентов. Под текущим долгом понимается задолженность (основной долг, начисленные проценты и штрафные санкции), срок оплаты которой уже наступил. По форме выплат в зависимости от обязанности государства предоставить по истечении срока обращения долговых обязательств денежные средства или определенное имущество принято выделять: • денежные; • товарные долговые обязательства. 57 По определению размера выплат следует различать долговые обязательства: • процентные; • дисконтные; • выигрышные. В процентных обязательствах доход их держателя определяется как процент, начисленный на сумму номинальной стоимости государственной ценной бумаги или на иную фиксированную сумму. Дисконтная ценная бумага предполагает доход в виде разницы между ценой размещения и погашения ценной бумаги. И наконец, доход по выигрышной ценной бумаге предполагает получение определенных преференций по отношению к остальным держателям не выигравших ценных бумаг (более высокую ставку процента, более высокий размер погашения). По срокам обращения государственные долговые обязательства могут быть: • краткосрочными (до одного года); • среднесрочными (свыше одного года до пяти лет); • долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). Обратим внимание, что российское законодательство устанавливает предельный срок государственных заимствований — 30 лет, а муниципальных — 10 лет. По кругу держателей государственных долговых обязательств можно выделить: • физических лиц; • юридических лиц — резидентов Российской Федерации и физических лиц; • юридических лиц — нерезидентов Российской Федерации. Выделяют такой специфический вид государственного долга как государственная (или муниципальная) гарантия. Государственная (муниципальная) гарантия — вид долгового обязательства, оформленного в письменной форме, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) упла58 тить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром. Отношения по государственной гарантии схожи по своей природе с отношениями банковского поручительства, когда ваш родственник берет на себя обязанность погасить ваш кредит, если вы сами не сделаете это в установленные сроки. В отличие от других отношений в сфере государственного долга (кредиты, займы), государственные гарантии не привлекают денежных средств в бюджеты, и соответственно на государство не возлагается обязанность по возврату полученных средств. Предоставление государственной гарантии для государства часто связано с инвестиционной деятельностью, является в определенной мере риском, именно поэтому предоставление таких гарантий производится на основании обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя гарантии, и преимущественно на конкурсной основе. Опыт 90-х гг. XX в. показал, что отсутствие предварительного финансово-экономического анализа инвестиционных проектов стало причиной увеличения государственных расходов на выполнение гарантийных обязательств. Тем не менее, предоставление государственных гарантий позволяет развивать наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуждающиеся в дополнительном коммерческом финансировании. Конец первой лекции Все замечания и предложения отсылайте по адресу: feedback@rfei.ru 59