Экономика общественного сектора

Министерство образования и науки РФ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Сибирский государственный индустриальный университет» Кафедра бизнеса и инноваций Конспект лекций по курсу «Экономика общественного сектора» Новокузнецк 2017 Тема 1. Общественный сектор и его роль в современной экономике План лекции 1. Предмет и методы экономики общественного сектора. 2. Признаки государства как рыночного субъекта. 3. Возникновение и развитие государственного сектора экономики 4. Структура общественного сектора экономики. 5. Институциональные основы общественного сектора. Собственность в общественном секторе. 1. Предмет и методы экономики общественного сектора Предмет экономики государственного и муниципального сектора- формирование и использование ресурсов государственного и муниципального сектора и влияние государства и местных органов власти на экономическое положение и поведение фирм и домохозяйств. Методы исследования экономики государственного и муниципального сектора Под методом исследования понимается совокупность приемов и способов познания процессов экономических явлений и событий. Классификация методов исследования: 1) Общенаучные. Среди них различают:  Теоретические А)методы-операции: анализ, синтез, индукция, дедукция, ,аналогия, абстрагирование, конкретизация, обобщение, формализация, моделирование Б) методы-действия: диалектические методы, постановка проблем, построение гипотез, доказательство  Эмпирические методы: А) методы-операции: литературный обзор, анализ документов и материалов, наблюдение, измерение, опрос, экспертные оценки, тестирование.  Методы действия: отслеживание объектов (мониторинг, изучение и обобщение опыта), преобразование объектов (эксперимент, опыт) 2)Частнонаучные методы исследования:  Экономическое наблюдение  Экономический эксперимент  Экономическое моделирование  Экономическая индукция  Построение экономических гипотез  Исторический анализ хозяйственных явлений и др. 3)Методы междисциплинарного исследования – это совокупность интегративных способов, нацеленных на реализацию комплексных научных программ. Методы исследования ,наиболее часто применяемые в экономики государственного и муниципального сектора : 1. Традиционные методы формальной логики 2. Метод теоретического обобщения и формализации 3. Системный метод 4. Структурно-функциональный метод 5. Метод моделирования и систематизации 6. Исторический и эволюционный методы исследования 2. Признаки государства как рыночного субъекта В качестве рыночного субъекта государство характеризуется 3 признаками: 1. Регулирующий субъект В современных условиях невмешательство государства в социальноэкономические процессы невозможно, практически исключено. Неконтролируемые рыночные процессы разрушительны как для общества, так и для природы. Поэтому рыночная экономика , более чем любая другая нуждается в регулировании. Роль регулирующего центра может выполнить только государство в лице правительства, т.к. оно является институтом, представляющим все общество и обладающим правом внеэкономического вмешательства в экономические отношения. Сейчас споры идут не о необходимости государственного регулирования, а его масштабах, формах и интенсивности. Проблема порождена постоянными изменениями в экономике, требующими соответствующих изменений в масштабах и инструментарии государственного регулирования. 2.Внерыночное происхождение государственного дохода. Рыночным является такой экономический субъект, который получает постоянный доход и за счет которого он осуществляет свои расходы. Следовательно, государство в той мере включено в экономику, в какой располагает доходом. Однако здесь вся тонкость заключается в том, что природа государственного дохода уникальна. Если исключить ограниченную сферу государственного предпринимательства, то доход государства возникает в основном как результат неэкономический действий, т.е. как следствие перераспределения части доходов первичных рыночных субъектов ( домохозяйств, фирм) в пользу государства. Это позволяет квалифицировать государство как вторичный или производный рыночный субъект, экономическая сила которого всецело зависит от питающего государство частного бизнеса. Следовательно, доход государства – это не третий самостоятельный элемент наряду с доходами домохозяйств и фирм, не особое слагаемое общественного дохода, а принудительно обособляемая часть первичных рыночных доходов, созданных без государства, а часто и вопреки государству. Вот почему никто пожалуй так не заинтересован в росте доходов фирм и домохозяйств как государство. Потому что их доходы – это единственный источник налогового дохода государства. 3.Императивный статус государства (от латинского «императив»- повелительный ) Государство-это единственный субъект в рыночной экономике, требования которого обязательны для всех негосударственных субъектов. Однако эта обязанность жизненно необходима системе свободного предпринимательства, т.к. создает единые правила поведения для всех рыночных субъектов. Императивность придает государственному доходу обязательный характер. Основной механизм экономического вмешательства: А) налоги - являются объективной необходимостью, но их пределы являются проблемой, т.к. они непосредственно сказываются на эффективности частного бизнеса, Б)трансфертные платежи- это перераспределение части налоговых доходов государства в пользу определенных социальных групп. Следовательно, трансфертные платежи не увеличивают национальный доход, но изменяют структуру личного потребления, а тем самым изменяют и структуру производства, В) Правительственные закупки - также изменяют структуру производства в пользу прироста общественно- значимых благ, но при этом улучшают и повышают национальный продукт. 3. Возникновение и развитие государственного сектора экономики Как возникает и развивается государственный сектор: 1. В одних странах в основном в результате национализации. 2. В других за счет строительства новых предприятий, либо приобретения слабых разоряющихся хозяйственных объектов. К 1 группе относятся: Великобритания, Италия, Австрия. Ко 2 группе относятся: США, Япония, Швеция, Германия 3. Во всех промышленно развитых странах развитие государственного сектора происходило в одних и тех же отраслях: в сырьевых, энергетических, в морском, железнодорожном, воздушном транспортах, космонавтике, авиации . Это отрасли , требующие а) больших инвестиционных ресурсов; б) с замедленной оборачиваемостью капитала; в) очень чувствительны к кризисам и конкуренции. В целом государственный сектор служит дополнением частного хозяйства, где мотивация оказывается недостаточной. В мировой экономической науке понятие государственного сектора связано не столько с самой государственной собственностью, сколько со всей совокупностью форм участия государства в производстве, распределении, обмене и потреблении. В таком понимании этот сектор выступает в качестве основы, опираясь на которую государство может выполнять свои функции ( в сфере распределения удельный вес государства велик, в производстве должен быть минимальным, в обмене практически равен нулю) Государственный сектор является одновременно 1) объектом и 2) инструментом воздействия на частное хозяйство. Формы государственного капитала: 1) Пакеты акций в смешанных частно-государственных корпорациях 2) Долевое участие ( строительство железных дорог, портов) 3) Кредиты 4) Государство является полным собственником предприятий В рамках общественного сектора в России по разным оценкам сконцентрировано до 50% совокупных ресурсов. Масштабы общественного сектора могут характеризоваться как размерами государственной собственности, так и объемами государственных доходов и расходов. В государственном секторе западных стран задействована довольно большая группа лиц наемного труда ( от 8-9% общей их численности в Германии, Бельгии, до 11% во Франции и Италии. Размеры государственного сектора, его доля в национальной экономике изменяется не только в результате национализации, строительства и приобретения слабых предприятий, но и вследствие прямо противоположных действий государства : передачи объектов государственного сектора частным капиталам, разгосударствлению. Вопрос о целесообразности и эффективности государственной или частной собственности часто носит идеологизированный характер. Считается, что государственная собственность связана с социалистическим выбором, тогда как частная - непременный атрибут капитализма. При этом упускается из виду, что госпредприятия эффективно работают и в условиях рыночной экономики, а частный бизнес совместим с социалистическим выбором: вспомним мелкие предприятия в странах Варшавского договора или крупный бизнес современного Китая. Широко известны слова Дэн Сяопина: все равно, какого цвета кошка - лишь бы ловила мышей. Отсюда и предельный прагматизм лидеров разных стран в подходе к вопросу собственности. Перейдем к конкретным примерам. Во Франции при де Голле ставка была сделана на государственно-частное партнерство, государство играло определяющую роль в формировании экономической политики, ее "дирижистского" характера. Иначе было бы невозможно превращение Франции в ядерную державу. Требовались мощные компьютеры - приоритетным стало развитие электронной промышленности, находящейся под госконтролем. Был сделан принципиальный вывод о тесной связи между национальной военной мощью и уровнем развития промышленности в целом. В экономике Италии государство играет еще большую роль. Можно назвать в качестве примера - концерн ЭНИ, основанный в 1953 г. харизматическим госменеджером Энрико Маттеи, ветераном движения Сопротивления. В известной книге Дэниела Ергина "Добыча" приведена оценка деятельности Маттеи американским посольством в Риме: "Впервые в экономической истории Италии государственное объединение находится в уникальном положении, будучи платежеспособным, умело управляемым и ответственным только перед своим руководителем". После трагической гибели Маттеи в авиакатастрофе влияние государства на компанию повысилось. В ключевые моменты истории европейских стран госсектор выступал как эффективный инструмент национальной экономической политики, механизм, стимулирующий развитие других отраслей экономики. Государство показало себя доброкачественным собственником, способным привлечь к руководству компаниями квалифицированных менеджеров. Появился целый слой таких управленцев (его яркий представитель - итальянский премьер Романо Проди, в прошлом руководитель госхолдинга ИРИ). Общепризнанно, что госменеджеры не уступают по деловым качествам аналогичным специалистам в частном секторе. Кроме того, существует феномен представительства государства в советах директоров компаний, совладельцем которых оно является. В странах с развитой рыночной экономикой это воспринимается как абсолютно закономерное явление: государство - такой же собственник, как и другие, и способно эффективно защищать свои интересы. Этот институт широко развит во Франции и Японии. Государство внесло общепризнанный вклад в японское "экономическое чудо" - сыграв ключевую роль в выработке программ, определявших инновационное развитие экономики. Лишь сейчас (после длительной общественной дискуссии) правительство и парламент Японии приняли решение о приватизации почтовой системы страны, выполняющей также функции сбербанка, доверие к которому у граждан традиционно высоко: в значительной мере из-за "государственной" репутации. Сохранение роли госсектора в европейских странах - не догма. Когда экономика страны переходит на новый уровень, не требующий определяющей роли государства, принимается решение о приватизации. Это произошло во второй половине 80-х во Франции - в период нахождения у власти правительства Жака Ширака и в Турции - в бытность премьером Тургута Озала. В Англии этот процесс происходил при Маргарет Тэтчер, в Японии - в период премьерства Дзюнъитиро Коидзуми. Приватизация проводится так, чтобы не растратить позитивный потенциал, процесс перехода в частные руки крупнейших компаний занимает длительный срок. Но и такие умеренные, эволюционные меры вызывают противоречивую реакцию общества, значительная часть которого "тянется" к государству, рассматривая его как патрона, способного с большим вниманием относиться к проблемам граждан. Как пример можно привести массовые протесты против приватизации "Газ де Франс". Люди опасаются, что это приведет к росту цен на газ. Хотя, согласно плану приватизации, государство сохраняет за собой позиции мажоритарного акционера компании и сможет определять ее деятельность (таким образом, приватизация не всегда означает, что государство отказывается от существенного влияния на компанию). 4 в. Структура общественного сектора экономики В состав общественного сектора входят: 1) бюджетные учреждения 2) государственные внебюджетные фонды Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Существует около 20 государственных внебюджетных фондов, доходная часть которых формируется за счет целевых отчислений. В состав общественного сектора входят также: 3) государственные предприятия и другие объекты госсобственности. Однако не все предприятия, находящиеся в собственности государства, ориентированы на производство общественных благ. Их продукция может быть рыночным товаром, обладает свойствами конкурентности и исключаемости. 4) негосударственные некоммерческие организации - это важный элемент гражданского общества. Осуществляют свою деятельность в области провалов рынка и не ориентированы на получение прибыли 5) общественный сектор – это и денежные средства. В связи с этим ключевую роль играют среди компонентов общественного сектора государственные финансы: государственный бюджет, его доходы и расходы. 5 в. Институциональные основы общественного сектора. Собственность в общественном секторе. Государственный сектор, охватывающий все ресурсы, которыми владеет и распоряжается государство, состоит из отдельных хозяйственных субъектов ( институциональных единиц), которые вступают в экономические взаимоотношения друг с другом, принимают экономические решения и несут ответственность за их выполнение. Институциональные основы государственного и муниципального сектора предполагают рассмотрение экономики общественного сектора с позиции теории прав собственности. «Право собственности» по определению Р. Коуза ( основателя данной теории) – это санкционированные обществом поведенческие отношения между людьми в связи с существованием редких благ и их использованием. Или согласно экономической теории прав собственности, не ресурс (средства производства или рабочая сила) сам по себе является собственностью, а пучок или доля прав по использованию ресурса. У истоков теории прав собственности стояли два известных американских экономиста - Р. Коуз и А. Алчиан. В дальнейшей разработке этой теории принимали участие И. Барцель, Г. Беккер, Д. Норт, Н. С. Ченг, Р. Познер и др. Полный "пучок прав" состоит из 11 элементов: 1) право владения, т.е. право исключительного физического контроля над благами; 2) право использования, т.е. право применения полезных свойств, благ для себя; 3) право управления, т.е. право решать, кто и как будет обеспечивать использование благ; 4) право на доход, т.е. право обладать результатами от использования благ; 5) право суверена, т.е. право на отчуждение, потребление, изменение или уничтожение блага; 6) право на безопасность, т.е. право на защиту от экспроприации благ и от вреда со стороны внешней среды; 7) право на передачу благ в наследство; 8) право на бессрочность обладания благом; 9) запрет на пользование способом, наносящим вред внешней среде; 10) право на ответственность в виде взыскания, т.е. возможность взыскания блага в уплату долга; 11) право на остаточный характер, т.е. право на существование процедур и институтов, обеспечивающих восстановление нарушенных правомочий. Права собственности понимаются как санкционированные обществом (законами государства, традициями, обычаями, распоряжениями администрации и т.д.) поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования. Отношения собственности в этой теории выводятся из ограниченности ресурсов: без какой-либо предпосылки редкости бессмысленно говорить о собственности. Поэтому отношения собственности - это система исключений из доступа к материальным и нематериальным ресурсам. Если отсутствуют исключения из доступа к ресурсам, следовательно, они ничьи, никому не принадлежат или - что одно и то же - принадлежат всем, ибо имеется свободный доступ к ним. Согласно данной теории, такие ресурсы не составляют объекта собственности. Исключить других из свободного доступа к ресурсам означает специфицировать права собственности на них. Термин "специфицировать" дословно означает перечисление подробностей, на которые необходимо обратить особое внимание. Смысл и цель спецификации - создать условия для приобретения прав собственности теми, кто ценит их выше, кто способен извлечь из них большую пользу. Определение: государственная собственность – форма общей (неразделенной) собственности, принадлежащей государству и используемой им в общенародных интересах. Эта собственность образует основу государственного сектора экономики. Государственная собственность в условиях Российской Федерации выступает в виде 1) федеральной собственности и 2) собственности субъектов федерации. Государственной собственности соответствуют определенные организационно-правовые формы предприятий. Основные типы коммерческих организаций в государственной и муниципальной собственности: 1) государственные унитарные предприятия (ГУП) – не наделены правом собственности на закрепленное за ним имущество. Оно считается неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут быть 2 видов: имущество принадлежит унитарному предприятию на праве а) хозяйственного ведения, или б) оперативного управления. а) Имущество принадлежит унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения. Хозяйственное ведение – лицо, получившее имущество в хозяйственное ведение, не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его а аренду, отдавать в залог и т.п. Практика хозяйственного ведения показала большое количество злоупотреблений со стороны администрации, а также потере управляемости со стороны государства. б) второй тип коммерческой организации, находящейся в государственной и муниципальной собственности – унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления – казенное предприятие. Они наименее самостоятельны в своей хозяйственной деятельности. Характеристика казенного предприятия: б. 1. – не могут сами определять цену на производимые товары и услуги; б. 2. - не могут сами определять порядок распределения прибыли и направления ее использования; б. 3. – недостаток финансовых ресурсов должен компенсироваться государством; б. 4. – бюджетные ассигнования выделяются на строго конкретные цели. 2) тип коммерческих организаций в государственной и муниципальной собственности – акционерные общества (государственные корпорации). Закрепленные в федеральной собственности пакеты акций таких предприятий состоят из обыкновенных акций. В число АО с закрепленным пакетом акций в федеральной собственности входят предприятия следующих отраслей:  связь;  электроэнергетика;  добыча и переработка драгоценных металлов и камней;  производство вооружений, военной техники и боеприпасов;  аэропорты;  морские и речные порты;  трубопроводный транспорт;  предприятия оптовой торговли, осуществляющие закупки для государственных нужд;  экспортно-импортные операции для обеспечения межгосударственных соглашений. «Золотая акция» закрепляется за государством в относительно небольших по размерам уставного капитала АО: государственное присутствие носит чисто символический характер и ограничивается правом вето на принятие решений, касающихся реорганизации или ликвидации данного АО, его участия в других предприятиях, отчуждения имущества. Таблица 2. Участие государства в капиталах акционерных обществ Размер доли государства в Число компаний уставном капитале, % 1999 г. 1996 г. 100 382 - Более 50 470 286 25-50 1601 1037 Менее 25 863 228 «Золотая акция» 580 1351 Источник: Финансовая Россия. 1999. № 15. С. 3. Муниципальная собственность (М. с.) Муниципальная собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям (Гражданский кодекс, ст. 215) Органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Что это значит: 1) они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам гос. власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований; 2) отчуждать имущество; 3) совершать иные сделки. Владение – документально подтвержденное право обладания собственностью с возможностью пользоваться и распоряжаться ей. Пользование – возможность эксплуатации собственности (недвижимости), извлечения из нее доходов. Распоряжение – возможность совершать меры по совершению действий в отношении собственности (продажа, сдача в аренду, залог и пр.). В собственности муниципальных образований могут находиться: (Фед. Закон № 131-ФЗ ст. 50) 1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т. п.). 2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. 3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в современных условиях являются: 1) муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность); 2) покупка (приобретение на стоимостной основе); 3) дарение; 4) строительство новых объектов; 5) передача по судебному решению; 6) захват бесхозных объектов и т.п. Тема 2. Несовершенства (провалы рынка) ПЛАН ЛЕКЦИИ 1 в. ВАЖНЕЙШИЕ ВИДЫ ПРОВАЛОВ РЫНКА. 2 в. ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА: СВОЙСТВА И КЛАССИФИКАЦИЯ. 3 в. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЕКТОР И ПРОИЗВОДСТВО ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ. 1 в. ВАЖНЕЙШИЕ ВИДЫ ПРОВАЛОВ РЫНКА. Важной концепцией, объединяющей экономику государственного и муниципального сектора, является теория «провалов рынка и общественного блага». (Синонимы: «изъяны рынка», «фиаско рынка», «несовершенства рыночного механизма» и др.) Провалы рынка – когда свободный рынок неэффективно выполняет свои функции наилучшего удовлетворения общественного спроса и потребностей населения по оптимальным ценам, т.е. не обеспечивает эффективности по Парето, или вообще не производит соответствующих экономических благ. Виды провалов рынка: 1) наличие монополий, 2) информационная асимметрия, 3) внешние и внутренние эффекты, 4) общественные блага. (В ряде учебников Е. В. Михалкина « Экономика общественного сектора», 2014 года общественные блага не рассматриваются как вид провалов рынка, это такие товары и услуги, которые созданы вне рыночного сектора экономики.) Государство и общественный сектор призваны функционировать в зонах провалов рынка. 1. Монополизация рынка. Монополизация рынка нарушает состояние распределительной эффективности и ведет к провалу, что требует государственного вмешательства. Последствия: 1) недостаток конкуренции производителей, ущерб общественному благосостоянию и потребителям (предложение меньше, цены выше), 2) неоптимальное использование ресурсов. Роль государства заключается в реализации системы мер, обеспечивающей: 1) снижение уровня монополизации, 2) повышение степени конкуренции на рынке. Создание конкурентной среды обеспечивается прямыми и косвенными методами антимонопольной политики: 1) соблюдение свободы вступления на рынок или в отрасль (законодательное запрещение и унификация системы барьеров доступа на рынок); 2) прямое субсидирование деятельности того предприятия, которое стремится к достижению оптимизационного роста, соответствующего общественно-оптимальному уровню; 3) передача предприятия-монополиста в собственность государства; 4) прямое регулирование цен на социально-значимую продукцию и тарифы естественных монополий; 5) проведение действенной налоговой политики, позволяющей устанавливать такой размер налога, который после уплаты оставляет монополисту только нормальную прибыль. Уровень монополизации рынка минимизируется развитием политики содействия конкуренции: 1) поддержка новых предприятий тех отраслей, где господствуют крупные монополии; 2) стимулирование предприятий других отраслей к производству монополизированных видов продукции; 3) обеспечение благоприятных условий для иностранных инвестиций; 4) снижение таможенных барьеров; 5) поощрение импорта монополизированных видов продукции. Инструменты политики содействия конкуренции: 1) льготные условия кредитования; 2) таможенные льготы; 3) налоговые льготы и др. Однако чрезмерный контроль за деятельностью предприятий-монополистов может подавить стремление к инновациям, замедлить темп НТП. Потому государством может специально создаваться монополия интеллектуальной собственности для стимулирования НТП, инновационного развития национальной экономики. Создается законодательно и существует в форме временных привилегий (правовых и финансовых) создателей основных объектов интеллектуальной собственности. Ситуация с естественной монополией. В ее основе лежит экономия, обусловленная масштабом производства. Меры регулирования: а) они используются не для устранения монополий, а для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста: - установление предельных уровней цен; - возложение на поставщиков разного рода дополнительных обязательств. б) государство заполняет зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора: - многие виды коммунальных услуг, - почтовой службы и др. Естественные монополии могут разрушаться за счет НТП: развитие сети Интернет и электронной почты сделало потребителей менее зависимыми от традиционной почты. 2. Второй вид провалов рынка - информационная асимметрия у производителей (продавцов) и потребителей (покупателей) экономических благ. Больше информированность производителей о достоинствах и недостатках товаров и услуг. Например, врач может навязать пациенту дополнительные услуги, вплоть до дорогостоящих операций при наличии альтернатив. Противоположная ситуация в страховании, где больше информирован потребитель: ущерб наносится страховщику при заниженном уровне риска. Классическими примерами асимметричной информации является также модель рынка подержанных автомобилей, рынок кредитных услуг, рынок труда (сторона предложения). Теоретический анализ отбора худших товаров представлен в статье Джорджа Акерлофа «Рынок лимонов». В результате асимметричной информации возникают издержки (выгоды), получаемые участниками сделки, которые не были оговорены при ее заключении. Причина возникновения интерналий – транзакционные издержки по сбору информации могут быть выше предельного дохода от обладания полной информацией. Последствия информационной асимметрии – неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Проблема асимметричности информации на рынке регулируется механизмом управления сигналами, выражающими информацию о качестве товаров. Эта теория получила название теория фильтра, или рыночных сигналов. Впервые была разработана Михаэлем Спенсом, который показал, что на некоторых рынках продавцы подают покупателям своего рода сигналы, отражающие информацию о качестве товаров. Например, образовательные дипломы. Преодоление ситуации негативного отбора, в результате которой товары низкого качества вытесняют высококачественные блага, возможно при непосредственном участии государства. Меры по преодолению провалов рынка: 1) активизация союза потребителей по защите своих прав (Федеральный закон «О защите прав потребителей»); 2) введение стандартизации и сертификации товаров (рынки продуктов питания, лекарственных препаратов, услуги сферы общественного питания. Июль 2014 г. Роспотребнадзор указывает на несоответствие стандарту по содержанию жира, белков сети «Макдональд»). 3) осуществление санитарно-эпидемиологического надзора; 4) осуществление контроля рекламной деятельности активных производителей (Федеральный закон «О рекламе»); 5) контроль ценовой политики; 6) инициирование мер по формированию положительной репутации фирм и организаций (например, на автомобильном рынке известные производители готовы отзывать целые партии автомобилей ради сохранения высокой репутации своей фирмы). А также формы вмешательства государства, помогающие уменьшить издержки участников рынка, связанные с асимметрией информации: 1) наличие государственного и муниципального сектора в образовании и здравоохранении, 2) обязательное социальное страхование, 3) регулирующие функции государства (лицензирование тех или иных видов деятельности, аккредитация учреждений и др.), 4) участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. Например, распространение информации, нужной и потребителям, и производителям. 3.Третий вид провалов рынка - внешние эффекты, или экстерналии – это издержки (отрицательные внешние эффекты) или выгоды (положительные внешние эффекты), приходящиеся на лиц, не участвующих в конкретной рыночной сделке. Экстерналии: 1) не отражаются в рыночном механизме ценообразования; 2) приводят к снижению эффективности действия рыночного механизма и неоптимальному размещению благ и ресурсов в экономике. Внешние эффекты могут возникать как в процессе производства, так и в процессе потребления. Их разделяют на «+» и «–». Отрицательные внешние эффекты связаны с издержками, возлагаемыми на третьих лиц, а положительные – с выгодами, получаемыми третьими лицами. «–» внешние эффекты: кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, в этом случае издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. Например, предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее. А те, кто живет ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. В случае «–» внешних эффектов возникает тенденция к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. «+» внешние эффекты: фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села. «+» внешние эффекты оборачиваются недопроизводством: для тех, кто обусловливает их своей деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам. Различают два типа корректирующего воздействия на внешние эффекты: 1) самопроизвольная корректировка, примером реализации которой является теорема Р. Коуза: «Если права собственности всех сторон определены, а трансакционные издержки равны нулю, то конечный результат, максимизирующий ценность производства, не зависит от изменений в распределении прав собственности». Согласно теореме Р. Коуза. В условиях гарантирования частной собственности и спецификации прав собственности стороны способны договариваться без вмешательства государства. Теорема Р. Коуза была дополнена Дж. Стиглером: «… в условиях совершенной конкуренции частные и социальные издержки равны». Полный пучок прав собственности был дан Оноре (состоит из 11 элементов): 1) Право владения – то есть исключительного физического контроля над благами. 2) Право пользования – то есть применения полезных свойств благ для себя. 3) Право управления – то есть право решать кто и как будет обеспечивать использование благ. 4) Право на доход – то есть право обладать результатами от использования благ. 5) Право суверена – то есть права на отчуждение, потребление, изменение или уничтожение блага. 6) Право на безопасность – то есть право на защиту от экспроприаций и от вреда со стороны окружающей среды. 7) Право на передачу благ в наследство. 8) Право на бессрочность обладания благом. 9) Запрет на использование блага способом, наносящим вред окружающей среде. 10) Право на ответственность в виде взыскания, то есть возможность взыскания блага в уплату долга. 11) Право на остаточной характер, то есть право на существование процедур и институтов, обеспечивающих восстановление нарушенных правомочий. Комбинирование прав собственности дает 2042 варианта. Выделяют также основные элементы пучка прав собственности: 1) право на исключение из доступа к ресурсу других агентов; 2) право на использование ресурса; 3) право на передачу всех предыдущих правомочий; 4) право на получение от него дохода. Чем шире набор правомочий, закрепленных за ресурсом, тем выше его ценность. 2) Второй тип корректирующего воздействия на внешние эффекты – принудительная корректировка в форме интернализации или налогообложения. Интернализация внешнего эффекта обеспечивается за счет объединения деятельности предприятий, которые производят благо Х с «–» внешним эффектом. В этом случае частные предельные затраты (МРС) становятся равными общественным предельным затратам (МSС) предприятия, производящего благо Х. Сократив выпуск с Q’ до Q*, объединенное предприятие уменьшит внешние затраты на величину, равную сумме площадей треугольников С и Д, а часть их, равную площади треугольника В, интернализирует, включив ее в свои частные затраты. 3) Третий тип корректирующего воздействия на внешние эффекты – установление налога на каждую единицу продукции, выпускаемую предприятием. Налог Пигу устанавливается в размере, равном внешним затратам при общественно оптимальном объеме выпуска. Затраты предприятия, генерирующего «–» внешний эффект, будут складываться из затрат на оплату факторов производства и налогов. Такие налоги побуждают предприятия избегать вредного воздействия на природную среду. Таким образом, формы вмешательства государства: а) законотворческая, б) контролирующая деятельность государства (административные запреты), в) альтернативный вариант – налогообложение экологически вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать вредного воздействия на природную среду, г) в случае «+» внешних эффектов (в сфере образования, культуры, здравоохранения) государство выделяет субсидии производителям благ для расширения их производства и доступности. Субсидии в бюджетном процессе занимают очень важное место, так как составляют немалую часть государственных расходов. Кроме внешних эффектов в рыночной экономике есть внутренние эффекты (интерналии): это издержки или выгоды, получаемые одной из сторон рыночной сделки в силу нечеткой формулировки контрактов. Вмешательство государства необходимо для обеспечения баланса интересов сторон на основе контрактного права. 4) Четвертый вид провалов рынка – общественные блага. Их производство на чисто рыночной основе или невозможно вообще, или возможно, но в ограниченном масштабе, не удовлетворяющем общественный спрос. Их свойства рассматриваются в следующем вопросе. Выделяют также макроэкономические провалы рынка. Они связаны: 1) с нестабильностью функционирования рыночной экономики, вызывающей кризисы, инфляцию и безработицу – государство проводит стабилизационную макроэкономическую политику. 2) малообеспеченность и нищета значительной части населения: государство формирует систему социальной защиты населения от различных социальных рисков (безработицы, нищеты и малообеспеченности, болезней, профзаболеваний, инвалидности и старости, смерти кормильца и др.). Тем самым обеспечивая социальную стабильность и справедливость. 3) объективно обусловленный рыночными отношениями стихийный процесс чрезмерной дифференциации доходов. Вмешательство государства: проведение политики перераспределения доходов и имущества с помощью прогрессивных подоходных налогов и социальных субсидий малообеспеченным слоям населения. 2 в. ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА: СВОЙСТВА И КЛАССИФИКАЦИЯ. Общественные блага - это блага, потребление которых доступно одновременно многим людям и которые обладают свойствами неисключаемости и несоперничесива в потреблении (неконкурентоспособность). 1) Неисключаемость блага предполагает, что если благо доступно для потребления одному лицу, то либо технически невозможно, либо очень дорого исключить других лиц из сферы потребления этого блага, то есть невозможно закрепить потребление блага другими лицами. Примеры: а) если есть уличное освещение, то все, кто идет по улице, пользуются светом фонарей, б) если существует система национальной обороны, то она защищает всех жителей страны. Таким образом, неисключаемость блага означает, что если благо доступно для потребления одному лицу, то невозможно запретить потребление блага другими лицами. 2) Второе свойство – несоперничества в потреблении (неконкурентности) – состоит в том, что потребление блага одним лицом не влияет на количество этого блага, имеющееся для потребления другими лицами. Предельные издержки предоставления блага дополнительному потребителю равны нулю МС v=0. Или: если благо доступно для потребления одному лицу, то невозможно запретить потребление блага другими лицами. Пример: с уличным освещением: сколько бы пешеходов ни было на улице, число фонарей от этого не меняется, не меняется также количество света от уличных фонарей. Чистые общественные блага. Блага, которым присущи оба свойства в полном объеме, называются чистыми общественными благами (свойства неисключаемости и несоперничества). Примеры: а) национальная оборона. В экономической литературе к ним также относят: б) охрану окружающей среды, в) законодательство, г) фундаментальную науку. Большинство общественных благ – смешанные: где одно из базовых свойств (неисключаемость) проявляется слабо или отсутствует: а) это социально значимые блага (услуги образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и социального страхования; б) блага естественных монополий; в) исключаемые блага ограниченного доступа (клубные блага) – означают распространение принципа исключения не на индивида, а на коллектив. Необходимость такого распространения принципа исключения обусловлена совместным, коллективным характером их потребления (плавательный бассейн, спортивные клубы и т. д.). Предельные издержки на доступ к потреблению таких благ невелики. И принцип платности применяется в сфере их потребления в специфической форме вступительных и членских взносов. г) перегружаемые общественные блага (дороги, мосты, тоннели и т. д.) - потребление таких благ до определенного предела неконкурентно, неизбирательно; - может финансироваться за счет бюджета; - и быть бесплатными для потребителя. Однако наступает рубеж, когда: - возникает их перезагрузка («пробки» на автомобильных дорогах), - растут предельные издержки и конкурентность в потреблении и может быть введена платность за пользование; д) общенациональные (оборона, законодательство) и локальные общественные блага; е) международное общественное благо: борьба с загрязнением воздуха и расширением озоновых дыр, борьба с терроризмом, международная стабильность. Характеристики, присущие общественным благам: 1. Неконкурентность в потреблении. 2. Неисключаемость из потребления. 3. Неизбирательность в потреблении. 4. Создание положительного внешнего эффекта. 5. Коллективность в потреблении. 6. Неделимость (в отличие от частного блага, общественное не может быть разделено на единицы потребления и продано по частям). Таблица 1 Все чистые общественные блага и многие социально значимые блага финансируются государством за счет бюджета и налоговых доходов, а также из внебюджетных фондов обязательного социального страхования и страховых взносов (социальных налогов). Таким образом, свойства неисключимости, несоперничества в потреблении общественных благ создают трудности для обеспечения производства этих благ частным сектором. Поэтому производство общественных благ обеспечивается главным образом государством. Важнейшей проблемой при этом является то, как при отсутствии рыночного спроса государство определяет объем производства общественных благ. 3 в. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СЕКТОР И ПРОИЗВОДСТВО ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ. (Основные виды деятельности и общественные блага, предоставляемые общественным сектором экономики). Их объединяют в три большие группы: 1) оказание услуг общегражданского характера (общественные услуги общего назначения, оборона, общественный порядок и безопасность); 2) вторая группа – виды деятельности по развитию экономики; 3) третья группа - виды деятельности в социальной сфере. 1. Первая группа – оказание услуг общего назначения. Оборона. Общественный порядок и безопасность. 1.1 Услуги общего назначения. К ним относятся: а) проведение выборов, референдумов и других мероприятий аналогичного характера, обеспечивающих реализацию - демократических свобод, - формирование законодательных и исполнительных органов власти в соответствии с предпочтениями граждан; б) услуги, оказываемые сформированными органами власти – общими службами (экономического и социального планирования, статистической службой); в) услуги по содействию фундаментальным научным исследованиям; г) операции, связанные с обслуживанием государственного долга; д) оказание экономической помощи развивающимся государствам непосредственно или через международные организации. Одной из важнейших задач органов экономического и социального планирования является формирование и содействие реализации стратегии экономического развития и экономической политики. Общая задача общественных услуг общего назначения состоит в создании условий для коллективного выбора предпочтений в производстве и потреблении общественных благ. Инструментами выявления преобладающего мнения выступают органы власти, формируемые на выборной основе. 1.2 Оборона. Услуги по обеспечению безопасности страны включают: а) строительство и содержание вооруженных сил, б) гражданскую оборону, в) прикладные исследования и опытные разработки в области обороны. Эти услуги оказывают противоречивое воздействие на экономику: 1) с одной стороны, они обеспечивают заказы государства производству и создают рабочие места; 2) с другой стороны – это прямой вычет ресурсов, которые могли быть использованы на цели выпуска товаров и услуг для населения. Они должны соответствовать возможностям экономики и бюджета и контролироваться гражданскими институтами органов государственной власти, принимающими военно-политические решения. 1.3 Общественный порядок и безопасность. Деятельность правоохранительных органов направлена на: а) защиту жизни, здоровья, б) прав и свобод граждан, в) защиту собственности, г) интересов общества от противоправных действий. Эти потребности населения обеспечиваются: - полицией, - внутренними войсками, - прокуратурой, - юстицией, - судами, - службой исполнения наказаний, - органами безопасности, - органами по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных препаратов, - органами по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, - пожарной охраны, - миграционной службой и другими службами. В экономическом плане особо важную роль играет защита собственности. 2. Вторая группа – виды деятельности по развитию экономики, предоставляемые общественным сектором экономики: 2.1 Создание условий для нормального функционирования рыночной экономики: а) обеспечение законодательных основ рыночного хозяйства, б) организация и регулирование денежного обращения и кредита, в) поддержание конкурентной среды, антимонопольная политика, г) макроэкономическое регулирование, д) обеспечение распространения информации. 2.2 Государственная поддержка производства, инвестиционной и инновационной деятельности (разработка и реализация целевых программ государственного или регионального характера, обеспечение сбалансированного развития регионов, создание новых рабочих мест). 2.3 Разработка и реализация политики в области труда (например, продолжительность рабочего дня, часы работы, оплату труда, технику безопасности и другие условия труда). Важным направлением политики является снижение уровня безработицы. 2.4 Ценообразование – формирование механизмов и регулирование цен на услуги общественного сектора, а также воздействие на цены товаров и услуг частного сектора. 2.5 Административное воздействие на экономику - организация деятельности патентных бюро, служб регистрации торговых знаков, службы по авторским правам, стандартизации и метрологии, организация защиты прав потребителей и др. 2.6 Воспроизводство в секторе общественного управления – предметом рассмотрения являются производство, распределение и использование валовой добавленной стоимости в секторе общественного управления, его взаимодействие с другими секторами и эффективность использования ресурсов. Сектор является собственником значительных основных фондов: административных зданий, жилья, школ, поликлиник, оборонных объектов. Эта часть капитала нуждается в постоянном развитии и обновлении. 3. Третья группа – виды деятельности в социальной сфере: 3.1 Регулирование доходов. 3.2 Регулирование цен. 3.3 Регулирование занятости. 3.4 Обеспечение развития социальной инфраструктуры. 3.5 Обеспечение развития образования, здравоохранения, культуры. 3.6 Организация системы социальных гарантий и социальной защиты населения. 3.7 Охрана окружающей среды. Факторы, влияющие на масштабы участия государства в социальной сфере: 1) сложившийся в разных странах тип экономики общественного сектора преобладание либерального или социального ориентированного направления во взглядах на проводимую экономическую политику; 2) степень регулирования или дерегулирования социально-экономического развития. Противоречивость государственного управления в социальной сфере: 1) Первая задача – обеспечение достаточно высоких жизненных стандартов населения и достижение на этой основе социального консенсуса; 2) С другой стороны, вторая задача – стимулирование экономической активности населения. С позиций экономистов либеральной направленности в целях повышения эффективности экономики, мотивации предпринимательской и трудовой деятельности обосновывается необходимость сокращения социальных программ и уменьшения налогов. В процессе экономического развития в 20 в. периоды сокращения или расширения социальных программ и, естественно, общественных благ менялись местами, однако, общая направленность - увеличение масштабов государственного участия в социальной жизни общества. Тема 3. Благосостояние, эффективность, справедливость. План лекции 1. Теория благосостояния. Типы государства благосостояния. 2. Критерии общественного благосостояния. Функции общественного благосостояния. Первая и вторая теоремы общественного благосостояния. 3. Рыночная эффективность и социальная справедливость. 1. Теория благосостояния. Типы государственного благосостояния. Повышение благосостояния, создание и поддержание достойных условий для жизни является первоначальной задачей любого государства. В узком смысле «благосостояние» трактуется как совокупность материальных и духовных благ, доступных для каждого индивида в обмен на их денежные доходы, а также средства из фонда перераспределения доходов. В широком смысле оно определяет цели экономического развития и трактуется как агрегированная система обеспечивающих потребностей возможность их членов общества, удовлетворения совокупность посредством условий, эффективно организованных частного и общественного секторов экономики. Систематизированные представления о причинах благосостояния были впервые изложены в трудах ученых классической школы (А. Смит, Д. Рикардо, Дж. Милль). В рамках неоклассической методологии существенный вклад в развитие теории благосостояния внесли Г. Сиджвик, Ф. Эджворд, А. Маршалл, А. Пигу, Л. Вальрас. Различные аспекты роста богатства населения были исследованы в работах А. Тюрго, Дж. Кларка, Ж. Б. Сэя и Ф. Бастия. Прикладные аспекты анализа факторов повышения благосостояния посредством обращения к проблемам налогообложения и перераспределения доходов затронуты в работах Г. Хотеллинга и представляют современную иллюстрацию потерь благосостояния общества от налогообложения, изучать которые начал еще в 1844 г. Ж. Дюпюи. В дальнейшем эта проблема нашла отражение в диаграмме потерь Маршалла, в обосновании перераспределения выгод от введения дотаций или налогов (корректирующие инструменты, компенсирующие внешние эффекты). Исследование потерь благосостояния проведено в работах Г.Таллока, Х.Лейбенстайна. Стоимостной подход к измерению выгод и богатства получил свое логическое развитие в работах А. Пигу. Неэкономическое благосостояние трактуется шире и включает многообразие форм и способов повышения экономического благосостояния. Такое понимание обосновано проявлением экономических факторов, приводящим к определенным неэкономическим последствиям. На двойственность критериев благосостояния обращал внимание Л. Роббинс, подчеркивая, что категория благосостояния не исчерпывается материалистическим пониманием, а требует изучения различных видов человеческой деятельности, включая потребительскую, интеллектуальную и трудовую. В целом исследования классиков и неоклассиков отражают преимущественно философию утилитаризма. Утилитаристская экономика благосостояния, безразличная к распределению полезностей между индивидами, положила начало (с 1940-х гг.) так называемой «новой экономике благосостояния», которая использовала только один основной критерий благосостояния - «критерий Парето». Другие критерии, конкретизировавшие благосостояние, нашли отражение в исследованиях А. Бергсона и П. Самуэльсона. В структуре благосостояния выделяется индивидуальное и общественное. Такое деление основано на принципах формирования доходов и выгод материального и нематериального происхождения. Согласно методологии индивидуализма, общественное благосостояние зависит от простой аддитивности индивидуальных полезностей всех членов общества. Принцип агрегирования индивидуальных полезностей был применен И. Бентамом. Руководствуясь этим принципом построения полезности, он определил критерии деятельности индивидуумов, которые в последствии стали основой экономической теории ХIХ в. Максимизация общей пользы, согласно классическому утилитаризму, является главным условием повышения благосостояния и справедливости. Недостаток постулатов утилитаризма заключается в том, что «наибольшее счастье» не совмещайся одновременно с «наибольшим числом людей», т. е. отсутствует механизм оценки, в соответствии с которым можно было бы заключить, что целесообразно для общества – большее по величине, но неравномерно распределенное благосостояние, или меньшее по величине, но равно распределенное богатство. В то же время степень богатства общества влияет на уровень индивидуального благосостояния. Так, производство общественных благ позволяет получать полезность всем без исключения. В свою очередь, индивидуальное благосостояние определяется не только системой частных предпочтений, но и многообразием источников доступных доходов. Традиционно теория благосостояния основывается на методологии неоклассического синтеза, в соответствии с которой реализуется принцип максимизации индивидуального и общественного благосостояния. Главной характеристикой неоклассической теории благосостояния является выбор «эффективности экономических результатов» в качестве критерия. Таблица 1 Обзор критериев исследования благосостояния в экономической науке. Критерий Школа (направление) Представители Классическая школа А. Смит Неоклассическая А. Пигу благосостояния Рыночный обмен, конкуренция Экономический результат теория благосостояния Паретооптимальность В. Парето Институциональная Р. Коуз, Дж. Стиглер теория Свободный обмен. Определенность собственности, Неоклассическая прав экономическая теория нулевые трансакционные издержки Независимость и отсутствие диктата Теория К. Эрроу общественного выбора Добровольность Теория обмена Дж. Бьюкенен общественного выбора Максимизация Теория Ф. Ницше полезности или богатства общественного производительной части благосостояния общества Институты общественного сектора экономики ограничивают и дополняют действие рыночных сил. Институты экономики благосостояния обеспечивают корректировку рыночного механизма (первичного распределения) и способствуют перераспределению (вторичному распределению). Типы государства благосостояния. Вопрос о благосостоянии людей в обществе был поставлен в связи с полемикой о социализме в 20-х гг. ХХ в. Экономисты определили, что только при определенных условиях свободные рынки способны эффективно распределять ресурсы. Компенсацию провалов берет на себя государство. В узком смысле «государство благосостояния» отражает систему бесплатного или субсидируемого образования, здравоохранения, жилищного строительства, социального обеспечения пожилых, инвалидов, детей-сирот, а также систему мер по предоставлению материальной помощи отдельным категориям населения (больным, безработным). Элементы государства благосостояния формировались в разных странах неодинаковыми темпами. Так, в Германии интерес к данной проблеме возник в конце ХIХ в. В Великобритании и скандинавских странах роль государства в обеспечении необходимого уровня жизни стала содержанием экономической политики с начала ХХ в. Социальная политика скандинавских стран отличалась ориентированностью на все население, всеобщностью, универсальностью, надежностью. К 1970-м гг. скандинавская система была полностью выстроена, и хотя черты данной политики прослеживаются во всех странах Северной Европы, наиболее полное воплощение она нашла в Швеции. Термин «шведская модель» появился в конце 60-х гг. ХХ в. В основе данной политики лежала концепция полной занятости и солидарной системы зарплат. В структуре инструментов регулирования рынка труда в шведской модели сочетаются компенсационные (пассивные) и стимулирующие (активные) меры. Отличительной особенностью активной политики рынка труда в Швеции является то, что она носит опережающий характер, т. е. предусматривает заблаговременное создание рабочих мест или мест в системе переподготовки кадров. Однако в последнее время в Швеции снизился интерес к общественным работам как к методу борьбы с безработицей, но некоторые виды труда в коммунальном секторе (уход за престарелыми на дому и др.) по-прежнему осуществляются в рамках социально-трудовой политики. Важнейшей ролью государственного сектора остается аккумуляция и перераспределение денежных средств на социальные и экономические цели. Таким образом, шведская модель социальной политики отличается двумя особенностями: 1. Созданием благоприятных условий для развития частного сектора экономики, обеспечивающего эффективное использование и распределение ресурсов на рынке труда (полная занятость), на рынке капитала (капитализация финансовых ресурсов), в сфере привлечения иностранных инвестиций; 2. Перераспределением национального дохода в пользу наименее обеспеченных граждан, как необходимым элементом современной социальной политики государства. Идеи «государства всеобщего благосостояния» стали популярными и в США. Однако они получили развитие лишь в 1929-1935 гг. Отличительной особенностью государства благосостояния является показатель доли социальных расходов в ВВП. Выбор форм и методов государственного вмешательства в процесс формирования благосостояния определяется не только курсом страны, но и избранной государством моделью социальной политики. Согласно принципу сочетания элементов рыночной экономики и государственной системы обеспечения определенного уровня доходов «социальное государство» (модель Германии), в отличие от «государства благосостояния» (шведская модель), не стремится к максимально возможному перераспределению доходов, а проводит социальную политику порядка, т. е. ликвидирует правовые, административные и экономические барьеры. Социально-экономический опыт развитых стран показал, что чрезмерная роль государства в регулировании экономики ведет к централизации власти и впоследствии выражается в снижении эффективности государственного управления, стирании граней между государством и гражданским обществом, действии неэффективных институтов. К числу неэффективных институтов государства благосостояния относятся: 1) затратная система предоставления социальных программ; 2) неэффективность предоставления благ в натуральной форме; 3) антимотивационный эффект, снижающий эффективность использования трудового потенциала общества; 4) затратность производства общественных благ; 5) чрезмерные масштабы льготирования потребления социально-значимых благ. Наибольший эффект ожидается от программ благосостояния, в соответствии с которыми удовлетворение общественных потребностей гарантируется государством через социальную инфраструктуру: медицинское обслуживание, образование и систему поддержки доходов, тогда как частные социокультурные потребности вполне могут удовлетворяться местным сообществом, но с обязательной государственной поддержкой. 2. Критерии общественного благосостояния. Функции общественного благосостояния. Первая и вторая теоремы общественного благосостояния. Парето-оптимальность является необходимым, но не достаточным условием максимизации общественного благосостояния. На основании данного критерия формулируется первая теорема общественного благосостояния. Рассмотрим пример кривой потребительских возможностей. Все точки, формирующие данную кривую, представляют собой парето-оптимальное состояние. Точки К, Е и М можно рассматривать как парето-улучшение по отношению к точке L в состояние С не может рассматриваться как улучшение по Парето, так как положение индивида А ухудшается, т. е. снижается полезность Ua. 1. Утилитаристский критерий. Основоположник утилитаризма Иеремия Бентам считал, что самый полезный товар тот, который обеспечивает наибольшее счастье наибольшему числу людей. Согласно данному критерию, общественное благосостояние представляет собой сумму индивидуальных полезностей членов общества: (2.1) где W – общественное благосостояние; U1,…,Un – индивидуальные полезности членов общества. Согласно критерию Бентама прирост общественного благосостояния осуществим в результате совокупного прироста индивидуальных полезностей всех членов общества, т. е. функция общественного благосостояния является возрастающей от индивидуальных полезностей: Если в формулу ввести коэффициенты аi, характеризующие значимость для общества благосостояния индивида (i), то функция общественного состояния будет иметь вид Неопределенность критерия Бентама: он не дает ответа на вопрос, что для общества предпочтительнее: наибольшее благосостояние всего общества или более равномерное распределение меньшего общественного богатства между индивидами. 2. Кардиналистский критерий опирается на закон убывающей полезности денежного подхода. В силу действия закона убывающей предельной полезности денежного подхода индивид сможет извлечь из потребления большей совокупности благ полезность меньшую, чем субъект с вдвое меньшим доходом. Кардиналистский критерий можно представить так: при ограничении где Ii – денежный доход i-субъекта; I – общий денежный доход (или выпуск). Согласно данному подходу предполагается, что с ростом индивидуального денежного дохода полезность индивида возрастает, но во все меньшей степени. 3. Критерий Ролза. Американский философ Джон Ролз предложил особый подход к оценке общественного благосостояния, получивший название «вуаль неведения». Так как люди мало склонны к риску, то они попытаются застраховать себя от низких доходов или невысокого социального статуса в будущем и выберут в качестве критерия справедливого распределения благосостояния максимальный критерий: W = min (U1, U2,…, Un). Согласно данному критерию, общественное благосостояние зависит лишь от благосостояния наименее обеспеченных членов общества. 4. Критерий компенсации Калдора-Хикса. Допустим, что результат некоторого предполагаемого изменения в двухсубъектной экономике один субъект выигрывает, а другой проигрывает в результате проводимой политики перераспределения доходов. Для оценки таких ситуаций Николас Калдор и Джон Хикс предложили критерий, согласно которому теоретически обосновывается возможность выплаты компенсации тому, кто оказался в проигрышном положении. Критерий компенсации сводится к оценке того, сколько бы (максимально) согласился оплатить субъект А за то, чтобы получить полезный для него эффект. Обозначим эту сумму Ма. С другой стороны, важно учитывать то, сколько бы (максимально) согласился заплатить субъект В за то, чтобы это изменение не было осуществлено (Мв). Если Ма>Мв, то субъект А может компенсировать субъекту В снижение его благосостояния и при этом сохранить для себя часть выгоды. В соответствии с данным критерием изменение экономической политики означает улучшение тогда, когда выигравшие, оценивают свой выигрыш в денежной форме значимей, чем свой проигрыш проигравшие. Критерий компенсации не предполагает реальной компенсации выигравшим потерь проигравшему. 5. По утверждению А. Бергсона, для оценки благосостояния недостаточно оценивать только экономическое богатство (материальную часть), необходима система ценностей, которая бы включала социальные, психологические и этические факторы изменения благосостояния. Поэтому нужно рассматривать комплексный подход и разрабатывать соответствующий набор инструментов построения функции общественного благосостояния. Выбор критерия общественного благосостояния связан с представлением о справедливом распределении в обществе. Однако невозможно установить, какое распределение в обществе признается справедливым. В теории благосостояния в качестве критериев оценки общественного благосостояния рассматриваются: 1) условия оптимального распределения благ и ресурсов; 2) межличностное сравнение не только индивидуальных полезностей, но и общественной значимости индивидов; 3) способность извлечения полезности из денежного дохода; 4) благосостояние наименее обеспеченных членов общества; 5) возможность, но не обязательность компенсационных платежей; 6) совокупность ценностей (духовное развитие, корпоративные ценности и др.) 7) межперсональные сравнения индивидуальных полезностей и возможность их агрегирования. Функции общественного благосостояния. Функциональное описание общественного благосостояния предпринималось представителями различных школ и направлений. Рассмотрим некоторые из них. 1) Функция общественного благосостояния Бентама. В самом общем виде функцию общественного благосостояния можно представить как возрастающую функцию от благосостояния отдельных индивидов. W=W(U1, U2,…,U1), (dW/dU) > 0, i=1,…,I. При определении этой функции учитываются два условия: а) Обусловленность общественного благосостояния от индивидуального; б) Уровень дифференциации членов общества в соответствии с доходами. 2) при представлении общественного благосостояния в виде функции Нэша приращение благосостояния богатого вносит меньший вклад в рост общественного благосостояния, чем такое приращение благосостояния бедного. Следовательно, по Нэшу, снижение экономической дифференциации в обществе приведет к росту общественного благосостояния. 3) Ролзианская функция общественного благосостояния. По утверждения Дж. Ролза, индивид и общество, делая выбор из альтернативных вариантов в условиях неопределенности, выбирают лучший варинт из худших. Не владея информацией о своем будущем (социальном статусе, материальном положении, здоровье, способностях), отдельный человек предпочитает, чтобы все люди независимо о своего положения в обществе, имели равный доступ к первичным благам. К первичным благам, в соответствии с подходом Ролза, относятся: основные права и свободы, доход, богатство. Первичные блага распределяются в соответствии с установленными социальными принципами и институтами, к которым относятся: а) принцип равных свобод, согласно которому общество должно обеспечить всем своим членам абсолютно равные права и свободы, позволяющие им реализовать на любом социальном поприще; б) принцип дифференциации, допускающий неравенство в обществе, если только оно является результатом свободной конкуренции и способствует улучшению положения наименее обеспеченных членов общества. 4) Функция общественного благосостояния Фридриха Ницше. Взгляды немецкого философа Ф. Ницше являются противоположными взглядам Ролза. По его утверждению, справедливым является только такое распределение доходов, которое благосостояние наиболее обеспеченных членов общества. разрушали моральные устои общества и были максимизирует Его философские взгляды ориентированы на сугубо индивидуализированный и эгоцентрический подход. Обоснованием данного подхода служит неэффективность механизма перераспределения ресурсов от богатых к бедным, заключающаяся в высоких издержках. Доходы, полученные бедными в процессе перераспределения через налоги и трансферты, гораздо меньше, чем те налоги, которые государство собирает с более богатых членов общества. В результате сокращаются общие доходы и снижается эффективность использования ресурсов. В такой ситуации общество будет вынуждено принимать решения, исходя из интересов наиболее обеспеченных слоев населения, рассчитывая, что в дальнейшем рост общественного благосостояния отразится и на благополучии бедных. В работах Ницше отмечалось: «Дело не в любви к ближнему; уважение и поклонения достойны лишь лучшие, а лучшие – это наиболее сильные…». 5) Функция представления о Первоначально он общественного благосостояния Абрама Бергсона. Все этические благосостоянии рассматривал в обществе общественное отражает функция благосостояние с А. Бергсона. точки зрения методологического индивидуализма, а ее аргументами являлись функции полезности: W=W(U1, U2,…, Un). Позднее представление о функции общественного благосостояния расширилось и в качестве ее аргументов стали рассматриваться различные аспекты социального благосостояния общества, не обязательно выраженные через полезность (качество социального взаимодействия, степень социального благополучия, счастья, уверенность в будущем и др.). Аргументами данной функции являются переменные v1,…, vn, представляющие собой экономические, социальные, политические, этические аспекты состояния общества, влияющие на общественное благосостояние W=W(v1,…, vn). Таким образом, функция может строиться на основе системы предпочтений отдельного человека. Она может включать неэкономические переменные общенационального значения. Первая теорема общественного благосостояния. Первая теорема общественного благосостояния гласит, что состояние конкурентного равновесия является парето-эффективным. Для анализа достижения состояния парето-эффективности необходимо учитывать следующие предпосылки: 1) максимизация индивидуальной полезности (отсутствие внешнего эффекта в потреблении), т. е. субъекты обмена заинтересованы только в собственном потреблении; 2) конкурентное поведение отдельного потребителя не влияет на рынок в целом; 3) на рынке взаимодействует множество потребителей; 4) система цен для рынка является экзогенной. Использование условий конкурентного рынка при поиске оптимального варианта распределения ресурсов формирует потребность в свободном доступе к информации, в том числе о ценах обмениваемых ими производимых товаров. Обязательным условием достижения эффективности при обмене и производстве является конкурентное равновесие по Вальрасу. Все это означает, что существует такая совокупность цен, при которой каждый потребитель выбирает наиболее предпочитаемый им доступный набор и выбранные всеми потребителями наборы совместимы, т. е. на каждом из рынков спрос равен предложению. В экономике с совершенной конкуренцией действует социальный механизм, обеспечивающий достижение эффективности в условиях, когда каждый индивид заботится только о своем благосостоянии. Для реализации хозяйственных решений экономическим субъектам требуется знание характеристики полезности благ и вектора равновесных цен. Первая теорема подтверждает вывод Смита о том, что в рыночной экономике «индивид, преследуя свои собственные интересы, часто более действенным способом служит интересам общества, чем тогда, когда сознательно стремится делать это», если под интересами общества Смит подразумевает достижение Парето-эффективной аллокации ресурсов. Вторая теорема общественного благосостояния. При условии, что все кривые безразличия и изокванты выпуклы относительно начала координат, для любого Парето-эффективного распределения ресурсов существует система цен, обеспечивающая общее экономическое равновесие. То есть при определенных условиях каждое распределение, эффективное по Парето, является конечным конкурентным равновесием. Вторая теорема гласит: если предпочтение хотя бы одного субъекта не являются монотонно выпуклыми, то не существует системы цен, обеспечивающей общее равновесие. Эффективность использования ограниченных ресурсов и распределение благосостояния между индивидами в условиях совершенной конкуренции определяется на основе системы рыночных цен, имеющей двойственную роль: - аллокативной функции, т. е. цены характеризуют степень ограниченности благ и факторов производства (функция размещения ресурсов); - дистрибутивной функции, т. е. цены определяют покупательную способность экономических субъектов (функция распределения товаров и доходов). Вторая теорема означает, что проблемы распределения и эффективности можно разграничивать. При обсуждении экономической политики эти проблемы зачастую смешиваются, т. е. нередко оправдывается вмешательство государства в процесс ценообразования из-за стремления снизить неравенство при распределении доходов. Принцип второго наилучшего. Принцип второго наилучшего, сформулированный Р. Липси и К. Ланкастером, сводится к следующему: «Если в систему общего равновесия введено ограничение, которое препятствует достижению какого-либо из условий Парето, то другие условия Парето, хотя представляются достижимыми, но не являются желательными». Так, разработка мер по реализации социально-экономической политики в тех или иных условиях зависит только от доступности финансовых и других ресурсов, но может быть связана с преодолением разного рода препятствий. Не всякое продвижение к наивысшей цели социально-экономического развития приводит к предпочтительному состоянию по сравнению с соответствующим уже достигнутой ранее цели. Это означает, что экономическая политика государства может сталкиваться с непреодолимыми препятствиями (рост социального расслоения общества, усиление социального и экономического неравенства, закрепление неэффективных институтов), исключение которых окажется экономически неоправданным, т. е. будет связано с дополнительными издержками. С помощью реализации данного принципа можно дать рекомендации к введению возможных отклонений от условий парето-эффективности в тех областях, где это достижение в принципе возможно. Методология индивидуализма опирается на принцип максимизации индивидуальной полезности, в соответствии с которым сознательно вводятся ограничения, препятствующие достижению первого наилучшего. Таким образом, теория второго наилучшего – это попытка обосновать необходимость принятия часто неэффективных популистских мер. В заключение отметим, что парето-оптимальность является важнейшим микроэкономическим принципом, позволяющим определить, являлось ли состояние экономики эффективным в момент осуществления перераспределения. 3. Рыночная эффективность и социальная справедливость. Экономическая справедливость трактуется как стремление к равновесию интересов. Однако рыночной экономике свойственны неравенство и дифференциация доходов, подрывающие общественно-трудовую мораль и стремление к эффективной деятельности. Распределение, ориентированное на предельную производительность, ведет к тому, что самостоятельные граждане с относительно меньшими предельными издержками добиваются удовлетворения своих общественных целей быстрее, потребностей чем менее государство обеспеченные. неизбежно Для использует инструмент перераспределения доходов. Перераспределением доходов называется процесс изменения существующего в обществе распределения полезности, доходов или богатства в целях достижения большей социальной справедливости. Таким образом, перераспределение является единственной сферой экономических отношений, где основанием для государственного вмешательства служит не аргумент повышения эффективности, а достижение социальной справедливости. Как известно, перераспределяются не только результаты экономической деятельности, но и экономические возможности. Исходя из подхода Дж. Ролза, в реальных условиях невозможно реализовать справедливость, так как каждый индивидуум, зная о своих возможностях, будет отстаивать выгодный исключительно для него принцип справедливости. Однако совершенно очевидной является невозможность предоставления всем равных экономических возможностей, поскольку отдача от индивидов в условия общественного производства разная. Поэтому, улучшая положение малообеспеченных слоев населения, нельзя снижать предоставления экономических возможностей тем, кто может осуществлять эффективную экономическую деятельность. Согласно современным социологическим исследованиям, богатые и бедные, хотя и в разной степени, выступают за приоритет равенства возможностей над равенством доходов и условий жизни. Исследование природы, причин, последствий, глубины степени дифференциации доходов населения и их воздействия на поведение людей вызывает вопрос определения оптимального уровня дифференциации, так как устранить ее полностью невозможно и неэффективно. Более того, дифференциация формируется под воздействием не только экономических, но и политических, социальных, исторических, национальных, этических и др. норм общественной жизни. Поэтому то, что приемлемо с точки зрения позитивного анализа, не всегда соответствует этическим нормам данного общества и наоборот. Следование тем или иным принципам справедливости в каждом обществе осуществляется исходя из сложившихся национальных стандартов общественной жизни, сформировавшихся на протяжении всего предшествующего развития. Соблюдение принципов справедливости – это временные издержки достижения экономической эффективности, т. е. та цена, которую общество должно заплатить за рост благосостояния населения. Неравенство и бедность. Одним из источников неравенства доходов является неравное владение богатством, т. е. чистое владение финансовыми средствами и материальным имуществом. В целом, по мнению известных американских экономистов П. Самуэльсона и В. Нордхауса, богатство распределено в странах с рыночной экономикой более неравномерно, чем доход. Экономическое неравенство характеризуется не только неравномерностью распределения доходов, но и неравным имущественным положением индивидов. Исторически социальное и экономическое неравенство определяется тем, что одна социальная группа имеет в обществе особые позиции, позволяющие ей перераспределять в свою пользу большую часть общественного богатства. Как правило, такую возможность обеспечивает контроль над наиболее редким ресурсом или фактором производства. Нельзя сводить проблему неравенства только к экономическим аспектам, она затрагивает широкий спектр социальных отношений. Кроме того, в теории социальной стратификации различают объективное неравенство (доход, власть, доступ к определенным ресурсам) и субъективное неравенство, заключающееся в осознании человеком своего имущественного и социального статуса. При этом социальное неравенство, выраженное в социальном статусе индивида, характеризуется не размером и источниками доходов, а преобладанием того или иного источника доходов в бюджете домохозяйства, например, семья предпринимателей, фермеров, наемных работников, пенсионеров и т. д. По сравнению с предыдущими периодами усиление неравенства в обществе в настоящее время имеет более сложную природу и проявляется в двух формах: 1) естественное и 2) искусственное неравенство, которые в свою очередь классифицируются с учетом видовых признаков на: а) имущественное (экономическое), б) социальное, в) интеллектуальное неравенство. Неравенство в доходах в значительной мере порождено объективным действием рыночного механизма. Неравенство нельзя полностью устранить, его можно регулировать. Последствия социально-экономического неравенства выражаются в следующем: 1) снижение уровня совокупного потребительского спроса; 2) снижение уровня развития производства и накопления капитала; 3) снижение внутреннего экономического потенциала рынка; 4) препятствие реализации институтов социального государства; 5) снижение воспроизводственного потенциала страны; 6) стимулирование к реализации пассивных мер социальной защиты населения. О степени неравенства населения по уровню доходов можно судить по двум показателям: коэффициенту дифференциации доходов и коэффициенту Джини. Бедность рассматривается как характеристика уровня жизни, структуры и качества потребления, возможности реализовать основные физиологически и социальные потребности. Под уровнем бедности понимается уровень дохода, достаточный для того, чтобы поддерживать прожиточный минимум. Бедные семьи обычно тратят одну треть своего дохода на продукты питания. Увеличив эти расходы в 3 раза, можно определить минимальный доход. Прожиточный минимум, минимальный доход и черта бедности показатели не границы выживания, а минимального уровня стандарта жизни. Прожиточный минимум является одним из показателей оценки уровня жизни населения и определения объема потребления товаров и услуг, являющийся минимальным достаточным для обеспечения жизнедеятельности человека. Этот показатель рассчитывается на основе научно-обоснованного потребительского бюджета. Различают социальный (минимальные духовные и социальные потребности) и физиологический прожиточный минимум. Прожиточный минимум рассчитывается на основе реальной потребительской корзины, в которую входят помимо минимума продовольственных товаров некоторые промышленные товары, товары длительного пользования и необходимые услуги. Минимальный набор непродовольственных товаров формируется из товаров индивидуального и общесемейного пользования с учетом их износа, а также предметов первой необходимости. В мировой практике четко прослеживается четыре основных подхода к определению и измерению уровня бедности: 1) абсолютный; 2) относительный, 3) депривационный; 4) субъективный. Абсолютная концепция бедности базируется на установлении минимума средств к существованию. Относительная бедность определяется из сопоставления денежных доходов домохозяйства с не прожиточным минимумом (абсолютным показателем), а со средним уровнем дохода домохозяйства по стране (относительны показателем). В европейских странах домохозяйство считается бедным, если его доход составляет менее 50% среднего дохода домохозяйств. Депривационная концепция бедности рассчитывается на основе измерения бедности с учетов отклонений от преобладающих в обществе стандартов потребления. Концепция субъективный бедности основывается на субъективных оценках людьми своего материального положения. Существуют и другие подходы к оценке бедности. Например, в программе развития ООН при определении индекса человеческого развития использует показатели доступности общественных благ для беднейших слоев населения. Бедность в России характеризуется масштабностью распространения, что обостряет национальный характер ее проявления. Основные критерии отнесения населения к бедным: 1) степень соответствия минимальных доходов на одного члена семьи величине прожиточного минимума; 2) доля расходов на товары физиологического и социального минимума в структуре совокупных потребительских расходов; 3) участие в программах повышения благосостояния и уровня жизни, например, получение дотаций (домохозяйства, имеющие в своем составе получателем дотаций); 4) участие в программах жилищного субсидирования (обеспеченность жилой площадью на одного человека); 5) доля натуральных ресурсов домашних хозяйств (льготы, продукты натурального производства) в структуре располагаемых доходов. В рамках сложившейся социальной структуры общества традиционно выделяют богатые, средние и бедные слои населения. Экономика инновационного типа опирается на средний класс. Внимание к среднему классу неслучайно, ведь эта часть населения способствует поддержанию социально-политической стабильности и порядка, обеспечивает устойчивый технологический и экономический прогресс, создает и распространяет социокультурные поведенческие практики, выступает основным носителем базовых ценностей национальной культуры, служит главной движущей силой развития и опорой гражданского общества. В оценке принадлежности к представителям среднего класса, как правило, выделяют два критерия: субъективный (ценностные ориентации) и объективный (величина дохода и имущественный потенциал домашнего хозяйства). В середине ХХ в. в либеральных кругах преобладающее значение приобрел градуалистский подход, в соответствии с которым к средним слоям относили те домашние хозяйства, которые по уровню жизни соответствовали общепринятым и легко сопоставимым критериям (собственный дом, наличие материальных возможностей для поддержания необходимого уровня здоровья, безопасности, образования и воспитания детей и др.). Средний класс, отличающийся особенностями занятости, поведенческими, мировоззренческими и ценностными характеристиками, склонный к инновациям, инвестированию в человеческий капитал, представляет собой не просто статистическую совокупность людей со средними доходами и качественным уровнем жизни, а фактор социоэкономической стабильности и устойчивости российского общества является гарантом структурных изменений в экономике инновационного типа. Интересы и социально-экономические ожидание представителей нового среднего класса типа должны стать ориентиром и основной целевой группой программы динамичного, стабильного и устойчивого развития России, т. е. объектом эффективной социальной политики. Перераспределительные процессы. При решении проблемы выбора между эффективностью и справедливостью актуальным остается вопрос выбора критерия рыночной справедливости, в соответствии с которым сложившееся распределение может быть признано обществом как несправедливое и потому подлежащее пересмотру. До каких пределов государство должно перераспределять благосостояние граждан, зависит от избранного вида функции общественного благосостояния. Перераспределением называется процесс изменения существующего в обществе распределения полезности, доходов или богатства в целях достижения социальной справедливости. Перераспределятся, могут не только результаты экономической деятельности, но и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущественно в осуществлении экономической деятельности и извлечении выгод от экономического взаимодействия, а для других возможности получения дохода ограничены доступом к основным факторам производства. Перераспределительные процессы имеют в своей основе источник, то с помощью чего они осуществляются – это перераспределительные инструменты. К числу инструментов перераспределения относятся: - трансфертные платежи; - экономические возможности; - внешние эффекты. Трансфертный платеж представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида или организации в распоряжение другого лица. Трансфертами являются, например, пособия, выплачиваемые нуждающимся членам общества за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами. Перераспределительные средства могут иметь не денежную форму, включать профинансированные бесплатные услуги, продовольственные талоны и др. Перераспределяться могут и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования уровня минимальной зарплаты, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. Перераспределение сопровождает также и создание общественных благ, если бремя коллективных действий распределяется не в соответствии с дифференциацией индивидуального спроса на эти блага. Например, повышая налоги в целях укрепления обороноспособности страны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный потенциал. Бюджетные расходы на проведение выборов в Государственную Думу осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто проявляет нигилизм к политике, и даже за счет принципиальных противников политических партий, представленных в Думе. Внешние эффекты сопровождают создание общественных благ. Внешние эффекты не находят отражения в рыночном механизме ценообразования, а следовательно, приводят к снижению эффективности его работы и неоптимальному размещению благ в экономике. Так, аэропорт, построенный на окраине города, представляет собой смешанное общественное благо для всех жителей города. Для тех, кто проживает именно на этой территории, появление аэропорта вызывает ряд побочных эффектов. С одной стороны, существенно улучшается транспортная инфраструктура (дорожная сеть и коммуникации), увеличивается спрос на рабочую силу, услуги местной торговой сети. С другой стороны, шум, перегруженность транспортной сети и т. д. приносят неудобства населению, проживающему вблизи аэропорта. Таким образом, одни и те же действия государства могут приводить к повышению благосостояния одного индивида (для владельца платной автостоянки, оказавшейся в непосредственной близости с аэропортом) и к снижению благосостояние других (семья пенсионеров, купившая дом в данной местности, ранее привлекавшей их своей тишиной и экологичностью). В этих случаях, хотя и осуществляется перераспределение, но непосредственной материальных объектов или денежных сумм не происходит. передачи каких-либо Тема 4. Общественный выбор План лекции 1. Предмет теории общественного выбора 2. Основные положения теории общественного выбора 3. Фиаско государства в теории общественного выбора 1. Предмет теории общественного выбора Теория общественного выбора сформировалась в качестве самостоятельного направления в экономической науке в конце 1960-х гг. Её рождение было во многом подготовлено работами американского экономиста Кеннета Эрроу и шотландского экономиста Дункана Блэка, которые развивали математический подход к экономической теории. Вместе с тем они ставили своей задачей применение принципов экономического анализа (издержки - выгоды) к процессам принятия политических и экономических решений правительством. Это направление развивалось в дальнейшем в тесной связи с неоклассическими и неоинституциональными моделями. Основной предмет теории общественного выбора – исследование взаимозависимости политических и экономических явлений. В рамках этой теории исследуется механизм принятия политиками макроэкономических решений. Поэтому нередко можно увидеть в западных экономических словарях термин «политическая экономия» или «новая политическая экономия» как синонимы теории общественного выбора. Характерные государственные вопросы, финансы, рассматриваемые процедуры теорией общественного голосования, процессы выбора – принятия правительственных решений, деятельность так называемых групп давления и т.п. В числе её ведущих представителей – лауреат Нобелевской премии по экономике и автор таких работ, как «Демократия в дефиците» (1977), «Расчёт согласия» (1962), «Основание правил» (1985), «Границы свободы» (1975), американский экономист Джеймс Бьюкенен, видные представители современного институционализма Дуглас Норт, Манкур Олсон и др. В США издается специальный журнал «Public Choise» («Общественный выбор»), что говорит о распространении влияния этой теории. Дж. Бьюкенен высказал предположение о том, что принцип рационального экономического поведения применим и при исследовании политических процессов. Сама политическая сфера рассматривается как разновидность рынка, но в данном случае политического. Это означает, что человек, занявший государственную должность, не обязательно будет руководствоваться исключительно соображениями общественного благополучия и проведения в жизнь решений, отражающих мнение всех его избирателей. Так, если обычный рядовой потребитель заинтересован в максимизации полезности, бизнесмен – в максимизации прибыли, то и представитель государственных органов будет стремиться к максимизации своей частной выгоды. А эта выгода состоит в реализации желания быть переизбранным, получить как можно больше голосов на выборах. Как отмечал Людвиг фон Мизес, известный представитель неолиберализма, «…в управлении государственными учреждениями приходится использовать принципы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориентированной на прибыль… Бюрократическое управление – это метод, применяемый при ведении административных дел, результаты которых не имеют денежной ценности на рынке». В этой ситуации не всякое решение, принятое государственными органами, например, законодателями, будет оптимальным с экономической точки зрения. Ведь законодатели – живые люди, и в процессе принятия политических решений их частные интересы будут непременно ими учитываться. Американский экономист П. Хейне приводит занимательный график (рис.1), иллюстрирующий принцип рационального экономического поведения государственного деятеля: Рис. 1. Рациональное экономическое поведение государственного деятеля В шутливой форме на этом графике отражена важнейшие идеи теоретиков общественного выбора: государственное должностное лицо также, как и другие субъекты рыночной экономики, стремится уравнять свои личные предельные издержки предельные выгоды, или MC должны быть равны MR. Общественные же интересы не обязательно могут при этом приниматься во внимание. 2. Основные положения теории общественного выбора Особенность подхода теории общественного выбора к политическим процессам заключается в том, что частный интерес рассматривается как основной побудительный мотив не только в повседневной жизни и в бизнесе, но и в общественной жизни. Любое решение, принимаемое обществом, зависит от экономических оценок участников голосования своих затрат и выгод в связи с его реализацией. Важнейшие решения, которые должны принимать правительственные организации, связаны с производством общественных благ. Политическая система, в условиях которой принимаются решения, может быть организована в демократических странах виде прямой и представительной демократии. I. Прямая демократия предполагает, что каждый налогоплательщик по закону имеет возможность проголосовать по любому конкретному вопросу. В современных странах с развитым рыночным хозяйством осуществляется практика не прямой, а представительной демократии: все, имеющие право голоса, периодически избирают своих представителей в законодательные органы, а уже избранные законодатели проводит в жизнь те или иные решения, в том числе связанные с финансированием общественных благ, предоставлением субсидий, введением таможенных тарифов и т.п. Представители теории общественного выбора акцентировали внимание на том, что даже в условиях такой демократической процедуры, как принятие решений простым большинством голосов, возможны неэффективные с точки зрения общества результаты выбора. Рассмотрим пример принятия решения о производстве товара коллективного пользования, или общественного блага, - дорожных знаков в городе N. В условиях прямой демократии возможны следующие ситуации. Предположим, что существует три группы населения (см. табл. 1): A, B, C, из которых лица, входящие в группу А, получают от данного мероприятия наибольшую индивидуальную предельную выгоду, так как они чаще других пользоваться автомобилем, за ними следуют представители группы B, и, наконец, наименьшую предельную выгоду получают лица из группы C, которые вообще не имеют личных автомобилей и участвуют в уличном движении лишь как пешеходы. При этом общественное предельная выгода определяется как сумма индивидуальных предельных выгод (суммирование цифр по строке в столбце 4 равно соответствующей цифре в столбце 3). Предельные издержки для каждого дополнительного дорожного знака одни и те же – 50 ед. Для общества оптимальный объем производства - 4 знака (рис. 2). Но за какое количество будут голосовать наши жители? Таблица 1 Анализ издержек и выгод при производстве общественного блага Количество знаков Общая Предельная Индивидуальн выгода общества в выгода общества в ая данном городе данном городе (денежн. ед.) предельная выгода по группам: А – 70%, В – 20%, С – 10% 1 2 3 4 1 200 2 350 150 105 30 15 3 450 100 70 20 10 4 500 50 35 10 5 5 525 25 17,5 5 Рис. 2. Определение оптимального объема производства с точки зрения общества 2,5 Это зависит от соотношения затрат и выгод. Здесь возможны три случая (1, 2, 3). 1. Если затраты распределяются в той же пропорции, что и выгоды, то голосование приведет к идеальному результату. Все группы будут голосовать за установление четырех знаков, поскольку в таком случае их предельные выгоды будут равны предельным затратам (издержкам). Но, скорее всего, такой идеальной ситуации не будет. Возможно два вида отклонений. 2. Если затраты распределяются поровну между группами (каждая группа платит по 1/3 от 50, т.е. 16,6 ед., а выгоды - в заданной пропорции, т.е. неравномерно), картина будет иная. Такие затраты превышают предельную выгоду группы C даже при установлении второго знака (16,6>15), но голосование будет на стороне большинства A+B. Точно также пройдет предложение относительно третьего знака. Но 4 знака уже не могут быть установлены, поскольку группы B и C дадут в сумме 2/3 голосов «против» (для группы B: 10<16,6, и она присоединится к группе C). Итак, при равномерном распределении затрат и неравномерном -выгод на товары коллективного потребления будет тратиться меньше средств, чем необходимо для общества. 3. Другой вид отклонения, когда затраты распределяются неравномерно (группа А несет 90% затрат, или 45 ед., В и С – по 5%, или по 2,5 ед.), а выгоды – равномерно. Группа А будет против установления уже третьего знака, так как предельная выгода этой группы (100:3=33,3) меньше предельных затрат (45), но группы В и С проголосуют «за». Пройдет решение о четырех и даже о пяти знаках, так как предельная выгода В и С (25:3=8,3) больше их предельных затрат (по 2,5 ед.). Таким образом, в случае неравномерных затрат и равномерной выгоды будет тратиться больше средств, чем оптимально необходимо. Эти примеры приводят нас к следующему выводу: в общественной жизни люди ведут себя, исходя исключительно из своих частных интересов, что не всегда в итоге приводит к результату, отвечающему интересам общества в целом. Пример с установкой дорожных знаков относится к практике прямой демократии. II. В условиях же не прямой, а представительной демократии наибольшие шансы реализовать через официальное лицо свои экономические интересы имеют возможность хорошо организованные группы давления, или лобби. Это могут быть организации фермеров, мощные отраслевые профсоюзы, военно-промышленный комплекс и т.д. Возникает явление лоббизма – оказание давления на правительство определёнными группами интересов. Теория общественного выбора рассматривает процесс принятия решений в условиях представительной демократии как разновидность рыночной сделки, или торга: «Вы мне обеспечиваете голоса на выборах – я вам обеспечиваю проведение в жизнь конкретных правительственных программ, удовлетворяющих ваши интересы». Лоббисты ищут не что иное, как политическую ренту (осуществляют «погоню за политической рентой», в терминах экономической теории). Политическая рента – это получение экономической ренты через политические институты или, иначе выражаясь, путем политического процесса. Группы давления получают политическую ренту, когда законодатели принимают правительственное решение о введении импортных пошлин (выигрывают отечественные производители аналогичного товара), выделении многомиллиардных средств на гарантированную закупку военной продукции и т.д. Широкое распространение в условиях представительной демократии получил процесс под названием «логроллинг». Логроллинг – это торговля голосами, когда один индивид (группа, партия) обещает свою поддержку другому индивиду (другой группе, партии) в голосовании по какому-либо вопросу в обмен на поддержку противоположной стороны при голосовании по вопросу, интересующему первую сторону. Необходимо заметить, что представители теории общественного выбора не утверждают, что государственный чиновник преследует непременно, всегда и только свою частную выгоду. Дело в другом, а именно в том, что реализация общественных интересов переплетается и с реализацией частных интересов бюрократии. А такой подход делает модель принятия политических решений более соответствующей реальности. В теории общественного выбора широко используется микроэкономический анализ для объяснения процесса принятия политических решений. Так, современный американский представитель этого направления Э.Даунс в своей работе «Экономическая теория демократии» исследует поведение рационального избирателя и предлагает следующую формулу: E(UAt+1) –E(UBt+1), где t+1 - период времени между прошедшими и настоящими выборами; А - партия у власти; В - оппозиция; U- полезность от деятельности правительства за период t+ 1; Е - ожидаемая ценность. При этом, если в результате получается положительное число, избиратель голосует за партию А, если отрицательное - за оппозицию, если «0» -избиратель воздерживается от голосования, но, будучи рациональным субъектом, оценивает деятельность того правительства, которое находится у власти, за истекший период t еще и по следующей формуле: , где Uti- максимально возможная полезность, идеальная (i-ideal), которую можно было бы получить за истекший период t. Uta- полезность, реально полученная (а -actual) за истекший период t. При хорошем рейтинге избиратель все же проголосует за партию, находящуюся у власти, при плохом - против. Одним из важнейших направлений в теории общественного выбора является рассмотрение моделей политических выборов с использованием методов экономического анализа. Существуют различные модели политических выборов: двухпартийная, многопартийная, демократическая, тоталитарная и т. п. Мы остановимся на рассмотрении парадокса Кондорсе и теоремы невозможности Эрроу, которые названы по именам своих авторов: французского философа, общественного деятеля и экономиста XVIII в. Жана Антуана Кондорсе и современного американского экономиста Кеннета Эрроу. Нас будет интересовать анализ выявления общественных предпочтений и процедуры голосования. Исходная проблема парадокса Кондорсе формулируется следующим образом: если в обществе отсутствует единодушие по поводу принятия тех или иных альтернативных программ, то как же выявить общественное предпочтение? По принципу большинства при голосовании? Это возможно, но при условии, что предлагается только одна программа. А если надо выбирать между несколькими программами? Например: А) борьба с инфляцией; Б) борьба с преступностью; В) борьба с безработицей. И при этом, предположим, есть всего 3 группы голосующих. Они ранжируют свои предпочтения, ставя (А), (Б), (В) на 1-е, 2-е или 3-е место. Чтобы рассмотреть процесс принятия решений в данном случае, изобразим предпочтения голосующих в виде таблицы 2. Таблица 2 Предпочтения голосующих при выборе их трех альтернатив Группы голосующих Ранги трех альтернатив А Б В 1 1 2 3 2 3 1 2 3 2 3 1 Итак, начнется процесс голосования. Сначала голосующим предлагается сделать выбор между программами А и Б. 1-я группа выбирает А (программу А эта группа ставит на первое место, а программу Б - на второе), 2-я - Б (программе А отводится третье место, программе Б - первое), 3-я - А (А занимает второе место, Б - третье). Следовательно, выбор сделан в пользу А. Затем надо осуществить выбор между программами Б и В. Выберут программу Б, так как 1-я и 2-я группы отдают ей предпочтение. Наконец, выбирая между программами А и В, предпочтение отдается программе В, поскольку 3-я и 2-я группы голосуют за В. Но ведь, казалось бы, если соблюдался бы принцип транзитивности, то, предпочитая программу А программе Б и программу Б программе В, общество должно предпочесть программу А программе В. Но, как показано выше, общество сделало противоречивый выбор, отдав предпочтение программе В. Эта таблица иллюстрирует парадокс Кондорсе, говорящий о непоследовательности голосования простым большинством голосов. Следовательно, голосование большинством не всегда дает разумный выбор, несмотря на демократичность этой процедуры. В 1952 г. К. Эрроу в своей работе «Общественный выбор и индивидуальные ценности» («Social Choice and Individual Values») сформулировал свою знаменитую теорему невозможности: не существует разумного коллективного выбора, если число возможных альтернатив превышает две В другой формулировке теорема невозможности звучит так: общество не может найти процедуру принятия непротиворечивых, согласованных решений, если только эти решения не оставлены на усмотрение одного лица. Но что же такое разумный выбор, точнее - разумный коллективный выбор? Это соблюдение пяти аксиом (условий), предложенных Эрроу: 1. Коллективный выбор должен быть осуществим для любой комбинации предпочтений участников голосования (аксиома универсальной применимости, или коллективная рациональность). 2. Если одна из альтернатив поднимается выше в шкале предпочтений одной личности, то она должна подняться (по крайней мере, не опуститься) в коллективной шкале предпочтений. 3. Условие независимости от внешних альтернатив (т. е., если индивиды выбирают между альтернативами А и Б, то это не зависит от их мнения по поводу альтернативы В). 4. Условие суверенитета граждан. Это означает, что общество не может предпочесть А - Б независимо от выбора граждан, особенно если существует единодушное предпочтение Б - А. Это условие иногда называют принципом Парето. 5. Условие недиктаторских выборов (никакой индивид не может навязать свои предпочтения обществу). Теорема невозможности К.Эрроу уже сама по себе - довод в пользу двухпартийных режимов, так как доказывает, что никакая демократическая система голосования (т. е. аксиомы 1-5) невозможна при существовании более чем двух партий. В какой-то степени логроллинг помогает преодолеть парадокс голосования. В нашем примере, иллюстрирующем парадокс Кондорсе, если две из трех групп могут договориться между собой о выборе двух программ и поменять свои предпочтения таким образом, чтобы прошли те программы, которые их устраивают, возможно прийти к конечному решению. Итак, государственное регулирование необходимо осуществлять в определенных пределах. Эти пределы установлены масштабами фиаско рынка в целом и конкретной экономической ситуацией. Умелое государственное регулирование позволяет ликвидировать те «провалы», которые невозможно восполнить, используя исключительно рыночный механизм. И вслед за Авраамом Линкольном мы можем сказать: «Разумная цель государства состоит в том, чтобы делать для людей то, что им требуется, но они сами своими силами не могут делать вообще или не могут делать должным образом». Но важно подчеркнуть, что никто не утверждает, будто все проблемы заканчиваются тогда, когда государство компенсирует провалы рынка. Ведь существует и фиаско государства (фиаско государственного регулирования), под которым понимается неэффективное распределение ресурсов в результате государственного регулирования. 3. Фиаско государства Сторонники теории общественного выбора приходят к выводу, что именно в силу экономических причин существует политическое неравенство между отдельными группами населения и возможно принятие неэффективных решений, т. е. фиаско государства. Наиболее важные причины фиаско государственного регулирования. 1) Нарушение пропорций между предельными затратами и предельными выгодами, которое может привести к неэффективному, с общественной точки зрения, принятию экономического решения, т. е. к фиаско государства. 2) Неравенство в получении информации также порождает данное негативное явление. Лучше информированы люди с высокими доходами, хорошо организованные лоббистские группы. Следовательно, они максимизируют свою прибыль, получая политическую ренту. Неравенство в получении информации связано и с феноменом, присутствующим в системе представительной демократии и получившем название рационального игнорирования. Выделенный термин означает уклонение индивидов от участия в процессах голосования и выборов в том случае, если выгоды, которые они получат в случае благоприятного для них исхода, ниже издержек, связанных с участием в процессе голосования. Допустим, что необходимо оценить правительственное решение, проведение в жизнь которого принесет выгоду обществу в целом, хотя отдельные группы населения могут проиграть (например, отмена субсидий какому-либо сектору экономики). Однако каждый отдельный избиратель получит малую выгоду от этого (общая выгода распределится среди всего населения). В таких обстоятельствах избиратели ведут себя апатично или равнодушно, что и получило название рационального игнорирования - большому, но разрозненному количеству людей нет смысла собирать и оценивать информацию о данном проекте, организовываться в лоббистские группы ради почти неощутимой выгоды. А вот ущемленное меньшинство, которое пострадает от отмены субсидий, будет концентрироваться и формировать группы давления, о которых говорилось выше («аграрное лобби», «оборонное лобби» и т. п.). 3) Недобросовестность государственных чиновников (государственной бюрократии), которые, преследуя свой частный интерес, стремятся получить наибольшее количество голосов на следующих выборах и принимают такие решения, которые помогут им достичь этого (так называемые популистские решения), хотя они не соответствуют критерию экономической эффективности. Кроме того, политические деятели преследуют свои личные интересы, как и все обычные люди, и эти личные интересы могут в определенный момент превысить их чувство долга как государственных лиц. 4) Несовместимость во времени (несоразмерность временных горизонтов) принятия тех или иных решений, ведущую к фиаско государства. Например, перед выборами политик обещает увеличить социальные расходы, снизить налоги и провести многие другие аналогичные мероприятия, которые помогут ему получить поддержку избирателей. Однако популистские обещания провозглашаются сегодня, а их реализация после выборов нередко откладывается или принимаются прямо противоположные решения, ведущие к снижению материального благополучия населения. Таким образом, несовместимость во времени означает, что мероприятия, оптимальные с точки зрения правительства сегодня, могут оказаться неоптимальными в будущем периоде, особенно после того, как экономические агенты уже отреагировали на объявленные предвыборные обещания, т.е. сформировали свои ожидания. В связи с временными интервалами возникает проблема внутренних и внешних лагов, которая также может привести к фиаско государства. Речь идет об эффекте запаздывания, т. е. разрыве во времени между осознанием проблемы, принятием государственных решений и результатами воплощения правительственной программы в жизнь. 1) Под внутренним лагом понимают промежуток времени, который проходит между моментом возникновения какого-либо экономического явления и моментом принятия ответной меры. Внутренние лаги делятся на лаги признания и лаги решения. а) лаг признания (распознавания, осознания). Его возникновение связано с тем, что для осознания самой проблемы регулирования какой-либо сферы экономической жизни нужно время. Так, чтобы принять меры, направленные на борьбу с инфляцией, необходимо, прежде всего, оценить ее источники, возможные варианты антиинфляционной политики, а для этого нужно время. В данном случае на длительность лага будут влиять такие факторы, как компетентность правительства, экспертов, состояние макроэкономической науки. б) лаг решения. Это время, которое проходит между осознанием проблемы и принятием конкретного решения. Иногда этот период длится достаточно долго. Например, чтобы внести какие-либо решения, связанные с изменением налогового законодательства, необходимо детально обдумать и обсудить ситуацию, утвердить проект решения в необходимых инстанциях. 2) Внешний лаг - это промежуток времени, который проходит между моментом принятия какой-либо меры и моментом проявления ее результатов. К внешним лагам относят лаги воздействия. Лаг воздействия. регулирования Это период, в течение начинает реально изменяться которого под объект государственного влиянием того или иного макроэкономического мероприятия правительства. Например, правительство приняло решение о снижении налоговых ставок, но реальное оживление экономики наступает не сразу, а через какое-то время. Особо в связи с фиаско государства следует помнить о законе непредвиденных последствий. Суть его заключается в том, что в результате осуществления каких-либо мероприятий желаемый результат не достигается или достигается с большими издержками. Стремление улучшить работу рынка приводит нередко к противоположному результату. Например, государство устанавливает фиксированные цены на продовольственные товары с целью борьбы со спекуляцией. Однако результатом этих мер оказывается товарный дефицит, разрастание теневой экономики, очереди и т. п. Решение всех этих проблем сторонники общественного выбора видят в свободном развитии рыночных процессов, хотя они не отрицают и положительной роли государства, которое способно исправлять несовершенства рыночного механизма в определенных пределах. Тема 5 Финансы общественного сектора План лекции 1. Понятие финансов и финансовой системы. Функции финансов. 2. Финансовая политика государства. 3. Государственный бюджет. 1.Понятие финансов и финансовой системы. Функции финансов. Экономическая структура любого общества не может функционировать без нормально организованного потока денежных средств между государством и производственными структурами, государством и различными слоями населения. Такие денежные потоки отражают процессы реальной жизни общества, устанавливая связи и отношения между гражданами и юридическими учреждениями (фирмами, акционерными обществами, агропроизводителями, институтами культуры и т.д.). Через финансовый механизм государство (правительство) реализует все свои функции по управлению, ограничению, контролю и аудиту за функционирующими производственными и финансовыми структурами. В ходе выполнения этих функций финансы используются в качестве индикатора роста национальной экономики, благосостояния, а также ограничения в развитии негативных моментов в экономическом росте. Они стимулируют снижение издержек производства предприятий и повышение их конкурентоспособности на мировом рынке, формируют структуру производства, межотраслевые территориальные и пропорции. Следовательно, финансы — это система отношений по поводу распределения и использования фондов денежных средств финансовых ресурсов через особые фонды и учреждения. Становление финансовых отношений происходит одновременно с развитием товарноденежных отношений в целях обслуживания потребностей государства в организации аппарата управления и армии, борьбы с нуждой и бедностью. Реализуются финансовые связи через финансовую систему, которая включает бюджеты различных уровней, фонды социального, имущественного и личного страхования, валютные резервы государства, денежные фонды предприятий и фирм, коммерческих и некоммерческих структур и прочие специальные денежные фонды. В рамках элементов финансовой системы формируются финансовые ресурсы - количественно определенная и специально предназначенная сумма денежных средств. Чем развитее рыночные отношения, чем сложнее и разнообразнее экономические связи в государстве, тем сложнее финансовая система и тем больше ее финансовые ресурсы. Развитость и размер финансовых ресурсов обеспечивают более широкую маневренность государства в выполнении внутренних и внешних экономических функций. Государственные финансы формируют сложную структурную часть финансовой системы. Ведущим звеном финансов государства выступает государственный бюджет доходов и расходов. Полнота, структура и наполняемость доходной части бюджета — показатель экономических возможностей и устойчивости государства. Роль государственного бюджета. Используя бюджет, государство:1) оказывает влияние на формирование межотраслевых, территориальных и социальных пропорций.2)осуществляет распределение и перераспределение ВВП, экономически обеспечивает выполнение целевых комплексных программ НТП и национальных планов экономического роста. 3)расширяя объем государственных инвестиций, государство стимулирует повышение спроса на факторы производства, инновационную технику, рабочую силу. Все промышленного это и ускоряет аграрного экономическую производства, динамику, занятость и импульсирует улучшение рост условий жизнеобеспечения. За счет государственных финансов решаются многие социальные вопросы и проводятся программы по борьбе с бедностью, защите окружающей среды, организации производства экологически чистых то варов и благ. Государственные финансы обеспечивают так же обороноспособность и защиту. В свою очередь военные расходы выступают импульсом к развитию многих отраслей промышленности, и прежде всего точного машиностроения, оптики, производства космических средств связи и слежения. Однако надо заметить, что длительная гонка вооружений и отраслевая милитаризация приводят к деструктуризации производства, появлению дефицита потребительских благ, истощению экономики и т.д. А последующая перестройка производства с военного производства на изготовление мирной потребительской продукции требует от общества колоссальных прямых и косвенных затрат. К концу XX в. в большинстве стран государственные финансы стали активно использоваться для достижения результатов стабильного роста— конкурентоспособности национальной экономики, ускорения НТП, повышения преодоления региональной неравно- мерности в распределении и использовании ресурсного и трудового потенциалов. 2.Финансовая политика государства. Сущность финансовой политики - это совокупность государственных мер по оптимизации развития экономических и социальных условий с использованием централизованных денежных ресурсов. Она не одинакова в различных национальных образованиях, но общая тенденция в ее проведении для разных государств состоит в материальном обеспечении национальных концепций по социализации жизни: 1)использованию научных достижений. 2)повышению производительности труда.3) росту качества жизни людей. В целом финансовая политика призвана осуществлять распределительные и контрольные функции. Это предполагает активное участие государственных финансов в распределении и перераспределении ВВП и контроле со стороны общества за производством, распределением и обращением совокупного продукта общества. Цель проведения финансовой политики. В условиях рыночных отношений финансовый контроль и государственный аудит направлены на обеспечение динамичного развития государственного и частного предпринимательства. Предприниматель — главная фигура рыночной экономики, а предпринимательство определяет сущностное содержание общественных отношений. Контроль за формированием и использованием стоимостных, финансовых показателей охватывает разные стороны производительной и коммерческой деятельности предприятий и фирм. Он организуется высшими федеральными и региональными органами власти и осуществляется периодически при рассмотрении как проектов бюджета, так и отчетов о его использовании. Контроль доходной части бюджета обеспечивается финансовыми, налоговыми, таможенными органами и государственными и частными организациями аудита, которые проводят работу по взиманию налогов и следят за порядком их уплаты. В период перехода от командно-административной системы к рыночной внутренняя и внешняя финансовая политика направлена па формирование и упорядочение складывающихся предпринимательских (экономических) отношении. Она проявляется в радикальном перераспределении финансовых ресурсов. 3.Государственный бюджет. Главным звеном финансовой системы является государственный бюджет. Это крупнейший централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении правительства. Совокупность входящих в него организационных структур образует бюджетную систему. Она формируется с учетом совокупности социально-экономических, правовых, административных особенностей. Структура бюджетной системы той или иной страны зависит, прежде всего, от ее государственного устройства. В странах, имеющих унитарное устройство, бюджетная система имеет двухъярусное построение: государственный и местный бюджет. В странах с федеральным государственным устройством (США, ФРГ, Российская Федерация) имеются промежуточные звенья — бюджеты штатов, земель, субъектов Федерации. Через бюджетную систему реализуются распределительная и контрольная функции бюджета (рис.1). Функции бюджета Распределительная Контрольная Рис.1. Распределительная функция предполагает концепцию формирования денежных средств в государстве через различные каналы поступления и их использование для выполнения государственных целей и функций. В некоторых странах эту функцию выполняет государственное казначейство через свои региональные органы. Контрольная функция проявляется в проведении контролирующих мер за процессом формирования и использования денежных средств в различных структурных звеньях экономики. Осуществляют государственные ее казначейства, налоговые инспекции Центральный банк и и налоговая полиция, другие органы. Государственный бюджет образует централизованный фонд денежных ресурсов правительства для содержания государственного аппарата, вооруженных сил, здравоохранения, образования, выплаты социальных пособий. Бюджет является мощным рычагом государственного регулирования экономики, воздействия на хозяйственную конъюнктуру, осуществления мер по ее стабилизации. Воздействие государства на экономику происходит путем финансирования, выдачи субсидий, трансфертов и т.д. Бюджет современного государства — сложный, многоплановый инструмент, отражающий компромисс в соотношении социально-экономических интересов различных групп и партий. Это компромисс между собственниками и работающими по найму по вопросам налогообложения, доходов и заработной платы, по поводу расходов на социальные цели. Роль государственного бюджета. с помощью бюджета государство осуществляет сочетание централизованных и местных интересов регионов через распределение налогов, бюджетных дотаций, трансфертов.2) бюджет как экономический документ отражает политическую и социальную динамику общества. Местные бюджеты — бюджеты штатов, земель, субъектов Федерации. Под влиянием усложнения производства, роста НТП в развитых рыночных странах развивается тенденция повышения и усиления влияния местных органов власти. Растут масштабы и объемы регионального хозяйства, расширяются и усложняются межтерриториальные связи и функции местных властей. Все это усиливает значение, авторитет и удельный вес местных бюджетов. На их долю в федеративных государствах приходится от 40 до 50% всех бюджетных ресурсов, тогда как в унитарных государствах не более 30%. Бюджет центрального правительства и местные бюджеты тесно взаимосвязаны как по источникам поступления денежных средств, так и по их расходованию. В главном они совместно решают политические, экономические и социальные цели общества на принципе компромисса интересов основных групп, как в политике, так и в экономике. Носителями этих интересов выступают политические партии, финансово-промышленные группы, монополии, союзы предпринимателей, профсоюзы отраслей и т.д. Достигается этот компромисс иногда в острой политической и экономической борьбе путем перераспределения налогов, бюджетных дотаций, распределения государственных заказов и т.д. Таким образом, государственный бюджет представляет собой не только бюджет центрального (федерального) правительства, но и совокупность бюджетов всех уровней государственных и административно-территориальных властей (штатов, губерний, субъектов Федерации, земель и т.д.). К бюджету относятся также различные внебюджетные фонды или денежные средства, имеющие целевое назначение. По своему количественному составу они не всегда включаются в состав бюджета. Но по принципу распределения и использования они равнозначны государственным бюджетным расходам. Находятся они в распоряжении центральных и местных органов и части, концентрируясь в определенные целевые фонды. Это пенсионные фонды, внебюджетные и другие, которые создаются за счет специальных налогов, займов и субсидий из бюджета. Число их постоянно увеличивается по мере усложнения экономических и социальных связей. Так, в рамках федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов. В переходной экономике России численность их невелика, но роль значительна. Посредством их государство сглаживает остроту бюджетного дефицита, оказывает помощь в развитии северных регионов, стимулирует инвестиционные Большинство процессы государственных фондов в областях формируется и для республиках. содержания и финансирования производственной и социальной инфраструктуры: автострад (автобанов в ФРГ), аэропортов, гидроэлектростанций, лесовосстановительных посадок, водоохранные фонды (озеро Байкал) и др. Крупнейшими являются фонды социального страхования: пенсионного обеспечения, пособий по болезни, безработице, переквалификации кадров и т.д. Внебюджетные фонды расширяют возможность государственного регулирования и вмешательства в экономику, минуя бюджет и парламентский контроль. В любом государственном образовании выделяется внутренняя структура бюджета по доходам и расходам. Изобразим это схематически (табл.1). Т а б л и ц а .1 Доходы Уд Расходы ельный Уд ельный вес вес ,в%  Налоги, акцизные сборы, ,в% 85  Расходы на таможенные пошлины, здравоохранение, гербовый сбор и др. образование, пособие, 50 субсидии региональным властям на эти цели.  Доходы от 7  Расходы на государственной поддержание собственности, конъюнктуры и государственных экономический рост: предприятий, торговли и инвестиции в др. инфраструктуру, дотации фирмам, расходы на развитие аграрного сектора экономики, осуществление целевых программ и планов. 15  Поступления фондов 7  Расходы на оборону 12 1  Расходы на 3 социального страхования, пенсионного и страхового фондов.  Прочие доходы материальное обеспечение внешней политики, Доходы Расходы Уд Уд ельный ельный вес вес ,в% ,в% содержание дипломатических займы служб, иностранным государствам.  Содержание аппарата 10 государства,милиции (полиции), юстиции и др.  Платежи по 8 государственному долгу.  Прочие расходы. 2 Структура государственного бюджета в каждой стране имеет свои особенности. Они обусловлены:1)национальными традициями;2)организацией образования и здравоохранения;3)главное - характером административной системы, структурными особенностями экономики, развитием оборонных отраслей, цельностью армии и др. Тема 6. Теория и практика доходов общественного сектора и налогообложения. План лекции 1. Источники доходов государства. Классификация налогов. 2. Критерии оценки и принципы построения налоговых систем. 3. Распределение налогового бремени. 4. Оптимизация налогообложения. 1. Источники доходов государства. Классификация налогов Среди доходов государства основное место занимают налоги. Это связано не только с их долей в объеме государственных финансов. При налогообложении ярко проявляются главные особенности формирования ресурсов общественного сектора. На физических и юридических лиц государством возлагаются налоговые обязательства, установленные законом требования регулярно уплачивать определенные суммы в государственные фонды. Налоги могут взиматься в денежной и натуральной форме (воинская обязанность). Натуральные и денежные налоги являются взаимозаменяемыми: если, например, отменить всеобщую воинскую обязанность, то необходимо будет увеличить финансирование профессиональной армии за счет налогов. Другими важными источниками доходов государства выступает предпринимательская деятельность, которая формирует такие источники доходов, как доходы госпредприятий, доходы от сдачи в аренду госимущества, от продажи лицензий, от развития концессионных соглашений, от эмиссии государственных ценных бумаг. Все денежные фонды государства относятся к понятию бюджет. Различие бюджетов разного уровня: государственные и муниципальные. Существуют также внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды формируются через определенные источники и имеют целевое назначение, т.е. средства направляются на конкретные нужды. В России на счет средств единого социального налога формируется Пенсионный фонд, фонды социального и обязательного медицинского страхования, фонды занятости. Изъятие государством в свою пользу определенной части дохода экономических субъектов в виде обязательного взноса составляет сущность налога. Поскольку налоги основной источник государственных средств, то они выполняют четыре ключевые функции: 1) фискальную (аккумуляция средств в госбюджет); 2) регулирующую (контрольную); 3) социальную (перераспределительную); 4) экономическую (стимулирование развития экономики, активизация предпринимательской деятельности за счет ослабления налогового бремени). Налоги могут оказывать как стимулирующее, так и дестимулирующее воздействие на производство и представляют собой тонкий инструмент госрегулирования. Посредствам налогового механизма государство может воздействовать на экономику и решать определенные социальные задачи: поддерживать неимущие слои общества, перераспределять доходы и т.п. Налоги обладают регулирующим воздействием, масштабы которого варьируются от отдельных локальных экономических процессов до макроэкономики в целом. Отрицательно относятся к росту воздействия государства на экономику, в том числе реализуемого Отстаивают посредством эффективность мер налогово-бюджетной государственного политики, вмешательства монетаристы. фискалисты (дирижисты). Исторически сложились две модели в сфере налогообложения - административная и демократическая. 1) Административная модель, характерная для диктаторских или административно-командных систем, отличается редистрибутивностью по отношению к формам и методам налогообложения. При административной модели формы и методы налогообложения создаются путем прямого изъявления властью своих намерений. 2) Для демократической модели характерно налогообложение в форме самообложения коммерческих структур и граждан. При демократической модели изменение системы налогообложения является итогом выражения общенародной воли через законодательные органы власти. Все налоги, применяемые в российской практике, можно классифицировать по следующим критериям: 1) субъект налогообложения; 2) объект налогообложения; 3) источник обложения; 4) направленность использования (цель взимания); 5) уровень бюджетной системы. По субъектам налогообложения все применяемые в России налоги делятся на налоги с юридических лиц (уплачиваются предприятиями, организациями, учреждениями, предпринимателями в случае оформления ими юридического лица) и на налоги с физических лиц, которые взимают с граждан и лиц без гражданства. По объектам налогообложения различают прямые и косвенные налоги. Прямыми налогами обременены доходы и имущество (налог на прибыль предприятия, подоходный налог с физических лиц), косвенными - ресурсы, деятельность, товары услуги (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины). По источнику обложения различаются налоги с заработанных доходов: заработной платы, гонораров, доходов (прибыли) предприятий, и налоги с находящихся в собственности экономических субъектов ресурсов- налоги с дивидендов, процентов по вкладам, ресурсные платежи (плата за землю, за право пользование недрами). По назначению различают целевые и нецелевые налоги. Целевые налоги предназначены для финансирования конкретных программ общественных расходов. Их называют маркированными. Они зачислятся в государственные и муниципальные внебюджетные фонды (платежи в фонды общественного страхования, местные целевые сборы на благоустройство территории). Если средства могут расходоваться по усмотрению власти, утверждающего бюджет, то такие налоги называются немаркированными. К ним относятся налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий, подоходный налог, налог на имущество и т.д. Преимуществом нецелевых налогов является то, что они позволяют сохранять стабильность налоговой системы и осуществлять гибкую бюджетную политику путем перераспределения государственных доходов между различными направлениями. По уровням бюджетной системы различают федеральные, региональные и местные налоги. Каждый из них формирует соответствующий бюджет и является условием самостоятельного хозяйствования и принятие управленческих решений, например, на муниципальном уровне. Согласно российскому законодательству к федеральным налогам и сборам относятся:  налог на добавленную стоимость;  акцизы;  налог на доходы физических лиц;  налог на прибыль организаций;  налог на добычу полезных ископаемых;  водный налог;  сборы за пользование объектами животного мира, водных биологических ресурсов;  государственная пошлина. К региональным налогам относятся:  налог на имущество организаций;  налог на игорный бизнес;  транспортный налог. К местным налогам относятся:  земельный налог;  налог на имущество физических лиц. Важнейшим элементом налоговой системы являются налоговые ставки. Именно посредствам изменения их величины и вида, приспособления к циклическим колебаниями в экономике (высокие ставки для предотвращения инфляции и достаточно низкие для обеспечения занятости) можно сгладить негативные последствия развития экономики. Налоговую ставку определяют как величину налога, приходящегося на единицу обложения (рубль дохода, гектара земли т.п.). Если налог исчисляется путем умножения ставки, выраженной в денежных единицах, на количество облагаемых товаров, выраженное в натуральных единицах, то такой налог называется специфическим. Если налог исчисляется путем умножения ставки, выраженной в процентах, на величину стоимости товаров, услуг, работ, ресурсов, то такой налог называется стоимостным. В зависимости от того, как изменяется удельный вес (доля) налогового платежа в доходе с увеличением последнего, различают твердые, пропорциональные, прогрессивные и регрессивные виды налоговых ставок. Твердая ставка устанавливается в абсолютных суммах, на единицу (объект) обложения независимо от размера дохода. Пропорциональная ставка устанавливается как фиксированный процент с дохода независимо от размера. Прогрессивная ставка устанавливается как увеличивающаяся по мере роста облагаемого дохода. Регрессивная ставка устанавливается как уменьшающаяся по мере роста облагаемого дохода. При повышенных налогах налогоплательщики теряют стимулы работать в легальной экономике, и налоговые поступления в государственный бюджет уменьшаются. Снижение налогового приводит к росту налогооблагаемой доходы вырасти. казны прессинга базы, и вновь могут Налоговым прессингом объясняется высокая доля теневого оборота в экономике России. А. Лаффер показал, что рост налоговых ставок имеет предел, за которым начинается падение деловой активности, сокращение доходов бюджета. По Лафферу предел наступает при изъятии в бюджет более 30% доходов. Рис. 1. Кривая Лаффера Долю дохода налогоплательщика называют нормой налогообложения. Различают среднюю и предельную нормы налогообложения. Средняя норма равна удельному весу налога во всем доходе налогоплательщика (отношение суммы налога к размеру дохода). Предельная норма представляет собой долю налога в последней единице дохода, производную налога по доходу. Если I-доход, T- сумма дохода, уплачиваемая в виде налога, то средняя норма налогообложения равно , тогда предельная норма налогообложения рассчитывается по формуле . Прогрессивные, пропорциональные и регрессивные налоги различаются соотношением средних и предельных норм обложения. При пропорциональном налогообложении предельная норма равна средней, прогрессивном - превышает среднюю, а при регрессивном не достигает средней. Использование разного вида ставок при обложении доходов (например, физических лиц) может снизить или, напротив, увеличить социальную дифференциацию в обществе. Так, с помощью регрессивных ставок можно ослабить налоговый гнет на лиц с низким доходом, а применение прогрессивных ставок позволяет повысить налоги с богатых. Однако использование этого инструмента может при определенных обстоятельствах вызвать обострение социальных противоречий, подорвать стимулы к получению легальных доходов, повлечь за собой распространение схем уклонения от налогов и сокрытия доходов. Посредствам льготного налогообложения можно стимулировать перестройку структуры производства, воздействовать на процессы внедрения достижений технического прогресса (ускоренная амортизация основных фондов, инвестиционные льготы, льготы на развитие научно-исследовательской и опытно - конструкторской деятельности) и т.п. Сокращение налога на прибыль корпорации влечет за собой снижение издержек и, как следствие, рост производства. Прямое или косвенное регулирование государством оплаты труда, например, снижение подоходного налога с физических лиц способствует сохранению определенного уровня реальных доходов работников в условиях уменьшения заработной платы. 2. Критерии оценки и принципы построения налоговых систем Любые аспекты функционирования общественного сектора, в том числе и проблемы налогообложения, должны оцениваться с позиции экономической эффективности и социальной справедливости. Однако абсолютно эффективными фискальные решения не бывают. Впервые общие принципы налогообложения сформулировал А.Смит в своей книге «Исследование о природе и причинах богатства народов». Он предложил рассматривать три источника налогов: ренту, прибыль и заработную плату, исходил из следующих принципов налогообложения:  равномерность, понимаемая как равнонапряженность, общность для всех налогоплательщиков правил и норм изъятия налога;  определенность, означающая четкость, ясность, стабильность норм и ставок налогообложения;  простота и удобство взимания налогов для налогоплательщиков;  неотягощенность, т.е. умеренность, ограниченность налога суммами, уплата которых не ложится тяжким бременем на налогоплательщика. В экономическую теорию представление о том, что активная налоговая политика должна и может оказать стимулирующее воздействие на макроэкономику, ускоряя или снижая темпы ее развития, ограничивая безработицу и сдерживая инфляцию, было введено Дж. М. Кейнсом в 30-е гг. XX в. Значительным снижением ставок федеральных налогов ( в 1948 г. примерно на 4,7 млрд долл.) был смягчен послевоенный спад экономики США и обеспечен экономический подъем в конце 1947 г. Представителями неоклассического направления были сформированы более рациональные основы налогового обложения, в частности, принцип выгоды и принцип пожертвования. Из множества принципов, характеризующих оптимальное налогообложения, можно выделить две главные группы. С одной стороны, существует общепринятая точка зрения, что разные люди должны облагаться налогом пропорционально той выгоде, которую они могут ожидать от деятельности государства. С другой стороны, все признают принцип, согласно которому люди должны облагаться налогом таким образом, чтобы «пожертвования» не выходили за рамки приемлемого уровня или, иными словами, структура налогов должна быть такой, чтобы с ее помощью доходы, определяемые рыночным взаимодействием, соответствующим образом перераспределялись в интересах субъектов общества. Таким образом, выделяют следующие критерии оценки налоговых систем: 1) относительное равенство налоговых обязательств (по данному критерию различают принцип выгод, принцип платежеспособности, т.е. налоговое бремя должно распределяться в соответствии с экономическими возможностями плательщика); 2) экономическая нейтральность ( если какой-либо вид деятельности или ее результат превращается в объект налогообложения, направлять ресурсы на эту деятельность становится невыгодно). Различают искажающие и неискажающие налоги. Все зависит от того, какие именно налоги используются государством. Например, каждый взрослый человек должен уплатить определенную сумму налога в конце года независимо ни от деятельности, ни от положения - аккордный, или паушальный, налог. При этом искажения экономической мотивации не происходит; 3) организационная простота, т.е. чем проще налоговая система, тем с меньшими издержками формируются доходы государства; 4) гибкость налогообложения - соответствие системы налогообложения динамике макроэкономических процессов; 5) прозрачность, понятность для налогоплательщика того, как изменяется его положение в результате изменения налогов. Типичная ситуация, когда налогоплательщик выступает против повышения налогов на зарплату, но может подержать рост налога на прибыль предприятий, т.е. необходимо различать категорию «степень прозрачности». В Российской экономике налоговая система начала формироваться с 1992 г. Она опирается на отечественный опыт (дореволюционной России, 20-х и 40-50-х гг. XX в., опыт переходного периода и опыт проведения экономических реформ последних лет), а также богатейший зарубежный опыт налогового реформирования. За период модернизации создано налоговое законодательство, принят Налоговый кодекс, заменивший множество отдельных законов, сформирована Федеральная налоговая служба. ФНС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ. 3. Распределение налогового бремени Распределение налогового бремени между налогоплательщиками представляет интерес не только с точки зрения справедливости, но и с позиции воздействия на аллокацию ресурсов. Границы эффективности государственной фискальной политики могут трактоваться как с позиции увеличения доходов государственного бюджета, так и с точки зрения формирования эффективного объема производства и цен в масштабах национальной экономики. На рынках происходит перемещение налогового бремени, в основе этого механизма лежит взаимозависимость участников рынка. Налогоплательщик, отказываясь от действий, которые повлекли бы увеличение налогового бремени, избегает ухудшения своего положения и в то же время косвенно ухудшает положение тех, для кого эти действия представляли бы интерес. Например, производители подакцизного товара могут счесть выгодным для себя сократить объем его продаж, что невыгодно лицам, заинтересованным в приобретении данного товара. Сокращение налогов уменьшает налоговое бремя для производителей, но способствует вовлечению потребителей в сферу действия акциза. Способность полностью или частично покидать сферу действия налога перемещая бремя на других лиц, зависит от гибкости экономического поведения. Рассмотрим распределение налогового бремени между потребителями и производителями в условиях конкурентного рынка. Предположим, что правительство результате действия данного ввело налог t инструмента на некоторый товар. В государственного регулирования произойдет сдвиг кривой предложения товара вверх на величину налога. Так как ранее производители были согласны предложить на рынке количество товара Q1 при цене P1 ( товара Е), то теперь они готовы предлагать на рынок то же количество товара при условии, что цена с включением налога будет на t выше, чем P1. В этом случае производители получат цену-нетто (без включения налога), равную прежней. Новое равновесие (точка А) характеризуется тремя величинами - Q2, P*,P-. Объем реализации на рынке составит Q2, чем будет меньше первоначального Q1. Цена, фактически получаемая продавцом, P (без учета налога), окажется ниже первоначальной, а общая сумма налога, поступающая в госбюджет, будет равна площади прямоугольника P*ABP- (рис.2) Рис. 2. Влияние потоварного налога на равновесие Это означает, что рост цены в результате введения налога отразился на интересах как покупателей, так и продавцов. То есть бремя покупателей выражается в фактическом увеличении цены, а продавцов - в снижении объемов доходов за счет снижения цены и уменьшения объемов продаж. Рис.3. Влияние потоварного налога на потребителей Аналогичная ситуация наблюдается, если налог уплачивают потребители, что графически представлено на рис. 3. Разница между этими примерами в том, что в первом случае происходит смещение линии предложения товаров, а во втором- смещение линии спроса. Очевидно, что новый объем продаж Q2 и цены Р и Р будут точно такими же, как и при уплате налога производителями. Таким образом, независимо от того, кто является плательщиком налога (производители или потребители), введение потоварного налога вызывает сокращение равновесного объема реализации на рынке, повышение цены, фактически уплачиваемой покупателями, и понижение цены, фактически получаемой продавцами. Данные воздействия характеризуют ситуацию избыточного налогового бремени, характеризующегося площадью треугольника АВС. Для минимизации избыточного бремени необходимо учитывать существующие ограничения, а именно, величину налоговых поступлений, в которых нуждается общественный сектор для осуществления возложенных на него функций; возможности самой налоговой системы (виды налогов, которые можно собрать в данной социальноэкономической ситуации при невысоких административных издержках); ограничения, образуемые принятыми в данное обществе понятиями справедливости. Для уменьшения налогового бремени налогоплательщики смогут использовать два пути. Первый заключается в сокращении налоговых обязательств за счет изменения структуры и интенсивности своей экономической деятельности, что может выразиться как в ограничении деятельности, непосредственно подлежащей налогообложению, так и в расширении деятельности, формирующей право на налоговые льготы. Второй путь заключается в перемещении налогового бремени на других лиц. например, высокий акциз на отдельный вид товаров побуждает производителей и потребителей в той или иной степени заменить его другими. Высокое налогообложение трудовых доходов может вызвать отказ от поиска дополнительных заработков, более ранний выход на пенсию и т.д.В данных случаях в центре внимания оказываются взаимоотношения двух сторон: налогоплательщика и государства. Когда же речь идет о перемещении налогового бремени, значимы взаимоотношения трех сторон: государства, налогоплательщика и рыночных контрагентов последнего. Способность налогоплательщика перемещать налоги на своих контрагентов зависит от характера рынков, на которых они взаимодействуют. Если рынок является конкурентным, то возможности перемещения налогового бремени всецело определяются соотношением эластичностей спроса и предложения. Данные ситуации позволяют выявить общую закономерность. На конкурентном рынке отдельного товара или услуги переместить налоговое бремя на контрагентов удается той стороне, которая обладает преимуществом в эластичности объема сделок по цене. Способность одного из субъектов определяющим образом влиять на цену не может не сказаться на распределении налогового бремени. Однако и в условиях монополии сохраняет свое значение показатель эластичности. Можно предположить, что рыночная власть обеспечивает монополисту перемещение налогового бремени на контрагентов. Но на монополизированном рынке, в отличие от конкурентного рынка, даже самая высокая гибкость предложения не гарантирует продавцу возможность полного перемещения налогового бремени на покупателей. Регулируя эту величину, государство проводит антимонопольную политику. Увеличивая налоговые ставки на продукцию монополиста, оно влияет на свободу в области ценообразования и объектов производства. И все же теория эластичности и в этом случае ограничивает действие принятых решений, так как цена и объем напрямую зависят от эластичности спроса и предложения. 4. Оптимизация налогообложения Проблема оптимизации налогообложения выражается в достижении эффективности налогообложения при ограничениях распределительного характера, т.е. фискальная политика должна проводиться с целью сбора налоговых доходов, размер которых соответствует потребностям государства для финансирования общественного сектора экономики. Оптимальное налогообложение должно минимизировать индивидуальное налоговое бремя и проводиться с учетом сложившихся в обществе представлений о справедливости перераспределении доходов. Задачу оптимизации можно представить с позиции функции общественного благосостояния: где W - уровень благосостояния общества; tI,...tn - ставки налогообложения различных объектов (товаров, доходов, инвестиций); T(tP,...tn) - функция, выражающая зависимости налоговых поступлений от налоговых ставок; R - сумма, которая требуется, чтобы профинансировать государственные расходы без нарушения макроэкономического равновесия. В качестве доступного набора рассматриваются налоги на товары и услуги. Задача состоит в том, чтобы сформировать структуру налогов, минимизирующую индивидуальное налоговое бремя при данной величине сборов (R). Проблема оптимального налогообложения была впервые проанализирована в 1927 г. британским экономистом Ф. Рамсеем. Избыточное налоговое бремя будет минимальным, когда налогообложение разных товаров относительно сокращает производство и продажи этих товаров в одинаковой степени. То есть при одинаковом налогообложении физический объем производства каждого из товаров сокращается в одинаковой пропорции. Это утверждение называется правилом Рамсея. Или правило Рамсея ( правило обратных эластичностей): оптимальные ставки налогообложения товаров обратно пропорциональны величинам эластичности компенсированного спроса на них. Практическое применение правила Рамсея состоит в таком построении налоговой системы, чтобы большими ставками облагались те товары, которые характеризуются меньшей эластичностью. Рассмотрим пример графически. Допустим, существует спрос и предложение двух товаров. Линии предложения абсолютно эластичны, цены до введения налога одинаковы (Р0). На оба товара вводится специфический акциз в одинаковом размере (t), что ведет к смещению по вертикали линий предложения. Однако образовавшиеся точки равновесия после введения налогов будут отличаться равновесными значениями объемов продаж. Это происходит в результате того, что спрос в каждом случае характеризуется соответствующей эластичностью. На рис.3,а эластичность спроса меньше, чем на рис.3,б. Таким образом, одинаковое налогообложение двух товаров приводит к тому, что доход государства за счет акциза на второй товар будет меньше, а избыточное налоговое бремя больше, чем соответствующая величина для первого товара. Следовательно, необходимо дифференцировать акцизы на товары с учетом различий в эластичности спроса. Оптимальной будет такая структура налогов, при которой предельные величины избыточного налогового бремени в расчете на единицу величины сборов (R) одинаковы для всех облагаемых товаров. На рисунке видно, что общество имеет меньше потери от введения налога, если государство облагает большими налогами товары с низкоэластичным спросом (избыточное налоговое бремя в этом случае ниже, рис.3,а. Соответственно, уровень налогообложения товаров с высокой эластичностью спроса должен быть меньшим. Рис.3.Изыточное налогообложение при одинаковой величине налогов Аналогичной является ситуация для производителей, которые также несут потери от введения налогов. С точки зрения предложения, необходимо уменьшить налогообложение товара с низкой эластичностью предложения и увеличить налогообложение товара с высокой эластичностью предложения. Правило Рамсея описывает косвенные налоги, и ликвидировать их полностью невозможно, так как они формируют доходы государственного бюджета независимо от экономической конъюнктуры. Одним из направлений налоговой оптимизации является установление оптимальной налоговой ставки. Оптимальной считается такая ставка налога, при которой предельная полезность дополнительного полученных доходов превысит дополнительные затраты и потери общества. Если дополнительная полезность полученных налогов может выражаться в тех государственных услугах и общественных благах, которые станут доступными населению и повысят качество жизни, то предельные затраты включают чистые налоговые сборы, затраты по их сбору, ошибки и потери в сфере неэффективного управления, избыточное налоговое бремя. Очевидно, что при высоких общественных затратах введение новых налогов является крайне непопулярной и экономически необоснованной мерой. Другим направлением налоговой оптимизации является сочетание прямых и косвенных налогов, налогов на имущество, товары и доходы. Также важно уменьшить дестимулирующее воздействие налогов на трудовые условия, т.е. необходимо учитывать интересы активной и производящей части трудовых ресурсов, но при этом предусматривать возможность социальных выплат для менее обеспеченной части населения. Тема 7. Теория и практика расходов общественного сектора. План лекции. 1.Формы общественных расходов 2.Программы общественных расходов и сферы их действия 3.Общественные расходы и производство в государственном секторе. Контрактация. 1.Формы общественных расходов Общественные расходы представляют собой целевое использование ресурсов, сформированных в общественном секторе экономики и предназначенных для удовлетворения потребностей в общественных благах. Через инструмент общественных расходов осуществляется перераспределительная политика. Эти расходы используются: 1)для оказания социальной помощи особым категориям граждан (нетрудоспособным, малообеспеченным, безработным); 2)на осуществление социального страхования; 3)для организации производства и распределения общественных и смешанных благ. Формы общественных расходов: 1)финансирование затрат на содержание организаций общественного сектора; 2)осуществление закупок товаров или услуг для нужд государства (федеральных учреждений); 3)субсидирование предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок; 4)денежные выплаты и натуральные выплаты лицам, охваченным программами социальной помощи и социального страхования. Необходимость осуществления общественных расходов обусловлена провалами рыночной экономики. В частности, осуществление расходов на социальные нужды и программы социальной помощи не входит в сферу интересов субъектов частного обмена. Также рынок не заинтересован в длительных по срокам окупаемости проектах в области науки, образования и сохранения здоровья. В целом сферу действия задач общественных расходов как института экономики общественного сектора составляют три ключевые направления. Первое- это финансирование производства общественных, смешанных или социально значимых благ. Второе- это финансирование и организация различных программ социальной помощи той части российского населения, которая в ней нуждается (участники боевых действий, инвалиды, малоимущие и др.) Третье- это финансирование и обеспечение программ обязательного страхования в случае временной потери трудоспособности. Порядок организации и производства соответствующих благ и услуг в рамках общественного сектора целесообразно делегировать ключевому представителю потребителей- государству. В этом качестве государство может выступать, с одной стороны, как непосредственный производитель общественных благ и услуг, а с другойкак потребитель – монополист и инстанция, которая регулирует и контролирует условия производства и продажи. Государство помимо производства и поддержки сфер деятельности, связанных с непосредственным созданием общественных благ и услуг, осуществляет поддержку отдельных отраслей национальной экономики. Эффективно организованная система финансирования и производства общественных благ в части реализации общественных расходов является актуальной проблемой современной экономики. Выбор тех или иных форм осуществления общественных расходов определяется приоритетами социально- экономической политики, проводимой государством. При этом, с точки зрения общества, предпочтительность определенных форм расходов, объем их финансирования для исполнителя (государство) может противоречить интересам потребителя (населения). В таких условиях важно выстроить систему реализации общественных интересов по принципу ориентации на конкретные результаты, а не на процессное исполнение функций государства в области социальной сферы. Также необходимо учитывать, что государственное вмешательство в экономику может быть неэффективным, избыточным, сопряженным с провалами. 2. Программы общественных расходов и сферы их действия Общественные расходы можно представить в виде отрицательных налогов. Налоги перераспределяются между потребителями и производителями, изменяя значения цен потребительских товаров и доходность факторов производства. Действие программ общественных расходов аналогично с той лишь разницей, что они приносят выгоды, непосредственным реципиентам- тем, кто безвозмездно или на льготных условиях получает какие-либо блага или денежные средства за счет общественного сектора. Общий круг лиц, на которых распространяются положительные выгоды, называется сферой действия программ общественных расходов. Помощь безработным может оказываться через субсидирование работодателей, создающих новые рабочие места, или субсидирование образовательных учреждений. В этих случаях непосредственными получателями помощи являются не безработные, а работодатели. Однако выгоду в конечном итоге должны получить именно безработные, которые оказываются в сфере действия программы. Другой пример- программа льготных займов на получение платного высшего образования. Целью данной программы является облегчение доступа к высшему образованию наименее обеспеченному населению. Однако если бы займы покрывали только плату за обучение, то они оказались бы не слишком привлекательными для тех, кто вынужден ежедневно зарабатывать себе на жизнь. В итоге выгоды достались бы в основном тем молодым людям, родители которых принадлежат к средним слоям, большинство из которых может получить доступ к образованию и без таких займов. Социальные программы в зависимости от вовлечения в них населения различаются по типам охвата. Так, программы, ориентированные на значительную часть населения, являются универсальными. Программы, объектом которых выступают определенные группы, называются целевыми, а программы, направленные на поддержку бедного населения, являются адресными. Субсидия- это один из основных способов, применяемых государством для достижения определенных социально- экономических целей. Целью предоставления субсидий является компенсация провалов рынка через механизмы перераспределения доходов. Субсидирование как инструмент регулирования поведения рыночных субъектов оказывает воздействие на цены производителей, цены потребителей, способствует снижению потребительских или производственных издержек за счет предоставления прямой или косвенной поддержки со стороны государства. Примерами предоставления субсидий является натуральная помощь, льготы, сертификаты и денежные выплаты. Все реализуемые в виде субсидирования социальные программы имеют различную эффективность, большинство из них ведут к снижению экономической активности. Кроме того, затраты государства связанные с предоставлением возможности населения участвовать в таких программах, могут быть значительными и не покрывать тот социальный эффект, который является их целью. Программы повышения благосостояния Большинство программ по социальному обеспечению связано с перераспределением дохода. Перераспределение дохода может осуществляться как в денежной, так и в натуральной форме. Перераспределение благ в натуральной форме осуществляется в виде предоставления продовольственных талонов, продуктовых наборов, товарных сертификатов. Перераспределение благ в натуральной форме является неэффективным способом социальной поддержки потому, что человек лишается возможности самостоятельно распоряжаться своими тратами, деньги позволяют сохранить независимость и чувство собственного достоинства. Разные программы благосостояния с различными нормами включения пользователей в их число часто приводит к искажению стимулов к эффективной деятельности (снижают заинтересованность в работе, вызывают антимотивационный эффект. Поэтому, большинство жилищных программ предусматривает, что как только доход индивида увеличивается свыше определенного уровня, рассматриваемое лицо выпадает из числа пользователей. В целом среди программ повышения благосостояния выделяют программы двух типов: 1)превентивные, обеспечивающие преодоление условий низкого уровня жизни за счет активной социально- экономической политики (рост эффективности рынка труда, образовательные программы и т.д.); 2)социальной поддержки или помощи (социальное обслуживание, социальные пособия, субсидии и др.). Различают три типа программ социальной помощи: 1.Программы адресной социальной помощи, ориентированные на конкретную социальную группу. 2.Программы самоадаптации, ориентированные на результат. 3.Программы по поддержанию определенного социального приемлемого уровня жизни. Любая социальная программа может быть основана на различных принципах выбора целевой группы. Например, безадресные программы, когда блага предоставляются всем гражданам независимо от пола, возраста и социального положения. Есть программы, предоставляемые по принципу самоадресации, т.е. когда нуждающиеся граждане сами обращаются за помощью (поддержка многодетных семей, нуждающихся семей с детьми, единовременное пособие при рождение ребенка). Также существуют программы, основанные на категориальном отборе, когда услуга или помощь предоставляется определенной группе населения. Часто такие программы ориентированы на решение конкретных социальных или демографических задач. Наибольший социальный эффект имеют программы социальной помощи, предоставляемые по принципу адресности. Необходимость осуществления адресного подхода к предоставлению социальной помощи обусловлена:  социальной значимостью обеспечения помощи нуждающимся категориям населения;  нехваткой бюджетных средств для предоставления всех услуг всему населению;  перераспределением средств в пользу граждан с более низкими доходами;  обеспечением равного доступа к социальным услугам различным группам населения (инвалиды, вынужденные переселенцы и т.п.) Основными принципами, лежащими в основе реализации адресного подхода, являются:  заявительный характер о нуждаемости;  дифференцированный подход к определению форм и видов социальной помощи в зависимости от материального положения, возраста, состояния трудоспособности и иных обстоятельств. Согласно российскому законодательству, адресными называются такие программы бюджетных расходов, которые направлены на поддержку малоимущих или социально уязвимых граждан и семей. В реализации адресного подхода к предоставлению социальной помощи важным моментом остается выявление целевой группы и развитие методов обеспечения адресности. Программы повышения благосостояния должны обеспечивать справедливость, равноправие, их задача состоит в выравнивании доходов, доведения уровня жизни до социально приемлемых условий, соответствующих статусу социального государства. Процессы перемещения выгод от общественных расходов закономерно связаны с их искажающим действием. Искажающее вызываемыми ими действие эффектами программ общественных замещения. Допустим, расходов обусловлено государственные средства распределяются случайным образом и поэтому фактически имеют характер грантов. При таких обстоятельствах влияние оказывается только на доходы получателей и чистые потери не возникают. Однако, на практике выплаты из государственных средств используются в первую очередь как инструмент преодоления малообеспеченности. Поскольку выплаты зависят от дохода, они неизбежно сказываются на выборе между трудом и досугом. Чрезмерные социальные выплаты ведут к действию эффекта антимотивации участия их получателей среди экономически активного населения. Обычно выплаты уменьшаются с ростом дохода. 3.Общественные расходы и производство в государственном секторе. Контрактация На практике государственное финансирование и производство в общественном секторе выступают в различных сочетаниях (табл.1) Таблица 1 Частное и общественное финансирование производства в общественном секторе Производитель Финансирование Частное Частный Продукты (кроме Государственное питания закупок содержания Канцелярские для принадлежности учреждений общественного сектора) Государственный Коммунальные Услуги услуги, услуги и товары, обеспечению производимые на совместного партнерства содержание (строительство мостов и др.) по обороны основе общественного и порядка, объектов дорог, социальной инфраструктуры (здравоохранение, образование, наука и др.) Частное и общественное финансирование нередко сочетаются. Например, ж/д транспорт в России эксплуатируется государством, но частные корпорации активно работают в этой отрасли. Строительство новых зданий для государственных нужд ведется по контрактам с частными фирмами, но строительные работы осуществляются и государством, например, строительство воинских частей. Совместно осуществляется финансирование коммунальных услуг (субсидирование, налоговые льготы). Государство, предоставляя льготы, отказывается в пользу организации от средств, которые могут подлежать зачислению в бюджет. Для случая регулирования производства общественных благ, или экстерналий, необходима принудительная реаллокация ресурсов из одних отраслей в другие. Инструментом реализации реаллокативной функции государства являются налоги, бюджетные ассигнования, субсидии, льготы. Организация производства в государственном секторе является результатом наличия (господства) естественной монополии (ж/д транспорт, коммунальные службы) и асимметричности информации (здравоохранение). Элементами регулирования выступают стандарты, нормативы, перечни деятельности или видов товаров и услуг, допускаемых к применению. В связи с сокращением участия государства в производственной деятельности широко развивается такая форма сочетания государственного финансирования и частной деятельности отдельных организаций, как контрактация. Контрактацию понимают также как форму приватизации в странах с развитой рыночной экономикой. Современная тенденция такова: происходит стабилизация ответственности государства за аллокационные и перераспределительные процессы одновременно при сокращении производственной активности. Такое сочетание достигается посредством государственных заказов и закупок. Широкое распространение контрактации привело к формированию полугосударственного сектора, который образуют частные коммерческие и некоммерческие организации с производственными программами, ориентированными на государственные контракты. В настоящее время контрактная система, как правило, используются для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей. Контрактация способствует заинтересованности предпринимателя в экономии средств. Однако, если например, в контракте указан объем услуг, но недостаточно конкретно оговорены их качественные параметры, резервом экономии может стать снижение качества. Когда услуги оказываются под прямым административным контролем, существует зависимость производителей от пожеланий и предпочтений конечных потребителей. В некоторых случаях (уборка мусора, поставка питания пациентам больницы, пожарная охрана), требования к качеству четко определены. В таких сферах деятельности использование контрактации наиболее эффективно. В сфере образования, здравоохранения четко регламентировать требования к качеству услуг или выполняемых работ затруднительно. Ваучеры на образовательные услуги (государство- семья- школа) – элементы контрактов рыночного взаимодействия с субсидируемым спросом. Если покупателем услуг является государство, то возникает монопсония. Разновидности ваучерных систем используются в системах государственного страхования ( обязательное медицинское страхование). Провалы: сдерживающим фактором может выступать асимметричность информации (для потребителя услуг), иначе интересы потребителей будут незащищены как в случае государственного контроля за качеством. Административные издержки: необходимость управления поведением исполнителя (проблема принципала- агента. Эта проблема возникает тогда, когда невозможно предотвратить последующую ситуацию информационной асимметрии, которая возникает в ходе исполнения контракта). Существует риск распределения обязательств между сторонами, вступающими в контрактные отношения. ТЕМА 8. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕРЕРАЛИЗМ ПЛАН ЛЕКЦИИ 1.СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ЕГО МОДЕЛИ 1.1.Проблемы бюджетного федерализма: вертикальное и горизонтальное выравнивание 1.2.Модели бюджетного федерализма 2.БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1.Особенности бюджетного федерализма в РФ 2.2.Формы организации межбюджетных отношений в РФ 3.ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ 3.1.Проблемы бюджетного федерализма в РФ 3.2.Перспективы и пути совершенствования бюджетного федерализма в РФ 1.СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ЕГО МОДЕЛИ Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще, и в такой области, как финансовое право. Только бюджетные взаимоотношения между центром и регионами удостоились специального термина – бюджетный федерализм, хотя экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависит именно от финансовых отношений. Нет лучшего способа управления, чем управление с помощью денег. Нарушения принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики. Без реорганизации финансовых отношений невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной сфере, ни безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы. Такая реорганизация финансовых отношений, в частности – межбюджетных, возможна только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования и правообеспечения. Необходимость правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами, что приведет к обеспечению баланса интересов в системе государства. Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживание государства и экономики. Бюджетный федерализм, или фискальный федерализм (от слова «фиск» казна) - это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма. Назначение федерализма заключается в сочетании интересов федерации в целом и каждого отдельного ее субъекта. А одним из инструментов достижения такого баланса интересов является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, обеспечения их доходами, а также предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России. Бюджетный федерализм - устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах. Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. То есть - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней. В настоящее время в мире к федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся свыше 20 государств: Швейцария, Германия, США, Канада, Россия, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия, Индия. Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условий наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого необходимо: 1)четко распределить расходные функции между уровнями власти; 2)закрепить за ними соответствующие источники финансирования; 3)сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) регионам. Различные страны задачу выбора модели бюджетных отношений решают поразному. В итоге эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а чётко сбалансированной системой, сформированной с учётом всех этих факторов и строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран со значительной степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, Межбюджетные организации отношения и осуществления организуются в любом бюджетного процесса. государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных основах (принципах). Условно принято различать: 1)унитарные бюджетные системы; 2)федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. 1.1.Проблемы бюджетного федерализма: вертикальное и горизонтальное выравнивание Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса. Эта система отношений представляет собой особые межбюджетные отношения, которые возникают на основе движения бюджетных ресурсов. Проблемы бюджетного федерализма решаются главным образом при осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации. Выделяют две основных проблемы организации бюджетного федерализма: проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти. 1)Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом. Связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти. Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами. В настоящее время в России бюджетные полномочия и расходы бюджетов нечетко определены действующим законодательством и нет полного разграничения полномочий и расходов, установленных законом. Это связано с тем, что в бюджетном законодательстве установлена слишком общая система разграничения полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета. Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность вышестоящим органам власти произвольно определять бюджеты, за счет которых финансируются государственные расходы, и не предоставлять для совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе. Это приводит к неравномерному распределению расходов в бюджетной системе. Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней. Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: 1)централизованные; 2)децентрализованные; 3)комбинированные. При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму. Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом. Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты: а)использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания; б)повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти; в)значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов. Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов. По сути, оно означает недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг. 2) Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения. Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно: а)однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам; б)наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками; в)вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. 1.2.Модели бюджетного федерализма В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной. 1. Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов. Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллокационную эффективность и экономический рост. 2. В условиях германской модели характерной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между территориями с различными доходами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные распределены полномочия в между соответствии с всеми уровнями принципами власти классического в Германии бюджетного федерализма. Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. Конституция Германии говорит о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения. 3. Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, налог на добавленную стоимость. В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. В канадской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, важную роль играют процессы повсеместного жизнедеятельности выравнивания населения. Это социально-экономических задача как общенациональных, условий так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня. Для Российской Федерации на данный момент характерен процесс развития межбюджетных отношений с использованием опыта стран, которые построили оптимальную систему бюджетного федерализма и добились реального успеха в региональном выравнивании. В России за основу межбюджетных отношений взята германская модель бюджетного федерализма. В 2004 году в Бюджетном кодексе закрепили доли бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях, но при этом учитывались российские особенности налоговой системы. 2.БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1.Особенности бюджетного федерализма в Российской Федерации Под бюджетным федерализмом в РФ понимаются отношения между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и налоговых доходов, распределения и перераспределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований. Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами - основной принцип федерализма, предусмотренный в ст. 11 Конституции РФ, федеративных и иных (двусторонних) договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. В главе 3 Конституции РФ перечислены все субъекты Российской Федерации. Всего 89 субъектов - республики в составе РФ; края, области, в том числе одна автономная область, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); автономные области и округа. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом субъекта РФ. Согласно ст. 71 Конституция РФ в ведении Российской Федерации находятся: 1)федеральная государственная собственность и управление ею; 2)установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; 3)установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; 4)федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; 5)федеральные фонды регионального развития; 6)внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; 7)внешнеэкономические отношения РФ; 8)оборона и безопасность. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (в соответствии со ст. Конституции РФ): 1)вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; 2)разграничение государственной собственности; 3)координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение; 4)установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; 5)установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; 6)координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Местное самоуправление Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Функции органов местного самоуправления: 1)самостоятельно управляют муниципальной собственностью; 2)формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; 3)устанавливают местные налоги и сборы; 4)осуществляют охрану общественного порядка; 5)решают иные вопросы местного значения. Эти органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Развитие федерализма в России предполагает: а)учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ; б)соблюдение федеральных законов РФ; в)повышение исполнительной дисциплины; г)обеспечение единого правового пространства Российской Федерации. Бюджетный федерализм представляет собой базу, на которой установлены межбюджетные отношения. Принципы бюджетного федерализма чётко выявляются и воплощаются через систему межбюджетных отношений. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 6) межбюджетные отношения являются взаимоотношениями между публично-правовыми образованиями по проблемам урегулирования бюджетных правоотношений, организации и исполнения бюджетного процесса. В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует определение бюджетного федерализма. Понятие бюджетного федерализма бюджетного устройства нормативно-правовом и системы установлении федеративного бюджетных как элемента государства прав и состоит обязанностей в трех равноправных сторон – федеральных органов власти, региональных органов власти и местных органов власти, а также правил их сотрудничества на этапах бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), а также методов распределения бюджетных ресурсов меж звеньями бюджетной системы государства. На сегодняшний день весьма важно для РФ осознание того момента, что эффективная модель бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений является компромиссом (а не бюджетным соперничеством), продуктом синтеза экономико-финансовых интересов страны, населения и бизнеса. В последние годы в РФ происходили значительные изменения в сфере управления межбюджетными отношениями бюджетов разных уровней. Все изменения происходили в границах Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ и Программы развития бюджетного федерализма в РФ . Выделяют положительные стороны в области разделения бюджетных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, включая определение на правовой базе нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы для обеспечения стабильных доходных источников для всех бюджетов. Рисунок 1 – Конституционная модель бюджетного федерализма в РФ Одним из недостатков в реализации федерализма является несоответствие законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 8 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента РФ. Согласно Указу Президента полномочный представитель федерального округа выполняет следующие функции: 1)обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе; 2)организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями; 3)разрабатывает совместно с межрегиональными экономическими ассоциациями программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; 4)организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; 5)согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа; 6)принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; 7)вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ. Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса, при формировании бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах: 1)законодательном разграничении полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов; 2)обеспечении органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций; 3)обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы; 4)самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти; 5)организации межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы РФ. В основе межбюджетных отношений лежат следующие положения: 1)распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы - закрепление расходов за федеральным бюджетом, за бюджетами субъектов Федерации, за местными бюджетами; 2)разграничение (закрепление на постоянной основе и распределение по временным нормативам) доходов по уровням бюджетной системы РФ; 3)равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; 4)выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом; 5)равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ Межбюджетные отношения ныне строятся в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений». 2.2.Формы организации межбюджетных отношений в РФ Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие и путем предоставления различных форм финансовой помощи. Финансовая помощь - это денежные средства, которые предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и, во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг. Финансовая помощь может также предоставляться на финансирование отдельных целевых расходов. К таким расходам относится финансирование федеральных целевых программ, которые имеют совместные источники финансирования из разных бюджетов. Сюда же относятся капитальные расходы, и расходы, передаваемые из бюджетов других уровней. Финансовая помощь может быть предоставлена также на финансирование кассовых разрывов. Основные виды финансовой помощи: 1)Дотации. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. 2)Субвенции. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов. 3)Субсидии. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия. 4)Целевые бюджетные кредиты. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования. 5)Бюджетные ссуды. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной и безвозмездной или возмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов. Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете: 1) Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом. 2) Фонд регионального развития. Из этого фонда выплачиваются субвенции и субсидии для финансирования капитальных расходов региональных бюджетов, уставленных федеральными целевыми программами. А также в этом фонде предусмотрены субвенции и субсидии по целевым программам субъектов РФ при недостатке у них собственных средств. 3) Фонд компенсаций. Из него выдаются также субвенции и субсидии для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др. 4) Фонд развития региональных финансов. Он создан для финансирования отдельных субъектов РФ, которые наиболее эффективно проводят экономическую реформу и реформу бюджетной системы. Источником этого фонда являются средства, которые выделяются Международным банком реконструкции и развития. Средства распределяются на конкурсной основе среди субъектов РФ. Как правило, это ежегодно не более 5-8 субъектов РФ. 3.ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ 3.1.Проблемы бюджетного федерализма в РФ Наиболее важным признаком, характеризующим федеративное устройство России, является единство финансовой политики и бюджетной деятельности на всех уровнях Федерации и субъектов. Неизменность любой федерации в большей мере зависит от устойчивого регулирования внутри федеративных отношений. Фискальный федерализм здесь можно рассматривать как принцип, в соответствие с которым регулирование финансовых отношений между бюджетами разных уровней должно быть направлено на укрепление федеративных отношений в государстве. Федеративное устройство России отличает отсутствие правовой регламентации взаимосвязей между целым и составляющими частями. Главным моментом в бюджетной деятельности субъектов РФ является преобразование территориальной части государства в реально функционирующую единицу Федерации . Законодательство, которое на данный момент существует и действует в рамках Российской Федерации и регулирует бюджетные отношения между РФ и ее субъектами, далеко от идеала. В нем существует ряд упущений, которые негативно сказываются на многих процессах в различных сферах. Так, например, выделяют «ассиметричные федеративные межбюджетные отношения», которые образуются в результате наличия конституционного и договорного способов разграничения бюджетной обязанности между федерацией и ее субъектами одновременно. Отсутствует также четкое разграничение компетенции между уровнями власти и самоуправления. Всё это приводит к неблагоприятным последствиям в отношениях между уровнями власти. Наряду с этим в России существует проблема, которая связана с взаимоотношениями федерального центра и регионов. Устранение советской системы административно-политических отношений вызвало потребность в новой системе, которая так и не сформировалась по сегодняшний день. Острым вопросом является отсутствие стратегии в строительстве истинного федеративного государства в РФ, что обусловлено некорректным восприятием понятия фискального федерализма в целом, а также сущности фискального федерализма, в частности. Ввиду всего этого, в условиях становления рыночной экономики и становления российской государственности, одним из актуальных становится вопрос о разграничении функций федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также установления правовых отношений между звеньями финансовой системы всей страны. Межбюджетные отношения в большей степени воздействуют на экономическую ситуацию и темпы экономического роста как в регионах, так и в стране в целом, на социально-политическую обстановку, на интенсивность и направленность миграционных потоков. При этом остро встает проблема соответствия налоговых поступлений поставленным финансовым задачам центра и субъектов федерации. Взаимоотношения между центром и регионами в РФ с каждым годом становятся все более напряженными. Это можно объяснить спадом производства и сокращением объемов бюджетов. Даже если речь идет о минимальных необходимых расходах, то они тоже тяжело реализуются в рамках экономики нашей страны. Конституция устанавливает разграниченность и автономность бюджетов разных уровней. Определение таких общих принципов дает право говорить о существовании конституционной модели бюджетного федерализма. Особую роль в конституционной модели играют совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они ограничивают возможности центра и регионов, но с другой, они определяют их взаимосвязь и взаимозависимость, устанавливая единство систем: бюджетной и налоговой. Эффективное межбюджетное взаимодействие центра и регионов дает возможность решать сложные задачи экономическими методами. В последнее время в России органы местного самоуправления, наделенные финансово правами, стали обязательной составляющей системы государственного управления. Увеличилась роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе, и, как следствие, растет значимость местных бюджетов. Немаловажной проблемой в рамках развития бюджетного устройства РФ является пересмотр существующих отношений между бюджетами различных уровней. Для России на современном этапе развития большую роль играет проблема учреждения бюджетного устройства, которое в свою очередь базируется на принципах фискального федерализма. Под бюджетным федерализмом подразумевается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти, основанная на следующих принципах: 1)автономность бюджетов разных уровней; 2)наличие особых методик разрешения конфликтов между уровнями власти, а также достижение компромиссов по вопросам налогово-бюджетной политики; 3)формализованные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой поддержки. Бюджетный федерализм это одно из наиболее сложных направлений экономических реформ. В России в настоящее время осуществляются достаточно медленными темпами шаги к становлению истинно федеративных отношений между бюджетами разных уровней. Но, не смотря на это, основы к их формированию уже были созданы, также стоит отметить, что определенные успехи в развитии фискального федерализма были достигнуты, не смотря на ряд проблем, которые также имеют место быть. Можно выделить следующие задачи, которые могли бы помочь развитию эффективной экономико-бюджетной политики на территории РФ: 1)необходимо совершенствовать систему разграничений компетенции между уровнями власти и самоуправления и в этом случае отношения между уровнями власти не будут иметь неблагоприятных последствий; 2)сделать более доступной миграцию населения между территориями РФ, с целью выбора выгодных для людей условий проживания (налогов, жилья и тд.). Все регионы так или иначе должны быть заинтересованы в притоке населения, особенно, если речь идет о слабо населенных и слаборазвитых регионах. Для этого, им необходимо предоставлять более выгодные условия проживания, сюда же можно отнести предоставление выгодных для «мигрантов» условий ведения бизнеса; Таким образом, регионы будут становиться более развитыми и конкурентоспособными, соответственно будет увеличиваться приток людей на территорию того или иного региона. Все это, в долгосрочной перспективе, ведет к снижению доли выделяемых дотаций на развитие регионов и как следствие снижение доли нагрузки на федеральный бюджет; 3)укрепление федеративного государства с помощью более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами; 4)передача некоторого объема функций (полномочий) на региональный уровень, что обеспечит большую долю самостоятельности регионов. На фоне увеличения полномочий у субъектов может появиться желание о большей автономности. 3.2.Перспективы и пути совершенствования бюджетного федерализма в РФ Ключевую роль в становлении «эффективной экономики» играют вопросы упрочения финансовой базы регионов и муниципальных образований, базирующихся на основе принципов фискального федерализма. Если механизм межбюджетных отношений построен рационально, то функции бюджетов различных уровней будут в наибольшей степени эффективны. Распределение расходных полномочий - это основа взаимоотношения бюджетов. Первоцелью в Российской Федерации должно быть укрепление федеративного государства с ключевыми элементами в сторону более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами. Стоит отметить немаловажный факт того, что в Бюджетный кодекс были внесены некоторые изменения, которые затрагивают внедрение новой бюджетной классификации и перехода к программному бюджету - в качестве преобразований в законодательной сфере. Также субъектам РФ и муниципальным образованиям было дано право переходить на программную структуру. Это говорит о введении новых целевых статей расходов и группировку по государственным программам. Была проведена работа по созданию государственных программ Российской Федерации. По каждой из 41 программ, существующих и одобренных Правительством РФ, есть объемы расходов в рамках формирования долгосрочной бюджетной стратегии. Одним из важнейших элементов любой государственной программы является взаимодействие с субъектами РФ. Экономическая политика государства весьма разнится в зависимости от развитости или ее отсутствии регионов. Для слаборазвитых - это в первую очередь участие Федерации в создании условий для привлечения инвестиций, а также разработка системы финансовой поддержки. Если говорить о развитых регионах, то здесь стоит отметить, что политика основывается на принципах долевого участия в коллективных проектах. 30 марта 2015 года Премьер-министр РФ Дмитрий Анатольевич Медведев подписал Постановление правительства РФ от 30.03.2015 №292 «О дополнительных условиях и порядке проведения в 2015 году реструктуризации обязательств субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам» Согласно постановлению правительства, региону-должнику будет предоставляться отсрочка по погашению задолженности по бюджетным кредитам с переносом погашения задолженности по основному долгу и начисленным процентам на период с 2025 по 2034 год включительно, ежегодно равными долями, с возможностью её досрочного погашения. Возможностью реструктуризации задолженности сможет воспользоваться 71 субъект Федерации, расходы которых на погашение долговых обязательств будут сокращены на общую сумму 93,8 млрд. рублей, в том числе в 2015 году – 51,7 млрд. рублей, в 2016 году – 39,7 млрд. рублей, в 2017 году – 2,4 млрд. рублей. Реструктуризация задолженности позволит стабилизировать ситуацию со сбалансированностью бюджетов Федерации, снизит долговую нагрузку на региональные бюджеты и будет способствовать повышению их устойчивости. Единовременно проходит работа по укреплению субсидий в рамках государственных программ для уменьшения их количества. Все это ведется к тому, чтобы иметь лишь одну субсидию в рамках государственной программы, которая позволит существенно увеличить автономность субъекта. Реализация действий в области образования в перспективе нацелена на повышение качества образования, и в то же время его доступности для населения. Реализуемые меры в сфере образования предоставляет возможность для повышения качества «человеческого капитала». Политика в области здравоохранения согласно «Концепции развития здравоохранения до 2020 года», направлена на улучшение многих факторов, важнейшим из которых является «состояние здоровья населения» путем улучшения доступности и качества медицинской помощи, за счет улучшенных условий предоставления медицинских услуг. Внедрение инновационных технологий («информатизация»), стандартизация, автоматизация и многое другое также входит в обязательные условия политики преобразования представленной сферы. Таким образом, увеличение количества программ, которые затрагивают различные вопросы, говорит об увеличении влияния государства в области экономики. Тематическая направленность программ в последнее время демонстрирует пристальное внимание государства к системе межбюджетных отношений, а также к проблемам развития экономического федерализма. Существует большое количество затруднений в реализации программ и их сопоставлении с законодательством по времени. Часто получается так, что цели и действия, согласно различным программам не реализуются до конца. Путем решения подобной проблемы может стать определение принципов эффективности программ, а также через законодательное закрепление правил их реализации. На данном этапе развитие фискального федерализма в РФ зависит в большей степени от способности государства как единого целого преодолеть существующие проблемы в различных областях. Решение проблем бюджетного федерализма в итоге позволит стабилизировать представляется рыночную необходимым экономическую фискальный систему. федерализм Поэтому соединять с макроэкономической политикой рыночных реформ. Параллельно со всеми действиями, направленными на эффективную финансовую политику, необходимо провести финансовую децентрализацию, которая предоставит регионам дополнительные средства для реализации этих полномочий. Возвращаясь к передаче большого объема полномочий регионам, стоит отметить некоторые немаловажные моменты, возникающие в ходе реализации некоторых поставленных задач. По словам Д.Н. Козака (Заместителя Председателя Правительства) полномочий «возможности субъектов перераспределения РФ по уже существенному исчерпаны. полномочий расширению Поэтому предлагается собственных реформу ограничить в части масштабным делегированием федеральных мандатов субъектам РФ ». Если вести речь о перспективах развития бюджетного федерализма, то следует отметить понятие «Единая субвенция» на территории РФ. Суть предложения состоит в том, чтобы консолидировать в рамках единой субвенции нынешний объем субвенций, который составил 250 миллиардов рублей. Власти регионов получат возможность самостоятельно определять для себя приоритеты расходования. В случае же образования экономии оставлять ее себе. Однако, исполнительной поскольку власти за соответствующими сохраняется общая федеральными ответственность за органами реализацию делегируемых полномочий, их влияние и возможности предложено усилить. Например, наделить их правом давать поручения соответствующим региональным органам, отменять их акты, вносить губернаторам представления об отстранении от должности руководителей этих органов. На тему введения «Единой субвенции» есть множество различных и противоречивых мнений. Многие считают, что на данном этапе регионы наглядно оценивают, как финансируется каждое полномочие и в курсе того, «что и сколько стоит». Многие регионы выдвигают жалобы, ввиду недостатка финансовых средств на исполнение переданных им полномочий. Зачастую выдвигаемые «обвинения» справедливы, но случается, что нет. Если произойдет слияние финансовых средств воедино, то регионам будет достаточно сложно произвести оценку объемов расходов на то или иное полномочие. Сюда же можно отнести факт того, что им будет гораздо сложнее обосновывать необходимость увеличения доли этих расходов.