Виды и эволюция коррупции

ЛЕКЦИЯ 1. Виды и эволюция коррупции В самых общих чертах, коррупция – это использование служебного положения в личных целях. Она считается одним из основных видов не только «второй» теневой экономики, но и теневой экономики в целом. Поэтому экономический анализ коррупции получил широкое развитие не только за рубежом, но и в постсоветской России1. Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов, государственными бюрократами, которые получают их от граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле слова участниками коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и, например, менеджеры фирм; взятки могут давать не деньгами, а в иной форме; инициаторами коррупционных отношений часто выступают не госчиновники, а предприниматели. Поскольку формы злоупотреблений служебным положением многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции (табл.1). Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей. На ранних этапах античной истории, когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности (например, в императорском Риме) , когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В это время в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений. Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормления» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычным доходом служивых людей, наряду с жалованием из казны или получением поместий. Таблица 1 Типология коррупционных отношений Критерии типологии коррупции Виды коррупции Кто злоупотребляет служебным положением Государственная (коррупция госчиновников) Коммерческая (коррупция менеджеров фирм) Политическая (коррупция политических деятелей) Кто выступает инициатором коррупционных отношений Запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе руководящего лица Подкуп по инициативе просителя Кто является взяткодателем Индивидуальная взятка (со стороны гражданина) Предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы) Криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей – например, наркомафии) Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции Денежные взятки Обмен услугами (патронаж, непотизм) Цели коррупции с точки зрения взяткодателя Ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы) Тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности) Взятка «за доброе отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю) Степень централизации коррупционных отношений Децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе) Централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими) Централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным) Окончание Таблицы 1 Типология коррупционных отношений Критерии типологии коррупции Виды коррупции Уровень распространения коррупционных отношений Низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти) Верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков) Международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений) Степень регулярности коррупционных связей Эпизодическая коррупция Систематическая (институциональная) коррупция Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений) Чем более централизованным становилось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показ ательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая л ишь слишком опасные ее проявления. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор «Артхашастры» выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом». Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что под- данные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неоклассической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой – рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» - уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением. Во второй половине XX в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни. Например, президент Индонезии Сухарто был известен как «Мистер 10 процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально- экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось. Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки». В 1970-е гг. на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих не слишком хороших самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира. Еще более актуальной проблема стала в 1990-е гг., когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы. Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений в XX в. – это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовок коррупции к систематической верхушечной и международной. ЛЕКЦИЯ 2. Причины коррупции Теоретические основы экономического анализа коррупции были заложены в 1970-е гг. в работах американских экономистов неоинституционального направления. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т. д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации. В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы. Экономические причины коррупции — это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям. Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих. Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих». В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная. Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) — опекаемый (клиент)» (рис. 6-1). В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т.д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания. Рис. 1. Модель коррупции «принципал—агент—клиент» Выполнение обязательств Оплата налогов в рамках контракта с принципалом Взятки Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия по их обслуживанию чиновникам, предписав им определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с ними. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники-агенты выполняют предписанную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируема, то агент сам решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, чем в честной службе. Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»). Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии). Достойная зарплата агента является необходимым, но отнюдь не достаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов. Таким образом, от зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал-агент». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона. Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой: коррупция = монополия + произвол — ответственность Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, а также обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления. ЛЕКЦИЯ 3. Измерение коррупции Масштабы коррупции определить довольно трудно. Это связано, прежде всего, с тем, что она (как и другие виды теневой экономической деятельности) в принципе укрыта от официального статистического учета. Поскольку у государственных чиновников больше возможностей скрыть свои правонарушения, чем у рядовых граждан, то коррупция отражена в криминальной статистике слабее многих других видов преступлений. Кроме того, многие виды коррупции даже не связаны прямо с выплатой денежных вознаграждений, а потому не могут получить стоимостную оценку. Чтобы получить сравнительные данные о степени развития коррупции в разных странах, чаще всего используют социологические опросы и экспертные оценки. В настоящее время наибольшим авторитетом пользуется индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index — CPI) , который рассчитывается международной организацией Transparency International (в буквальном переводе — «Международная прозрачность»). Эта некоммерческая неправительственная организация по изучению коррупции и борьбе с нею интегрирует данные научных исследований, проводимых по разным странам отдельными экономистами и организациями за три года, предшествующие расчету сводного индекса. Эти исследования сравнивают даваемые бизнесменами и аналитиками субъективные оценки степени коррумпированности разных стран. В процессе обобщения данных отдельных исследований каждая страна получает оценку по 10-балльной шкале, где 10 баллов означают отсутствие коррупции (наиболее высокую «прозрачность» экономики) , а 0 баллов – самую высокую степень коррупции (минимальную «прозрачность»). Индексы восприятия коррупции стали рассчитываться с 1995 г. База используемых Transparency International данных постоянно растет: если в 1995 г. CPI был рассчитан дл я 41 страны мира, то в 2003 г. – уже для 133. Индекс восприятия коррупции в 2003 г. обобщал результаты 17 исследований общественного мнения, проведенных 13 независимыми организациями, причем в итоговый список включили только те страны, которые были охвачены как минимум тремя исследованиями. Исследования Transparency International показывают сильную дифференциацию стран мира по степени развития коррупции (см. Таблицу 2). Вполне закономерно, что бедность и коррупция «идут рука об руку»: наиболее высококоррумпированные страны – это, прежде всего, развивающиеся страны с низким уровнем жизни. Постсоциалистические страны имеют несколько лучшие оценки, но и здесь коррупция довольно высока. Однако богатство само по себе не гарантирует свободы от коррупции. Германия и США имеют примерно тот же балл, что и гораздо более бедная Ирландия; Франция оказалась хуже Чили, Италия – хуже Ботсваны. Таблица 2 Индексы восприятия коррупции для некоторых стран мира Страны Индекс восприятия коррупции 1995 г. 1999 г. 2003 г. Высокоразвитые страны Финляндия 9,1 9,8 9,7 Дания 9,3 10,0 9,5 Швеция 8,9 9,4 9,2 Канада 8,9 9,2 8,5 Великобритания 8,6 8,6 8,6 Германия 8,1 8,0 8,2 Ирландия 8,6 7,7 7,5 США 7,8 7,5 7,5 Япония 6,7 6,0 6,9 Франция 7,0 6,6 7,1 Испания 4,4 6,6 7,1 Италия 3,0 4,7 4,8 Развивающиеся страны Сингапур 9,3 9,1 9,3 Гонконг 7,1 7,7 8,0 Чили 7,9 6,9 7,4 Ботсвана Индекс не рассчитывался 6,1 6,0 Тайвань 5,1 5,6 5,6 Ю. Корея 5,6 3,8 4,5 Бразилия 2,7 4,1 3,9 Мексика 3,2 3,4 3,6 Египет Индекс не рассчитывался 3,3 3,2 Индия 2,8 2,9 2,8 Аргентина 5,2 3,0 2,5 Индонезия 1,9 1,7 2,0 Кения Индекс не рассчитывался 2,0 2,1 Нигерия Индекс не рассчитывался 1,6 1,6 Страны с переходной экономикой Словения Индекс не рассчитывался 6,0 6,0 Эстония Индекс не рассчитывался 5,7 6,0 Венгрия 4,1 5,2 4,8 Куба Индекс не рассчитывался Индекс не рассчитывался 3,7 Беларусь Индекс не рассчитывался 3,4 3,3 Чехия Индекс не рассчитывался 4,6 4,2 Польша Индекс не рассчитывался 4,2 3,5 Китай 2,2 3,4 3,4 Армения Индекс не рассчитывался 2,5 3,1 Россия Индекс не рассчитывался 2,4 2,8 Узбекистан Индекс не рассчитывался 1,8 2,3 Украина Индекс не рассчитывался 2,6 2,2 Азербайджан Индекс не рассчитывался 1,7 1,9 Грузия Индекс не рассчитывался 2,3 2,0 Дифференциация внутри групп стран с примерно одинаковым уровнем жизни сильно зависит от национальной хозяйственной культуры и от политики правительства. Так, для стран с конфуцианской культурой (Китай, Япония, Сингапур, Тайвань), где с глубокой древности честный и мудрый чиновник считался культовой фигурой, индексы коррупции заметно ниже, чем, например, в странах Южной Азии (Индия, Пакистан, Бангладеш), в которых нет традиции уважения управленческого труда. Таблица 3 Индексы взяткодателей для некоторых стран мира Страны Индекс взяткодателей 2002 г. 1999 г. Австралия 8,5 8,1 Швеция 8,4 8,3 Швейцария 8,4 7,7 Австрия 8,2 7,8 Канада 8,1 8,1 Нидерланды 7,8 7,4 Бельгия 7,8 6.8 Великобритания 6,9 7,2 Сингапур 6,3 5,7 Германия 6,3 6,2 Испания 5,8 5,3 Франция 5,5 5,2 США 5,3 6,2 Япония 5,3 5,1 Малайзия 4,3 3,9 Гонконг 4,3 Индекс не рассчитывался Италия 4,1 3,7 Южная Корея 3,9 3,4 Тайвань 3,8 3,5 Китай 3,5 3.1 Россия 3,2 Индекс не рассчитывался В целом можно, таким образом, отметить две универсальные закономерности: 1) коррупция обычно выше в бедных странах, но ниже в богатых; 2) коррупция в целом ниже в странах западноевропейской цивилизации и выше в периферийных странах. Сравнение индексов восприятия коррупции за разные годы показывает, что многие страны за относительно короткий промежуток времени серьезно меняют степень коррумпированности. Например, в таких странах, как Италия и Испания, ситуация заметно ухудшилась, а в Аргентине и Ирландии улучшилась. Впрочем, делать межвременные сравнения индексов CPI надо очень осторожно, поскольку изменения балльных оценок страны могут быть результатом не только изменившегося восприятия коррупции, но и изменившихся выборок и методологии проведения опросов. Если индекс CPI показывает склонность чиновников разных стран брать взятки, то для оценки склонности предпринимателей разных стран давать взятки Transparency International использ ует другой индекс – индекс взяткодателей (Bribe Payers Index – ВPI). Аналогично индексу CPI, предрасположенность компаний стран-экспортеров давать взятки оценивали по 10-балльной шкале, где чем ниже балл, тем выше готовность подкупать. Собранные данные показывают (см. Таблицу 3), что люди многих славящихся своей коррупцией периферийных стран (например, России, Китая) охотно готовы не только брать, но и давать взятки за рубежом. Что же касается фирм из развитых стран, то их склонность прибегать к подкупу оказалась довольно умеренной. Характерно, что Швеция оказалась среди самых «чистых» и по индексу CPI , и по индексу BPI. Помимо индексов CPI и BPI для сравнительной оценки развития коррупции в разных странах используют и иные показатели, например, барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer), индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom), индекс непрозрачности (Opacity Index) и др. ЛЕКЦИЯ 4. Влияние коррупции на общественное развитие Коррупция сильно и, как правило, негативно влияет на экономическое и социальное развитие любой страны. Экономический вред от коррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция служит препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей. Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных решений. Коррумпированные политики и чиновники в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие сферы деятельности, где не- возможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например , боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 г. в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные. Главным негативным проявлением экономического воз действия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более без защитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение (См. Таблицу 4). Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками. Таблица 4 Частота и размеры вымогательства взяток в постсоциалистических странах в конце 1990-х гг. (согласно исследованиям Европейского банка реконструкции и развития и Всемирного банка) Страны Процент фирм, часто дающих взятки Средний процент взяток от ежегодного дохода фирм Азербайджан 59,3 6,6 Армения 40,3 6,8 Беларусь 14,2 3,1 Болгария 23,9 3,5 Венгрия 31,3 3,5 Грузия 36,8 8,1 Казахстан 23,7 4,7 Киргизия 26,9 5,5 Литва 23,2 4,2 Молдова 33,3 6,1 Польша 32,7 2,5 Россия 29,2 4,1 Румыния 50,9 4,0 Словакия 34,6 3,7 Словения 7,7 3,4 Узбекистан 46,6 5,7 Украина 35,3 6,5 Чехия 26,3 4,5 Хорватия 17,7 2,1 Эстония 12,9 2,8 Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е гг. американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод о том, что рост рассчитываемого «индекса эффективности бюрократии»1 на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений. Что касается социальных негативных последствий коррупции, то она, как общепризнанно, ведет к несправедливости — к нечестной конкуренции фирм и к неоправданному перераспределению доходов граждан. Дело в том, что дать более крупную взятку может не самая эффективная легальная фирма, или даже преступная организация. В результате растут доходы взяткодателей и взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан. Наиболее опасна коррупция в системе сбора налогов, позволяя богатым уклоняться от них и перекладывая налоговое бремя на плечи более бедных граждан. Коррумпированные режимы никогда не пользуются «любовью» граждан, а потому они политически неустойчивы. Легкость свержения в 1991 г. советского строя была обусловлена во многом тем фактом, что советская номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением. Поскольку, однако, в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден, это привело к низкому авторитету режима Б.Н. Ельцина в глазах большинства россиян. Участниками дискуссий о коррупции выдвигалось, впрочем, мнение, что коррупция имеет не только негативные, но и позитивные последствия. Так, в первые годы после распада СССР бытовало мнение, что если позволять чиновникам брать взятки, то они работают более интенсивно, а коррупция помогает предпринимателям обходить бюрократические рогатки. Концепция благотворности коррупции не учитывает, однако, очень высокую степень отсутствия контроля, которую политики и чиновники-бюрократы приобретают в коррумпированных обществах. Они могут по своему усмотрению создавать и интерпретировать инструкции. В таком случае вместо стимула для более эффективной деятельности, коррупция становится, наоборот, стимулом для создания чрезмерного числа инструкций. Иначе говоря, взяткополучатели преднамеренно создают все новые и новые барьеры, чтобы затем за дополнительную плату «помогать» их преодолевать. «Апологеты» коррупции также доказывают, будто взяточничество может сокращать время, необходимое на сбор и обработку бюрократических документов. Но взятки не обязательно ускоряют скорость канцелярской работы. Известно, например, что в Индии госслужащие высокого ранга берут взятки следующим образом: они не обещают взяткодателю более ускоренную обработку его документов, но предлагают замедлить процесс оформления документов для конкурирующих компаний. Аргумент, будто коррупция является стимулом для развития экономики, особенно опасен тем, что разрушает законность и правопорядок. Некоторые отечественные криминологи утверждают, что в начале 1990-х гг. в постсоветской России «из лучших побуждений» наказания за служебные злоупотребления оказались фактически временно отмененными, и это привело к росту бюрократического вымогательства, усугубившему экономический кризис. ЛЕКЦИЯ 5. Коррупция в России Для отечественной истории, как и для истории других отстающих в развитии стран, характерна высокая зараженность государственного аппарата коррупционными отношениями. Повальные взяточничество и вороватость чиновников впервые были осознаны как препятствие развитию страны еще во времена Петра I. Известен исторический анекдот: император решил сгоряча издать указ, согласно которому следует вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене веревки; однако его сподвижники в один голос заявили, что в таком случае государь останется без подданных. Характерно, что возглавивший по личному указанию императора борьбу с казнокрадством и взяточничеством обер-фискал Нестеров сам в конце концов был казнен за взятки. Смешение государственной казны с личным карманом оставалось типичным не только в XVIII , но и в XIX в. Сюжет «Ревизора» Н. В. Гоголя основан именно на том, что в николаевской России чиновники почти всех рангов систематически злоупотребляли своим положением и постоянно находились в страхе перед разоблачением. Лишь после Великих реформ 1860-х гг. уровень коррумпированности российского чиновничества начал понижаться, хотя и оставался все же выше «среднеевропейского» уровня. В Советском Союзе отношение к коррупции было двойственным. С одной стороны, злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало авторитет советской власти в глазах граждан. С другой стороны, государственные управляющие очень быстро сформировались в СССР в своеобразный класс-государство, противостоящий «простым людям» и неподвластный их контролю. Поэтому, с одной стороны, в советском законодательстве предусматривались гораздо более жестокие, чем в других странах, наказания взяточникам – вплоть до смертной казни. С другой же стороны, представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний. В 1970-е гг. коррупция стала приобретать системный, институциональный характер. Должности, дающие широкий простор для злоупотреблений, стали кое-где буквально продаваться. В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х гг. злоупотреблений на самом высоком уровне («рашидовское дело», «дело Чурбанова»). Хотя радикальные либералы во главе с Б. Н. Ельциным шли к власти под лозунгами борьбы со злоупотреблениями, однако сами они, оказавшись во власти, заметно «перекрыли» достижения своих предшественников. Удивленные иностранцы даже заявляли, будто в России 1990-х гг. «большинство государственных служащих попросту не догадываются, что личное обогащение на службе является криминалом». Для подобных оценок имелось много оснований. Дело в том, что доходы госчиновников оставались довольно скромными, но при этом без их благоволения заниматься бизнесом было практически невозможным. Особенно богатые возможности для злоупотреблений возникли во время проведения приватизации, когда ее организаторы могли буквально «назначать в миллионеры» понравившихся им людей. Наиболее негативной чертой постсоветской коррупции исследователи считают не столько высокую интенсивность вымогательства, сколько его децентрализованный характер. Если, например, в Китае или в Индонезии предпринимателю достаточно «подмазать» нескольких высокопоставленных администраторов, то в России приходится платить поборы в карман не только им, но и массе «мелких начальников» (типа санитарных и налоговых инспекторов). В результате развитие постсоветского бизнеса приобрело очень уродливый характер. Проведенное в 2000-2001 гг. фондом «Информатика для демократии» исследование показало, что на взятки в России ежегодно тратят около 37 млрд. долларов (примерно 34 млрд. – взятки в сфере бизнеса, 3 млрд. – бытовая коррупция), что почти равно доходам госбюджета страны. Хотя эта оценка одними специалистами была сочтена завышенной, а другими заниженной, в целом она отражает масштаб постсоветской коррупции. В начале 2000-х гг. Правительство РФ начало демонстрировать желание ограничить коррупцию, однако понизить уровень коррупции до среднемировых стандартов удастся, видимо, еще не скоро. ЛЕКЦИЯ 6. Коррупция в системе государственной службы В России формирующаяся рыночная экономика никак не может обрести стабильность, а существующие демократические институты под разными предлогами разрушаются. В этих условиях продолжает сохраняться экономическое и политическое неравенство населения, по-прежнему в обществе доминирует бедность, не ослабевает социальная напряженность. Хищения государственных средств и коррупция приобрели в «ельцинское десятилетие» (90-е гг. XX в.) небывалые масштабы. В результате стране и обществу нанесен невосполнимый ущерб. XXI в. несколько поумерил размах этой противоправной деятельности, но коррупция все еще не сдает своих позиций. Сохранение целостности страны и ее конституционного строя в этих условиях по-прежнему ставятся под сомнение. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности. 1. Понятие и особенности коррупции Вопрос о современной коррупции возник вскоре после прихода к власти Б.Н. Ельцина. Уже в 1992 г. был издан его указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Но из-за отсутствия механизмов реализации этот указ оказался одним из самых игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости должностным лицам представлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного указа в 1997 г. А норма, запрещающая политическим руководителям и государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью, не выполнялась вплоть до ухода Ельцина президентского поста. Что такое коррупция? Некоторые авторы считают, что у нее, как у всякого сложного явления, во-первых, не существует единственного канонического определения, а во-вторых, она относится преимущественно к государственному управлению. В ней всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на службе у государства,- политический руководитель или государственный служащий. В связи с этим коррупции дается следующее определение: «Государственная коррупция существует постольку, поскольку существует возможность чиновника распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений». К сожалению, данное определение, во-первых, страдает некоторой абстрактностью и применимо, вероятно, лишь к прошлым условиям, а во-вторых, в нем не подчеркивается главное в коррупции, а именно, присвоение коррупционером (политическим руководителем или государственным служащим) в той или иной форме государственных и иных средств. Нередко подобные действия касаются перераспределения государственной собственности, движения капиталов, налоговых и таможенных льгот, лицензирования, инвестирования и пр. Они отвечают интересам только узкого круга лиц, зачастую связанных с криминалитетом. Но в любом случае коррупция начинается тогда, когда государственные и иные ресурсы начинают перетекать в собственность каких-либо официальных лиц. Следовательно, коррупция (лат. corruptio – подкуп, продажность должностных лиц) — это преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения. Она существует постольку, поскольку есть возможность политика или чиновника распоряжаться не принадлежащими им ресурсами с целью их присвоения путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, сбор налогов, назначение на ответственные посты и др. Коррупция начинается тогда, когда социальные цели государственного управления подменяются стяжательскими, алчными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. В юридической практике эти действия обычно квалифицируют как злоупотребление служебным положением. И редко добавляется, что оно происходит в корыстных целях. Причем должностное лицо, как правило, вовлекает в свою противоправную деятельность и других работников. Коррупция носит по большей части коллективный характер. Наиболее ощутимые удары коррупция наносит по экономической безопасности страны. В результате продажности политиков и чиновников, недобросовестного исполнения ими служебных обязанностей теневая экономика (криминальная и полулегальная) в ельцинское время давала почти 40% всего ВВП. В сферу ее деятельности было вовлечено на постоянной основе более 9 млн. россиян. Одновременно с этим коррупция вызвала мощный рост организованной преступности. По оценкам МВД России, организованная преступность в это время контролировала до 40% частных предприятий, до 60% государственных предприятий, от 50 до 85% банков. С этого времени практически ни один сектор экономики не был защищен от ее воздействия. Именно коррупция, пронизавшая все этажи российской власти, стала одним из главных препятствий в борьбе с организованной преступностью. Наиболее опасными формами проявления коррупции являются должностные преступления, в первую очередь взяточничество. В целом по России их было выявлено ежегодно в среднем по 15-20 тыс. В то же время, по утверждению специалистов-криминологов, значительное число фактов взяточничества (до 90 %) оставалось нераскрытым. Исходя из этого, можно говорить о деловой (профессиональной) ненадежности нынешних «представителей нанимателя» и государственных служащих. Неслучайно, по данным социологических исследований, почти 80% отечественных и зарубежных предпринимателей, бизнесменов заявляют о том, что они вынуждены были передавать взятки российским должностным лицам при решении коммерческих, финансовых и иных деловых вопросов. Вымогательство, подкуп, мздоимство вызвали не только кризис в стране, но и кризис государственной власти, которая в силу этих и других причин оказалась неспособной эффективно управлять экономикой, социальной сферой, вооруженными силами, защищать людей. Авторы, пишущие о коррупции, считают полезным различать три вида коррупции: верхушечную, низовую и вертикальную коррупции. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую стоимостную цену. Она связана с лоббированием законов, участием в распределении госзаказов, изменением форм собственности и т.п. Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, выдача справок и пр.). Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. В этом случае чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает его коррупционные действия. Это уже вертикальная коррупция, которая выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм. Власть в конце XX в. стала опасной для общества, она имманентно разлагала его. Поэтому возникла необходимость принятия неотложных мер по предотвращению коррупционного коллапса. В силу каких причин власть противопоставила себя народу и обществу? Что послужило основой для небывалого расцвета коррупции? Начав крупномасштабную ломку общественных отношений и смену форм собственности через принудительную приватизацию, Б.Н. Ельцин не обеспечил надежную правовую основу и не позаботился о чистоте, законопослушании должностных лиц, государственных органов, призванных стать механизмом осуществления намеченных изменений. Во властные структуры хлынул поток людей нечистоплотных, случайных, нередко с криминальным прошлым и настоящим. Около него, а значит, и в высших эшелонах власти оказались привлеченные затем к уголовной ответственности за взяточничество и другие должностные преступления многие руководители федеральных органов государственной власти. Резкий подъем коррупционной деятельности приходится именно на последнее десятилетие XX в. Только за период 1995-1996 гг. в центральной и региональной российской прессе было опубликовано свыше 3 тыс. материалов, посвященных коррупции, по телевидению показано свыше 150 сюжетов на эту тему. Более 60% респондентов отнесли коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что наша страна может быть отнесена к числу коррумпированных государств. Масштабы, специфика и динамика коррупции – следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Она всегда увеличивается, когда страна находится в переходном периоде, или, как сейчас говорят, в стадии модернизации. Россия в 1990-е гг. XX в. и начала XXI в. переживала не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следовала общим закономерностям развития, в том числе и негативным. Сказывается ли специфика переходного периода на характере коррупции? Связь между переходными социально-экономическими условиями и коррупцией двусторонняя. С одной стороны, возникающие переходные проблемы усугубляют коррупцию, а с другой – масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая порождающие ее проблемы, и, во-вторых, их решение будет способствовать противодействию коррупции со всей решительностью и по всем направлениям. По данным исследований фонда ИНДЕМ за период с 2000 по 2004 г., объем бытовой коррупции вырос в нашей стране на 10%, а валютный эквивалент вымогаемых у бизнеса взяток — в 8,5 раза. Коррупционное бремя не отечественную экономику увеличилось с 11 до 43% ВВП. Вместе с тем Россия до сих пор не ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, которую подписала еще в 1999 г. Правда, она ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией, подписанную в 2003 г. Российские эксперты уже подготовили пакет поправок в действующие законы, которые после ратификации обоих Конвенций будут вынесены на рассмотрение Государственной Думы. 2. Проблемы, сопровождающие коррупцию К общим проблемам, порождающим коррупцию, относятся те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, находящихся в стадии модернизации, в первую очередь переживающих переходный период от централизованной командно-административной экономики к рыночной (прежде всего, страны СНГ). Нелишне напомнить, что стремительные и кардинальные преобразования в России происходили при сохранении существенной части корпуса государственных служащих. Причем на своих местах остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособиться к новым условиям и начать самостоятельный бизнес или применить в нем свой талант, профессионализм, на худой конец связи. Значит, остались не лучшие, а те, кто привык к стереотипам закрытости власти и возможности вмешательства во все стороны жизни общества. Одновременно приходили и те, кто видел богатые возможности извлечения личной выгоды из политических и административных полномочий. Экономический упадок и политическая нестабильность 90-х гг. XX столетия, проявившиеся в обнищании населения и неспособности государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивали и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой коррупции, которая подкреплялась старыми советскими традициями «блата» как одной из форм коррупционной деятельности. Тяжелые экономические обстоятельства, инфляция, неуклюжее и неумелое присутствие государства в экономике, отсутствие четких регулятивных механизмов формировали определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую, хотя и рискованную выгоду. Такому типу поведения очень близок поиск богатства с помощью коррупции. По последним данным, число выявленных случаев взяточничества как будто бы нарастает, в 2005 г. оно достигло 9,8 тыс. преступлений. Но если посмотреть на состав привлеченных к уголовной ответственности, то станет ясно – в борьбе с этим злом много имитации. К уголовной ответственности за взятки в основном привлекаются врачи, педагоги, судебные приставы, участковые уполномоченные милиции, контролеры различных ведомств, сотрудники паспортно-визовых служб. Одним словом, те люди, зарплата которых едва достигает реального прожиточного минимума или с небольшим его перекрывает. А ведь им необходимо содержать еще и семьи. Немалую роль здесь играет неразвитость и несовершенство законодательства, которое отстает от преобразований фундаментальных основ экономики и хозяйственной практики. Достаточно напомнить, что в России начало приватизации проходило вне четкого законодательного регулирования и жесткого государственного контроля. Если раньше, при советской власти, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса –фондов, то при ельцинских реформах политики и чиновники стали резко разнообразить сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, приватизационные конкурсы, право быть уполномоченным банком, право реализовать крупные социальные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочеталась, во-первых, со старыми принципами служебного контроля за ресурсами, а во-вторых, с отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это являлось одним из признаков переходного периода (стадии модернизации) и служило одновременно благодатнейшей почвой для коррупции. Неразвитость законодательства проявляется и просто в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются: 1) противоречивостью законодательства и даже отдельных законов, что позволяет политикам и чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан; 2) незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностями, пробелами, многочисленными отсылочными нормами. В итоге довершение законодательного регулирования перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически неподконтрольна. Тем самым создавались условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций, создающих дополнительные условия для коррупции; 3) отсутствием законодательного регулирования процедур подготовки нормативных и иных регулирующих и распределительных актов (законов, президентских указов, постановлений правительства и т.п.), что существенно облегчало возможности для коррупции. Все это усугублялось общим пренебрежением к процедурной строгости. На первых стадиях преобразований государству особенно трудно научиться всей мощью государственной машины, всей силой закона защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное соблюдение прав рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от государства, предприниматель ищет ее у конкретных политических руководителей и государственных служащих. Так устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные. Председатель Конституционного суда В. Зорькин по поводу нашей судебной системы выразился так: «Исследования показывают, что суды весьма уязвимы для коррупционной атаки со стороны бизнеса. Мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупционных рынков в России. Судебная коррупция встроена в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: например, в сети по развалу уголовных дел и по перехвату чуждого бизнеса». Неэффективность государства проявляется и в том, что после разрушения номенклатурной системы не появилась современная система отбора и продвижения государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную службу с заранее обдуманными намерениями использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко и прямое делегирование «агентов влияния» из коммерческих структур в государственные органы. Так, по данным Transparency International, замерявшей мнение россиян в 2005 г., уровень коррупции в разных сферах составляет (максимальный уровень – 10, минимальный – 1): •правоохранительные органы —4,2; •политические партии —4; •парламент —3,9; •суд - 3,9; •налоговые органы —3,8; •бизнес —3,8; •таможня —3,7; •образование —3,7; •медицина —3,5; •регистрационные органы —3,5; •армия —3,5; •СМИ - 3,4; •ЖКХ - 3,1; •некоммерческие организации —2,7; •церковь —2,2. К числу проблем, порождающих коррупцию, несомненно, должна быть отнесена и слабость гражданского общества, его отрыв от государственной власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Обнищание российского общества, спад социально-экономической активности граждан, всегда сопровождающий начальные стадии модернизации, вызываемые этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, —все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций гражданского общества. Значительную роль здесь могут сыграть федеральная и региональные общественные палаты. Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни российского общества. В чем конкретно сказываются эти метастазы коррупции? И, в частности, каковы проблемы и условия, порождаемые коррупцией? В 80-90-х гг. XX в. очень расширилась теневая экономика. Это привело к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие –государство в это время утрачивает финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов. Соответственно замедлилось появление эффективных частных собственников, в первую очередь из-за нарушений в ходе приватизации. В той мере, в какой нарушаются конкурентные механизмы рынка, в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а часто тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это приводит к снижению эффективности рынка и дискредитации идей рыночной конкуренции. Коррупция подстегивает несправедливое и противоправное перераспределение средств в пользу узких власть имущих группировок за счет наиболее уязвимых слоев населения. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти. В результате уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Расширяются масштабы коррупции в органах власти и правоохранительных органах, что способствует укреплению организованной преступности. Последняя сращивается с коррумпированными группами политиков и чиновников, усиливаются еще больше возможности отмывания денег. 3. Коррупционное формирование класса собственников Как известно, в начале 1990-х гг. был выдвинут лозунг: «Даешь класс собственников. Его-то и взяли на вооружение многие из ельцинских властных структур. Именно они, используя должностные полномочия, стали сколачивать свой капитал. Формы и методы для этого использовались самые разные: от откровенного воровства и взяточничества до махинаций с акциями предприятий и создания теневых структур. В течение только 1996-1997 гг. по фактам коррупции были сняты с работы десятки высших должностных лиц государства, занимавших руководящие посты в Генеральной прокуратуре, ФАПСИ, МВД, ГТК, Госналослужбе, Центробанке, Минсотрудничестве, МВЭС, бывших Роскомдрагметалле, Минздравпроме и некоторых других министерствах и ведомствах. Поскольку в России была серьезно разбалансирована вся система управления и утрачен контроль за исполнением принятых решений, коррупция оказалась доминирующим процессом в социальных отношениях. Безответственность, расхлябанность стали обычным явлением во многих структурах власти. На низком уровне находилась исполнительская дисциплина, о чем не раз говорилось в заявлениях президента на заседаниях правительства, а также в широкой печати. К сожалению, и само правительство до последнего времени было далеко не образцом организованности, оперативности и деловитости. Ныне действующая Конституция РФ устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, что, несомненно, способствовало злоупотреблению служебным положением и формированию коррупции. Например, в Совете Федерации нет ни одной структуры, которая могла бы рассматривать жалобы и заявления на действия государственных руководителей, судей трех высших судов и прокуратуры Российской Федерации. Здесь не выработана четкая система не только отчетов, но даже представления информации о проделанной ими работе. Президент Б.Н. Ельцин, как первый в послесоветское время президент, сосредоточив в своих руках огромную власть, оказался неспособным эффективно ее реализовать, выполнить все возложенные на него полномочия и обязанности. Распространенный в это время криминальный лоббизм в органах власти, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб государству и гражданам, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление некомпетентным лицам, создание лжепредприятий, совмещение государственной службы с участием в коммерческих предприятиях и организациях стали обычным явлением российской действительности. Все это неизбежно сопровождалось корыстными злоупотреблениями должностных лиц, получением ими огромных взяток. Именно таким путем накапливался достаточный ресурсный потенциал для проникновения уголовников во властные структуры, расцвета коррупции, метастазами поразившей все отрасли государственной деятельности. На подкуп должностных лиц криминалитет тратит почти половину похищенных средств. Например, войти в непосредственный контакт с важным должностным лицом в высших эшелонах власти, чтобы оно только выслушало вас и вникло в ваши проблемы, стоит примерно 1 тыс. долларов. Разумеется, сам политик или чиновник ничего от взяткодателя обычно не брал. Этим занимались посредники. Например, зарегистрировать без проволочек автомобиль, даже украденный, стоит 2 тыс. долларов. Закрыть уголовное дело –30 тыс. долларов. Однако там, где преступления очень серьезные, подчас платят и 200 тыс. долларов, лишь бы уйти от ответственности. В СМИ публикуются такие данные, что доход государственных мужей, которые по роду своей деятельности способны лоббировать интересы коммерческих или криминальных структур и активно занимаются этим, достигает 300 тыс. долларов. Причем им совершенно не обязательно получать взятку классическим путем – пачку купюр в конверте. Сегодня существует масса вполне законных способов отблагодарить «нужного человека». Среди них завышенные гонорары за лекции и консультации, издание книг с баснословным авторским вознаграждением, выдача беспроцентных долгосрочных кредитов, передача акций родственникам или доверенным лицам, прием средств в кредитно-финансовые учреждения под большие проценты, создание всевозможных фондов, предоставление после отставки с государственной службы высокооплачиваемых должностей в негосударственных структурах и т.д. По оценкам сотрудников подразделений правоохранительных органов, занимающихся борьбой с коррупцией, на оплату услуг чиновников и политических руководителей у коммерсантов идет от 20 до 50% прибыли. Но взятки окупаются сторицей. Коррупция все больше и больше разъедает органы власти как в центре, так и на местах. Ею охвачены и верхние этажи власти, которые принимают решения, формирующие экономику страны. Нередко эти решения принимаются в обход установленного порядка и касаются перераспределения денежных потоков, материальных ресурсов, различныхльгот и преференций. Известный политолог Л. Радзиховский полагает: «Гниль – в самом стволе государства. Нет страха. Нет чувства чести и долга. Есть только голый расчет. Я, разумеется, не говорю про всех – есть много честных чиновников в штатском и в мундире. Но не они, увы, задают тон. А личный корыстный расчет в соединении с гарантированной безответственностью —это не «полицейское государство». Это, скорее, уж «воровское государство». В коррупции можно выделить три уровня. Первый позволяет при помощи взяток вовлечь политического руководителя или государственного служащего в противозаконные действия. Второй дает преступным группировкам возможность через коррумпированных политиков и чиновников полностью или частично подчинить себе государственную организацию или учреждение посредством создания при них разных коммерческих структур. Третий открывает криминалитету доступ к государственным средствам через незаконные кредиты и субсидии, занижение реальной стоимости государственной собственности в период приватизации, присвоение валютной выручки от реализации за рубежом сырьевых ресурсов страны. Находящиеся у власти политики и чиновники, как правило, создают свои «запасные аэродромы». Для этого широко используются различные посреднические фирмы и фонды, в которые перекачивают бюджетные и другие деньги. Свои фонды, коммерческие банки, финансовые структуры имеют многие бывшие руководители федеральных государственных органов. За рубежом уже оценили размах коррупции в России. Отдельные иностранные спецслужбы завели целые тома информации на наших коррумпированных чиновников. Своим бизнесменам представители спецслужб настоятельно рекомендуют сообщать о всех фактах подкупа ими российских должностных лиц. В дальнейшем сумма взятки исключается из налогооблагаемых сумм как законные производственные издержки. Ведется также учет лиц, приезжающих из России на дорогие зарубежные курорты. 4. ЛжеГУПы и квазитендеры Наиболее обстоятельно коррупционная деятельность проявляется в деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПах) и тендерных закупках. Уже говорилось, что государственная и гражданская служба на всех уровнях оплачивается очень плохо. Поэтому федеральные органы исполнительной власти, нарушая, в общем-то, действующее законодательство, пытаются доплачивать своим работникам. Но такие усилия способны лишь немного смягчить проблему, но не решить ее. Никакого радикального улучшения в оплате труда федеральных государственных и гражданских служащих не ожидается и в 2006 г. Поэтому федеральное руководство «закрывает глаза» на те «дополнительные» источники оплаты своих служащих, которые по тем или иным причинам «разрешены» законами (в силу их несовершенства). В качестве одной из таких форм практикуется создание подведомственных организаций на праве хозяйственного ведения, которые в большинстве случаев являются действенным инструментом «левого» (незаконного) удовлетворения материальных притязаний некоторых директоров, политических руководителей и чиновников высокого уровня. Федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают значительной свободой действия. Назначенный руководитель использует федеральную собственность почти исключительно в частных интересах. Здесь складывается своего рода уникальная ситуация, когда формально собственность – чужая (государственная), а реально – используется как своя. Поэтому ФГУПы являются государственными во многом лишь по названию, а по существу – это частные предприятия. Формально (по отчетности) в своем большинстве крайне неэффективные. В 2000 г., к примеру, средний платеж от одного ФГУПа в федеральный бюджет составлял немногим более 50 тыс. рублей в год. А по сведениям Счетной палаты РФ ежегодная чистая прибыль у многих аналогичных предприятий доходит до 1,5 млрд рублей. Менеджмент ФГУПов распределяет прибыль самостоятельно. Относительно самостоятельно, потому что «делиться надо». И делятся, так как руководителей ФГУПов назначают министерства и ведомства, они же заключают контракты с назначаемыми руководителями. Поэтому судьба директора ФГУПа зависит, по большей части, от воли конкретного политического руководителя (представителя нанимателя). Организационно-правовая форма предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, уже давно исчерпала себя. Еще Указом Президента от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий» было признано необходимым прекратить создание новых федеральных государственных предприятии с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения. Предусматривалось, что подобные предприятия подлежали реорганизации – частично в казенные предприятия и в порядке приватизации – в хозяйственные общества и товарищества. Но за десять лет здесь ничего не произошло. Практически все предприятия в той или иной форме продолжают существовать, поскольку являются способом реализации материальных интересов федеральных политических руководителей и чиновничества. После принятия Президентом РФ Указа «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» правительству пришлось снова рассмотреть судьбу ФГУПов и ФГУ (федеральных государственных учреждений). К этому времени их реестр имущества был в таком состоянии, что невозможно было понять, в чьем ведении оно находится. Комиссия по административной реформе, которую с 2004 г. возглавил вице-премьер А. Жуков, решила поделить эти структуры на три части. В первую включили те, которые оста- нутся за федеральным центром, во вторую – что передаются в регионы, в третью – которые будут выставлены на продажу. Но эта работа проводится как-то вяло и неэффективно. На сегодняшний день из всего количества и ФГУ 40% - убыточны, а у 22% - рентабельность близка к нулю. И тем не менее этот по существу инородный для рыночной экономики институт продолжает существовать. Таким образом, огромный сектор государственной экономики крайне непроизводителен. Имущество, которое по идее должно обеспечивать нормальную работу государственного аппарата, стало кормушкой для некоторых директоров, политических руководителей и чиновничества. Распространенный вариант злоупотреблений с ФГУПами и ФГУ – их «заказная продажа». В качестве примера можно привести нашумевшее «дело» экс-премьера Касьянова с дачей в «Сосновке», которая также находилась на балансе ФГУПа «ВПК-Инвест». Только благодаря вниманию к главному фигуранту сделки стала известна колоссальная потеря для бюджета в результате этой продажи. Немало руководителей московских ГУПов вступают в сговор с рейдерами (англ. raider —набег, захват) и подталкивают вверенные предприятия к банкротству, способствуя таким образом захвату негосударственными структурами. Другие руководители делают гигантские заимствования, которые вернуть потом оказывается не под силу. Так, бывший директор ГУП «Велозаводский рынок» К. Лепешкин выдал вексель почти на 71 млн рублей, а в назначенный срок не оплатил его. Директор ГУПа «Западный порт» Н. Бандусев уволил всех своих замов и нанял специальную фирму для банкротства предприятия. Ее усилиями всего за семь месяцев был сделан долг более 60 млн. рублей и предприятие фактически стало банкротом. Одним словом, российское государство все еще тянет непомерный груз суперрасточительных унитарных предприятий и государственных учреждений и, судя по всему, не намерено от этой ноши отказываться. Ради чего это делается? Ведь эти государственные структуры ложатся непомерным грузом на нашу дезорганизованную экономику и на обнищавшее население. Правда, Правительство РФ приняло целевую федеральную программу по реорганизации федеральных государственных предприятий и учреждений. Вероятно, вопрос о сокращении предприятий и их приватизации в конце концов будет решен. На начало 2006 г. в собственности государства находятся 1136 230 объектов недвижимости федерального имущества, которые закреплены за 7482 ФГУПами на праве хозяйственного ведения или числятся в оперативном управлении у 32 182 ФГУ. С июня по декабрь 2005 г. было реализовано на открытых аукционах всего 54 объекта и в бюджет перечислено 522 млн. рублей. В ближайшее время готовятся к продаже около 240 зданий и имущественных комплексов, находящихся в хозяйственном ведении подведомственных Росимуществу ФГУПов. По таким же принципам организован и вопрос о тендерных продажах. Организация закупок продукции для государственных нужд на тендерной основе должна была стать важным этапом в борьбе с воровством бюджетных средств. В целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета и пресечения злоупотреблений политиков и государственных служащих своим служебным положением был подписан Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». С принятием указа воровать стало сложнее, но не намного. Главная неприятность в отработанной процедуре увода денег состояла в том, что теперь это надо было проводить через организацию конкурсов. Однако, заказчику обычно известны «нужные» поставщики, которые не скупятся на «откаты» (вознаграждения). Лишь мелкие заказы (20000 тыс. рублей) отдаются всем остальным, кто хочет «поиграться» в конкурсы. Под конкретного производителя (поставщика) проводится сегодня большинство тендеров. Невозможно относиться с оптимизмом и к данным Минэкономразвития по объему сэкономленных средств благодаря тендерной системе государственных закупок. Утверждается, что в 1999 г. такая экономия составила 7,7 млрд. рублей, в 2001 г. – более 30 млрд. рублей, а в 2003 г. –зоколо 35 млрд. рублей. Сопоставляя такие оценки со сложившейся порочной системой разворовывания бюджетных средств через тендерную систему государственных закупок, а также с отдельными яркими доказательными фактами (по закупке, например, солдатских портянок по цене импортного дамского белья), напрашивается вывод о преждевременности оптимистических оценок. Несложный подсчет дает примерное представление об объеме ежегодно «уводимых» бюджетных средств, которые можно оценить примерно в 200 млрд. рублей1. Заметим, что в случае тендеров речь идет о фактическом перетоке бюджетных средств между отдельными статьями: средства, направляемые на решение конкретных социально-экономических задач, перетекая в карманы политиков и чиновников, по своей сути, превращаются в расходы на государственное управление. Периодическая печать пестрит различными статьями и заметками на тему о коррупции при закупках продукции для государственных нужд на тендерной основе. При этом почти всегда подчеркивается законодательная норма: «Участником конкурса может быть только поставщик, имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров». Покупать у производителя – дешевле, и этим пунктом сразу отсекаются все перекупщики. Однако так происходит только на бумаге. В 2003 г. Счетная палата обнаружила, что в Главном военно-медицинском управлении из государственной казны ушло на ветер (читай: украли) 393,4 млн. рублей. Главная военная прокуратура возбудила уголовное дело. Ходили слухи, что со дня на день начальнику армейского медицинского ведомства предъявят обвинение. Но все ему сошло с рук. Согласно мнению президента фонда «Индем» Г.А. Сатарова, среди государственных служащих самая коррупционная ветвь власти – исполнительная. На нее приходится 80% взяток, даваемых в стране. В первую очередь это чиновники, сидящие на проведении тендеров и распределении госзаказов. Им, как правило, отчисляют процент от сделки. Причем, если пять лет назад это было 5-0%, то теперь стандартная ставка для чиновников 30-0%. В правоохранительных органах давно ведется «внутренняя» статистика взяточников. По данным МВД, самая большая коррупция в сфере образования, а также в прокурорских и следственных органах. Таким образом, федеральные государственные унитарные предприятия, судя по всему, с самого начала были задуманы как уникальная форма коррупционной деятельности. Чтобы ее ликвидировать, нужно только одно – политическая воля первых (верховных) руководителей страны, которая пока не была проявлена. Подобные предприятия должны быть реорганизованы в казенные предприятия или посредством приватизации в хозяйственные общества и товарищества. Что касается тендеров по закупке продукции для государственных нужд, то здесь надо утроить социальный контроль. Его надо проводить за счет ведомственного контроля, проверок Счетной палаты и контрольных организаций гражданского общества. Обоснованность значительных затрат государственных средств следует проверять трижды. 5. Организованная преступность и мафия Понятие «теневая экономика» появилось в СССР в конце 60-х – начале 70-х гг. XX столетия. В этот период тоталитарная экономика допустила на экономическое поле частную инициативу. В зависимости от состояния и стабильности власти контроль над «теневым» сектором экономики то ослабевал, то, наоборот, усиливался. С провозглашением гласности и смягчением политического режима с середины 1980-х, а особенно в начале 1990-х гг. «теневая экономика» стала расширяться, достигнув к началу XXI в. в республиках бывшего СССР весьма значительных размеров. Объемы «теневой экономики» в республиках бывшего СССР (процент от ВВП): Азербайджан –59,3; Белоруссия – 19,1; Эстония – 18,5; Грузия – 63,0; Латвия – 34,8; Литва –25,2; Молдавия – 37,7; Россия – 41,3; Украина – 47,3; Узбекистан – 8,0. В среднем – 25,32. В 1992-1995 гг. в странах СНГ проходил процесс приватизации. Естественно, к нему примкнуло и стало его органической частью криминальное сообщество, которое получило возможность «отмывать» награбленное, вкладывать «грязные» деньги в полулегальный или легальный бизнес и, таким образом, распространять свой контроль на все большее количество секторов экономики. По данным Transparency International, в России индекс восприятия коррупции составляет 2,4 балла. Преступное сообщество имеет свою структуру и иерархию. Обычно выделяют три уровня в ее иерархии. Первый уровень, как правило, представлен уголовной неорганизованной преступностью (в большинстве своем –стихийной или ситуативной). Второй, более высокий, порождается организованной преступностью на уровне национальных и транснациональных корпораций с признаками высокой организации. Третий уровень связан с организованной преступностью в государственном масштабе, когда непосредственное участие принимают государственные чиновники и политики, что обычно называется коррупцией, которая нередко порождает мафию. Следовательно, коррупция в государственных структурах неизбежно продуцирует мафию. Что она собой представляет и отличается ли от организованной преступности? Доктор юридических наук, профессор А. Тилле считает, что это два социально схожих, но качественно различных явления. «Организованная преступность, - говорит он,- устойчивое сообщество с руководством и организационной структурой, имеющее целью личную наживу». В отличие от нее, мафия «как преступная организация в той или иной степени сливается с государством, пользуется содействием чиновников и государственных структур. Мафия разлагает государство». Уже из этих двух определений видно, что организованная преступность и мафия — это не синонимы, а близнецы-братья. Обе эти формы имеют одну общую цель — личную наживу. Слияние с государством, которое приписывается исключительно мафии, вполне корректно. Очевидно, что именно небывалый размах коррупции в России привел к формированию организованной преступности и мафии. Первоначально мафия возникла в Италии в XVIII в. и обозначала тайную организацию, использующую для достижения своих целей методы насилия и шантажа, имеющую связи с полицией, судебными чиновниками и даже правительственными кругами. При Ельцине мафия в значительной степени начинает пронизывать государственные органы, пользуется в определенной мере содействием политиков и чиновников. В это время, по сути, не было ни одной палатки на рынке, ни одного магазина, ни одного банка, ни одного предприятия, которые работали бы без «крыши», а, по сути, рэкета мафий. «Крыша» охраняет от «посторонних» криминальных элементов, помогает в борьбе с конкурентами, за что получает часть прибыли. Помимо криминалитета использовались и «крыши» МВД, Минобороны, МИД, ФСБ. Естественно, вся эта огромная нависшая над Россией «крыша» включается в себестоимость всех товаров и в конечном счете оплачивается нищим населением. Производство при Ельцине стало быстро падать, снабжение материалами и оборудованием попало в руки посредников, а взятки стали основным инструментом оборота. От перераспределения оборотных средств «реформаторы» перешли к перераспределению средств производства и расхищениям. Власть стала источником быстрого обогащения. История почти всех наших олигархов, как нельзя кстати, демонстрирует верность данного вывода. А. Тилле дает характеристику восьми основных мафий. Территориальные мафии, которые практически поделили всю территорию страны. Их главари прекрасно известны правоохранительным органам. В Москве сосредоточено наибольшее количество мафий: солнцевская, люберецкая, таганская, бирюлевская и др. Видимо, по договоренности здесь также действуют казанская, тамбовская мафия, мафии некоторых других городов. Все они осуществляют свою деятельность вполне стационарно, со своими банками (через которые отмывают деньги), казино, ресторанами. Несмотря на договоренности, между отдельными членами этих мафий нередко вспыхивают конфликты/ и потому в Москве часто даже в центре и средь бела дня, как в Чикаго 1930-х гг., возникают перестрелки, взрывы, убийства, в которых нередко страдают ни в чем не повинные люди. Отраслевые мафии: водочная, рыбная, оружейная, наркомафия, секс-мафия (торговля «живым товаром») и др. Национальные мафии: «кавказская», чеченская, азербайджанская, армянская, грузинская, вьетнамская, китайская и т.д. Военная мафия в разных ситуациях проявляла себя по-разному. Первоначально невероятного размаха она достигла в Западной группе войск в ГДР. Поскольку это происходило на глазах у немцев, скандальные истории попадали в СМИ. Было возбуждено уголовное дело, по которому привлеки лишь одного генерала. По приговору ему дали 5 лет условно и без конфискации имущества (!). Милицейская (полицейская) мафия наряду с бандитскими с успехом подвизается в грабежах, угоне машин, контроле проституции, рэкете, шантаже (путем угрозы возбуждения уголовного дела), убийствах, похищении людей и т.д. Например, начальник паспортно-визовой службы Алексинского РОВД Тульской области свою «статусную ренту» получал за незаконную паспортизацию уроженцев Закавказья. За 2003-2004 гг. он организовал выдачу 60 паспортов, за что получил взятки на общую сумму 29 500 долларов США, или 829 535 российских рублей. Аналогичной деятельностью занимался в той же области начальник отдела паспортно-визовой службы Советского РОВД. Всего здесь было зарегистрировано более 10 эпизодов. А в Челябинской области сразу два начальника паспортно-визовых служб — города Коркина и Уйского района —осуждены за незаконную выдачу более 300 российских паспортов иностранным гражданам. За каждый паспорт они получали по 2100 долларов США. Правоохранительные мафии создаются для того, чтобы по заданию уголовных мафий разваливать уголовные дела и вытаскивать уголовников из тюрем, а с другой стороны, — фабриковать дела и отправлять в лагеря невиновных, мешающих мафиям. Об одной такой группе писали «Известия»: в нее входили майор ГУВД Московской области, старший следователь Следственного комитета МВД России, старший помощник прокурора Солнцевского района, судья, адвокат и профессор Высшей школы МВД. Чеченская мафиозная война, которая вроде бы разгорелась за национальный суверенитет, на самом деле была войной нефтяных и оружейных мафий за прибыли. Война велась бездарно. Но это, видимо, так и было задумано. Время от времени происходили «замирения», и в Чечню лился поток огромных средств «на восстановление», после чего шли бомбежки восстановленного. Естественно, о проверке израсходованных таким образом средств речи быть не могло, полагалось, что «война все спишет». На фоне звездного часа коррупции не густо, но все же принесли и такие новоявленные «достижения», как завоевание криминалом постов руководителей исполнительной власти некоторых городов. Главари крупных организационных группировок или «черные» мэры (прилагательное означает не кавказцев, а нелегальность), подавив соперников, становились в некоторых случаях фактическими главами городов. Лидеры организованной преступности, или лутократы (гр. «власть волков»), к концу ельцинского десятилетия почувствовали вкус и тягу к государственной власти и стремятся к этому всевозможными путями. Вместо примитивных форм, которые использовались раньше, нынешние лутократы для своего представительства используют различные формы подставных лиц, так называемых «прикомандированных», которые более успешно справляются с «заказами» своих хозяев. Российскую коррупционную практику многие авторы называют «ворократией», т.е. «властью воров», или, если по-гречески, «клептократией». Коррупция, мафия и организованная преступность по многим параметрам пересекаются. В ельцинское десятилетие воровство и преступность стали имманентны (внутренне присущи) российскому строю. С приходом к власти В.В. Путина дело несколько изменилось в лучшую сторону, но не настолько, чтобы считать эту проблему уже решенной. «Великая криминальная революция» все еще продолжается. В последние годы усиливается борьба с коррупцией и организованной преступностью. Но, в определенной мере, ведется лишь на бумаге, прикрываясь безличными валовыми показателями. Лидеры и активные участники преступных группировок продолжают уходить от уголовной ответственности. По мнению бывшего Генерального прокурора В. Устинова, «масштабы организованной преступности приобрели характер национальной угрозы». Он считает, что организованная преступность представляет для страны опасность не меньшую, чем коррупция, терроризм, теневая экономика и наркотрафик. Организованная преступность поразила практически все сферы — политическую, экономическую, социальную. Она все больше проникает в государственные и правоохранительные органы. Группировки и мелкие банды образца 1991 г. трансформировались в строго вертикальные системы, обладающие не только межрегиональными, но и международными связями. Организованные преступные группы и сообщества сегодня действуют практически в каждом субъекте Федерации, во всех без исключения крупных городах, активно действуют в приграничных районах. Последние события говорят, что организованный криминал прочно обосновался на таможенных постах и чувствует себя достаточно комфортно. В настоящее время появились преступные сообщества, действующие не только на территории стран СНГ, но и в государствах Восточной и Западной Европы, на американском континенте и в Юго-Восточной Азии. 6. Актуальные вопросы борьбы с коррупцией В 1994 г. был подготовлен законопроект «О борьбе с коррупцией». Но Ельцин трижды отклонял его, ссылаясь на то, что он не вполне соответствует Конституции РФ. После длительных обсуждений этот закон был принят в конце 1997 г. Федеральным Собранием. Но он оказался по своему содержанию предельно выхолощенным. Помимо множества юридических несообразностей и технических огрехов, этот закон содержал в качестве инноваций лишь некоторые дополнительные ограничения на действия должностных лиц. Для уменьшения коррупции в правоохранительных органах попытались принять институциональные решения. С этой целью в различных силовых ведомствах стали создаваться «управления собственной безопасности». В настоящее время такие структуры имеются в Федеральной службе безопасности, Министерстве внутренних дел и др. Совершенно очевидно, что правоохранительная система страны в последние 15 лет не справляется с задачами борьбы с коррупцией. Подобное обстоятельство объясняется тремя причинами. Во-первых, одни меры уголовного преследования не в состоянии поколебать позиции масштабной коррупции; борьба с коррупцией — не только криминальная, но в основном общесоциальная проблема, о чем уже говорилось ранее. Во-вторых, всплеск коррупции в этот период сопровождался низким качеством работы правоохранительных органов, которые сами в это время разъедались коррупцией, а профессиональный уровень работников как тогда, так и сейчас в своей общей массе не соответствует сложности проблемы. В-третьих, правоохранительная система не может в одиночку справиться с этой проблемой; ее должны решать совместно государство и общество. По данным Transparency International, к сожалению, уровень коррумпированности при В.В. Путине сровнялся с коррумпированностью эпохи Ельцина (максимальный уровень — 10, минимальный — 1): 1996 г. - 2,6; 1997 г. - 2,4; 1998 г. - 2,4; 1999 г. - 2,4; 2000 г. - 2,1; 2001 г. - 2,3; 2002 г. - 2,7; 2003 г. - 2,7; 2004 г. - 2,8; 2005 г. - 2,4. Коррупцию нельзя подавить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Более того, в условиях, когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффектна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления. Борьба с коррупцией достигнет успеха, если будет всеохватна и комплексна. Данную работу следует вести постоянно. На это следует направлять все силы власти и общества. Антикоррупционная программа, прежде всего, должна реализоваться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества. Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения. Несколько вяло, но борьбу с коррупцией начинают вести и регионы. В некоторых из них уже подготовлены проекты, а иногда и приняты законы на эту тему. Например, в Приморской краевой администрации принят закон «О ненадлежащих вознаграждениях (подарках) гражданских служащих Приморского края», в котором достаточно подробно описываются различные незаконные вознаграждения, от которых следует воздерживаться служилому чиновнику. Основная причина экспансии коррупции в переходный период — несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и разрушенными, подчас патологически, механизмами этого функционирования. Значит, основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственной машины в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и политиков, и чиновников, и остальных граждан. Выводы Формирующаяся в России рыночная экономика никак не может обрести стабильность, а существующие демократические институты под разными предлогами разрушаются. В этих условиях продолжает сохраняться экономическое и политическое неравенство населения, по-прежнему в обществе доминирует бедность, не ослабевает социальная напряженность. Хищения государственных средств и коррупция приобрели в «ельцинское десятилетие» (90-е гг. XX в.) небывалые масштабы. В результате стране и обществу нанесен невосполнимый ущерб. Коррупция (лат. подкуп, продажность должностных лиц) — это преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностями лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения. При этом должностное лицо, как правило, вовлекает в свою противоправную деятельность и других работников. Коррупция носит по большей части коллективный характер. На подкуп должностных лиц криминалитет тратит почти половину похищенных средств, а на оплату «услуг» чиновников и политических руководителей у предпринимателей и коммерсантов идет от 20 до 50% прибыли. Коррупция обычно вызывает мощный рост организованной преступности. В последнее десятилетие XX в. организованная преступность в России контролировала до 40% частных предприятий, до 60% государственных предприятий и от 50 до 85% банков. Практически ни один сектор экономики не был защищен от ее воздействия. Коррупция имеет три разновидности: верхушечная, низовая и вертикальная. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую стоимостную цену. Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, выдача справок и пр.). Третья выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм. Ныне действующая Конституция РФ устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, что, несомненно, способствовало злоупотреблению служебным положением и формированию коррупции. В коррупции можно выделить три уровня. Первый позволяет при помощи взяток вовлечь политического руководителя или гражданского служащего в противозаконные действия. Второй дает преступным группировкам возможность через коррумпированных политиков и чиновников полностью или частично подчинить себе государственную организацию или учреждение посредством создания разных коммерческих структур. Третий открывает криминалитету доступ к государственным средствам через незаконные кредиты и субсидии, занижение реальной стоимости государственной собственности во время приватизации, присвоение валютной выручки от реализации за рубежом сырьевых ресурсов страны. Организованная преступность и мафия — это два социально схожих, но качественно различных явления. Организованная преступность — это устойчивое преступное сообщество с руководством и организационной структурой, имеющее целью личную наживу. В равной мере мафия тоже преступная организация, но она в той или иной мере сливается с государством, пользуется содействием политиков и чиновников, но также имеет целью личную наживу. В России можно выделить восемь основных форм мафий: территориальную, отраслевую, национальную, военную, милицейскую, правоохранительную, а также чеченскую мафиозную войну и «черных» мэров.