Централизованная публичная администрация

Лекция темы 4. ЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ ПУБЛИЧНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ Вопросы 1. Понятие централизованной публичной администрации. 2. Вспомогательный аппарат правительства и главы исполнительной власти 3. Министерства 4. Ведомства 5. Организация работы министерств и ведомств Текст лекции 1. ПОНЯТИЕ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Централизованная публичная администрация строится на основе централизации – иерархии, подчиненности одних органов другим. По общему правилу, органы централизованной публичной администрации иерархически подчинены правительству, подотчетны ему и несут перед ним ответственность за свою деятельность. Централизованная публичная администрация – основа государственного аппарата. Она обеспечивает политическое единство государственного управления. В централизованную администрацию включаются аппарат правительства и аппарат главы исполнительной власти, министерства, подчиненные правительству или министерствам ведомства, а также их территориальные органы. 2. АППАРАТ ПРАВИТЕЛЬСТВА И ГЛАВЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Правительство наряду с парламентом и главой государства определяет политику страны и потому решает государственно-политические задачи. Оно выполняет также и административные функции, связанные прежде всего с руководством публичной администрацией. Для обеспечения деятельности правительства создается его вспомогательный аппарат.1 Первоначально аппарат правительства учреждался на основе актов главы государства или главы правительства. В настоящее время наблюдается тенденция законодательного регулирования статуса аппарата правительства. • Так, Конституция Швейцарии 1999 г. закрепляет функции Федеральной канцелярии Федерального совета (правительства Швейцарии). • В ряде стран статус аппарата правительства определяется в законах о публичной администрации (например, в Органическом законе о Федеральной публичной администрации Мексики 1976 г.), • в одном или нескольких законах (в законах Японии об организации государственного управления 1948 г. и о создании канцелярии кабинета 1999 г.). Вспомогательный аппарат правительства обеспечивает поступление независимой, объективной информации, проведение комплексных аналитических исследований. Аппарат правительства помогает политическим руководителям, действующим в системе исполнительной власти, наладить взаимодействие не только с чиновниками публичной администрации, но и с другими ветвями государственной власти, содействуя тем самым реализации на практике принципа разделения власти (через взаимное информирование, поиск компромиссов при принятии правительственных решений и т. д.). Аппарат правительства – понятие собирательное. Название, состав аппарата, ор­ганизационно-правовые формы его деятельности зависят от формы правления, сложившейся в конкретной стране, от утвердившегося там государственно-политического режима и ряда иных факторов, отражающих национальную и историческую специфику административной деятельности в данном государстве. В одних странах аппарат правительства может выполнять чисто технические функции, в других - фактически подменять правительство. В Великобритании Секретариат кабинета (Cabinet Office)2 обеспечивает координацию деятельности публичной администрации. Секретариат работает под общим руководством премьер-министра и под непосредственным управлением Министра Секретариата кабинета. В состав Секретариата входят чиновники в ранге постоянных секретарей, их заместители и помощники. Одни из них являются постоянными сотрудниками Секретариата, другие «прикомандированными» из министерств для выполнения определенных задач сроком на несколько лет3. Секретариат премьер-министра оказывает помощь организационного характера непосредственно премьер-министру. Этот небольшой по численности орган формируется премьер-министром в соответствии с его потребностями. Как правило, в него входят секретарь по связям с общественностью, советники по иностранным делам, по вопросам обороны и экономики. Во Франции структура вспомогательных правительственных органов обусловлена дуализмом организации правительственной власти. В соответствии с Конституцией Франции 1958 г. главой исполнительной власти может быть, в зависимости от расстановки политических сил в парламенте, как президент, так и премьер-министр. В связи с этим наряду со вспомогательным аппаратом президента создается во многом дублирующий его вспомогательный аппарат премьер-министра. Кабинет президента Франции4 объединяет генерального секретаря, директора кабинета, чуть более 40 советников по внутриполитическим вопросам, 10 помощников по военным делам, 3 координатора по вопросам борьбы с терроризмом, а также 12 административных служб, в том числе службу протокола, пресс-службу, службу по телекоммуникациям и информации. Состав Кабинета премьер-министра установлен Постановлением Премьер-министра от 20 июня 2017 г.5 Он структурно воспроизводит аппарат президента и включает руководителя кабинета, руководителя военного кабинета, 48 советников по внутриполитическим вопросам советников и нескольких других чиновников. О конкретных формах работы личного аппарата главы государства и премьер-министра известно немного прежде всего из-за конфиденциального характера соответствующей информации. Сложившаяся в Германии «канцлерская демократия», наделяющая главу правительства обширными полномочиями, предопределила особый статус Ведомства федерального канцлера (Bundeskanzleramt)6 – органа, имеющего полномочия практически по всем направлениям деятельности правительства. Руководит работой Ведомства статс-секретарь, исполняющий одновременно функции статс-секретаря федерального правительства. Его полномочия закреплены в Регламенте федерального правительства Германии: подготовка проектов ответов на обращения к канцлеру федеральных министров, программы координационных совещаний федерального канцлера с главами правительств земель и др. Ведомство федерального канцлера обеспечивает «единую линию» в деятельности правительства. Особую, во многом исключительную роль в системе публичного управления играет аппарат президента США, который прошел эволюцию от небольшого штата личных помощников до системы органов, фактически выполняющих функции правительства. Американские президенты всегда имели личных помощников. Первоначально эти работники находились на содержании самого главы государства. Так, Дж. Вашингтон из собственных средств оплачивал труд своего племянника - единственного помощника главы государства, занятого в течение полного рабочего дня. Работу лиц, обслуживающих Президента, Конгресс начал финансировать только с 1857 г., предусмотрев специальные ассигнования из средств федерального бюджета. Долгое время штат личных помощников Президента был минимален: четыре человека при А. Линкольне (1861-1865 гг.); немногим больше - в начале ХХ в.: секретарь, клерк, надзиравший за сотрудниками Белого дома, два помощника (по делам армии и по делам военно-морского флота), а также несколько помощников по обработке почты. Помощники выполняли лишь отдельные технические функции, президенты сами осуществляли повседневную работу. Так, Президент Дж. Кливленд (1893-1897 гг.) лично отвечал на телефонные звонки, а В. Вильсон (1913-1921 гг.) сам печатал многие из своих речей. Изменил статус помощников главы государства выдающийся реформатор ХХ в. Франклин Делано Рузвельт (1933-1945 гг.). В 1930-е годы в связи с проведением политики «нового курса» возникла необходимость увеличения штата личных помощников Президента. Закон о реорганизации исполнительных органов 1939 г. предоставил Президенту право проводить реорганизацию не каждого федерального органа в отдельности, а всей системы федеральных исполнительных учреждений. Реализуя вверенные ему полномочия, Ф. Рузвельт исполнительным приказом 1939 г. создал Исполнительное управление Президента (Executive Office of the President)7, непосредственно подчиненное главе государства. В состав Управления вошли четыре учреждения с 37 служащими – ближайшими помощниками и советниками Президента, оказывающими ему содействие в разработке и осуществлении государственной политики. Создание Исполнительного управления Президента (ИУП) решало две основные задачи: • расширение консультативной и экспертной помощи Президенту; • выведение помощников Президента из-под контроля со стороны Конгресса. На советников и помощников главы государства была распространена привилегия исполнительной власти – право на конфиденциальность своей деятельности, предоставляющая возможность отказывать Конгрессу в предоставлении материалов и даче показаний перед его комитетами. Сначала только Президент, а с 1939 г. и его помощники получили право самостоятельно принимать решения и не представлять органам других ветвей власти предварительной информации, если это напрямую не касается исполнения законодательных предписаний или совершенных преступлений8. Вплоть до 1974 г. президенты толковали привилегию исполнительной власти как неограниченное, абсолютное право. В настоящее время считается, что она предполагает конфиденциальность только информации, связанной с национальной безопасностью. В течение всего времени своего существования ИУП укрепляло влияние на Президента, приобретая все новые функции. Первоначально ИУП занималось координацией управленческой деятельности по подготовке президентских программ. Затем оно стало активно участвовать в процессе принятия важнейших политических решений, поскольку Президент доверял своим помощникам не только экспертную оценку предложений, но и подготовку актов главы государства. В годы второй мировой войны двум управлениям (по чрезвычайным ситуациям и по экономической стабилизации), созданным в качестве постоянных структур ИУП, было поручено реализовывать соответствующие президентские программы. Так структурные подразделения ИУП приобрели распорядительные функции, которые ранее предоставлялись лишь самостоятельным органам исполнительной власти. Во второй половине ХХ в. ИУП стало играть роль надминистерского органа, решающего разногласия в сфере исполнительной власти. В ХХI в. ИУП выполняет обширные и многообразные функции: • оказывает помощь Президенту в вопросах координации деятельности органов исполнительной власти, в поддержании связей с Конгрессом, главами исполнительных департаментов, прессой и общественностью; • осуществляет информационное обеспечение процесса принятия важнейших политических решений; • обеспечивает ежедневное организационное обслуживание Президента; • участвует в выработке государственной политики: оказывает помощь в планировании и разработке приоритетных направлений политики государства, определяет бюджетную политику; • разрешает конфликты между должностными лицами, контролирует развитие кризисных ситуаций. По мере получения новых функций Управление разрасталось, и в настоящее время представляет собой систему специализированных учреждений, обслуживающих Президента и участвующих в формировании государственной политики. Максимальной численности ИУП достигло в 1970-х г. – 4 742 человека9. В середине 1980-х гг. вспомогательный аппарат был сокращен 1,5 тыс. человек. В настоящее время штат служащих ИУП составляет более 2 тыс. человек. В последние годы в структуре ИУП находятся: • Совет экономических консультантов (Council of Economic Advisers), • Совет по качеству окружающей среды (Council on Environmental Quality), • Совет национальной безопасности (National Security Council), • Управление по национальной политике контроля за наркотиками (Office of National Drug Control policy), • Управление по научной и технологической политике (Office of Science & Technology Policy). Со времен Ф. Рузвельта в составе ИУП неизменно сохраняются Аппарат Белого дома (White House Office) и Административное и бюджетное управление (Office of Management and Budget, первоначально – Бюджетное бюро). Состав и структура ИУП изменяются после того, как в Белый дом приходит новый Президент. Каждый глава Белого дома вправе заново формировать свою администрацию, создавая новые звенья и перераспределяя функции между ее структурными единицами. Первоначально учреждения ИУП образовывались Президентом единолично, их создание оформлялось исполнительными приказами Президента10. Но впоследствии Конгресс, оценив организационные достоинства ИУП, также стал предусматривать создание структурных единиц президентской администрации. Многие отраслевые законы предписывали Президенту образовывать коллегиальные консультативные органы для оказания помощи Президенту в решении важнейших политических вопросов и для выработки государственной политики. Так американский парламент стремился оградить страну от непродуманных произвольных политических решений. Структурные подразделения ИУП, образованные на основе акта Конгресса, должны воссоздаваться каждой администрацией, пока имеют юридическую силу соответствующие законы. Президент может видоизменять названия этих учреждений, уточнять их полномочия, но ликвидировать их он не вправе. На основе актов Конгресса были образованы: Совет экономических консультантов - в 1946 г., Совет национальной безопасности - в 1947 г., Совет по качеству окружающей среды - в 1969 г., Управление по научной и технологической политике - в 1976 г., Управление по национальной политике контроля за наркотиками - в 1988 г. Советы могут объединять как высших руководителей страны, так и советников Президента. Если в составе совета (как в Совете национальной безопасности) работают руководители исполнительных департаментов и крупнейших ведомств, то советы получают самые широкие полномочия. Они не только дают рекомендации Президенту, но и контролируют деятельность соответствующих органов исполнительной власти, занимаются практической реализацией решений совета. Особое место среди всех учреждений ИУП, его низменной и незаменимой структурной единицей является Аппарат Белого дома. Он координирует работу всех подразделений ИУП, выполняет функции, требующие ежедневных контактов с Президентом. В отличие от других учреждений ИУП, Аппарат Белого дома не имеет узкой специализации и занимается любыми вопросами по поручению Президента. Считается, что он играет роль «глаз и ушей», «окна в мир» для главы государства. Главными задачами Аппарата Белого дома признаются: 1) дача квалифицированных профессиональных советов Президенту; 2) участие в определении законодательной стратегии; 3) контроль за бюрократией; 4) планирование времени Президента; 5) работа с теми просителями, которых Президент не желает принимать лично11. Сотрудники Белого дома назначаются Президентом, одобрения их кандидатур со стороны Сената обычно не требуется. Глава Аппарата Белого дома должен защищать интересы Президента во взаимоотношениях с государственными органами и частными лицами, освобождать его от рутинной административной работы. Руководитель Аппарата отвечает за подготовку пресс-конференций и выступлений Президента, встреч на высшем уровне. Он организует президентский график, курирует деятельность других ведущих сотрудников Белого дома. Обобщая сведения о работе аппарата правительства в зарубежных странах, можно выделить следующие основные направления его деятельности: 1) сбор и оценка информации, подготовка проектов решений; 2) оказание экспертно-аналитических услуг; 3) координация деятельности органов исполнительной власти и правительственных институтов; 4) контроль за публичной администрацией. 3. МИНИСТЕРСТВА КАК СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЙ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ Министерства - центральные органы централизованной публичной администрации, подчиняющиеся правительству, осуществляющие руководство отдельными сферами или отраслями общественной жизни. Следовательно, 1) компетенция министерств как центральных органов распространяется на всю территорию страны; 2) министерства включаются в публичную администрацию через систему централизованных, иерархических связей; 3) министерства – органы специальной компетенции, они осуществляют руководство отдельными секторами, отраслями или сферами общественной жизни. Министерства – часть административного аппарата, они обеспечивают осуществление политики, выработанной парламентом и правительством. Они должны выражать публичные, а не корпоративные интересы, поэтому, осуществляя свою компетенцию, представляют не свою позицию, а выступают от имени: • государства как юридического лица публичного права (в странах континентальной правовой семьи), • Короны (в Великобритании и других странах, главой которых является Английская королева) или • президента (в США). В каждой стране установлен свой порядок создания министерств. Во многих странах министерства создаются законами. Так, в США для учреждения департамента (министерства) требуется принять отдельный закон. В настоящее время Президент США не имеет права представлять Конгрессу предложения по изменению системы или компетенции нескольких департаментов одним законом или пакетом законов, рассматриваемых вместе. По каждому такому вопросу Президент должен внести отдельный законопроект, а Конгресс - рассмотреть и принять соответствующий закон. В ряде стран Европы и Латинской Америки (Австрия, Испания, Мексика и др.) в специальном законе (часто это закон о публичной администрации) устанавливается перечень министерств, и любые изменения в системе министерств допускаются только в случае внесения поправок в этот закон. В некоторых странах, как во Франции, министерства создаются актами правительства. Во Франции система министерств изменяется обычно на первом после его формирования в результате очередных выборов заседании правительства. Решение о формировании правительства и создании министерств принимается в форме декрета, подписанного Президентом Республики на основании представления Премьер-министра. Создание министерств единоличными актами главы государства допускается в немногих государствах и, как правило, в кризисных условиях или в условиях авторитарных политических режимов. При решении вопроса о создании министерства принимается во внимание множество факторов, обосновывающих возможность, необходимость, целесообразность и своевременность создания нового государственного органа. Но при этом в настоящее время выделяются следующие основные критерии выделения министерств: 1) основные направления деятельности государства (министерства внутренних дел, иностранных дел); этот критерий использовался при создании самых первых специализированных органов управления. В настоящее время в некоторых странах английского языка и прежде всего в Великобритании сохранился обычай передавать министерству внутренних дел вопросы, не относящиеся к деятельности ни одного из других внутриполитических министерств; 2) отрасли публичного управления или хозяйства (по отраслевому принципу создаются министерства животноводства, железнодорожного транспорта); вплоть до середины ХХ в. этот критерий создания министерств был главным, а так как отрасли хозяйства постоянно множились, то увеличивалось и число министерств. В результате министерская система разрасталась и министерства конкурировали между собой за ограниченные ресурсы; 3) сферы публичного управления (министерства сельского хозяйства, транспорта); стремление обеспечить слаженную и результативную работу государственного аппарата, а также более эффективно использовать кадровые и финансовые ресурсы приводило многие государства к укрупнению министерств, к наделению их компетенции не в одной отрасли, а в целой сфере публичного управления; 4) общественные проблемы (по предметно-целевому принципу создаются министерства окружающей среды; по делам женщин и семьи; по экономическому развитию; по проблемам изменения климата). новые подходы к формированию министерств были теоретически обоснованы во второй половине ХХ в. Это привело к созданию суперминистерств – специализированных органов централизованной публичной администрации, осуществляющих стратегическое управление в определенной сфере, создаваемых для решения жизненно важных для существования страны задач. В настоящее время министерства создаются во всех сферах общественной жизни. В связи с этим выделяются министерства: административно-политические (такие как министерства внутренних дел, иностранных дел, обороны, юстиции); хозяйственно-экономические (министерства финансов, экономики, сельского хозяйства, торговли); социально-культурные (министерства образования, здравоохранения, культуры). Своеобразная классификация департаментов (министерств) проводится в США - выделяются департаменты, имеющие статус административных агентств (административных учреждений – administrative agencies), и не имеющие его. Из 15 департаментов 13 получили статус административных агентств – им помимо собственно исполнительно-распорядительных полномочий предоставлены административные нормотворческие и квазисудебные полномочия, они могут определять статус частных лиц. Государственный департамент и департамент обороны являются исключительно органами исполнительной власти. Они не наделены полномочиями определять статус частных лиц, не имеют нормотворческих или квазисудебных полномочий. Функции министерства обеспечивают руководство определенной сферой, областью или отраслью общественной жизни. Как правило, они включают: • планирование развития сферы, области или отрасли общественной жизни; • организацию управления в соответствующей сфере, области или отрасли; • руководство подчиненными ведомствами; • координацию деятельности всех субъектов управления в соответствующей сфере, области или отрасли; • контроль за реализацией политики правительства в соответствующей сфере, области или отрасли. Министерство – единоначальный орган, действующий под руководством министра (в США – секретаря). Министры одновременно являются: 1) политическими деятелями, поскольку они входят в состав правительства; 2) администраторами, т.к. они руководят министерством. Как члены правительства министры участвуют в его заседаниях с правом решающего голоса. Как руководители министерства министры принимают решения по всем вопросам деятельности министерства. При этом полномочия министров в странах континентальной и англосаксонской правовых семей различаются. В странах континентальной правовой семьи министры как руководители министерства: • определяют его внутреннюю структуру, • распоряжаются его финансами, • решают вопросы карьеры его гражданских служащих, • осуществляют регламентарную власть и делегированные полномочия. В англосаксонских странах министры имеют значительно меньше полномочий. Они: • исполняют бюджет, • решают вопросы карьеры части служащих министерства, • осуществляют делегированные нормотворческие полномочия. Структура министерств представлена его центральным аппаратом и территориальными органами (в США они называются полевыми органами). В центральном аппарате структурными подразделениями министерства обычно являются департаменты и управления, построенные по отраслевому и функциональному принципам. При министре создается кабинет министра, в который включаются его помощники, секретари и советники. Они приходят в министерство и покидают свои посты вместе с министром. Координирующие функции в министерстве выполняет генеральный секретариат, который не только получает всю информацию и перераспределяет ее, но и представляет ее министру. Генеральный (постоянный) секретарь, как правило, обеспечивает преемственность и профессионализм деятельности министерства, выполняет координационные функции. Должность генерального (в странах континентальной правовой семьи) или постоянного (в англосаксонских странах) секретаря – высшая должность гражданской службы в министерстве. При министерстве создаются многочисленные советы – как административные, так и общественные.