Административное контрольно-надзорное производство

АДМИНИСТРАТИВНОЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО ЧАСТЬ 1 1. Понятие административного контрольно-надзорного производства 2. Правовая основа административного контрольно-надзорного производства 1. Понятие административного контрольно-надзорного производства Административное контрольно-надзорное производство Это: НПА: комплекс регламентированных административными (внесудебными) процедурами действий и решений уполномоченных органов публичной администрации, их должностных лиц по разрешению административных (внесудебных) дел о нарушении обязательных требований в ходе осуществления контрольно-надзорных мероприятий. ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее также – ФЗ-294) ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (ФЗ-248) ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (ФЗ-247) Ст. 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определяет понятия: Государственный контроль (надзор) Муниципальный контроль деятельность по контролю и надзору за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляемая уполномоченными федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями С учетом конституционного принципа федерализма государственный контроль и надзор, осуществляемый публичной администрацией за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, подразделяется на два вида: федеральный государственный контроль (надзор) и региональный государственный контроль (надзор): Федеральный государственный контроль (надзор) деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Региональный государственный контроль (надзор) деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. При таком законодательном подходе к обособлению государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля, осуществляемых публичной администрацией, не следует путать данный комплексный вид государственной деятельности с формами государственного контроля и надзора, которые осуществляются иными органами публичной власти или публичными должностными лицами в рамках специальных федеральных законов (например, с прокурорским надзором, урегулированным ФЗ «О прокуратуре»). Следует выделять Контрольно-надзорные органы органы публичной администрации, уполномоченные разрешать административные (внесудебные) дела о предупреждении и устранении нарушений обязательных требований в ходе осуществления государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, иными организациями и физическими лицами. Среди общего числа контрольно-надзорных органов на основании ст. 1 ФЗ-294 выделяется централизованная группа контрольно-надзорных органов органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля, уполномоченные осуществлять единое (систематизированное) контрольно-надзорное производство. Административно-процессуальный статус таких контрольно-надзорных органов в разрешаемом контрольно-надзорном деле регулируется ФЗ-294. Например, органы госпожнадзора, органы санэпиднадзора и др. децентрализованная группа контрольно-надзорных органов органы, уполномоченные осуществлять несистематизированные виды контрольно-надзорного производства Например, органы антимонопольного контроля, уполномоченные осуществлять производство по дела о нарушениях антимонопольного законодательства, органы налогового контроля, уполномоченные осуществлять контрольно-надзорное производство по делам о налоговых правонарушениях. Административно-процессуальный статус децентрализованных контрольно-надзорных органов в разрешаемом контрольно-надзорном деле регулируется специальными федеральными законами, в частности: ФЗ «О защите конкуренции», НК РФ С учетом такого законодательного приема уместно различать централизованные (сконцентрированные) виды государственного контроля и надзора, в рамках которых осуществляется единое (систематизированное) административное контрольно-надзорное производство, регламентированное ФЗ-294, и деценцентрализованные виды государственного контроля и надзора, в рамках которых осуществляются несистематизированные виды административного контрольно-надзорного производства, которые регламентированы специальными федеральными административно-процессуальными законами (к примеру, контрольно-надзорное производство по делам о налоговых правонарушениях, контрольно-надзорное призводство по дела о нарушениях антимоноплльного законодательства и др.) . Остановимся на едином (систематизированном) административном контрольно-надзорном производстве, которое объединяет централизованные контрольно-надзорные органы. Сущность данного административного контрольно-надзорного производства раскрывают закрепленные в ст. 3 ФЗ-294 исходные идеи (принципы), на которых строится система государственного контроля и надзора, и муниципального контроля, осуществляемых публичной администрацией: презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности открытости и доступности для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора) открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ проведения проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами недопустимости требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами ответственность органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора) проверок, в том числе мероприятий по контролю разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ Предметом административного контрольно-надзорного производства являются Выделяя нарушения обязательных требований в качестве самостоятельного вида неправомерного поведения физических и юридических лиц, следует отграничивать их от административных правонарушений и преступлений, которые могут быть также выявлены публичной администрацией в ходе осуществления государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля. Для этого предлагается использовать следующие характерные признаки данного неправомерного поведения: Субъектами нарушения обязательных требований, по общему правилу, являются организации, имеющие статус юридического лица, или физические лица, имеющие статус индивидуального предпринимателя. Субъектами нарушений обязательных требований могут быть иные физические лица, установленные законодательством о государственном контроле и надзоре (например, руководитель юридического лица, иные должностные лица юридического лица, граждане-налогоплательщики и др.), а также иные организации, в том числе имеющие статус органа публичной власти (например, органы исполнительной власти или органы местного самоуправления). Для лиц, подготавливающих, совершающих либо совершивших нарушения обязательных требований наступают специфические неблагоприятные последствия.. Например, подготавливаемое нарушение обязательных требований влечет выдачу предостережения о недопущении нарушений обязательных требований, а совершаемое либо совершенное нарушение обязательных требований влечет: выдачу предписания органа государственного контроля и надзора об устранении выявленного нарушения обязательных требований; приостановление действия лицензий или сертификата соответствия; принудительный отзыв продукции и др. Подчеркивая специфику содержания административно-принудительные меры такого рода предлагается называть контрольно-надзорными мерами и подразделить их на три обособленных вида в зависимости от основания, целенаправленности, характера правовых последствий, а именно: профилактические (превентивные) меры меры, направленные на предупреждение возможных нарушений обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований – меры, направленные на профилактику нарушений обязательных требований обеспечительные меры меры, направленные на выявление совершаемых или совершенных нарушений обязательных требований. В частности, рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности); осмотр и обследованию используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов; отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды и проведение их исследований, испытаний; проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда пресекательно-восстановительные меры меры, направленные на пресечение выявленных нарушений обязательных требований, восстановление нарушенного правового положения, ограничение или устранение угроз безопасности, вреда, причинно-связанных с выявленными нарушениями обязательных требований. В частности, выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда Объективная сторона нарушения обязательных требований выражается в деянии (действии либо бездействии) в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, иной организацией или иным физическим лицом запретов, ограничений, условий, а также обязанностей, которые установлены федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ и охраняются административными контрольно-надзорными мерами, нацеленными на предупреждение, выявление, пресечение нарушений обязательных требований, восстановление нарушенного правового положения, устранение иных последствий таких нарушений. Контрольно-надзорные меры имеют превентивно-пресекательно-восстановительный характер. Объектами нарушений обязательных требований являются общественные отношения, регулируемые материальными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, устанавливающими, главным об-разом, для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запреты, условия, ограничения и обязанности, исполнение и соблюдение которых оценивается в ходе контрольно-надзорных проверок и иных административно-процессуальных форм государственного контроля и надзора (в том числе, например, в ходе профилактики нарушений обязательных требований, плановых (рейдовых) осмотров, постоянного государственного контроля (надзора), контрольной закупки). К объектам нарушений обязательных требований относятся правоотношения, складывающиеся в разнообразных сферах безопасности (например в сферах пожарной, транспортной, промышленной, экологической безопасности, безопасности дорожного движения), а также правоотношения в иных сферах охраны правопорядка (например, налоговые и антимонопольные правоотношения, банковские и бюджетные правоотношения). Нарушение обязательных требований имеет специфическую общественную вредность. Данное деяние причиняет в различной степени устранимый (обратимый) вред частным и публичным правам, законным интересам в административно-правовой сфере, который может быть устранен активными и адекватными действиями лица, допустившего нарушение обязательных требований. Устраняя причиненный вред указанные лица обеспечивают возврат (восстановление) правового положения, существовавшего до нарушения правовой нормы, установившей обязательные требования. Субъективная сторона нарушения обязательных требований имеет характерные особенности, так как признак вины, по общему правилу, не имеет юридического значения при квалификации данного деяния и выборе применяемых контрольно-надзорных мер. Между тем представляется необходимым учитывать презумпцию добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, закрепленную в ст. 3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В условиях данной презумпции субъективная сторона нарушения обязательных требований проявляется в недобросовестном выполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, иной организацией или иным физическим лицом, возложенных на них публичных обязанностей по соблюдению и исполнению обязательных требований. Доказательствами по делу о нарушении обязательных требований являются любые фактические данные, на основании которых должностные лица органов государственного контроля и надзора устанавливают наличие или отсутствие события (факта) и состава нарушения обязательных требований, а также иные обстоятельства, имеющие значение по делу о нарушении обязательных требований. Эти данные устанавливаются актами и протоколами, предусмотренными административно-процессуальным контрольно-надзорным законодательством, объяснениями гражданина или организации, в действиях (бездействии) которых имеются признаки события нарушения обязательных требований, показаниями свидетелей, заключениями эксперта, показаниями специальных технических устройств, иными документами, вещественными доказательствами. С позиции предлагаемого похода к пониманию нарушений обязательных требований можно выделить следующие основные задачи административного контрольно-надзорного производства: 1) выявление нарушений обязательных требований 2); пресечение выявленных нарушений обязательных требований 3); восстановление правового положения, существовавшего до нарушения обязательных требований Правовая основа административного контрольно-надзорного производства Правовую основу административного контрольно-надзорного производства составляет массив законов и иных нормативных правовых актов, в которых закрепляются административные (внесудебные) процедуры, регламентирующие порядок действий и решений контрольно-надзорных органов, их должностных лиц по разрешения дел о профилактике и устранении нарушений обязательных требований. Консолидируя законы и иные нормативные правовые акты, содержащие административные контрольно-надзорные процедуры, предлагается выделяить массив контрольно-надзорного административно-процессуального законодательства, в структуре которого обособить следующие составные части: межотраслевое контрольно-надзорное законодательство ФЗ-294, Постановления Правительства РФ, нормативные приказы Генпрокуратуры и Минэкономразвития, изданные на основании отсылочных норм ФЗ-294 отраслевое контрольно-надзорное законодательство федеральные законы, законы субъектов РФ, административные регламенты государственного контроля (надзора), административные регламенты муниципального контроля, изданные в отдельных сферах государственного контроля и надзора, муниципального контроля, осуществляемых публичной администрацией специальное контрольно-надзорное законодательство федеральные законы, регламентирующие отдельные специализированные направления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, осуществляемых публичной администрацией, а именно: ФЗ «О лицензировнии…», «О техническом регулировании» и др.