Территориальная организация местного самоуправления — это один из ключевых вопросов формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, связанный с выбором оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление.
Неприятие двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления
Реформа муниципального управления была направлена на формирование двухуровневой территориальной структуры муниципального управления, что имело поддержку от тех городских и сельских территорий, которые отличались нарушением права местного населения на осуществление местного самоуправления за счет упразднения муниципальных органов власти или непроведения выборов местного уровня.
Однако некоторые главы районов и руководители высшего уровня государственного управления регионов не приняли двухуровневую территориальную организацию муниципального управления.
Первоначально муниципальные выборы, подстроенные под формирование двухуровневой системы муниципального управления, прошли при высокой активности населения. Этот факт свидетельствовал об активной поддержке гражданами содержания муниципальной реформы.
Сопротивление муниципальных и региональных властей проведению реформы по формированию двухуровневой системы муниципального управления было обусловлено необходимостью увеличения затрат на содержание органов муниципального управления в тех поселениях, в которых ранее органы муниципальной власти были упразднены.
При этом причиной внедрения двухуровневой системы муниципального управления стала объективная необходимость, обусловленная опытом других стран, в которых система управления является многоуровневой, каждому уровню власти соответствует определенная территория.
Применение разноуровневой системы муниципального управления призвано обеспечить максимальное удовлетворение потребностей населения в процессе освоения территории и осуществления хозяйственной жизни.
Недостаток финансирования территориальной организации местного самоуправления
Территориальная организация местного самоуправления требует соответствующих финансовых ресурсов, обеспечивающих развитие территории функционирования муниципальных органов власти. Предполагается, что финансирование местной власти должно осуществляться за счет средств муниципального бюджета, однако практика формирования бюджетной системы Российской Федерации показывает, что за муниципальными бюджетами закреплен недостаточный объем источников финансирования.
Муниципальный уровень власти Российской Федерации находится в жесткой зависимости от средств, выделяемых федеральным и региональными бюджетами. Это ставит перед муниципальными властями дополнительные проблемы, обусловленные целевым характером выделяемых федеральным и региональными бюджетами средств, невозможностью направления этих средств на финансирование приоритетных задач развития муниципального образования.
Нехватка собственных средств муниципальных бюджетов не позволяет муниципальным властям полноценно планировать развитие муниципального образования, не представляя какие федеральные и региональные программы помощи местному самоуправлению будут реализованы в отдаленном будущем. Отсутствие финансовой свободы у муниципальных властей делает формальной независимость муниципального управления от системы государственной власти.
Проблема правового регулирования территориальной организации муниципального управления
Правовая база, обеспечивающая правовые основы территориальной организации муниципального управления и учет мнения граждан при изменении границ муниципальных образований, отличается определенным несовершенством, порождая возможности для различных противоречий и коллизий.
Практические проблемы правового регулирования территориальной организации муниципального управления состоят в отсутствии четких правовых установок следующего содержания:
- во-первых, определяющих отличия территории муниципального образования от территории одноименных административно-территориальных единиц;
- во-вторых, определяющих случаи непосредственного или опосредованного участия местного населения в решении вопросов границ муниципальных образований.
Модели территориальной организации муниципальных образований определяются региональными властями. Федеральная власть устанавливает только общие критерии, в соответствии с которыми определяется вид муниципального образования.
Согласование внешних границ муниципальных образований предполагает взаимодействие муниципальных властей, граничащих между собой муниципальных образований и требует утверждения на региональном уровне. Судебная практика свидетельствует о возникновении споров относительно обоснованности формирования городских округов, поглощающих территории муниципальных поселений и районов. Формирование городских округов в большей мере было обусловлено невозможностью некоторых поселений по причинам экономического, кадрового, организационного и иного дефицита ресурсов самостоятельно функционировать в качестве муниципальных образований. При этом присоединение к более крупным муниципальным образованиям не обеспечило этим поселениям возможности решения их специфических проблем и защиты интересов.
Также проблемным вопросом является учет мнения местного населения при изменении границ муниципального образования. Согласно российскому законодательству мнение население может учитываться в императивной форме за счет проведения непосредственного голосования или в консультативной форме за счет проведения публичных слушаний, опросов, но принятия решения представительным органом муниципального управления. Поскольку законодательство не обеспечивает четких критериев применения той или иной формы, чаще всего решение вопроса относительно границ муниципального образования принимается представительным органом муниципального управления, что отстраняет население от решения этого вопроса.
