Административное право как отрасль права

Тема 2. Административное право как отрасль права В общей теории права традиционно все отрасли права обособляются на основе сочетания двух критериев – предмета правового регулирования и метода правового регулирования. Иногда в литературе называются и другие критерии – процесс правового регулирования, наличие кодифицированного акта. Остановимся на анализе двух основных критериев. Предмет правового регулирования – это общественные отношения, которые в силу своей специфики образуют особые системные связи между правовыми нормами. Предмет современного административного права России не имеет четкого определения. Можно говорить о существовании различных точек зрения на данную проблему. Предмет административного права часто определяется как система общественных отношений, возникающих в процессе практической реализации исполнительной власти (Ю.М. Козлов, А.П. Алехин). В данном случае предмет отрасли характеризуется определенным единством и однородностью (управленческая деятельность) и понимается как круг общественных отношений, обладающих общими признаками. К их числу можно отнести: 1. Отношения основаны на юридическом неравенстве сторон. Неравенство предполагает наличие властных полномочий у одного участника и их отсутствие у другого либо наличие в меньшем объеме. В первом случае примером может быть отношение между участковым инспектором полиции и гражданином, во втором – тот же участковый и его руководитель (старший участковый). В этом смысле предмет административного права прямая противоположность предмета гражданского права, которое регулирует отношения, основанные на равенстве сторон. Иногда в литературе можно встретить точку зрения, что для предмета административного права характерны отношения, в которых у одного участника есть субъективные права, а у другого – только юридические обязанности. Данный подход представляется необоснованным, так как существует известное правило правового регулирования – «нет прав без обязанностей, как и нет обязанностей без прав». 2. Административное право регулирует отношения, в рамках которых реализуется публичная власть: чаще всего государственная (исполнительная, реже судебная либо властные полномочия иных органов, например, прокуратуры), в некоторых случаях – органов местного самоуправления. Эти отношения могут быть охарактеризованы как властеотношения; регулироваться они могут и иными отраслями права – конституционным, финансовым, процессуальными отраслями права. 3. Административное право регулирует отношения, в которых обязательно участвуют представитель власти – орган или должностное лицо, реализующий свои властные полномочия. Гражданин и иной субъект, не наделенный властными полномочиями, могут вообще не участвовать в 1 отношениях, регулируемых административным правом (например, государственный служащий и руководитель органа). 4. Административное право регулирует отношения, которые могут регламентироваться и другими отраслями права – конституционным (при определении статуса высших органов исполнительных власти, взаимоотношений Президента Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), трудовым (в области государственно-служебной деятельности), финансовым (при определении статуса налоговых органов, ответственности за нарушения финансового законодательства). Существуют и иные подходы к определению предмета административного права. В частности, ставится под сомнение факт, что административное право регламентирует однородные общественные отношения, и поэтому в предмете правового регулирования следует выделять относительно самостоятельные группы общественных отношений. Так, В.М. Манoхин полагает, что административное право регулирует отношения, возникающие: – при государственном управлении; – при государственном регулировании; – при оказании государственных услуг. Различия обусловлены особыми участниками (разные органы исполнительной власти) и способами регулирования данных отношений. Н.М. Конин считает, что общая черта для всех отношений, регулируемых административным правом, это их организационный характер. Данный исследователь в предмете административного права выделяет четыре группы отношений: – организационные управленческие отношения в сфере исполнительной власти; – внутриорганизационные отношения; – общегосударственные контрольно-организационные отношения; – административно-юстиционные организационно-охранительные отношения. К.С. Бельский выделяет три обособленных группы отношений, составляющих предмет административного права. Это: – государственно-управленческие; – административно-юрисдикционные («полицейские») отношения; – отношения в области административной юстиции. В данной точке зрения интерес представляет то, что каждая из групп общественных отношений регулировалась административным правом в разные эпохи, тем самым обеспечивая развитие отрасли (полицейские отношения – в дореволюционный период, государственно-управленческие – в советское время, юстиционные – в настоящее время). Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах в предмет административного права включает помимо отношений, складывающихся в сфере исполнительной власти, отношения в системе муниципального управления, а также 2 административного судопроизводства. На основе анализа приведенных точек зрения видно, что предмет административного права определяется по-разному. Однако все исследователи сходятся в том, что обязательным элементом предмета административно-правового регулирования являются отношения, возникающие в системе исполнительной власти. Другой критерий, позволяющий отграничить административное право от других отраслей права, это метод правового регулирования. Под методом правового регулирования понимается совокупность способов, приемов, с помощью которых осуществляется упорядочивающее воздействие на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования. Метод правового регулирования является производным, второстепенным критерием, так как обусловлен спецификой предмета отрасли. Метод позволяет разграничить правовые нормы по отраслям в тех случаях, когда характеристики предмета недостаточно. В современной литературе существует несколько точек зрения по поводу классификации методов правового регулирования. Так, выделяют три универсальных метода: обязывание, запрет, дозволение, которые в различных сочетаниях составляют метод той или иной отрасли права. Обязывание в административном праве выражается в таких юридических средствах, как юридические обязанности, например, основные обязанности сотрудника полиции, предусмотренные в ст. 27 Закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 года «О полиции», обязанности водителя, перечисленные в разделе 2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года. Другим примером обязывания могут быть требования к служебному поведению, установленные в ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Запрет как метод административного права предполагает определение перечня тех действий, совершение которых недопустимо. Запреты могут быть общими, нарушение которых, как правило, является правонарушением и влечет применение мер ответственности (административного наказания или дисциплинарного взыскания) или специальными, адресованными особым субъектам (например, согласно п. 2 ст. 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административный арест не применяется в отношении несовершеннолетних, инвалидов I и II групп, беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей). Дозволение – это предоставление возможности участникам общественных отношений совершать определенные действия по своему усмотрению, т.е. выражается в субъективны правах и гарантиях. Дозволение может быть «мягким» и «жестким». В первом случае речь идет о тех правах, которые предоставляются гражданам и организациям, т.е. субъектам, не наделенным властными полномочиями. Реализация субъективных прав в 3 этом случае зависит только от желания самого лица. Например, по общему правилу гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года имеет право на приобретение гражданского огнестрельного оружия ограниченного поражения (ст. 13 Федерального закона от 13 декабря 1996 года «Об оружии»). «Жесткое» дозволение характерно для органов и должностных лиц, которые могут реализовывать свои права только в рамках, установленных законодательством. Так, суд может назначить то административное наказание, вид и размер которого предусмотрены в санкции соответствующей статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или закона субъекта Российской Федерации. Другой подход состоит в том, что выделяются императивный, диспозитивный и смешанный методы правового регулирования. Императивный метод – это метод односторонне обязательных, властных предписаний, не допускающий возможности выбора варианта поведения. Императивный метод по своей сути выражается в установлении запретов и возложении юридических обязанностей. Данный метод присущ для административного права, а также уголовного, финансового, уголовноисполнительного. Диспозитивный метод предполагает предоставление субъектам права возможности самим регулировать свое поведение. Этот метод характерен для гражданского права, в меньшей степени – семейного и трудового. Классическая формулировка диспозитивного метода – «если иное не предусмотрено законом». Смешанный метод основан на сочетании названных методов и характерен для экологического, коммерческого права. Для общей характеристики отрасли административного права необходимо обратиться к его функциям. Функции административного права – это основные направления его воздействия на общественные отношения, составляющие предмет отрасли. В литературе традиционно выделяют две главные функции, которые реализуются всеми отраслями права, в том числе и административным – регулятивная и охранительная. Регулятивная функция административного права выражается в том, что его нормы определяют статусы субъектов (права, обязанности, гарантии, цели и функции органа, его организационная структура) и порядок их реализации (юридические факты, сроки, процессуальные действия). Охранительная функция административного права заключается в том, что его нормы определяют основания, условия, меры ответственности (административной и дисциплинарной) и порядок привлечения к ней. Возможна и другая классификация функций административного права. Организационная функция или функция организации означает, что нормы административного права определяют порядок создания, реорганизации или ликвидации субъектов права или изменения правового статуса существующих субъектов. Таковы нормы содержащиеся, к примеру, в Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и 4 передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года. Субординационная функция или функция субординации выражается в том, что нормы административного права устанавливают иерархию (подчинение) среди участников отношений, регулируемых административным правом, т.е. разграничивают субъектов и объектов управления. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 21 января 2020 года определяет перечень федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также те, которые подотчетны Правительству Российской Федерации. Координационная функция или функция координации предполагает определение механизма взаимодействия субъектов, неподчиненных друг другу. Примером реализации этой функции может служить порядок взаимодействия и координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определенный Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года. Воспитательная или идеологическая функция призвана обеспечить добровольное и добросовестное исполнение и соблюдение предписаний правовых норм, воспитывать граждан в духе соблюдения законов, вытеснять чуждые данной системе экономические, политические, личные, религиозные и иные отношения. Особо наглядно данная функция административного права может быть продемонстрирована на примере развития института административной ответственности (по Кодексу РСФСР об административных правонарушениях правонарушением признавалась «мелкая спекуляция», по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность предусмотрена за «осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)»). Характеризуя отрасль административного права, необходимо обратиться к рассмотрению системы отрасли. Система административного права – это совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых норм с их одновременным подразделением на структурные образования. Система отрасли обусловлена особенностями предмета правового регулирования и является его «проекцией» в правовую плоскость. Первичным элементом отрасли выступают правовые нормы, а структурными элементами являются подинституты (субинституты), правовые институты, подотрасли (суботрасли). Каждый из уровней организации правовых норм отражает специфику регулируемых отношений и степень их общности. Некоторые авторы в системе административного права предлагают выделять предмет, цели, принципы, метод регулирования (Д.Н. Бахрах). Основным элементом системы права традиционно выступает правовой институт, под которым понимается совокупность правовых норм, 5 регулирующих однородные общественные отношения в рамках единого предмета правового регулирования отрасли. Преподавание отраслевых юридических дисциплин осуществляется путем изучения именно правовых институтов, административное право как учебная дисциплина не является исключением. В системе административного права можно выделить такие правовые институты, как: – административно-правовой статус гражданина Российской Федерации, включающий в себя нормы, определяющие права и обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти, а также гарантии их реализации. Это самый объемный институт административного права; – основы организации и деятельности органов исполнительной власти, включающий нормы, которые определяют основы построения системы исполнительной власти, организационно-правовые формы органов исполнительной власти, порядок создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти; – государственная служба, нормы которого регулируют отношения в системе государственно-служебной деятельности. Данный институт является старейшим в системе административного права, некоторые ученые полагают, что история формирования института начинается с издания Табеля о рангах в 1722 году Петром I; – формы и методы реализации исполнительной власти, т.е. нормы регламентирующие динамику управленческих отношений – виды управленческих действий и порядок их совершения, действие правовых актов управления и порядок их отмены; – административная ответственность, включающий нормы устанавливающие основания, условия, меры административной ответственности и порядок привлечения к ней. Данный институт долгое время являлся единственным кодифицированным институтом административного права, так как еще с советского периода в нашей стране принимались кодексы об административных правонарушениях; – законность и дисциплина в сфере исполнительной власти. Нормами данного института регулируются контроль, в особенности судебный, и надзор, как способы обеспечения законности и дисциплины. Этот институт является одним из самых динамично развивающихся в системе административного права – так, в 2015 году впервые в истории отечественного административного права был принят единый кодифицированный акт – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Данные институты являются основными, так как регламентируют наиболее общие и ведущие группы управленческих отношений. Также можно выделить и иные институты – административно-правовой статус органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий и учреждений. Общественные отношения с участием этих субъектов регулируются нормами других отраслей – муниципальным, конституционным, гражданским, финансовым и образуют институты 6 соответствующих отраслей права. В системе административного права традиционно выделяются части – Общая и Особенная. Общая часть административного права включает нормы, регулирующие основы управленческой деятельности (статус субъектов и объектов управления, методы управленческой деятельности, ответственность участников управления и т.д.), Особенная часть отражает специфику управления в отдельных сферах и отраслях. Изменения, происходящие в экономической и политических системах, вызвали возникновение и развитие новых административно-правовых институтов – лицензирование, сертификация, квотирование, аккредитация и аттестация. Эти институты входят в Особенную часть административного права. Необходимо подчеркнуть, что выделение частей в административном праве носит условный характер и не имеет такого принципиального значения, как в уголовном праве. Соотношение административного права с иными отраслями российского права обусловлено предметом, методом правового регулирования, функциями права. Aдминистративное право развивает, детализирует и конкретизирует конституционные положения о статусе человека и гражданина, системе исполнительной власти, регулирует и охраняет общественные отношения, формирует новые отрасли права – муниципальное, информационное, предпринимательское. Говоря об отрасли административного права, необходимо упомянуть об отрасли административного законодательства. В теории права принято считать, что одноименные отрасли права и законодательства могут совпадать, как уголовное, частично совпадать, как гражданское закона или не совпадать, как административное. Административное законодательство не имеет четких границ и включает в себя нормативные правовые акты различной юридической силы, принимаемые федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными предприятиями, учреждениями и организациями. 7