Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

ЛЕКЦИЯ: «АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ» Симферополь 2017 содержание Введение 3 Глава 1. Понятие и значение института антикоррупционной экспертизы 5 1.1 Предпосылки зарождения и сущность антикоррупционной экспертизы 5 1.2 Правовая основа антикоррупционной экспертизы 7 1.3 Цель, задачи и принципы антикоррупционной экспертизы в современном правовом пространстве 10 1.4 Субъекты антикоррупционной экспертизы 12 Глава 2. Процедура антикоррупционной экспертизы 22 2.1 Классификация антикоррупционной экспертизы 22 2.2 Определение коррупциогенных факторов. Перечень типичных коррупциогенных факторов 23 2.3 Методика оценки 32 Заключение 36 ВВЕДЕНИЕ Для предотвращения ошибок в нормотворчестве должна стать ключевой стадия проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов (далее – НПА), направленная на достижение должного качества нормативного акта как результата нормотворческой деятельности. С качеством нормотворчества, подготовкой НПА связан принцип профессионализма субъектов нормотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающие глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании проектов НПА. Под правовой экспертизой в научной литературе понимают вид экспертизы нормативных правовых актов, которая заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства; проводится также оценка соответствия акта требованиям юридической техники, в частности проверяется наличие необходимых реквизитов. Правовой экспертизой не исчерпывается все многообразие разновидностей экспертиз нормативных правовых актов. Можно также выделить такие виды экспертиз, как, например, криминологическая, политологическая, и др. Необходимо отметить в связи с этим, что еще одной разновидностью экспертиз является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Все более актуальной становится стратегия поиска, определения и внедрения совершенных, эффективных средств противодействия коррупции. Думается, максимально снизить коррупционные риски, создать полноценное правовое обеспечение антикоррупционной деятельности может использование законодательного потенциала. При этом сама законодательная база должна быть чиста от коррупциогенных факторов. Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов в последнее время приобретает широкое распространение и предполагает не только превенцию коррупции, но и обеспечение высокого качества нормативных правовых актов. Одним из факторов, способствующих массовым коррупционным проявлениям, является некачественность законодательства, в том числе коррупциогенность нормативных правовых актов. Анализ работы и правоприменительной практики показывает, что действующие нормативные правовые акты содержат значительное количество норм, способствующих злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождающих коррупцию. Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных норм, обеспечение режима законности являются важной задачей всех органов государственной власти и местного самоуправления»1. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ИНСТИТУТА АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ 1.1 Предпосылки зарождения и сущность антикоррупционной экспертизы Международно-правовую легитимность института антикоррупционной экспертизы НПА большинство специалистов связывают с положением ч. 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции, согласно которому каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Однако очевидно, что в приведенном положении не идет речи об экспертизе правотворческой деятельности, государства обязаны оценивать принятые документы и решения с точки зрения их способности противодействовать коррупции. Именно на основании этих документов можно судить о том, как вырабатывается и реализуется антикоррупционная политика и в какой мере правоприменительные органы учитывают антикоррупционные стандарты в своей повседневной деятельности. В иных международно-правовых конвенциях по вопросам противодействия коррупции также не удалось обнаружить положений, в которых меры по противодействию коррупции напрямую соотносились бы с анализом НПА на предмет их коррупциогенности. В силу этих международно-правовых актов антикоррупционное законодательство должно совершенствоваться за счет установления ответственности за коррупционные правонарушения, развития механизмов расследования фактов коррупции, повышения прозрачности принятия управленческих решений и эффективности функционирования публичных служб. Впервые легальное определение понятия антикоррупционной экспертизы правовых актов было закреплено в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. № 22-15. Согласно ст. 2 этого Закона антикоррупционная экспертиза правовых актов – это деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Под коррупциогенным фактором предлагается понимать явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующих их распространению. В соответствии со ст. 14 Модельного закона антикоррупционная экспертиза является видом криминологической экспертизы, должна быть обязательной, решение о ее проведении надлежит принимать субъекту нормотворческой деятельности (в отношении законов как законодательному органу, так и должностному лицу, на котором лежит обязанность по подписанию и обнародованию закона). Кроме того, Модельный закон предусматривает возможность проведения по решению суда или органов прокуратуры антикоррупционной экспертизы индивидуальных правовых актов, принимаемых в ходе рассмотрения жалоб лиц, интересы которых затрагивают такие правовые акты. Дальнейшее развитие института антикоррупционной экспертизы связано с изданием распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» (с последующими изменениями)2. В соответствии с ним совершенствование организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти должно сопровождаться внедрением антикоррупционных механизмов, одним из элементов которых является экспертиза НПА и их проектов на коррупциогенность. Согласно Концепции, в рамках мероприятий по проведению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность должны быть разработаны методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведена их экспертиза и на основе ее результатов подготовлены изменения для внесения в нормативные правовые акты и проекты. Положения Концепции принципиально отличаются от положений, закрепленных в Модельном законе: во-первых, в ней речь идет об экспертизе только НПА и их проектов, но не индивидуальных правовых актов; во-вторых, антикоррупционная экспертиза в соответствии с Концепцией выступает элементом механизма проведения административной реформы, развития правовой основы и организационной структуры исполнительной власти; в-третьих, антикоррупционная экспертиза уже не рассматривается исключительно как разновидность криминологической экспертизы, а связана в первую очередь с совершенствованием административно-управленческих процессов. До принятия Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» (утратило силу 12 марта 2010 г.) в большинстве субъектов РФ уже была сформирована правовая основа проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность, установлен порядок ее проведения, созданы специальные органы или структурные подразделения, ответственные за осуществление экспертизы, а также утверждены методики ее проведения (более чем в 30 регионах)3. Аналогичная работа была проведена на уровне многочисленных муниципальных образований. Исходя из анализа регионального и муниципального опыта организации и проведения антикоррупционной экспертизы можно сделать ряд общих выводов, имеющих значение для понимания сущности данного правового института: 1) антикоррупционная экспертиза позволяет существенно повысить качество правотворческой деятельности путем снижения количества нормативных предписаний, содержащих трудновыполнимые, неопределенные, взаимоисключающие требования, путем устранения пробелов и коллизий в нормативных актах; 2) антикоррупционная экспертиза должна стать органичной частью правотворческой деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по разработке и изданию нормативных правовых актов; 3) антикоррупционная экспертиза должна строиться на унифицированных методических основах, позволяющих как правотворческим, так и контрольно-надзорным органам единообразно выявлять и устранять коррупциогенные факторы. 1.2 Правовая основа антикоррупционной экспертизы Правовую основу антикоррупционной экспертизы в целом составляют: а) Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4. Именно в ст. 6 Закона впервые на законодательном уровне была закреплена необходимость антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов; при этом указанное положение относится к мерам по профилактике коррупции. б) Федеральный закон от 17 июля 2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5. Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. в) Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»6. Закон предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов прокуратурой, а также требования прокурора об изменении нормативного правового акта. г) Федеральный закон от 21 июля 2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»7. Федеральный закон устанавливает обязательство уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований по проведению антикоррупционной экспертизы устава муниципального образования. д) Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы»8. Указом Президент поручает высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации издать нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающие создание единых региональных интернет- порталов для размещения проектов указанных актов в целях их общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы. е) Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»9. Постановлением утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы. ж) Приказ Минюста РФ от 21 октября 2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы»10. Данным приказом Минюста утверждена форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. з) Приказ Минюста РФ от 27 июля 2012 № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»11. Данный приказ регламентирует, как Минюст России осуществляет аккредитацию лиц, желающих проводить в качестве независимых экспертов антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов. Также установлены состав, последовательность и сроки административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения; формы контроля за исполнением регламента. Закреплен досудебный (внесудебный) порядок обжалования соответствующих решений и действий (бездействия). и) Закон Республики Крым от 22 июля 2014 № 36-ЗРК «О противодействии коррупции в Республике Крым»12. Настоящим законом предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Республики Крым и их проектов, порядок проведения антикоррупционной экспертизы законов Республики Крым и их проектов. к) Указ Главы Республики Крым от 26 ноября 2015 № 364-У «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в Республике Крым на 2016 - 2017 годы»13. Так планом на 2016-2017 годы предусмотрено осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, обеспечение возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы, издание нормативных правовых актов, устанавливающих дополнительные гарантии обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы, создание и функционирование единого Крымского интернет-портала для размещения нормативных правовых актов и их проектов органов государственной власти Республики Крым в целях их общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы. л) Указ Главы Республики Крым от 18 августа 2017 № 370-У «О дополнительных гарантиях обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти Республики Крым в целях их общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы»14. В целях создания дополнительных гарантий проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Крым Глава РК постановил создать единый Крымский интернет-портал для размещения нормативных правовых актов и их проектов органов государственной власти Республики Крым в целях их общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы в 90-дневный срок. 1.3 Цель и задачи антикоррупционной экспертизы в современном правовом пространстве Основное предназначение антикоррупционной экспертизы - обеспечение такой нормативно-правовой основы деятельности государственных и муниципальных служащих, процедур реализации гражданами и организациями своих прав и обязанностей, которая лишала бы должностных лиц возможности злоупотреблять своими полномочиями, значительно усложняла бы условия вступления в коррупционные отношения и тем самым снижала бы риски совершения коррупционных правонарушений. Следовательно, антикоррупционная экспертиза способствует повышению качества правотворческой деятельности, что в конечном счете может оказать положительное влияние на качество правоприменительной деятельности. В то же время нельзя утверждать, что с помощью антикоррупционной экспертизы совершенно невозможно пресечь какие-либо виды коррупционных практик, в первую очередь потому, что для достижения ее результатов может потребоваться мониторинг применения нормативных правовых актов. Конечно, более успешно с этой задачей должна справиться контрольно-надзорная антикоррупционная экспертиза, осуществляемая органами юстиции и прокуратуры, хотя федеральные органы исполнительной власти гораздо лучше знают все нюансы правоприменительной деятельности в той или иной сфере государственного управления, имеют возможность намного быстрее «нащупать тонкие места», в наибольшей степени подверженные коррупционным рискам. Антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, что не только отражается на порядке ее проведения, перечне органов и должностных лиц, которые уполномочены ее осуществлять, но и обусловливает частичное совпадение предметов антикоррупционной и собственно правовой экспертизы. Так, к предмету антикоррупционной экспертизы в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства РФ в 2010 г. № 96, отнесены следующие коррупциогенные факторы, выявление которых одновременно выступает задачей правовой экспертизы: 1) принятие нормативного правового акта вне пределов компетенции правотворческого органа; 2) несоответствие предмета правового регулирования нормативного правового акта полномочиям правотворческого органа; 3) несоответствие положений нормативного правового акта содержанию вышестоящих по юридической силе нормативных правовых актов. Отнесение антикоррупционной экспертизы к разновидностям правовой экспертизы и отсутствие четкого разграничения между ними становится очевидным в первую очередь при проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов. Следует признать, что частичное совпадение предметов этих экспертиз позволило максимально быстро и с наименьшими затратами привлечь к проведению антикоррупционной экспертизы юристов всех государственных и муниципальных органов, уполномоченных принимать нормативные правовые акты, а также значительное число специалистов органов прокуратуры и юстиции. Однако в целях повышения эффективности антикоррупционного анализа НПА следует более четко разграничить собственно правовую и антикоррупционную экспертизы путем разведения их предметов и задач15. О том, что правовая и антикоррупционная экспертизы не должны подменять либо частично поглощать друг друга, свидетельствуют и те требования, которые предъявляются к заключениям, подготавливаемым Минюстом России при их проведении. Однако при перечислении в Методике проведения антикоррупционной экспертизы коррупциогенных факторов необходимость этого разграничения не была в полной мере учтена. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе) в ст. 1 не дает описательного определения понятия экспертизы, называя лишь такой ее признак, как цель проведения (выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение). Подобная дефиниция представляется чрезмерно лаконичной, не раскрывающей всех существенных признаков антикоррупционной экспертизы и ее места в системе юридической экспертной деятельности. По сути, ключевые характеристики антикоррупционной экспертизы закрепляются не в Законе, а в Методике, которая также очерчивает предметную область этой экспертизы и тот инструментарий, который обязан применять эксперт для успешного выполнения своих функций. Анализ положений Методики позволяет сформулировать принципы ее применения. К ним относятся: обоснованность, объективность, проверяемость, системность проведения экспертизы. Принцип обоснованности находит отражение в четком закреплении коррупциогенных факторов, а также форм заключений, в которых по результатам экспертизы указывается норма, содержащая признаки данных факторов. Принцип объективности проявляется в четком нормативном закреплении коррупциогенных факторов и субъектов проведения антикоррупционных экспертиз, что максимально минимизирует роль субъективного фактора. Проверяемость результатов экспертизы находит отражение в особом порядке размещения проектов нормативных правовых актов (на официальном сайте разработчиков в сети Интернет), а также необходимости при поступлении Президенту РФ прикладывать все поступившие заключения независимых экспертов. Системность проведения экспертизы означает проведение анализа каждой нормы правового акта в тесной взаимосвязи с другими его положениями. Антикоррупционная экспертиза является разновидностью юридической экспертизы, но преследует «более узкие и специальные цели - оценить возможность применения норм в процессе деятельности органов публичной власти с точки зрения потенциальных коррупционных возможностей для недобросовестных государственных (муниципальных) служащих»16. Это означает, что при оценке нормативных предписаний нужно опираться не только на юридические знания, но и в равной степени на знания основных коррупционных рисков, возникающих при осуществлении определенных видов государственной деятельности, на знания основных форм коррупционных отношений, которые складываются при реализации тех или иных полномочий, прав и обязанностей. Основные коррупциогенные факторы связаны с ненадлежащим процессуальным, регламентным регулированием деятельности органов публичной власти и их должностных лиц. Соответственно, для того, чтобы объективно и обоснованно выявлять указанные дефекты правовых актов, специалист должен быть компетентен в вопросах, касающихся различных форм и механизмов установления, закрепления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, наделения их полномочиями; условий, оснований и механизмов установления и использования административного усмотрения; понятия, структуры, форм закрепления административных процедур применительно к различным видам государственных функций; возможных форм и механизмов закрепления, предоставления, ограничения, запрещения реализации субъективных прав и обязанностей граждан и организаций; а также в иных вопросах процедурно-процессуального регулирования деятельности должностных лиц государственных и муниципальных органов. 1.4 Субъекты антикоррупционной экспертизы По субъектам проведения антикоррупционную экспертизу можно разделить на два вида: государственную и независимую. Основными субъектами, определяющими и реализующими политику в области экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность, являются: Президент РФ устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Президента РФ (их проектов), а также порядок ее проведения указанными органами. Свои полномочия Президент РФ осуществляет через Совет по противодействию коррупции. Кроме того, Президент РФ лично осуществляет антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов, поступающих ему для подписания и обнародования. При обнаружении коррупционных факторов в таких актах он вправе их отклонить. Федеральное Собрание РФ обеспечивает соответствие законодательных актов Российской Федерации и их проектов законодательству России об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Место Федерального Собрания РФ в системе субъектов, определяющих и реализующих политику в области экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность в Российской Федерации, определяется конституционным статусом этого органа, устанавливающим его положение в системе органов государственной власти, характер и порядок взаимоотношений с другими государственными органами. Отметим, что вопросы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) относятся к вспомогательной, юридической и организационной деятельности Федерального Собрания. Кроме того, на Федеральное Собрание возложены функции по организации законодательного процесса, в рамках которых оно готовит проекты нормативных правовых актов по урегулированию как отдельных, так и комплексных вопросов нормотворчества в России. Правительство РФ определяет функции федеральных органов исполнительной власти в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе нормативных правовых актов Правительства РФ (их проектов), и порядок ее проведения указанными органами. Важную роль в организации законопроектной деятельности Правительства РФ играет деятельность Министерства юстиции РФ. Именно через Минюст России организуется взаимодействие правительственных структур с Федеральным Собранием и Президентом РФ по вопросам нормотворческой деятельности и реализации государственной политики в различных сферах жизнедеятельности, в том числе в сфере противодействия коррупции. Кроме того, Правительство РФ организует через Минюст России мониторинг правоприменительной деятельности органов государственной власти в Российской Федерации, который необходим для эффективного противодействия коррупции, в том числе пресечения ее проявлений. Федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные органы обеспечивают выявление и устранение коррупционных факторов из принимаемых (издаваемых) ими нормативных правовых актов в пределах своих полномочий. Федеральные государственные органы являются важным элементом антикоррупционной политики государства, так как реализация этой политики возможна в рамках функций этих органов. В связи с этим государственная деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) должна характеризоваться: • плановой основой; • координацией (координирующим органом должен выступать Минюст России); • методическим обеспечением нижестоящих государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ; • подконтрольностью (контролирующими органами являются Правительство РФ и органы прокуратуры). Общее руководство их деятельностью (в том числе по вопросам антикоррупционной экспертизы) осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определил основных субъектов, обладающих правом проведения антикоррупционной экспертизы издаваемых нормативных правовых актов (проектов): • прокуратура России в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке; • Министерство юстиции России; • органы, организации и их должностные лица (разработчики) и иные государственные органы и организации; • органы государственной власти субъектов РФ]4 • органы местного самоуправления. Министерство юстиции России проводит антикоррупционную экспертизу: • проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; • проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; • нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; • нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Проведение антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, является одной из важнейших задач при проведении правовой экспертизы, возложенной на Минюст России Указом Президента от 18 января 2010 г. № 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»17. Порядок проведения такой экспертизы предусмотрен Приказом Минюста от 4 октября 2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации»18. Одним из важнейших направлений проведения названной экспертизы является общественное обсуждение проектов федеральных законов на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, которое не может продолжаться менее семи дней. Минюст России не связан мнением субъектов антикоррупционной экспертизы, но обязан его учитывать. Заключения, представленные субъектами антикоррупционной экспертизы, имеют рекомендательный характер. Тем не менее все поступившие заключения прилагаются к материалам, представляемым на подпись министру, для внесения Президенту и (или) в Правительство проектов федеральных законов, разработчиком которых является Минюст. Существенную нагрузку по исследованию нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации и муниципальных актов на коррупциогенность выполняют и территориальные органы Минюста России. Они проводят антикоррупционную экспертизу: правовых актов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, высшего должностного лица субъекта, высшего исполнительного органа власти субъекта, иных органов исполнительной власти субъектов Федерации (при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов); уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (при их государственной регистрации)19. Территориальными органами Минюста России при проведении антикоррупционной экспертизы НПА выполняется целый ряд действий. Это и оценка акта с точки зрения соответствия его действующему законодательству; и правовая оценка предмета его правового регулирования, компетенции органа, его принявшего, содержащихся в указанном акте норм; и анализ последствий применения норм подвергаемого экспертизе акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании при отмене правового акта и т.д. Кроме того, антикоррупционная экспертиза проводится в отношении каждого устава муниципального образования Российской Федерации и муниципальных актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Российской Федерации, которые поступают на государственную регистрацию в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Несмотря на то, что экспертами территориальных органов Минюста России ведется серьезная аналитическая работа по исследованию правовых актов на коррупциогенность, ее результаты не всегда достигают поставленной цели. Вероятно, это обусловлено тем, что заключение эксперта территориального органа Минюста России по результатам выполнения антикоррупционной экспертизы НПА субъектов Федерации носит рекомендательный характер, хотя и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом. Получается, что территориальные органы Минюста России выполняют функцию по обеспечению единства правового пространства, однако при этом не имеют необходимых мер воздействия, способных обеспечить приведение нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации в соответствие с действующим федеральным законодательством. В связи с этим часто возникает необходимость направления экспертных заключений территориальных органов Минюста России в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. Изложенное приводит к следующим выводам. Заключения территориальных органов Минюста России по выполнению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации имеют лишь рекомендательный характер. В случае несогласия нормотворческого органа с выводами экспертов такая форма антикоррупционной деятельности территориальных органов Минюста России не всегда способна привести к достижению цели по исключению коррупционных норм из нормативного правового акта. Соответственно однозначно нельзя сказать, что федеральный орган исполнительной власти в лице территориального органа Минюста России, несмотря на функциональное назначение по обеспечению единства правового пространства в стране, имеет эффективные, прямые способы воспрепятствования вступлению в законную силу актов, содержащих коррупциогенные факторы. Помимо органов Минюста России, полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов наделены органы прокуратуры. Наиболее эффективной является экспертная деятельность прокуратуры, которая наделена надзорными полномочиями за законностью нормативных правовых актов. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Согласно данной норме прокуратура России занимается в обязательном порядке антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов, в то время как Минюст России проводит экспертизу проектов. Но поскольку на органы прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» возложена в числе прочих нормотворческая функция (ст. 9), на практике органы прокуратуры проводят также антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов. Именно на такой подход ориентирует прокуроров Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400, которым определены порядок и организация проведения антикоррупционной экспертизы в органах прокуратуры. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: • прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; • государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; • социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Нормативные правовые акты подлежат изучению в соответствующих органах прокуратуры: • акты федеральных органов и их должностных лиц - в течение двух месяцев со дня принятия; • акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц — в течение одного месяца со дня принятия. А при наличии оснований, в том числе по результатам анализа практики правоприменения нормативного правового акта, прокурор вправе вернуться к проведению антикоррупционной экспертизы акта или его части. Правовые последствия прокурорской экспертизы существенно отличаются от той, что проводится другими органами и независимыми экспертами. При выявлении коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении НПА с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов. При этом нормотворческий орган обязан рассмотреть его не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления. В случае если правотворческий орган не устранит коррупциогенную норму в нормативном правовом акте, прокуратура вправе обжаловать незаконный акт в судебном порядке20. Применение мер прокурорского реагирования является наиболее эффективным средством воздействия на нормотворческие органы в целях устранения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов по сравнению с мерами других субъектов антикоррупционной экспертизы актов. Органы государственной власти субъектов РФ. Определяют правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (их проектов) и полномочия органов государственной власти, государственных должностных лиц субъектов РФ по ее проведению. В качестве конкретных субъектов, осуществляющих организацию и проведение антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ, следует назвать: • глав, губернаторов, президентов субъектов РФ; • правительства субъектов РФ, их центральные исполнительные органы; • территориальные подразделения федеральных органов государственной власти (в том числе органы прокуратуры и Минюста России). Органы местного самоуправления. Определяют правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов), полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по ее проведению. Следует отметить, что перечисленные субъекты, определяющие и реализующие политику в области экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность, должны осуществлять свою деятельность по следующим основным направлениям: • организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), в том числе с привлечением аккредитованных Минюстом России общественных организаций и физических лиц (экспертов); • информационное и правовое обеспечение деятельности субъектов антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации: • сбор, накопление и систематизация информации о законотворческой и контрольной деятельности в Российской Федерации; • организация информационного обмена между субъектами антикоррупционной экспертизы (в том числе своевременное опубликование проектов нормативных правовых актов, утвержденных графиков антикоррупционной экспертизы и их рассмотрения в законодательных органах); • изучение и систематизация опыта деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) в России и за рубежом; • мониторинг правоприменительной практики в Российской Федерации, в том числе организация контроля и надзора за исполнением законодательства; учет результатов ранее проведенных антикоррупционных экспертиз в процессе применения нормативного правового акта; • мониторинг общественного мнения о состоянии коррупции в стране и правовых средствах противодействия этому явлению; • подготовка предложений по совершенствованию законодательного регулирования антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации. Следует отметить, что субъекты, входящие в первую группу, в соответствии с требованиями российского законодательства должны осуществлять антикоррупционный анализ и экспертизу нормативных правовых актов на коррупциогенность на постоянной основе (как реализация одного из видов государственного контроля), в то время как аккредитованные организации и лица могут выполнять такие функции периодически. Несмотря на это, действительно эффективное и комплексное проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) возможно лишь при организации взаимодействия государства и общественных институтов. Ситуация, сложившаяся в сфере борьбы с коррупцией, свидетельствует, что экспертиза на коррупциогенность наиболее актуальна в отношении тех законодательных актов, которые регулируют административные, контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные и другие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. В Научно-практическом пособии «Правовые акты: антикоррупционный анализ» М. С. Власова, и других указано, что к категориям и группам должностей государственных гражданских служащих, в чьи обязанности должно входить проведение антикоррупционной экспертизы и оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность, можно отнести: а) специалистов структурных подразделений и органов, осуществляющих разработку (доработку) проектов нормативных правовых актов; б) специалистов структурных подразделений и органов, осуществляющие правовую (юридическую) экспертизу, согласование проектов нормативных правовых актов, в том числе после их доработки; в) лиц и органы, принимающие (утверждающие) нормативные правовые акты; г) специалистов, структурные подразделения и органы, осуществляющие регистрацию нормативных правовых актов; д) специалистов, структурные подразделения и органы, осуществляющие прокурорский надзор качества нормативных правовых актов; е) иных специалистов, структурные подразделения и органы, специально уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов или их проектов. Проблема противодействия коррупции не может быть решена исключительно в рамках деятельности государственных органов. Ее решение требует активного участия всех членов общества, общественного обсуждения, обмена положительным опытом предупреждения коррупционного поведения. Большую роль в этом процессе играют институты гражданского общества, общественные объединения. Безусловно, положительной чертой проведения антикоррупционных экспертиз следует считать привлечение к работе независимых экспертов. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы НПА, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В Приказе Минюста России от 27 июля 2012 № 146 указан порядок получения юридическими и физическими лицами аккредитации, закреплены требования к претендентам, срок предоставления госуслуги, а также установлен порядок об аннулировании аккредитации. Важной новеллой законодательства об антикоррупционной экспертизе стало требование в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы о размещении проектов нормативных правовых актов в сети Интернет с обязательным указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции РФ. В п. 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства № 96, содержится важная норма, повышающая статус экспертизы: проекты нормативных правовых актов вносятся Президенту РФ и (или) в Правительство РФ с обязательным приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. ГЛАВА 2. ПРОЦЕДУРА АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ 2.1 Классификация антикоррупционной экспертизы В юридической литературе встречается множество разных классификаций антикоррупционной экспертизы. Приведем некоторые из них. Существуют следующие виды антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: государственная и независимая. Государственную антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов проводят государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, уполномоченные на такую деятельность. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится независимыми экспертами: институтами гражданского общества и гражданами. Также условно можно делить антикоррупционную экспертизу (по целям ее проведения) на превентивную и контрольную. Целью превентивной экспертизы является недопущение выхода в свет нормативного акта, имеющего коррупционные факторы и способного породить коррупцию. Вторая экспертиза проводится для исполнения контрольной функции. По субъектам проведения экспертизу можно, в общем, классифицировать на внутреннюю, внешнюю и независимую. Внутреннюю антикоррупционную экспертизу проводят сами разработчики нормативных правовых актов. Внешнюю экспертизу осуществляют Минюст РФ и прокуратура. Независимую антикоррупционную экспертизу проводят физические и юридические лица, аккредитованные Министерством юстиции РФ. Антикоррупционную экспертизу можно классифицировать и по разным основаниям. По субъектам: • проводимая Минюстом России; • проводимая прокуратурой РФ; • проводимая органами, организациями и их должностными лицами при разработке ими нормативных правовых актов при проведении правовой экспертизы и мониторинге применения данных актов; • проводимая независимыми экспертами - физическими и юридическими лицами, аккредитованными Минюстом России. По количеству субъектов (экспертов), участвующих в ее производстве: • единоличная; • комиссионная или комплексная. По регулярности проведения: • временная; • систематическая. В зависимости от объекта: • экспертиза проекта акта; • экспертиза действующего нормативного правового акта. В зависимости от вида проверяемого акта: • экспертиза законов (законопроектов); • экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Президента РФ; • экспертиза нормативных правовых актов (проектов) Правительства РФ; • экспертиза нормативных правовых актов (проектов) федеральных органов исполнительной власти; • экспертиза нормативных правовых актов (проектов) органов исполнительной власти субъектов РФ; • экспертиза нормативных правовых актов (проектов) органов местного самоуправления. В зависимости от стадии разработки, принятия или действия нормативных правовых актов экспертиза: • превентивная (на проекты нормативных правовых актов); • текущая (на действующие нормативные правовые акты); • последующая (при мониторинге применения данного акта). 2.2 Принципы и этапы антикоррупционной экспертизы Принципы организации антикоррупционной экспертизы указаны в статье 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: • обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; • оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; • обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); • компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); • сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Первый устанавливает обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, означающий введение дополнительной обязанности и полномочий, возложенных на органы государственной власти по проведению экспертизы не только на стадии принятия или даже формирования самой идеи нормативного правового акта, но и на стадии его реализации. Следующий принцип заключается в том, анализируемый нормативный правовой акт должен оцениваться в совокупности с другими нормативными правовыми актами. Действующее законодательство содержит большое количество отсылочных норм, а правовые отношения в одной сфере будут затрагивать и иные сферы общественных отношений. Третий принцип логически вытекает из предыдущих: результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) должны соответствовать критериям: • обоснованности; • объективности; • проверяемости. Обоснованность результатов экспертизы – это означает, что итоги экспертизы должны быть мотивированы, а каждый случай выявления коррупциогенного фактора должны быть подтверждены фактическими обстоятельствами, а выводы должны быть четко и ясно сформулированы. Объективность результатов антикоррупционной экспертизы требует всесторонний анализ нормативного правового акта или его проекта, практики его применения, а также практики применения смежных с ним нормативных правовых актов. Проверяемость означает формальное закрепление не только результатов проведенной антикоррупционной экспертизы, источников формирования таких результатов, а также открытость текстов, проверенных нормативных правовых актов и возможность организовать независимую антикоррупционную экспертизу. Четвертый принцип обозначает, что антикоррупционная экспертиза будет выше указанным критериям только при наличии у экспертов антикоррупционной экспертизы должной квалификации. Пятый принцип организации антикоррупционной экспертизы — это взаимное сотрудничество власти с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы, то есть предоставление возможности осуществлять независимую экспертизу юридическим и физическим лицам, имеющим соответствующую аккредитацию независимых экспертов. Их мнение учитывается при вынесении итогового решения по анализу нормативного правового акта или его проекта, так как заключение независимой экспертизы подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом власти. Одновременно указанные субъекты данной экспертизы могут обратиться в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной экспертизы. Кроме того, разработчики нормативного правового акта обязаны размещать в открытом доступе на своем интернет-сайте проект нормативного правового акта. К указанным принципам можно отнести: объективность, полнота и достоверность используемой информации, систематичность, формализованность оценки, сочетание общих и специальных оценочных критериев. Этапы антикоррупционной экспертизы. В специализированной юридической литературе выделяются следующие основные этапы процесса проведения антикоррупционной экспертизы: подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги: • сбор информации; • выбор нормативного акта, • анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом; стадия проведения экспертизы, включающая: • функциональный анализ деятельности органа власти; • определение дискреционных полномочий; • определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований; • сравнительный анализ полномочий; • заполнение оценочного листа; • заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений; • выписывание бланкетных норм; • заполнение оценочного листа «Бланкетные нормы»; • заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта; • заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала; • подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части). Специально для независимой антикоррупционной экспертизы предлагаются следующие этапы проведения: • выбор нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта для проведения экспертизы; • системный анализ нормативного правового акта в целом, каждого положения нормативного правового акта в отдельности на коррупциогенность, а также в соотношении с другими действующими нормативными правовыми актами в данной сфере общественных отношений; • подготовка и написание заключения по результатам проведенной экспертизы нормативного правового акта или его проекта; • отправка экспертного заключения разработчику нормативного правового акта. Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов. А для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов. 2.2 Определение коррупциогенных факторов. Перечень типичных коррупциогенных факторов Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Конкретные коррупциогенные факторы указаны в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Постановлением Правительства Российской Федерации № 96 утверждена новая Методика проведения антикоррупционной экспертизы. Прежняя методика просуществовала менее года. В новой Методике существенно уменьшено число коррупциогенных факторов, т.е. формальных признаков, создающих условия для коррупционных проявлений. Из 17 признаков, считавшихся ранее коррупциогенными, в новой методике сохранены только 12. Из числа коррупциогенных факторов исключены: • фактор существования собственно пробела в правовом регулировании; • отсутствие превентивных запретов и ограничений для органов власти (отсутствие превентивных антикоррупционных норм); • отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за деятельностью органов власти; • отсутствие норм ответственности органов власти; • нарушение режима прозрачности информации. Исключение последних двух факторов - существенная потеря для антикоррупционного анализа, поскольку именно они позволяли указывать на возможность опасных коррупционных проявлений, особенно в связке с другими факторами. А исключение коррупциогенного фактора отсутствия норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля за деятельностью органов власти, в том числе общественного, выглядит более чем странным в условиях действующей политики государства. Указанные в новой Методике коррупционные факторы можно условно поделить на две большие группы. Первая группа - это коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: • широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); • определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; • выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); • чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; • принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; • заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; • отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; • отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага); • нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. Вторая группа - это факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются: • наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; • злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; • юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Оценивая нижеизложенные факторы, эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для извлечения ненадлежащей выгоды государственным служащим (должностным лицом). Ранее коррупционные факторы были условно разделены на три группы: • факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; • факторы, связанные с наличием правовых пробелов; • факторы системного характера. Рассмотрим коррупционные факторы первой группы. Широта дискреционных полномочий. Исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц и они обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения госслужащего. • Сроки принятия решения. При невозможности точного определения срока принятия решения в отношении физического или юридического лица, либо срока совершения того или иного административного действия, обычно применяется формула «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока. • Условия (основания) принятия решения. У госслужащего всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация, когда НПА предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. • Учет параллельных полномочий. Если в принятии решения одновременно участвуют несколько государственных органов, то для понижения коррупциогенности должно действовать принцип «одного окна» - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный государственный орган, а не заявитель. Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса - эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в НПА согласования (визы), не концентрируется ли бесконтрольное принятие решения в одних руках и т.д. Приказ Федеральной антимонопольной службы от 2 февраля 2005 года №12 «Об утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства», п.2.30: На основании решения Комиссии в соответствии со статьей 12 Закона о конкуренции выдается предписание. В предписании должны быть указаны конкретные требования, предусмотренные статьей 12 Закона о конкуренции, и разумные сроки исполнения. Определение компетенции по формуле «вправе». Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может». Право и обязанность образуют полномочия и они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что государственный служащий может неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий. Это не означает, что у государственного органа (должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий. Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 года №05-3/пз-н «Об утверждении порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг», п.6.9: Лицензия может быть аннулирована лицензирующим органом в следующих случаях... Выборочное изменение объема прав. В нормативных правовых актах или их проектах могут непосредственно или с предоставлением соответствующих прав уполномоченной стороне устанавливаться для физических и юридических лиц запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять преимущества, привилегии. Но такие изменения объема прав могут быть необоснованными. Любое изменение объема прав заявителя, процедура реализации которых ставится в зависимость от усмотрения уполномоченной стороны, является коррупционно опасным. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Наличие чрезмерной свободы нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов нормативными правовыми актами более низкого уровня. Этот коррупциогенный фактор может быть выявлен путем проверки не только анализируемого проекта нормативного правового акта, но и принимаемых на его основе правовых актов нижестоящего уровня. Коррупционность данного фактора состоит в том, что конкретное регулирование тех или иных отношений, как правило, осуществляется органом исполнительной власти, что провоцирует соответствующий орган власти на создание выгодных ему условий, зачастую в ущерб интересам граждан. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции. Для выявления данного коррупциогенного фактора необходимо проанализировать правовой акт, определяющий компетенцию органа власти, должностного лица в установленной сфере, после чего оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (отдельных его норм), соответствует полномочиям органа. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий. Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к нормативному правовому акту либо к его проекту. Распространенными коррупциогенными факторами, основанными на наличии пробелов в правовом регулировании, является отсутствие: • запретов и ограничений для органов власти (должностных лиц); • административных процедур; • аукционных (конкурсных) процедур; • механизмов ответственности органов власти (должностных лиц) за противоправные действия, в том числе применение общей формулировки «несет ответственность в установленном законодательством порядке»; • контроля деятельности органов власти (должностных лиц); • режима информационной открытости органов власти и т.п. Отсутствие или неполнота административных процедур. Коррупциогенность понижается только при четком порядке принятия решения (административной процедуре). Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др. В идеале процедуры должны содержаться в самом законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки административной процедуры – это часть регулирования, которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение. Однако, при отсутствии административных процедур в законе, они могут закрепляться в НПА органа исполнительной власти. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур. Данные процедуры предназначены для регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением, распределением, выделением средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных права РФ, субъектов РФ юридическим и физическим лицам. Они позволяют значительно снизить коррупционные риски: максимальная открытость принятия решения, возможность выбора наиболее оптимального, выгодного предложения из максимального количества данных предложений, тем самым снизить вероятность субъективного подхода государственного служащего. Рассмотрим коррупционные факторы второй группы. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Выявить этот фактор можно в формулировке требований к заявителю при анализе перечня документов, представление которых необходимо для реализации права, совершения (или отказа в совершении) действий уполномоченной стороной. А проявляется он при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. Таким образом, подобные нормы права требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур. Пути повышения коррупционной опасности нормы: • перечень не носит исчерпывающий характер; • содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах; • содержит субъективно-оценочные основания отказа, тира: «представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме». Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами). Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения уполномоченной стороны, которая в этих условиях имеет возможность принимать решения по своему усмотрению. Анализ возможного выбора способа или срока совершения действий субъектом права надлежит проводить во взаимосвязи с последующими за указанными действиями правомочиями уполномоченной стороны. Юридико-лингвистическая неопределенность. Изложение нормативного правового акта или его проекта должны соответствовать правилам юридической техники. Эксперт должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями. Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки – все значительно повышает риск коррупции. Недопустимы неопределенные нормы, которые устанавливают юридическую ответственность. А обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм. Все такие недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку они позволяют чиновнику варьировать свое усмотрение и действия. 2.3 Методика оценки Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы. Методика проведения антикоррупционной экспертизы применяется для обеспечения проведения прокуратурой РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами, а также независимыми экспертами, получившими аккредитацию. Цель данной методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов — выявление в них коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Данная методика, зародившись в 2003 - 2004 гг., претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же. Эта методика была в свое время взята на вооружение Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. Официальная методология антикоррупционной экспертизы сначала была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», а позже она было заменена на Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденную Постановлением Правительства РФ № 96. Как видно из материалов Постановления, ни о каких методах речи нет. Поэтому восполним данный пробел. Антикоррупционная экспертиза, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели -- выявление и нейтрализация коррупциогенности нормативного правового акта. Рассмотрим некоторые методы. Логический метод. Он включает средства и способы логического изучения и объяснения права и основан на формах мышления и законах формальной логики. Право в силу своих особенностей является наиболее благоприятной почвой для приложения логики. Оно является формально определенной, логически последовательной, строго фиксированной системой, включает массу законодательных определений, которые должны отвечать правилам определения понятий (определение через ближайший род и видовое отличие, генетическое определение, описание указаний и т.д.). Каждый из законов логики (тождества, противоречия, исключенного третьего, достаточного основания) в полной мере проявляет себя в праве, отражая его особенности. Все основные правовые процедуры и процессы (и прежде всего - правотворческий и правоприменительный) строятся в строгом соответствии с формами мышления - правилами оперирования понятиями, суждениями, умозаключениями. Любая юридическая норма - это суждение и должна отвечать требованиям суждения. Применение нормы права к конкретной ситуации, определенному человеку - это дедуктивное умозаключение (силлогизм), где норма права - большая посылка, рассматриваемый случай - меньшая посылка, а решение по делу - вывод. Логические операции и приемы доказательства, аналогии - с древних времен в арсенале юриспруденции. Использование логических средств при изучении и объяснении права позволяет избежать противоречий при построении законодательства, построить логически непротиворечивую и тем самым эффективную систему нрава, согласовать позитивное, т.е. существующее право, с требованиями естественного права, наконец, правильно и грамотно применить юридические нормы. Анализ как логический метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы. С помощью данного метода можно перейти от изучения целого к изучению его частей, а познание свойств элементов целого необходимо для того, чтобы понять закономерности их соединения в единое целое. Под нормативным анализом может пониматься совокупность операций по познанию правовых явлений, направленных на выработку правовых решений социальных проблем, алгоритма поведения лиц в правовой ситуации. Метод опережающей информации. Применение этого метода дает результат на подготовительных этапах проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Поступающую для изучения информацию условно можно разделить на официальную и неофициальную. К официальной информации можно отнести: законодательство в рассматриваемой области, официальные публикации (изданные или электронные), специализированные статистические данные, публичные отчеты официальных учреждений (государственных, международных), данные судебной практики, архивные материалы. К неофициальной информации могут быть отнесены: печатные и электронные средства массовой информации, издания (книги, отчеты, исследования и т.д.), разработанные частными, негосударственными учреждениями (национальными и международными), неофициальные интернет-ресурсы. Но при многоаспектном исследовании правовых норм необходимо предпочтение отдавать именно официальным источникам. Социологический метод. Данный метод состоит в исследовании права на основе фактических данных. Правовой материал в этом случае рассматривается не на уровне абстрактных категорий, а на базе конкретных фактов. С его помощью можно получить информацию о восприятии населением государственной политики, о общественном мнении по поводу эффективности действующих или предложенных положений нормативны правовых актов. Социологический метод изучения права включает в себя такие способы, как анализ статистических данных и различного рода документов, социально-правовой эксперимент, опросы населения в форме анкетирования, интервью и другие, математические и статистические методы обработки материала и некоторые другие. Применение социологического метода в правовой сфере привело к формированию относительно самостоятельного направления в юридической науке - социологии права. Она также является составной частью теории права. Функциональный анализ. По результатам использования данного метода можно определить недостатки в деятельности власти, наличие дублирования полномочий, недостаток средств, необходимых для нормального функционирования, и другие важные для оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность аспекты. Для установления институциональных и практических характеристик органов публичного управления следует провести их функциональный анализ: • компетенция органа власти (нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия); • внутренняя структура (структурные подразделения, специализация, территориальные органы); • ответственность (внутренняя, вышестоящая); • контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный); • транспарентность; • обеспеченность необходимыми ресурсами; • уровень мотивированности служащих (карьера, социальная защита, оплата труда). Результаты функционального анализа позволят определить недостатки в деятельности органа власти, дублированность полномочий, недостаток средств, необходимых для нормальной работы, и др. Экстраполяция - это метод перенесения прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние. Это важно для определения, к каким коррупционным проявлениям могут привести дефекты оцениваемого нормативного правового акта. Системный анализ. Системный анализ сформировался в 60-е гг. XX в. и стал применяться главным образом в общественных системах, связанных с деятельностью человека. Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных и сверхсложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами. Система - это совокупность составных элементов, взаимодействующих между собой и внешней средой и объединенных общими законами функционирования. Каждый элемент системы рассматривается как прямо или косвенно взаимодействующий с другими элементами системы. Следовательно, всякая система является составной частью другой, более высокого порядка, системы. При исследовании различных систем, как правило, анализируются связи между ее подсистемами, элементами и структурами. Теоретическую основу системного анализа составляет системный подход, под которым понимается методологическое направление в науке, задача которого состоит как в разработке методов исследования, так и в создании сложноорганизованных объектов в качестве необходимых систем. При оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность необходимо учитывать системные связи отдельных положений, соединяющихся в рамках анализируемого нормативного правового акта. Это важно для методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами. Метод экспертных оценок. Данный метод основан на информации, предоставленной экспертами - специалистами в конкретных областях деятельности и статистической обработке их мнений. Одним из методов экспертных оценок является метод Дельфи - это метод быстрого поиска решений, основанный на их генерации в процессе мозгового штурма, проводимого группой специалистов, и отбора лучшего решения, исходя из экспертных оценок. Статистические методы. Они определяют совокупность приемов обработки количественной информации об объекте оценки на коррупциогенность и использование их целесообразно на заключительной стадии оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Правовая статистика является одной из отраслей статистической науки, которая своими показателями отображает количественную сторону разных социальных явлений, связанных с применением норм права и реализацией правовой ответственности: характеризует уровень, структуру и динамику, причины и условия проявлений разных правонарушений и мероприятия по борьбе с ними в конкретных условиях и пространства и времени. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Совершенствование текущего законодательства должно происходить непрерывно, чему прежде всего и призвана способствовать антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, о правовой основе которой упоминалось выше. Целью проведения такой экспертизы является выявление в актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Важно просчитать правовые риски и предусмотреть возможные последствия применения противоправных норм. Своевременное обнаружение коррупциогенных факторов позволяет исключить их, принять меры по предупреждению коррупционных проявлений. Несмотря на значительную позитивную роль проанализированных нормативных правовых актов в целом, нужно обратить внимание и на недостатки иного плана. Особенно это касается муниципального уровня. Так, отмечается, что качество муниципальных правовых документов остается одной из ключевых проблем. Именно нормативным правовым актам органов местного самоуправления традиционно уделяется меньшее внимание. Речь идет как об их разработке, так и об их антикоррупционной оценке. Независимые антикоррупционные эксперты предпочитают осуществлять экспертизу широко обсуждаемых проектов федеральных нормативных правовых актов. Вместе с тем в повседневной жизнедеятельности граждане прежде всего сталкиваются с муниципальными услугами - в больницах, школах и дошкольных учреждениях и пр. - и могут стать жертвами коррупциогенных положений различных правовых документов. Коррупцию может порождать не только корыстное поведение того или иного должностного лица, но и сама норма права, которая содержит возможности для правонарушения. Причем необходимо иметь в виду, что «подозрительные» нормы могут возникнуть вследствие не только умысла, но и невысокой правовой квалификации их разработчиков. В связи с этим выделяют правотворческие юридические ошибки, совершаемые неумышленно и вследствие невысокой правовой квалификации разработчиков, экспертов, государственных и муниципальных служащих. К другой группе можно отнести коррупциогенные факторы, допускаемые сознательно или по небрежности и порождающие риск коррупционных проявлений. В этой связи, представляется разумным все же закрепить ответственность как отдельных служащих, так и руководителей органов исполнительной власти за непроведение и некачественное проведение экспертизы, а также за неразмещение проектов нормативных правовых актов в сети Интернет и за несвоевременное рассмотрение заключений независимых экспертов.