Управление органами внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах

Тема № 9 “Управление органами внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах” Учебные вопросы: 1. Общая характеристика чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций. 2. Состояние правового регулирования деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах. 3. Планирование мероприятий ОВД при чрезвычайных обстоятельствах. 4. Организация управления силами и средствами ОВД при чрезвычайных обстоятельствах. 5. Подготовка личного состава ОВД к действиям в чрезвычайных обстоятельствах. Введение Чрезвычайные обстоятельства и чрезвычайные ситуации (ЧО и ЧС) представляют собой реальную угрозу жизни населения, причиняют огромный ущерб народному хозяйству страны, нарушают нормальный ритм жизни региона. Они нередко парализуют деятельность транспорта, предприятий, организаций, учреждений. В этих условиях важное значение приобретают вопросы поддержания общественной безопасности и устойчивости жизнедеятельности населения, общества и государства, заблаговременная готовность государства к оперативному реагированию и ликвидации ЧО и ЧС различного характера и масштаба. Последствия ЧО и ЧС осложняются еще и тем, что органы внутренних дел нередко оказываются неготовыми к действиям в чрезвычайных обстоятельствах. Как показывает практика, в действиях ОВД еще отсутствует должная оперативность, четкость и слаженность. Все это отрицательно сказывается на эффективности функционирования ОВД в чрезвычайных обстоятельствах, требует глубоких исследований и выработки научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование управления ими. Вопрос 1. Общая характеристика чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций В соответствии с действующим законодательством на органы внутренних дел возложены сложные и многоплановые задачи по: • обеспечению безопасности личности; • предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений; • выявлению и раскрытию преступлений; • охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; • защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; • оказанию помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов1. Различного рода обстоятельства, вызывающие осложнение оперативной обстановки, в корне меняют работу органов внутренних дел, обуславливают особые условия их функционирования, которые вводятся при наступлении порой мало зависящих от воли людей чрезвычайных обстоятельств и ситуаций - групповых хулиганских проявлений, массовых беспорядков, иных форм насильственного или ненасильственного противодействия граждан, а также при возникновении землетрясений, наводнений, эпидемий, крупных производственных аварий, которые могут повлечь либо повлекли тяжкие человеческие, материальные, моральные и иные ресурсные потери. В этой ситуации требуется использование необычных для нормальных условий функционирования ОВД организационных форм и структур, тактических приемов и методов, использование собственных и дополнительных сил и средств, чтобы обеспечить восстановление порядка, не допустить либо свести к минимуму вредные последствия и быстро их ликвидировать. Явления и процессы, вызывающие особые условия деятельности органов внутренних дел, можно классифицировать по четырем видам: 1) природные - чрезвычайные ситуации, вызываемые природными и биологическими явлениями. К этой категории относятся стихийные бедствия, которые в свою очередь включают: геологические природные явления (землетрясения, оползни, обвалы, просадка земной поверхности, эрозия, аброзия, извержение вулканов); метеорологические, агрометеорологические природные явления (сильный дождь, крупный град, сильный снегопад, сильный гололед, сильная метель, сильный мороз, сильная жара, сильный туман, пыльная буря, природные пожары, ураганный ветер); гидрологические природные явления (наводнения, снежные лавины), морские природные явления (тропический циклон, цунами, изменение уровня моря); эпидемия, эпизоотия, эпифитотия (массовые заболевания людей, животных и растений); гелиофизические природные явления (нарушение условий распространения радиоволн, резкое ухудшение радиационной обстановки в околоземном космическом пространстве); 2) техногенные - чрезвычайные ситуации, складывающиеся в результате техногенных аварий (катастроф) на транспорте, в промышленности, строительстве, жилищно-коммунальной сфере, в сельском и лесном хозяйствах; 3) экологические - чрезвычайные ситуации, вызываемые катастрофическими изменениями биосферы, гидросферы и других жизненно важных элементов среды обитания человека; 4) социальные, которые в свою очередь могут подразделяться на явления криминального и некриминального свойства. К явлениям криминального свойства относятся: групповые нарушения общественного порядка, массовые беспорядки; групповые и вооруженные побеги преступников; появление на территории города, района, края, области, республики вооруженных и особо опасных преступников; совершение особо опасных преступлений, захват преступниками транспортных средств и заложников. К явлениям некриминального свойства можно отнести: массовые выступления самодеятельных объединений; массовые политические, спортивные, культурные и другие мероприятия. В целях более глубокого уяснения сущности рассматриваемых событий и порождаемых ими особых условий работы органов внутренних дел их можно дифференцировать и по другим основаниям: • по возможности прогнозирования (прогнозируемые с достаточной степенью вероятности; прогнозируемые с малой степенью вероятности; прогнозируемые, непрогнозируемые); • по времени действия (краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные); • по последствиям (влекущие криминальные последствия и не влекущие таковых, вызывающие нарушения и повреждения зданий, сооружений, порчу или уничтожение материальных ценностей, гибель или создающие угрозу жизнедеятельности ОВД и не вызывающие этого; • по масштабу (локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные)1. Локальные - когда пострадало не более 10 чел. либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 чел., либо материальный ущерб составляет не более одной тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения. Местные - когда пострадало свыше 10, но не более 50 чел., либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 чел., либо материальный ущерб составляет свыше одной тыс., но не более пяти тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальные - когда пострадало свыше 50, но не более 500 чел., либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 чел., либо материальный ущерб составляет свыше пяти тыс., но не более 0,5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта Российской Федерации. Региональные - когда пострадало свыше 50, но не более 500 чел., либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 чел., либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн, но не более пяти млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации. Федеральные - когда пострадало свыше 500 чел., либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 чел., либо материальный ущерб составляет свыше пяти млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов Российской Федерации. Трансграничные - когда поражающие факторы выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации1. Для более полного представления о содержании управленческой деятельности органов внутренних дел в неординарных, особых условиях, вызванных различного рода чрезвычайными обстоятельствами, необходимо уяснить содержание понятия "особые условия". Для обозначения деятельности органов внутренних дел в юридической литературе и нормативно-правовых документах при резком, внезапном осложнении оперативной обстановки наряду с термином “особые условия” употребляются следующие термины: • “экстремальные условия”2, • “чрезвычайные условия”3, • “особые и сложные условия”4, • “режим особых условий”5, • “действия при происшествиях и чрезвычайных обстоятельствах”6, • “чрезвычайные ситуации”7, • “чрезвычайные происшествия”8 и иные. Это свидетельствует о терминологическом разнобое, что, как известно, влечет серьезные издержки как в практической деятельности, так и в научной сфере. Можно согласиться с С.А.Старостиным, полагающим, что существующее многообразие терминов объясняется, с одной стороны, слабой и недостаточной проработкой данных понятий, с другой - стремлением различных авторов отразить лишь те существенные признаки, которые наиболее полно и точно, по их мнению, отражали бы сложившуюся ситуацию1. В настоящее время сложной и актуальной проблемой является разработка методологических основ формирования понятий - терминологического аппарата, используемого в нормативно-правовых документах и практике органов внутренних дел, функционирующих как в обычных, так и особых, экстремальных ситуациях2. Одним из главных требований в формировании терминологии органов внутренних дел является определенность, однозначность, относительная неизменность используемых терминов. При определении терминов должен учитываться объективный характер их содержания, традиции применения этого термина в научно-практической сфере органов внутренних дел и, наконец, связь его с общим употреблением в других областях знаний3. Одни авторы связывают содержание "Особых условий" с чрезвычайной обстановкой, устанавливающей специальный правовой режим и введение в действие мероприятий, усиливающих полномочия органов государственной власти и государственного управления. При этом предполагается обстановка, возникающая, как правило, при стихийных бедствиях, эпидемиях и эпизоотиях4, другие полагают, что это повышенные по степени опасности условия общественной жизни, угрожающие жизни и здоровью людей, материальным и культурным ценностям; третьи относят к ним обстоятельства, нарушающие нормальный ритм жизни общества5; четвертые понимают под ним лишь чрезвычайные меры охраны6. В особых или сложных условиях могут протекать, по мнению В.А.Ильина, Н.М.Скрипникова, В.В.Сагайдакова, все чрезвычайные обстоятельства, вызывающие нарушения нормальной деятельности предприятий, создающие угрозу жизни и здоровью граждан. К особым условиям они относят чрезвычайные обстоятельства, вызванные явлениями природного характера (землетрясения, наводнения, ураганы, сели, оползни, снежные и песчаные заносы и т.д.) или биологического (эпидемии и эпизоотии). Чрезвычайные обстоятельства, вызванные явлениями социального характера, массовые беспорядки в городах и населенных пунктах, катастрофы и т.д. указанные авторы относят к сложным условиям7. Относя к чрезвычайным условиям аварии и катастрофы, массовые беспорядки, эпидемии, наводнения, землетрясения и другие стихийные бедствия, В. Овчинников и другие авторы подчеркивают, что они имеют ряд "... составляющих: а) повышенную опасность для жизни военнослужащих; б) прекращение деятельности предприятий, организаций и общественных формирований, в ряде случаев и органов государственного управления; в) необходимость обеспечения сохранности материальных и культурных ценностей; г) участие в спасательных работах и мероприятиях по жизнеобеспечению населения и т.п."8. А.Х.Миндагулов, разделяя события на чрезвычайные происшествия и чрезвычайные обстоятельства, считает, что первые наступают в результате волевых, осознанных действий (или бездействий) людей, вторые - чаще всего происходят независимо от их сознания и воли. К чрезвычайным обстоятельствам он относит стихийные бедствия, в том числе лесные пожары, наводнения, массовые отравления, эпидемии, эпизоотии, авиационные и железнодорожные катастрофы. А.Х.Миндагулов отмечает, что такое деление событий на происшествия и обстоятельства является условным, так как нередко наступление того или иного чрезвычайного обстоятельства может оказаться результатом умышленных действий. Массовые беспорядки ученый относит к чрезвычайным происшествиям1. Д.П.Могилевский выделяет две группы факторов, характеризующих экстремальные условия. Первая группа включает криминогенные факторы, создающие экстремальные условия, а именно: резкое увеличение количества совершенных преступлений и ухудшение их раскрываемости; чрезвычайные происшествия, особенно массовые беспорядки и групповые хулиганские проявления; групповые нарушения режима в ИУ; групповые побеги из мест лишения свободы; групповое дезертирство; захват преступниками летательного аппарата с целью побега за границу. Во вторую группу факторов, вызывающих экстремальные условия, он относит стихийные бедствия, не имеющие криминогенного характера2. Наиболее оригинальна позиция у Б.Н.Порфирьева, который считает, что своеобразным компромиссом в сложившейся обстановке стало использование понятия "особые условия", как бы вбирающего в себя все перечисленные ранее термины. В частности, под особыми условиями Б.Н.Порфирьевым понимается “повышенная по степени опасности для людей, деятельности предприятий, организаций и общественных формирований (а в ряде случаев и для государства), сохранности материальных и культурных ценностей обстановка, вызываемая явлениями природного, биологического, технического (производственного) и социального характера и требующая для ее нормализации специальных организационных, тактических, правовых мер и их ресурсного обеспечения"3. Анализ содержания употребляемых понятий "чрезвычайные обстоятельства" и "чрезвычайные ситуации" позволяет выявить не только их взаимосвязь, но и принципиальные различия. Так, А.Ф.Майдыков полагает, что, например, авария на Чернобыльской АЭС началась как чрезвычайное происшествие, а затем переросла в глобальную чрезвычайную ситуацию, вызвавшую, в свою очередь, особые условия для населения, предприятий, учреждений и трудовых коллективов этого региона4. Центральное место в понимании чрезвычайной ситуации занимает нормативное толкование. В Положении о российской системе предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 1992 г. №261 "О создании российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях" ЧС определяется как нарушение нормальных условий жизни и деятельности людей на объекте или определенной территории (акватории), вызванное аварией, катастрофой, стихийным (или экологическим) бедствием, эпидемией, эпизоотией, эпифитотией, а также применением возможным противником современных средств поражения, приведших или могущих привести к людским и материальным потерям5. Иное толкование чрезвычайной ситуации дает Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. в ст. 1, где подчеркивается, что это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среды, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей1. Оба определения к чрезвычайной не относят те ситуации, которые обусловлены межнациональными и религиозно-этническими конфликтами, гражданскими волнениями и массовыми беспорядками, захватом заложников, другими проявлениями антиобщественного характера. Более того, из сферы действия Федерального закона выпадают также ситуации, вызванные комплексными (например, эпидемии, эпизоотии) и военными причинами, отраженными в постановлении Правительства РФ2. Такое ограничение, как нам представляется, сужает действие нормативного документа, который, согласно преамбуле Федерального закона, определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, ограничиваются возможности учрежденной этим законом ЕГСЧС, в состав которой входят и органы внутренних дел и внутренние войска. Последние, согласно действующему законодательству, в частности законам Российской Федерации "О полиции" от 18 апреля 1991 г., ст. 20; "О безопасности" от 5 марта 1992 г., ст. 12; "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 24 сентября 1992 г., ст. 2, отвечают за безопасность граждан при всех экстремальных ситуациях как природного и техногенного, так и социально-политического характера3. В законах и подзаконных актах, относящихся к системе МВД России, наблюдаются разночтения в интерпретациях категории "чрезвычайная ситуация" и родственных ей понятий. Так, в Законе РФ “О полиции” используется другой термин – "чрезвычайные события"4; в других нормативных актах МВД РФ "чрезвычайное обстоятельство"5. Следует признать правильными и полными термины и определения, которые применяются в Наставлении по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах: "События, произошедшие в социальной, техногенной сферах и природной среде, процессы и явления, существенно влияющие на жизнедеятельность людей, общества и государства и требующие принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и по восстановлению нормальной работы различных объектов жизнеобеспечения, определяются как чрезвычайные обстоятельства. Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей"6. Содержание подобных категорий в названных документах также раскрывается через перечисление упомянутых выше опасных для жизни и благополучия людей событий. Тем не менее остается открытым вопрос о том, какое из них и по каким критериям должно быть отнесено к тем ситуациям, которые требуют специального применения ОВД и ВВ МВД России, т.е. установления режима особых условий. Обстановка, сложившаяся в результате возникновения чрезвычайных обстоятельств, введения чрезвычайного положения, при проникновении или действиях на обслуживаемой территории диверсионно-разведывательных и террористических групп, угрозы применения ими оружия массового поражения, характеризующаяся повышенной степенью опасности для жизни людей, деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, работы организаций, сохранности материальных ценностей, определяется как особые условия1. Основания введения особых условий можно разделить на две группы: Первая группа - основания, связанные с определенными событиями. Вторая группа - основания, связанные с совершением определенных видов преступлений или угрозой их совершения. К первой группе можно отнести: а) стихийные бедствия - природные обстоятельства (землетрясения; извержения вулканов; селевые потоки; оползни; обвалы; ураганы; бури и смерчи; снежные заносы и снежные лавины; затопления и наводнения, вызванные ливнями, цунами и другими природными явлениями и т.д.), которые создают угрозу жизни и здоровью населения, приводят к нарушению управления организациями и учреждениями и т.д.; б) крупные аварии системы жизнеобеспечения. К крупным производственным авариям, в ликвидации которых участвуют спасатели, относятся аварии на промышленных объектах, строительстве, а также на железнодорожном, воздушном, автомобильном, трубопроводном и водном транспорте. Пожары, разрушения гражданских и промышленных зданий создают опасность загазованности атмосферы, заражения рек и других водных бассейнов сильнодействующими ядовитыми веществами, происходит растекание нефтепродуктов и агрессивных (ядовитых) жидкостей на поверхности земли и воды, возникают другие тяжелые последствия для населения и окружающей среды. Наиболее распространенные производственные аварии на объектах промышленности и сельского хозяйства, сопровождающиеся повреждением зданий, сооружений, производственного оборудования, гибелью материальных ценностей и людей, случаются в виде: взрывов, пожаров, затоплений; деформаций, обрушения сооружений, выхода из строя энергосистем и инженерных сетей, утечек вредных веществ и загрязнения окружающей среды. Чаще всего - это комбинированные, взаимно дополняющие и усиливающие друг друга аварии; в) эпидемии - массовые заболевания населения определенной инфекционной болезнью. Инфекции могут быть вирусными, бактериальными, кишечными, воздушно-капельными (чума, холера, сибирская язва, дифтерия, грипп и т.д.). При эпидемиях уровень заболеваемости значительно превышает уровень, обычно регистрируемый на данной территории за аналогичный период. Однако при оценке распределения заразных болезней учитывается не только их количество, но и характер. Уровень эпидемиологической обстановки определяют органы здравоохранения. При наступлении эпидемий устанавливается режим особых условий, нередко связанный с повышением ответственности должностных лиц и некоторым ограничением прав и свобод граждан. Такие меры принимаются в целях охраны государственных и общественных интересов и безопасности граждан, как средство предотвращения возможных нежелательных или вредных последствий. К их числу можно отнести: введение карантина при эпидемиях, эпизоотиях; запрещение проведения допросов, очных ставок и других следственных действий, судебных заседаний; г) крупные возгорания и пожары жилых зданий, производственных объектов и обширных лесных площадей создают реальную опасность для жизни и здоровья людей, сохранности имущества и нормальной жизнедеятельности региона. Ко второй группе относятся: а) массовые беспорядки (ст.212 УК РФ), представляющие собой нарушения общественной безопасности и порядка, совершаемые большой группой (толпой), во время которых парализуется функционирование органов управления, уничтожается государственное и личное имущество граждан, совершаются нападения на людей, оказывается вооруженное сопротивление власти; б) терроризм (ст.205 УК РФ), представляющий собой нарушения общественной безопасности, нормального функционирования органов власти. В основе терроризма лежит стремление преступника вызвать у населения страх, панику, парализовать социально полезную деятельность граждан. Таким образом, чрезвычайные обстоятельства всегда оказывают отрицательное воздействие на деятельность органов внутренних дел, которое выражается в: • угрозе жизни и здоровью населения, в моральном и психологическом воздействии на него; • дестабилизации нормальной деятельности учреждений, порой до полной ее остановки; • прямом материальном ущербе в виде разрушений, повреждений и т.д.; • дополнительных материальных и иных затратах, связанных с действиями в условиях ЧС; • ущемлении прав и законных интересов граждан, а также неизбежных в таких условиях частичных отступлениях от соблюдения прав и свобод человека; • ущербе природной среде и сфере жизнедеятельности человека; • необходимости проведения специальных видов работ; • отрицательном воздействии в течение длительного времени последствий ЧС на деятельность ОВД; • затратах и усилиях, направленных на разработку и подготовку необходимой документации и проведение мероприятий по обучению действиям при чрезвычайных обстоятельствах; • выполнении функций и работ сотрудниками органов внутренних дел, прямо не связанных с функциональным назначением ОВД; • иных негативных последствиях. Вывод по вопросу. Таким образом, изучение вопросов, связанных с воздействием чрезвычайных обстоятельств и ситуаций на деятельность органов внутренних дел, позволяет понять необходимость введения дополнительных, качественно новых обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению безопасности. Явления и процессы, вызывающие особые условия деятельности органов внутренних дел, можно классифицировать по четырем видам: природные - чрезвычайные ситуации, вызываемые природными и биологическими явлениями; техногенные - чрезвычайные ситуации, складывающиеся в результате техногенных аварий (катастроф) на транспорте, в промышленности, строительстве, жилищно-коммунальной сфере, в сельском и лесном хозяйствах; экологические - чрезвычайные ситуации, вызываемые катастрофическими изменениями биосферы, гидросферы и других жизненно важных элементов среды обитания человека; социальные, которые в свою очередь могут подразделяться на явления криминального и некриминального свойства. Основания введения особых условий можно разделить на две группы: основания, связанные с определенными событиями, и основания, связанные с совершением определенных видов преступлений или угрозой их совершения. Вопрос 2. Состояние правового регулирования деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах Исследование основ организации и деятельности сил и средств органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях будет неполным без исследования вопросов правового регулирования. К их числу следует отнести анализ законодательной базы и правового обеспечения мер по предупреждению, реагированию и ликвидации чрезвычайной ситуации, состояние правового обеспечения ОВД на всех стадиях их развития, включая: зарубежный опыт; изучение основополагающих нормативных актов, предложений и рекомендаций по улучшению правовой основы в данной сфере общественных отношений. Созданию законодательной базы и правового обеспечения деятельности ОВД по предупреждению и ликвидации чрезвычайных обстоятельств до недавнего времени не уделялось должного внимания. В противовес нашему государству наиболее развитые страны с начала 70-х годов развернули активную деятельность в этом направлении. Можно согласиться с мнением Б.Н.Порфирьева о том, что за последние двадцать лет в этих странах правовое и организационное противодействие чрезвычайным обстоятельствам реализуется по следующим направлениям: 1. Совершенствование действующих законодательных актов и усиление координационной работы функционирующих служб и подразделений. 2. Принятие новых законодательных актов и создание дополнительных организационных структур1. В нашей стране, как уже отмечалось, указанная работа не проводилась длительное время. Объясняется это несколькими причинами: Во-первых, засекречивание информации о динамике роста чрезвычайных ситуаций и масштабов их последствий привело к тому, что вовремя не была осознана необходимость и не сформировалась потребность в осуществлении контроля, в том числе в разработке соответствующих законодательных актов. Во-вторых, деятельность высших законодательных органов бывшего Союза ССР в этой части носила декларативный и некомпетентный характер, подчиненный больше идеологическим задачам. Принимаемые решения не обсуждались в комитетах, комиссиях, а также в кругу специалистов и ученых. В-третьих, на уровне бывшего Союза ССР отсутствовала специальная организация по разработке стратегии, политики и координации усилий органов исполнительной власти, министерств и ведомств в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Поэтому вся деятельность в указанной области была рассредоточена и распылена по многочисленным организациям, сфера компетенции и полномочий которых также не была четко нормативно очерчена. В-четвертых, отсутствие законодательных актов по вопросам деятельности сил и средств ОВД по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций породило создание в стране ведомственной нормативной базы, обострило проблему правового нигилизма и субъективизма в оценке и принятии управленческих решений. В-пятых, задача ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий считалась второстепенной, ситуативной и почти не обязательной в деятельности ОВД и других служб экстренного реагирования. В основном она была возложена на силы гражданской обороны, которые в свою очередь были ориентированы на выполнение задач в условиях военного времени. Правовое закрепление компетенции различных служб в этой части носило неясный, нечетко выраженный характер, что порождало правовую неопределенность в деятельности сил и средств органов и учреждений внутренних дел при чрезвычайных ситуациях2. Функционирование управленческой деятельности должностных лиц органов внутренних дел во многом зависит от четкой правовой урегулированности как их деятельности, так и отношений с другими субъектами охраны общественного порядка и безопасности. Чем совершеннее нормы права и механизм их применения, чем глубже и всесторонне обеспечено верховенство закона, тем увереннее и результативнее действуют должностные лица как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. Механизм и уровень правового регулирования деятельности всех звеньев системы МВД России в области чрезвычайного нормотворчества должны определяться практическими задачами, заключающимися в обеспечении благоприятных условий функционирования государственных институтов и объектов жизнеобеспечения на различных этапах проведения профилактических мероприятий по пресечению, снижению и ликвидации негативных последствий. Система нормативных актов Российской Федерации, регулирующих деятельность различных органов и учреждений в условиях возникновения чрезвычайных обстоятельств и ситуаций, включает в себя: • международные правовые акты, подписанные и ратифицированные Россией; • межгосударственные правовые акты СНГ, подписанные и ратифицированные Россией; • Конституцию РФ; • федеральные законы; • указы и распоряжения Президента РФ; • постановления и распоряжения Правительства РФ; • конституции и уставы субъектов Федерации; • законы, постановления и распоряжения высших органов власти и управления субъектов Федерации; • ведомственные нормативные акты; • решения местных органов государственной власти и управления; • решения органов местного самоуправления; • документы региональных центров по делам ГОЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий; • документы территориальных специальных органов реагирования и действий при ЧС (комиссий по ЧС объекта города, района, области, края, республики); • документы функциональных специальных органов реагирования и действий при ЧС; • документы ведомственных и межведомственных специальных органов реагирования и действий при чрезвычайных ситуациях (например, оперативные штабы, объединенные оперативные штабы МВД России, МВД, УВД, ГУВД, ОВД по руководству силами и средствами в особых условиях1; • совместные приказы МВД России с другими министерствами, комитетами и ведомствами, приказы, наставления, инструкции, уставы, положения, правила, указания МВД России, МВД республик, УВД краев и областей, решения Коллегии МВД России. Перечисленная группа нормативных актов в определенной мере урегулировала главные направления организации и функционирования сил и средств органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях. Правовая деятельность в части организации и функционирования сил и средств органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях должна включать одновременно как принятие новых законодательных актов, так и совершенствование действующих норм права. Следует учитывать и зарубежный опыт, что позволит создать эффективную правовую основу деятельности при чрезвычайных ситуациях МВД России. Все основополагающие вопросы, связанные с организацией деятельности сил и средств ОВД при чрезвычайных обстоятельствах, закреплением применительно к этим обстоятельствам их задач, функций, форм и методов работы, материально-техническим, информационным, кадровым и иным обеспечением, решаются посредством издания юридических норм. Поэтому от того, насколько учтены в нормах права реальные потребности практики и общие направления решения наиболее значимых вопросов, насколько акты своевременны и реальны, как точно выявлены и определены пути их преодоления, насколько учитывались специфика работы с учетом этих особенностей, во многом зависит оптимальное функционирование ОВД в чрезвычайных обстоятельствах. Анализ имеющейся нормативной базы, практика реализации наиболее значимых правовых актов, опыт деятельности сил и средств ОВД в чрезвычайных обстоятельствах показали неадекватность правового регулирования потребностям практики. На сегодняшний день действует большое количество нормативно-правовых актов, предписания которых прямо распространяются или должны быть учтены в деятельности сил и средств при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Недостатки в правовом регулировании сил и средств органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах во многом обусловлены нерешенными вопросами в организации и осуществлении нормотворческой деятельности. В связи с этим нуждается в совершенствовании механизм правового регулирования на стадии доведения предписаний актов до адресатов, исполнителей, особенно на стадии применения норм права. Именно поэтому чрезвычайно важную роль играют научно обоснованные, теоретически подготовленные и практически выверенные материалы и предложения на стадии подготовки проектов нормативных актов, учета зарубежного и отечественного опыта, а также участие в этой работе специалистов по смежным вопросам и практических работников органов внутренних дел. В имеющихся федеральных законах и других законодательных актах Российской Федерации в большей степени отсутствуют положения, регулирующие деятельность по непосредственной подготовке и реагированию на чрезвычайные обстоятельства, что вызвало необходимость издания ведомственных и межведомственных подзаконных актов, направленных на решение рассматриваемых вопросов как в системе МВД России, так и в органах исполнительной власти и заинтересованных ведомствах. В указанных подзаконных актах в достаточной мере содержатся основные требования по подготовке и реализации планов действий, подготовке кадров, информированию населения. Урегулированы также наиболее важные вопросы организации и функционирования органов внутренних дел в особых условиях. Основополагающим ведомственным нормативным актом, призванным обеспечить готовность органов внутренних дел к реагированию на чрезвычайные обстоятельства и ситуации, является приказ МВД России от 10 сентября 2002 г. "О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах". Исходя из целей настоящего приказа, мы отдаем приоритет термину "чрезвычайные обстоятельства". Данный приказ возлагает на министров внутренних дел республик, начальников ГУВД,УВД субъектов Российской Федерации осуществление целенаправленных мероприятий по повышению и поддержанию постоянной служебно-боевой готовности личного состава к действиям в чрезвычайных обстоятельствах; организации разработки оперативных планов МВД, ГУВД,УВД; координации этой работы в образовательных учреждениях МВД России, округах, соединениях, воинских частях внутренних войск МВД России, дислоцированных на обслуживаемой территории, в горрайорганах; реализации планов и проведению учений и тренировок, направленных на отработку совместных действий сил и средств, привлекаемых при чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях. Приказ закрепил главные организационные основы, систему управления, задачи и функции ОВД при чрезвычайных обстоятельствах. Приказ утвердил Наставление по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. В данном Наставлении: • определены порядок и методика разработки плана действий МВД ГУВД, УВД при чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях, а также основные требования по его разработке, оформлению, согласованию, внесению корректировок и утверждению; • перечислены задачи, выполняемые при чрезвычайных обстоятельствах и при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; • упорядочено создание оперативных штабов, их состав и обязанности входящих в него лиц, а также порядок действий должностных лиц оперативного штаба при чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях; • определены единые сигналы оповещения, система их передачи и требования по проведению сил и средств в готовность № 2 и № 1; • определен порядок расчета и нормы привлечения сил и средств ОВД и ВВ для действий в чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях; • упорядочено тыловое и техническое обеспечение сил и средств, участвующих в мероприятиях по предупреждению и пресечению чрезвычайных обстоятельств и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Вывод по вопросу. Правовая деятельность в части организации и функционирования сил и средств органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях должна включать одновременно как принятие новых законодательных актов, так и совершенствование действующих норм права. Следует учитывать и зарубежный опыт, что позволит создать эффективную правовую основу деятельности при чрезвычайных ситуациях МВД России. Вопрос 3. Планирование мероприятий ОВД при чрезвычайных обстоятельствах Планирование подготовки ОВД к действиям в условиях угрозы и возникновения чрезвычайных обстоятельств является важнейшей частью обеспечения устойчивого функционирования МВД России в любой обстановке. Непосредственная организация работ по планированию возлагается на руководителя МВД, ГУВД, УВД. Он устанавливает порядок и сроки разработки документов, согласовывает работу всех исполнителей, осуществляет постоянный контроль за ходом планирования1. Под планированием следует понимать одну из важнейших функций субъекта управления по заблаговременному определению и организационному обеспечению задач органов внутренних дел на предстоящий период, путей и средств их достижения, а также последующее их функционирование и закрепление на основе специальных формально-логических информационных и иных процедур в специальном управленческом решении - плане2. Основными принципами планирования должны быть: конкретность, перспективность, гибкость, целеустремленность. Под конкретностью планирования понимается постановка задач и определение способов их осуществления в соответствии с прогнозируемыми условиями обстановки, возможностями сил и средств органов внутренних дел и дополнительно выделяемых сил и средств. Перспективность планирования базируется на прогнозировании возможных трансформаций обстановки и появлении новых задач. Под гибкостью планирования подразумевается возможность внесения дополнений и изменений в ранее намеченные мероприятия без реорганизации плана в целом, что обеспечивает возможность быстрого реагирования на изменения обстановки и придает планированию динамичный характер. Целеустремленность планирования заключается в определении основных задач, на решение которых направлены основные усилия, что позволяет экономно, с наибольшей эффективностью осуществлять запланированные мероприятия и использовать силы и средства. Основным документом, определяющим задачи органов внутренних дел при возникновении ЧО, является план действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах. Порядок, принципы и условия разработки такого плана регламентируются Наставлением по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах3. План представляет собой совокупность взаимосвязанных документов, определяющих организацию, объем и порядок проведения мероприятий, обеспечивающих его устойчивую работу при чрезвычайных обстоятельствах. Он должен сочетать: реальность; полноту содержания; краткость изложения; согласованность с вышестоящими структурами МВД России. Реальность плана. В план включают осуществимые, аргументированные мероприятия, с учетом наличных сил и средств органа внутренних дел и согласованных условий и взаимодействия, что позволяет оперативное претворение в жизнь этих мероприятий при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Полнота содержания плана. План мероприятий органов внутренних дел при ЧО предусматривает: заблаговременную подготовку органов внутренних дел и внутренних войск с целью обеспечения высокой оперативно-служебной и служебно-боевой готовности органов внутренних дел и внутренних войск к выполнению задач при возникновении ЧО, последовательность и сроки выполнения предусмотренных мероприятий; назначение ответственных лиц за их осуществление. Краткость изложения. Из-за большого объема мероприятий, подлежащих отражению в плане, их содержание должно быть изложено в краткой и доступной для исполнителей форме. Для удобства практического пользования отдельные документы плана выполняются в виде схем или графиков. Согласованность плана с руководителями (командирами) всех взаимодействующих органов, другими заинтересованными лицами обусловлена необходимостью соблюдения централизации управления, четкого взаимодействия и маневра сил и средств при осуществлении мероприятий по задачам, месту и времени. К основным показателям, используемым в разработке плана, относятся: 1. Информационные и разведывательные данные, результаты прогноза о возможных чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях, обобщаемые оперативным штабом, выводы о возможной обстановке при возникновении этих обстоятельств. 2. Решения, принятые МВД, ГУВД, УВД. 3. Выписки из планов действий органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах, МВД, ГУВД, УВД по организации мероприятий, придаваемые силы и средства для осуществления неотложных мероприятий и другие данные, необходимые для согласованных действий в чрезвычайных обстоятельствах. План действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах целесообразно разрабатывать в три этапа. На первоначальном этапе определяется состав исполнителей, изучаются руководящие документы, справочный материал, обобщаются и оцениваются исходные данные, определяется объем работ исполнителям и сроки их выполнения. На втором этапе осуществляется практическая разработка документов, при которой исполнители выполняют заданный объем работ, согласовывая при этом планируемые мероприятия. На третьем этапе производится согласование и утверждение плана. План согласовывается с руководителями всех взаимодействующих органов, другими заинтересованными лицами и докладывается на утверждение. Корректировка плана осуществляется: после издания новых нормативных правовых актов МВД России по действиям при ЧО; при изменении организационно-штатной структуры и списочной численности личного состава, табеля положенности вооружения, техники и материальных средств в горрайлинорганах, воинских частях, образовательных учреждениях; при резких изменениях оперативной обстановки; при изменении маршрутов выдвижения, мест дислокации пунктов управления, органов внутренних дел, воинских частей, учреждений, складов, баз снабжения материальными средствами; после выявления недостатков в ходе инспектирования, контрольных проверок, комплексных и целевых выездов, штабных тренировок, командно-штабных и тактических (тактико-специальных) учений. Во всех случаях в листе корректировки плана делается отметка, в связи с чем внесены изменения с указанием даты, должности и фамилии исполнителя. Корректировка также осуществляется при получении специальных указаний или изменений по организации мероприятий при чрезвычайных обстоятельствах. План состоит из 14 разделов. В первом разделе дается краткая характеристика района, в котором дислоцируется орган внутренних дел. Во втором разделе делаются выводы из оценки общественно-политической и оперативной обстановки в районе, в котором дислоцируется орган внутренних дел. В третьем разделе дается перечень выполняемых задач органом внутренних дел при возникновении чрезвычайных обстоятельств (выбираются только те, которые могут реально возникнуть на обслуживаемой территории). В четвертом разделе перечислен состав оперативного штаба (руководитель ОШ, первый заместитель руководителя ОШ, заместители руководителя ОШ, члены ОШ, начальник УУР и другие руководители). В пятом разделе определен порядок действий должностных лиц дежурной части и оперативного штаба при ЧО. В шестом разделе определены сигналы и мероприятия по приведению сил и средств в готовность № 2 и № 1. В седьмом разделе дается перечень сил и средств группировки, привлекаемой к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. В восьмом разделе приводится расчет на перевозку сил и средств различными видами транспорта в районы вероятных действий (с обоснованием целесообразности применения или неприменения вида транспорта). В девятом разделе определяется расчет выделения сил и средств для выполнения задач при чрезвычайных обстоятельствах: • участие в ликвидации незаконных вооруженных формирований; • освобождение заложников; • участие в освобождении заложников в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы; • участие в пресечении террористических акций на объектах, обслуживаемых органами внутренних дел; • участие в предупреждении и пресечении угона транспортных средств; • пресечение массовых беспорядков; • участие в пресечении массовых беспорядков в учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы; • ликвидация банд; • участие в пресечении захвата важных объектов; • розыск и задержание вооруженных и особо опасных преступников (вооруженных дезертиров); • пресечение захвата собственных объектов органа внутренних дел; • участие в предупреждении и пресечении (подавлении) вооруженного мятежа; • пресечение блокирования транспортных коммуникаций; • участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного (экологического) характера; • оказание содействия органам и войскам ФПС России в проведении мероприятий по защите Государственной границы Российской Федерации. В десятом разделе перечисляются основные мероприятия по обеспечению действий сил и средств при чрезвычайных обстоятельствах: • оперативно-разыскные мероприятия; • мероприятия радиационной, химической и биологической защиты; • мероприятия тылового и технического обеспечения. В одиннадцатом разделе рассматриваются вопросы морально-психологического обеспечения (разрабатывается текстуально по задачам). В двенадцатом разделе дается перечень организации главных вопросов взаимодействия (с кем, по каким задачам, в какие сроки организовано взаимодействие). В тринадцатом разделе определены главные направления организации управления (какие пункты управления создаются, где размещаются, состав мобильных средств для ВПУ, порядок передачи управления в случае выхода из строя основного пункта управления). В четырнадцатом разделе перечислены меры безопасности (разрабатывается текстуально по задачам). Все разделы плана должны содержать только то, что необходимо для понимания излагаемого вопроса без дополнительных пояснений. Все сведения излагаются сжатыми формулировками с применением простых оборотов, сокращенных обозначений, аббревиатур и условных знаков. Документы отрабатываются и учитываются с соблюдением правил штабной культуры и секретного делопроизводства. Графические документы, разработанные на картах и планах городов, оформляются в виде приложений к плану. Главные требования к оформлению плана – наглядность и удобство пользования. Титульный лист должен иметь соответствующие надписи и гриф секретности, а также росписи соответствующих руководителей об утверждении и согласовании. Сведения, подлежащие в последующем периодической корректировке, заносятся простым карандашом. К плану могут прилагаться бланки формализованных управленческих документов. К плану действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах прилагаются дополнительные оперативные и расчетные документы. В зависимости от особенностей и объема планируемых мероприятий по указанию руководителя МВД, ГУВД, УВД могут разрабатываться и другие вспомогательные документы, обеспечивающие оперативность управления и полноту решения задач. Наиболее важными вспомогательными документами являются специальные типовые планы действий при конкретных чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах, например, при наводнении, пожаре, при ликвидации незаконных вооруженных формирований, освобождении заложников, пресечении массовых беспорядков в учреждениях, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы и т.д. Эти планы не должны подменять собой планы действий ОВД при чрезвычайных обстоятельствах, а наоборот, они базируются на этих планах, логически из них вытекают, конкретизируют и привязывают планы МВД, ГУВД, УВД к конкретному, вероятному в данных условиях виду чрезвычайного обстоятельства. Специальный типовой план действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах - это разновидность специальных планов, разработанных на возможность изменения оперативной обстановки, вызванной чрезвычайными обстоятельствами социального и природного характера. Для них характерно наличие специфических, только им присущих признаков, и особая роль в управленческой деятельности. Они позволяют при чрезвычайных обстоятельствах организовать оперативные, разумные и целенаправленные действия сил и средств, экономить время и эффективно осуществлять управленческие решения в быстро меняющейся обстановке. Необходимость разработки специальных типовых планов действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах определяется еще и тем, что в условиях динамично развивающейся обстановки экстремальной ситуации, жесткого дефицита времени принятие верных управленческих решений, имеющих огромное значение для сохранения жизни и здоровья людей, материальных и иных ценностей, крайне затруднительно без заранее разработанных алгоритмов использования сил и средств, действий должностных лиц и иных субъектов. Специальный типовой план позволяет обеспечить: • оптимальный расчет времени при принятии тех или иных решений; • выбор оптимальных схем использования сил и средств; • конкретизацию способов их связи и взаимодействия, а в итоге более плодотворно и с меньшими потерями нейтрализовать негативные последствия, вызываемые чрезвычайными обстоятельствами. В силу специфики решаемых задач, условий функционирования и ряда других особенностей органа внутренних дел разработка продуманных и обоснованных специальных типовых планов действия при чрезвычайных обстоятельствах приобретает особую значимость. В органах внутренних дел разработано несколько видов типовых планов действий на случай возникновения различных чрезвычайных обстоятельств. Представляется целесообразным в каждом подразделении МВД, ГУВД, УВД иметь пакет подготовленных специальных типовых планов на всевозможные, в том числе и маловероятные для данного конкретного региона, ситуации и случаи. Это позволит избежать многих неприятных моментов и сложностей при наступлении любых, даже на первый взгляд, чисто гипотетических, но в то же время полностью не исключаемых ситуаций. При безусловной практической значимости и необходимости типовых планов в научной литературе и нормативных актах отсутствует единая трактовка этого понятия. Так, А.Гущин, рассматривая роль типовых планов в действиях при чрезвычайных обстоятельствах, вообще не дает их определения1. Г.Г.Надсон называет типовой план "одним из видов решений, представляющих собой центральный пункт управленческой деятельности"2. Другие авторы определяют типовой план как "оперативный документ, в котором с достаточной конкретностью должны быть отражены главные, принципиальные моменты организации сил и средств"3. Г.С.Поспелов и Н.П.Лебедев полагают, что план - это "система решений"4, "последовательность частных целей"5. В.Г.Волков рассматривает типовой план как "систему целей и задач организационного и профилактического характера, обеспечивающих эффективную работу органов внутренних дел, а также их координацию и взаимодействие с другими ведомствами, учреждениями и организациями в условиях резкого осложнения оперативной обстановки, обусловленного появлением необходимых ситуаций"6. В.Д.Малков пишет: "Типовые планы являются своеобразной программой действий в конкретно сложившейся ситуации, позволяют сотрудникам своевременно и четко выполнить все необходимые мероприятия по ликвидации чрезвычайных происшествий и их последствий"7. В принципе, принимая некоторые из приведенных определений типового плана, необходимо отметить, что все они нуждаются в каких-то уточнениях и дополнениях. Сравнивая разные позиции и подходы к плану можно утверждать, что специальный типовой план действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, ситуациях представляет собой единую схему управленческого решения, рассчитанную на неоднократное применение в подобных случаях. Типовой план - это сложный и ответственный документ, требующий при разработке самого тщательного подхода и учета директивных распоряжений вышестоящих органов, специфики местных и иных условий, наличия методических разработок, квалификации и опыта руководства ОВД и иных факторов. Анализ деятельности некоторых органов внутренних дел позволяет определить следующий порядок разработки типового плана: 1. Подготовительный этап. Уяснение целей и задач планирования, изучение требований нормативных актов, указаний и рекомендаций МВД, ГУВД, специальной и методической литературы, получение других необходимых сведений руководителем органа внутренних дел. Одновременно сотрудники ОВД осуществляют сбор, систематизацию и анализ информации об оперативной обстановке в регионе и возможных вариантах возникновения чрезвычайных обстоятельств, о наличии сил и средств для ликвидации чрезвычайных обстоятельств, о маршрутах, времени и способах передвижения, месте дислокации временного органа управления, пунктов сбора и т.д. 2. Непосредственная разработка проекта плана. Определяются конкретная структура и необходимые позиции плана, расчет сил и средств, готовятся схемы оповещения личного состава и связи, варианты возможной передислокации сил и средств, уточняются списки наиболее важных объектов, подлежащих охране и т.д. 3. Согласование проекта плана, его корректировка и утверждение. Осуществляется изучение плана заместителями соответствующего руководителя, начальниками управлений (отделов, отделений) и структурных подразделений с последующим заслушиванием их докладов и докладов руководителей подчиненных органов внутренних дел (командиров, начальников) с обоснованием принятых решений и произведенных расчетов. При отсутствии недостатков план утверждается и вступает в силу. При наличии значительных недостатков организуется его доработка. План согласовывается с руководителями (командирами) всех взаимодействующих органов, другими заинтересованными лицами и докладывается на утверждение и доводится до исполнителей. После утверждения план вступает в силу, а выписки из него направляются в подчиненные подразделения в части, касающейся их. Некоторые трудности при разработке специальных типовых планов, как показывает практика, вызывает отсутствие единых подходов к структуре и построению планов в разных регионах. Это и не удивительно, ибо в нормативных актах и в специальной литературе по архитектонике типовых планов нет единства. Так, Ф.С.Разаренов полагает, что типовой план должен содержать следующие положения: сбор личного состава по тревоге; доклад вышестоящему руководству о чрезвычайной ситуации; привлечение взаимодействующих сил; усиление охраны важных объектов и расчет сил и средств; порядок связи и передачи информации1. Б.В.Бойцов, М.П.Пашин и Н.В.Туманов в основной раздел плана включают следующие позиции: систему оповещения и сбора по тревоге личного состава; расчет сил и средств для выполнения отдельных локальных задач; организацию взаимодействия, порядок управления задействованными силами и их конкретные действия, резерв. Вне всякого сомнения, все органы внутренних дел должны иметь единые унифицированные типовые планы действий при чрезвычайных обстоятельствах. Естественно, эти планы призваны отражать специфику местных условий и особенности региона, базируясь на определенных, научно обоснованных, единообразных подходах и положениях. Представляется, что в числе таковых прежде всего должны быть: • поводы, основания и порядок введения плана в действие; • перечень основных неотложных действий оперативного дежурного органа внутренних дел при получении информации о чрезвычайных обстоятельствах; • четкие функциональные обязанности руководителей ОВД, место дислокации пункта управления; • задачи и действия конкретных подразделений, сил и должностных лиц; • расчет сил и средств органа внутренних дел, взаимодействующих подразделений и органов; • порядок связи и передачи информации. Первая важная особенность типовых планов - их гибкость и определенный простор для маневра, исходя из конкретной ситуации. Реально складывающаяся ситуация, действия должностных лиц и использование сил и средств наполняют планы конкретным содержанием. Вторая важная особенность типовых планов состоит в том, что они должны быть многовариантны, предусматривать возможность оперативного реагирования на динамично развивающуюся конкретную ситуацию. Практика типового планирования должна развиваться по пути разработки пакетов типовых планов для каждого органа внутренних дел на всевозможные чрезвычайные обстоятельства, ибо только отдельный план ликвидации незаконных вооруженных формирований, освобождения заложников, пресечения террористических акций на объектах, обслуживаемых органами внутренних дел и т.д., способен наиболее полно учесть специфику и особенности вероятного развития событий и позволит с максимальным эффектом воздействовать на них. Третьей и, пожалуй, важнейшей особенностью этих планов является то, что они представляют собой определенные алгоритмы действий в тех или иных ситуациях. Исследование практики типового планирования путем опроса 74 практических работников различных регионов показало наиболее существенные недостатки и изъяны в этом процессе. К числу таковых относятся: 1. Более 39% опрошенных указали, что специальные типовые планы в их подразделениях вообще отсутствуют. О наличии только одного рассчитанного на все возможные чрезвычайные обстоятельства различного характера типового плана заявили 43% опрошенных. 2. Подавляющее большинство опрошенных отметило, что планы их подразделений выполнены в виде подшитых машинописных листов, зачастую без приложения необходимых карт, схем, сетевых графиков, расчетов и таблиц, что существенно снижает эффективность их использования. 3. Имеющиеся планы, как отметили все опрошенные, не предусматривают мероприятий и расчета сил и средств при действиях в условиях резкого осложнения обстановки и развития ЧО по самому негативному сценарию или наложения ЧО и ЧС различного характера друг на друга. 4. Наиболее типичными названы ошибки при планировании вопросов взаимодействия, связи и управления, в том числе при нарушении управляемости и выхода из строя технических средств. 5. Довольно распространенным при оформлении графических материалов является использование непредусмотренных или искаженных условных знаков, обозначений и т.д. Часто отсутствуют необходимые пояснения и иные сведения, что вызывает определенные осложнения, особенно при организации взаимодействия. 6. В числе иных недостатков были также названы: план должным образом не оформлен и не утвержден (0,8%); не согласован с другими ведомствами или согласован не со всеми заинтересованными лицами и органами (1,6%); отсутствуют отметки об ознакомлении сотрудников (16%) и т.д. 7. Планирование действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах является лишь частью их подготовки к функционированию в чрезвычайных обстоятельствах, притом частью, органически связанной с такими важными элементами подготовки, как обучение личного состава и материально-техническое обеспечение. Однако эту связь и системность порой не понимают или недооценивают многие руководители органов внутренних дел. Это выражается в определенной оторванности и изолированности планирования от подготовки личного состава соответствующим материально-техническим обеспечением. Подобная нестыковка названных элементов и иных частей, как правило, обусловлена известной автономностью подразделений, штабов, кадровых аппаратов и служб тылового обеспечения, их загруженностью текущими делами, слабой координацией своих действий. Основная же интегрирующая роль при организации планирования действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах должна принадлежать руководителям МВД, ГУВД, УВД. Вывод по вопросу. Основным документом, определяющим задачи органов внутренних дел при возникновении ЧО, является план действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах. Порядок, принципы и условия разработки такого плана регламентируются Наставлением по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. План представляет собой совокупность взаимосвязанных документов, определяющих организацию, объем и порядок проведения мероприятий, обеспечивающих его устойчивую работу при чрезвычайных обстоятельствах. Он должен сочетать: реальность; полноту содержания; краткость изложения; согласованность с вышестоящими структурами МВД России. Вопрос 4. Организация управления силами и средствами ОВД при чрезвычайных обстоятельствах Организация управления деятельностью органов внутренних дел представляет собой процесс, в рамках которого принимаются различного характера управленческие решения, осуществляются мероприятия по их исполнению и контролю за своевременностью и полнотой реализации запланированного. Процессы управления осуществляются посредством определенных систем управления. Построение таких систем базируется на ряде принципов: линейном, функциональном, смешанном и программно-целевом. В практической деятельности органов внутренних дел чаще всего применяется смешанный принцип построения систем управления, т.к. он наиболее оптимально совмещает достоинства других принципов построения. Первые три принципа применимы для устойчивой функциональной специализации и решения повседневных текущих задач, стоящих перед органами внутренних дел. При возникновении нестандартных, нештатных ситуаций и решении специфических задач, как правило, используются специальные, временные программно-целевые структуры управления. По окончании экстремальных обстоятельств и при нормализации оперативной обстановки данные структуры прекращают свою деятельность. Смешанный принцип построения положен в основу создания оперативных штабов МВД, ГУВД, УВД в целях повышения эффективности действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах. Рассматривая принципы управления органами внутренних дел, необходимо разграничивать их с закономерностями, хотя это очень близкие и взаимосвязанные понятия. Закономерности более общи по своему характеру, а принципы применимы в какой-либо деятельности и формируются на основе закономерностей, они являются следствием этих закономерностей. Специфика действий органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах накладывает определенный отпечаток как на субъекты управления, так и на принимаемые ими решения. Принципы управления подразделяются на общие, т.е. такие, которые оказывают влияние на весь процесс управления ОВД и являются для него основополагающими, базовыми, и на специальные, определяющие деятельность органа внутренних дел при ЧО и представляющие для нас особый интерес. К общим принципам управления относят: оперативность и маневренность; непрерывность и цикличность; планомерность и целенаправленность; результативность; единоначалие; комплексность и системность. Принципы оперативности и маневренности обеспечивают своевременность реагирования на происходящие события, упреждающее воздействие на складывающуюся обстановку, эффективность управления силами и средствами в условиях дефицита времени. Принципы непрерывности и цикличности предполагают постоянное управленческое воздействие на объект управления на протяжении всего периода чрезвычайных обстоятельств и учет циклов, охватывающих весь процесс управления от определения целей и задач до анализа практических результатов. Принцип результативности предполагает обязательное достижение желаемых позитивных целей. Принцип единоначалия взаимосвязан с личной ответственностью руководителя за принимаемые решения и предполагает широкое использование им властных полномочий в пределах своей компетенции. Принципы комплексности и системности подразумевают решение стоящих перед ОВД задач с учетом всей совокупности различных факторов и особенностей объектов и субъектов управления, условий их деятельности и т.д. Тем самым управление требует, во-первых, действия на единой основе сил и средств при чрезвычайных обстоятельствах. Это уже не обычная координация планов или действий, а явление другого, более высокого порядка. Во-вторых, осуществлению мероприятий предшествует подробный анализ обстановки, сложившейся в регионе на момент чрезвычайных обстоятельств, учет местных факторов и особенностей и т.д. К специальным принципам управления можно отнести: достаточность; гибкость управления; наличие обратной связи; единство и взаимосвязь информации. Принцип достаточности предполагает грамотный в экономическом и социальном плане расчет сил и средств при чрезвычайных обстоятельствах. Принцип гибкости управления характеризуется умением руководителя правильно оценивать реально складывающуюся ситуацию и поступать, исходя из складывающейся обстановки. Система управления должна иметь как прямые, так и обратные связи между всеми ее элементами. При чрезвычайных обстоятельствах быстрое принятие правильных решений во многом зависит от обеспечения субъекта управления точной и полной информацией, от возможности свободного обмена информацией между задействованными силами. Таким образом, применение перечисленных принципов в организации управления при чрезвычайных обстоятельствах позволяет объединить решаемые ОВД задачи в единый механизм, реально оценить готовность всей системы управления, направить в любой момент наличные силы и средства на эффективное достижение поставленных целей, своевременно, в оптимальном режиме и максимально эффективно осуществить управляющее воздействие. В любой критической ситуации, связанной с опасностью гибели людей и уничтожения материальных ценностей, управление должно обеспечить: • сбор, обработку и оценку данных об обстановке, принятие обоснованных решений, уточнение их в соответствии с изменением условий, своевременное доведение задач до исполнителей; • эффективное использование сил и средств при осуществлении защитных мероприятий, организацию взаимодействия и оперативного маневра сил и средств при изменении обстановки; • постоянную готовность подчиненных органов, сил и средств к выполнению задач по защите людей, их спасению и оказанию помощи пострадавшим; • постоянный контроль за выполнением принятых решений и поставленных задач; • организацию и поддержание непрерывной устойчивой связи в условиях угрозы чрезвычайных обстоятельств и при их возникновении; • оценку возможности решения возникающих задач имеющимися силами и средствами. Внезапность возникновения большинства чрезвычайных обстоятельств и быстрое изменение обстановки предъявляют к управлению жесткие требования постоянной готовности; непрерывности; гибкости и твердости. Необходимыми условиями, обеспечивающими выполнение этих требований, являются: заблаговременное планирование мероприятий и действий в чрезвычайных обстоятельствах, их своевременное и всестороннее обеспечение; способность руководящего состава уверенно ориентироваться в обстановке, принимать грамотные целесообразные решения; в доходчивой и понятной форме ставить задачи исполнителям; осуществлять постоянный и действенный контроль за их выполнением. Управление силами и средствами органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах представляет собой сложный динамический процесс решения взаимодействующих и переплетающихся друг с другом задач в едином комплексе функций. К решающим факторам, обеспечивающим эффективность их деятельности, относятся прежде всего: • заблаговременная подготовка личного состава органов внутренних дел к действиям в чрезвычайных обстоятельствах; • готовность органа управления и служб к функционированию в чрезвычайных обстоятельствах; • слаженность элементов группировки сил и средств, а также органов управления в выполнении задач и функций при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Система управления силами и средствами при ЧО включает в себя органы управления, пункты управления, средства управления. Органом управления при резком осложнении оперативной обстановки и кризисных ситуациях является дежурная часть и оперативный штаб. Оперативный штаб возглавляет руководитель органа внутренних дел, а заместителями назначаются его штатные заместители, командир соединения (воинской части, подразделения) внутренних войск, дислоцированного на территории обслуживания. При получении данных о резком осложнении оперативной обстановки оперативный штаб должен: обеспечить сбор и уточнение информации; оценить и спрогнозировать возможный ход развития ситуации; отдать предварительные распоряжения на приведение сил и средств к действиям; организовать управление группами оперативного построения; обеспечить взаимодействие с вышестоящим оперативным штабом, а также с иными привлекаемыми органами исполнительной власти при привлечении их сил и средств; информировать руководство соответствующих органов внутренних дел о складывающейся обстановке; подготовить предложения и расчеты для принятия решения; оформить решения руководителя оперативного штаба, довести их до личного состава и обеспечить контроль за их реализацией; организовать перегруппировку сил и средств, их оперативно-служебное, служебно-боевое применение; подготовить донесение в вышестоящий оперативный штаб (орган внутренних дел). В ходе выполнения оперативно-служебных (служебно-боевых) задач, возникших с резким осложнением оперативной обстановки, оперативный штаб должен: обеспечить непрерывное управление, устойчивую и своевременную связь с подчиненными подразделениями и взаимодействующими органами; осуществлять сбор сведений об обстановке, анализировать поступающую информацию и готовить предложения по использованию (перегруппировке) сил и средств; принимать меры к обеспечению подчиненных подразделений необходимыми материально-техническими средствами; готовить донесения о ходе и результатах выполнения задач; доводить принимаемые решения до личного состава и контролировать их выполнение; поддерживать взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления; информировать взаимодействующие органы об изменении обстановки и необходимости проведения дополнительных совместных мероприятий1. Одним из важных условий успешного управления действиями в чрезвычайных обстоятельствах является наличие бесперебойной связи и оповещения, обеспечивающих устойчивость управления в любой обстановке. Внезапность возникновения многих чрезвычайных обстоятельств и скоротечность изменения обстановки определяют особую роль средств связи и оповещения в проведении плановых мероприятий и решении внезапно возникающих задач. Связь обеспечивает: • непрерывное руководство проведением специальной операции; • взаимодействие органов управления, сил и средств ОВД и внутренних войск МВД России; • своевременный прием и передачу распоряжений и сигналов и т.д. Оповещение осуществляется с целью немедленной и быстрой передачи установленных сигналов и срочных кратких сообщений. Для оповещения используются технические средства связи и другие способы по заранее установленным сигналам. Надежность связи и оповещения обеспечивается наиболее целесообразным сочетанием всех имеющихся средств и способов передачи и приема информации. Вывод по вопросу. Период чрезвычайных обстоятельств и ликвидации ее последствий зависит от организации и методов работы руководителя органа внутренних дел; характера оперативной обстановки в регионе; задач, решаемых органами внутренних дел; масштабов их действий; наличия времени и других факторов. Таким образом, эффективность деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах зависит, прежде всего, от заблаговременного, тщательного, научно обоснованного и реального планирования, которое является основой организации эффективного управления силами и средствами. Вопрос 5. Подготовка личного состава ОВД к действиям в чрезвычайных обстоятельствах Профессиональная подготовка сотрудников органов внутренних дел представляет собой организованный и целенаправленный процесс овладения знаниями, умениями и навыками, необходимыми для успешного выполнения оперативно-служебных задач, главными из которых являются: • обучение личного состава умелому выполнению служебных обязанностей; • обеспечение постоянной готовности для выполнения повседневных оперативных задач при действиях в условиях сложной оперативной обстановки; • формирование высоких моральных качеств, бдительности, чувства ответственности за порученное дело; • совершенствование навыков руководящего состава в обучении и воспитании подчиненных по внедрению в практику достижений науки и техники, передовых форм и методов работы; • достижение высшего уровня технической, огневой, строевой и физической подготовки. Обобщение и реализация накопленного опыта управления органами внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах имеет важное значение, поскольку позволяет выявлять определенные тенденции, использовать передовую практику и избегать типичных ошибок. Как правило, успех любой операции зависит от степени профессиональной и психологической готовности личного состава, когда в результате проведенных специальных мероприятий (тренировок, игр, учений) сотрудники, действуя в рамках закона и используя различные правомерные способы и средства, готовы наилучшим образом решать поставленные задачи1. Успех деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах в значительной степени зависит от четкости управления имеющимися силами. Четко управлять - это значит не только правильно расставить силы, но и дать им конкретные задания, обеспечить непрерывное влияние на действия личного состава с помощью дополнительных задач, осуществлять постоянный контроль за точным исполнением отданных распоряжений, а также умело маневрировать силами и средствами, действуя в рамках закона. Практика деятельности органов внутренних дел знает различные формы подготовки личного состава. Это и традиционные формы обучения (лекции, семинары, практические занятия, групповые упражнения, тренировочные занятия), а также сравнительно новые активные формы подготовки в виде оперативных игр и учений. Рассмотрим их более подробно. В различных социальных системах для обозначения активных форм обучения применяются свои названия. Так, в системе Министерства обороны России они называются командно-штабными военными играми, в сфере промышленности применяется термин "деловая игра", в системе Министерства иностранных дел России - политико-стратегические игры и т.д. Оперативная игра представляет собой систему учебных взаимосвязанных практических ситуаций, возникающих в реальной действительности при выполнении органами внутренних дел комплекса задач по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. В ходе проведения игры проверяются теоретические знания и практические навыки обучаемых, их умение решать конкретные задачи в условиях сложной оперативной обстановки. Позитивным фактором оперативных игр является возможность учитывать не поддающийся количественной и качественной оценке психологический фактор. Замечено, чем типичнее ситуация, тем активнее проходит оперативная игра, тем эффективнее ее результат, при этом у обучаемых полнее достигается развитие способностей комплексного подхода к решению актуальных проблем охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, развиваются способности к проявлению инициативы и творчества. Преимущество оперативной игры перед другими формами обучения заключается еще и в том, что игра может воспроизводить ситуации, возникающие в любых условиях управления органами внутренних дел. Исходя из целей и состава участников оперативной игры (учения), их можно разделить на: • командно-штабную игру; • комплексное оперативное учение. Анализ разработанных и проведенных оперативных игр в системе МВД России показывает, что они являются или командно-штабными играми, или комплексными оперативными учениями, что подтверждает правомерность такого деления, хотя оно и носит несколько условный характер2. Командно-штабные игры проводятся с ограниченным кругом должностных лиц. Как правило, в них принимают участие только руководители МВД, ГУВД, УВД, начальники штабов. Такие игры проводятся в основном в служебных помещениях на картах, схемах, планах с использованием другой штабной документации и технических средств. Комплексные оперативные учения готовятся для всего личного состава органов внутренних дел. В них принимают участие руководители и личный состав служб и подразделений. Эти учения могут проводиться как на местности, так и в служебных помещениях с использованием карт, схем, планов и разнообразных технических средств. Учение является комплексным также в связи с тем, что в ходе его проведения решается комплекс задач и вырабатывается комплекс практических навыков по организации деятельности органов внутренних дел в различных условиях, проверяется и обеспечивается взаимодействие служб и подразделений ОВД и других формирований. Оперативные игры дают возможность в ситуациях, приближенных к реальным, вырабатывать практические умения и навыки действий в чрезвычайных обстоятельствах, решать большой круг сложных задач в условиях дефицита времени, нехватки или избытка информации, вырабатывать у руководителей органов внутренних дел стереотип действий, принимать верные управленческие решения. Эффективность игр дает возможность назвать их высшей формой активного обучения и важнейшим методом подготовки специалистов. Ведущая роль в профессиональной подготовке личного состава ОВД принадлежит начальнику. Планирование профессиональной подготовки - сложный творческий процесс, требующий от начальника глубокого анализа состояния оперативной обстановки, использования основ педагогики и психологии, тщательного учета уровня обученности и опыта подчиненных, знаний, наличия и состояния техники, вооружения и специальных средств. При планировании профессиональной и специальной подготовки личного состава необходимо отразить главные направления: а) инсценировку возможных практических ситуаций; б) проведение оперативных игр и учений. Представляется необходимым раскрыть более подробно содержание названных направлений обучения. Инсценировка возможных практических ситуаций. Этот прием включает в себя организацию активно-познавательной деятельности сотрудников путем решения ими ситуаций, включающих в себя противоречия реальной действительности. Рассматривая и решая практические задачи (ситуации), сотрудник подвергается испытаниям умственного характера. Возникает психологическая ситуация, выходом из которой является разрешение проблемы. Это делается путем управления процессом мышления и сообщения сотруднику недостающей информации. Решение конкретных чрезвычайных обстоятельств, ранее имевших место, должно проводиться после того, как обучаемые усвоили необходимый нормативный материал и изучили специальную литературу. Анализ конкретных чрезвычайных обстоятельств дает обучаемым предметную информацию, увеличивает объем их знаний, способствует более глубоким обобщениям. Здесь должны учитываться следующие условия: - в вводных должны быть отражены реальные события и оперативная обстановка, которая им предшествовала; - вводные должны быть интересными и поучительными. При проведении занятий необходимо всестороннее описание динамики событий (время получения сообщения, его проверка, сбор личного состава, стадии развития чрезвычайного обстоятельства и т.д.) и полная информация о них, включая решения, которые должны находиться у обучающего. Сотрудники получают информацию поэтапно в виде вводных и принимают решения в различных игровых должностях или в одной из них. Здесь необходимо стимулирование не только индивидуальной активности обучаемых, но и группового решения. Выполнение практической ситуации должно усложняться подачей вводных о совершении на территории региона других, связанных с данной ситуацией происшествий, что способствует формированию правильного представления о реальной обстановке и выработке у сотрудников необходимых психологических качеств. Метод анализа и разыгрывания конкретных ситуаций состоит в том, что сотрудники органа внутренних дел принимают игровые решения согласно занимаемым должностям или же в целях отработки действий взаимодействующих служб выступают в игровых ролях начальников других отделов и служб. С учетом объема и сложности ситуации сотрудники могут выступать в разных ролевых должностях. Необходимо идти от простого к сложному, решать такие ситуации, влияние которых на психику обучаемых было бы близко к реальным. В обычных для таких ситуаций условиях дефицита времени и информации обучаемые приобретают опыт и устойчивые навыки действий, необходимые в реальной обстановке. В учебных чрезвычайных обстоятельствах выбор оптимального решения осложняется тремя факторами: 1) сотрудникам дается только часть имеющейся информации о чрезвычайном обстоятельстве. Они не могут визуально наблюдать происходящие события и ощущают себя наблюдателями; 2) принятие решений осуществляется на фоне психической напряженности, вызываемой характерной для чрезвычайных обстоятельств неопределенностью, обостренным дефицитом времени и другими обстоятельствами; 3) сотрудник, принимающий решение в роли, например, заместителя начальника ОВД, должен одновременно управлять силами и средствами этого органа, а также решать все другие, не связанные с данной ситуацией вопросы. Проведение оперативных игр и учений. Руководителю органа внутренних дел при проведении занятий необходимо уделять больше внимания на отработку составных частей специального типового плана. При этом особое внимание необходимо уделить тренировке и слаженности отдельных групп, которые должны состоять из лиц, в совершенстве владеющих специальными средствами и оружием. Здесь необходимо предусмотреть заменяемость личного состава на время отпусков и болезней. При подготовке управленческого аппарата органа внутренних дел особое внимание следует обращать на готовность к действиям отдельных подразделений и служб, отработку вопросов управления силами и средствами, на умение принимать управленческие решения. В ходе тренировок отрабатываются вопросы поддержания взаимодействий групп, организации и поддержания связи. Руководитель обязан существенное внимание уделять физической подготовке сотрудников, направленной на воспитание волевых, физически развитых и закаленных работников, способных переносить большие физические и психические нагрузки. Специфика действий при чрезвычайных обстоятельствах, задачи и функции управления требуют создания такого инструмента, который являлся бы средством для выполнения различных функций: обучал, помогал выявлять ситуацию в условиях неопределенности и самое главное - давал бы возможность осуществлять дальнейшее обучение непосредственно при возникновении чрезвычайных ситуаций. Все это наиболее полно можно реализовать, используя имитационное моделирование игровых ситуаций. Необходимо отметить, что наравне с профессиональной подготовкой личного состава ОВД к действиям при чрезвычайных обстоятельствах большое значение имеет психологическая подготовка сотрудников. Анализ событий, происшедших в некоторых регионах, показывает, что отдельные руководители, сумев своевременно предупредить зарождение нежелательных событий, не всегда достаточно профессионально организовывали ликвидацию уже наступивших отрицательных последствий ЧО, не могли принять соответствующее обстановке решение и эффективно использовать находящиеся в их распоряжении силы и средства. Иногда оказывался неподготовленным к решению таких задач (главным образом в психологическом отношении) личный состав ОВД, хотя для действий в чрезвычайных обстоятельствах большое значение, по нашему мнению, имеет и морально-психологическая подготовка. Опыт действий при ликвидации ЧО показывает, что требуется не только хорошая физическая, но и целенаправленная морально-психологическая подготовка, готовность к применению способов действий, которые могут показаться “аморальными”1. Психологическая мобилизация может быть представлена как процесс, состоящий из двух взаимосвязанных этапов. На первом - обычно проводится работа по общему подъему так называемой предстартовой психологической готовности, а на втором - по сохранению ее высокого уровня до начала необходимых действий. На первом этапе решаются следующие задачи: - четкое определение и формулировка цели предстоящей операции; - формулирование общественно значимых мотивов участия в операции; - моделирование условий предстоящей деятельности; - подготовка членов конкретных групп к действиям в различных условиях. Две первые задачи взаимно дополняют друг друга, но имеют большое значение, так как подчеркивают общественную значимость действий сотрудников, стимулируют их уверенность в своих силах, помогают мобилизовать интеллектуальные, волевые и эмоциональные качества личного состава. Две последние задачи (моделирование... и подготовка...) совершенствуют у сотрудников способности управлять своими поступками и поведением в соответствии с предполагаемыми условиями предстоящей деятельности. Мысленное, поэтапное, а иногда и реальное “проигрывание” действий групп помогает овладению механизмом тактических приемов, совершенствованию точности и быстроты их выполнения. Подобное проигрывание, специальная подготовка сотрудников к встрече с различными неожиданными ситуациями, возможными в ходе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, позволяют им успешно преодолевать трудности. На втором этапе психологической мобилизации должны решаться две задачи частного характера: - сохранение нервно-психологической готовности к началу операции; - саморегуляция возможных неблагополучных внутренних состояний1. Названные задачи, тесно связанные между собой, дают возможность переключения внимания и отвлечения сотрудников от тревожных мыслей, помогают преодолевать внешние признаки эмоциональной напряженности. Психологическая мобилизация сотрудников различных групп и подразделений к выполнению конкретных действий при ликвидации чрезвычайных обстоятельств имеет свои особенности в зависимости от характера предстоящих действий, а также индивидуально-психологических характеристик сотрудников, их квалификации и возраста2. Она реализуется в процессе проведения инструктажа, постановки задачи, индивидуальной беседы, в пути следования к месту эксцесса и во время подготовки к конкретным действиям на месте. Важнейшая роль в осуществлении психологической мобилизации отводится начальнику ОВД, а также руководителям конкретных оперативных групп. В системе психологической подготовки, по нашему мнению, большая роль должна отводиться разбору конкретных событий, которые повлекли или могли повлечь тяжкие последствия. Руководитель ОВД должен знать, как влияют условия чрезвычайных обстоятельств на психику подчиненных, как управлять их поведением, предупреждать и преодолевать неуверенность, вынужденный отход от устоявшихся норм, правил и законодательных предписаний и побуждать к разумным и самоотверженным действиям. В целом психологическая готовность личного состава к эффективным действиям в условиях чрезвычайных обстоятельств находится в прямой зависимости от комплекса знаний, опыта и воли руководителя. Подготовка (обучение) органов управления и группировки сил и средств всех уровней должна осуществляться, начиная с простейших форм и заканчиваться более сложными. Обучение проводится: органов управления на методических занятиях, групповых упражнениях - ежемесячно; на штабных тренировках – ежеквартально, на командно-штабных учениях – один раз в полугодие; элементов группировки сил и средств (групп оперативно-служебного, служебно-боевого применения) на тренировках – ежемесячно; на тактико-специальных занятиях (тактико-строевых занятиях) – ежеквартально; совместное обучение органов управления и элементов группировки сил и средств – на тактико-специальных (тактических) учениях по окончании года1. Целью такого обучения является проверка боевой и оперативно-служебной подготовки личного состава ОВД в целом, отдельных подразделений и сотрудников. Подготовка сотрудников органов внутренних дел должна предусматривать специальную программу обучения, так как в чрезвычайных обстоятельствах применяется несколько другая тактика управления силами и средствами, нежели в повседневной деятельности. Под готовностью личного состава следует понимать такое состояние органа внутренних дел, когда в результате проводимых с личным составом и взаимодействующими силами специальных мероприятий (тренировок, игр, учений и т.д.), направленных на выработку специальных навыков и умений, достигается возможность, используя в рамках закона различные средства и методы, максимально эффективно действовать в условиях чрезвычайных обстоятельств, сводя к минимуму их негативные последствия. Психологи-управленцы уже давно подметили жесткую зависимость между принятием верного управленческого решения и наличием фактора внезапности и степенью информированности о предполагаемом событии. Анализируя психологические аспекты управления в экстремальных условиях, А.И.Китов выделяет следующие типы внезапности: “Первый тип - ожидаемое событие известно, и управленческое решение, которое должно быть реализовано при его наступлении, отработано и готово. Неизвестно лишь время наступления события. Второй тип - ожидаемое событие известно лишь в общих чертах, а поэтому необходимое управленческое решение подготовить практически невозможно. Время наступления события также неизвестно. Третий тип - неизвестно не только время наступления, но и характер самого события, что создает чрезвычайно большую неопределенность относительно того, как действовать в обстановке внезапности”2. Рассматривая проблему внезапности, нельзя не отметить ее двойственный характер, который выражается, с одной стороны, как объективное проявление реальности - факт возникновения чрезвычайных обстоятельств, как правило, не зависящий от деятельности ОВД, а с другой - как субъективное восприятие этой реальности личным составом, т.е. его реакцией на возникновение чрезвычайных обстоятельств. Все вышеперечисленное еще раз свидетельствует о важности и необходимости поддержания на высоком уровне постоянной готовности ОВД к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. Таким образом, наиболее важными из специальных мероприятий, обеспечивающих готовность к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств, являются: тренировки и учения; применение в обучении конкретных практических ситуаций; психологическая и специальная подготовка; тематика обучения, характерная лишь для чрезвычайных обстоятельств. Исследование управления силами и средствами органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах позволяет сделать следующие выводы: 1. Одной из важнейших проблем деятельности органов внутренних дел является управление силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах, нарушающих обычный порядок жизнедеятельности общественного организма, наносящих ущерб государственному имуществу и имуществу граждан, их правам и законным интересам. В этих условиях сотрудникам ОВД приходится оперативно и комплексно решать ряд сложных задач, учитывая многие разнохарактерные факторы и зависимости. Чрезвычайные обстоятельства сопровождаются, как правило, изменением организации и режима работы МВД, ГУВД, УВД, образованием новых временных специфических структурных подразделений, мобилизацией всех имеющихся и дополнительных сил и средств, их новой расстановкой и перераспределением. Таким образом, чрезвычайные обстоятельства являются осложняющим фактором, создающим особые условия для деятельности всех органов и учреждений в регионе, что в конечном итоге требует перестройки их работы. Вывод по вопросу. Изучение проблемы подготовки личного состава ОВД к действиям в чрезвычайных обстоятельствах позволило установить, что подготовленность сотрудников обеспечивается всей системой оперативно-служебной подготовки, осуществляемой в различных формах. К ним относятся как традиционные формы обучения (лекции, семинары, практические занятия, групповые упражнения, тренировки), так и сравнительно новые активные формы подготовки - оперативные игры (учения), под которыми понимается имитационный управленческий процесс выработки и принятия решений участниками в соответствии с игровыми должностями по вопросам организации деятельности ОВД в различных условиях, приближенных к реальным. Заключение Таким образом, возникновение чрезвычайных обстоятельств объективно вызывает появление новых актуальных задач и увеличение объема ранее выполнявшихся функций, что неизбежно приводит к изменению режима функционирования МВД, ГУВД, УВД, выражающемуся в интенсивности, увеличении продолжительности работы личного состава, повышении использования приданных и взаимодействующих сил других органов и общественных организаций, модификаций сложившейся структуры ОВД, создании временных структурных подразделений.