Проблемы осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы

Лекция 7. Проблемы осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы Вопросы: 1. Вопрос. Общие положения осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы. 2. Методика осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы Литература Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». www.pravo.gov.ru. Указ Президента РФ от 15.03.2000 N 511"О классификаторе правовых актов". Собрание законодательства РФ", 20.03.2000, N 12, ст. 1260. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. www.pravo.gov.ru. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Российская газета", N 161, 21.08.1997. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Российская газета", N 108, 24.05.2007. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". Бюллетень Верховного Суда РФ", N 2, февраль, 2019. М. М. Рассолова. Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция». М., 2015 1. Общие положения осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы. Проблематику мониторинга законодательства, направленного на устранение противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы, на сегодняшний день нельзя признать полностью научно исследованной, хотя, в последние годы, опубликовано значительное количество научных работ, авторы которых в той или иной степени затрагивали данную проблему в научном аспекте. Общетеоретическим же аспектам мониторинга нормативно-правых актов равной юридической силы некоторое внимание традиционно уделялось в работах по теории права. Основные направление изучения было связано с вопросами: • определения эффективности и социальной ценности правых норм; • устранения юридических коллизий в системе нормативно-правовых актов; • приведения их в единую и согласованную систему предписаний. В 2011 г. Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" п.п. е) п. 2 2. определено, что мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность ОГВ по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов (НПА) РФ - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы. Однако на сегодняшний день нет работ, в которых системно и комплексно были бы: • обоснована единая методика осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы; • определен перечень государственных органов и общественных организаций, участвующих в данном виде мониторинга • четко регламентированы полномочия субъектов в данной сфере. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации № 694 от августа 2011 года, которым были утверждены методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, на сегодняшний день должны быть вовлечены более тридцати видов государственных и иных органов и организаций. В структурах этих органов и организаций, создаются специальные подразделения, каждое из которых имеет собственную специфику мониторинга, обусловленную целями и задачами органа и организации, а также особенностями объекта мониторинга (т.е. спецификой актов подлежащих мониторингу). Поэтому можно согласиться с опасениями, что полноценное научное обобщение и анализ такого гигантского объема практического опыта мониторинговой деятельности таких подразделений, займет весьма большой период времени. В настоящее время можно говорить лишь о начальном пути формирования научных основ мониторинга в целом и мониторинга нормативно-правых актов равной юридической силы в целях устранения между ними противоречий, в частности. Такой вид мониторинга правоприменения, как мониторинг в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми равной юридической силы практически исследуется. В пункте десятом помянутой выше методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации № 694 от 19 августа 2011 года содержится норма о том, что в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по следующим показателям: • наличие противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения; • наличие единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах; • наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах; • наличие противоречий в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды; • наличие ошибок технико-юридического характера в нормативных правовых актах; количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб), в том числе по вопросам понятийно-терминологической системы нормативных правовых актов, • наличия в них дублирующих норм и противоречий, а также ошибок технико-юридического характера. То есть, данный нормативный акт установил новый, не выделенный ранее научными исследованиями, вид мониторинговой деятельности, относящейся одновременно как к мониторингу правоприменения, так и к мониторингу правотворчества одновременно. Однако прежде, чем перейти к рассмотрению проблем, возникающих в сфере осуществления данного вида мониторинга, целесообразно рассмотреть вопрос о соотношении между собой таких понятий как: а) нормативный правовой акт; б) равная юридическая сила нормативно-правовых актов» в) противоречия между нормативно-правовыми актами». РАССМОТРИМ ЭТИ КАТЕГОРИИ а) Нормативный правовой акт. Общая история определения НПА такова. Постановлением ГД ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации было определено, что под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Затем, Приказом Минюста РФ от 04.05.2007 N 88 было рекомендовано при подготовке нормативных правовых актов использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: Пунктом 4.1. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 N 6-П со ссылкой на указанное выше Постановление ГД и Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 N 88ипоясняется, что Конституция Российской Федерации, закрепляя обязательный характер правовых норм, содержащихся в законах и основанных на них правовых актах органов исполнительной власти, не определяет понятия правовой нормы и нормативного правового акта. Далее, указывается в Постановлении КС, что в сложившейся правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике, в том числе отраженной в отдельных правовых актах (в частности, в постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" и Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88), Поэтому, нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм/ Нормативным правовым актом может быть как постоянно действующий, так и временный акт, рассчитанный на четко установленный срок, определяемый конкретной датой или наступлением того или иного события. Что означает нормативный? - устанавливающий нормы; - общеобязательный. Общеобязательность проявляется в: • отсутствии у этого акта персонально определенного или конкретного адресата, т.е. в распространении его действия на всех участников определенной территории юрисдикции (население, коллектив организации и д.); • неоднократности применения содержащихся в нем правил; Правовой – содержащий правовые (юридические) нормы. Используемое в настоящее время определение правовой нормы на официальном (государственном) уровне, также было закреплено Постановлением ГД ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации. Под правовой нормой принято понимать государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Акт (от лат. actus «действие»). В рассматриваемом нами контексте — это официальный документ, который констатирует и оформляет произошедшее действие и подписывается уполномоченными должностными лицами. Признаки НПА Официальный (от лат. officialis «служебный, должностной) документ. Как понимать? Понятие ОД приводится в /ПП ВС РФ от 09.07.2013 N 24 "О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях"/. Это – документ на бумажном, электронном или ином носителе, удостоверяющий факты, влекущие юридические последствия в виде предоставления или лишения прав, возложения или освобождения от обязанностей, изменения объема прав и обязанностей: • листки временной нетрудоспособности, • медицинские книжки, • экзаменационные ведомости, • зачетные книжки, • справки о заработной плате, • протоколы комиссий по осуществлению закупок, • свидетельства о регистрации автомобиля; • иные Принят в определенной форме правотворческим органом: Формы НПА: -законы (К.РФ; ФКЗ, ФЗ, З.СПФ); -подзаконные акты (Указы, Постановления, Распоряжения, Приказы, Инструкции); Муниципальные правовые акты Правотворчество — это действия уполномоченных органов по подготовке, принятию, изменению (совершенствованию) и отмене нормативных правовых актов. Правотворческие органы: ГД РФ ЗС субъекта РФ ОПС Теории и практике правоприменения известны Акты, обладающие нормативными свойствами. Законодатель и правоприменитель не дает нормативное определение акту, обладающему нормативными свойствами. Вместе с тем, в пункте 3. ПП ВС РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указаны существенными признаки, таких актов: 1) издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами; 2) наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц. Доктрина определяет акт, обладающий нормативными свойствами как документ, содержащий официальное толкование тех или иных законоположений, данное уполномоченным в определенной сфере деятельности органом публичной власти и обязательное для всех входящих в его структуру органов, организаций, учреждений и их должностных лиц, через правоприменительную деятельность которых оно становится обязательным, и для всех субъектов правоотношения, регулируемого разъясняемым предписанием закона. Тем самым подобные акты затрагивают права и обязанности неопределенного круга лиц, приобретая ряд признаков, присущих нормативным правовым актам, хотя таковыми не являются и носят лишь информационно-разъяснительный характер. Они издаются в форме писем, различного вида рекомендаций и т.д. и направлены на обеспечение единообразного применения законодательства в сфере компетенции издавшего их органа. Такие акты широко распространены, оказывают существенное влияние на правоприменительную практику, в том числе судебную, и являются важным инструментом регулирования общественных отношений, позволяющим применять действующие правовые нормы в соответствии с их содержанием и смыслом, приданным им законодателем. В свете этого судебный контроль за законностью таких актов приобретает особое значение. Так, например, Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 14.08.2018 N АПЛ18-366 признано недействующим абз. 7 письмо Минфина России от 22 ноября 2017 г. N 03-15-07/77488 по вопросу уплаты страховых взносов с сумм выплат работникам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в виде компенсации стоимости проезда к месту проведения отпуска и обратно членов их семей, так как письмо не соответствует действительному смыслу разъясняемых положений ст. 422 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 28.06.2018 N АПЛ18-213 признало, в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ правомерным отказ хозяйственному обществу в удовлетворении требования о признании недействующим письма Федеральной налоговой службы с разъяснением порядка налогообложения НДС операций по реализации товаров (работ, услуг), произведенных в ходе текущей деятельности должником, признанным в соответствии с законодательством Российской Федерации несостоятельным (банкротом), так как письмо не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. б) равная юридическая сила нормативно-правовых актов В юридической литературе отмечается, что «юридическая сила нормативно-правового акта выражается: • в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Основного закона РФ; • в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законом официальной классификации правовых актов1; • в признании обязательной соподчиненности между видами актов – конституция, закон, указ, постановление, приказ, инструкция и т.д. Именно в такой последовательности «убывает» юридическая сила каждого названного акта и увеличивается «поле обязательности» для него других актов; установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое место и более низкое место в механизме государства2». Именно благодаря качеству юридической силы обеспечивается функционирование всех нормативно-правовых актов как единой системы. Таким образом, понятие «равная юридическая сила нормативно-правовых актов» обозначает собой ситуацию, когда некая множественность нормативно-правовых актов, каждый из которых принят в соответствии с предусмотренной процедурой и занимающий одну и ту же позицию в иерархии законодательства, распространяют свое регулятивное и охранительное воздействие на регулируемые ими различные общественные отношения, обеспечивая состояние их качественной упорядоченности. При этом, очевидно, качество юридической силы нормативно-правовых актов само по себе предполагает отсутствие между ними каких либо противоречий. Однако на практике подобное случается весьма часто. в) противоречия между НПА. Каковы же причины возникновения противоречий между актами равной юридической силы? В теории права аксиоматичным считается тезис о том, что любой нормативно-правовой акт есть реализация философской идеи опережающего отражения. Законодатель, моделируя и создавая те или иные нормы права, не имеет возможности предвидеть то состояние регулируемых нормами общественных отношений, которое может возникнуть в будущем. То есть, созданная законодателем норма права будет регулировать общественные отношения, отличающиеся от первоначально предполагаемых. В этих условиях может возникнуть ситуация, когда две или более нормы претендуют на регулирование одного и того же отношения, существование которого законодатель не предполагал, то есть возникает противоречие между нормативно-правовыми актами или, другими словами, «юридическая коллизия». В теории права понятие юридическая коллизия трактуется как противоречия: • между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения; • возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий. Кроме того различают: • «коллизии в отрасли праве»; • «юридические коллизии вообще»; В первом случае говорят о коллизиях, содержащихся в рамках гражданского, уголовного административного и др. отраслей права, а во втором – о коллизиях, которые выходят за пределы отрасли и охватывают всю правовую систему. Помимо указанного, в теории государства и права рассматриваются коллизии законов, т. е. расхождения или несогласованности между законодательными актами, регулирующими одни и те же либо смежные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления субъектами правоприменения своих законодательных полномочий. При этом ставится знак равенства между понятиями «коллизии законов» и «юридические коллизии». А еще, теоретики исследуют только «коллизии статей нормативно-правовых актов, т. е. несогласованности между ними». И говорят о коллизиях в законодательстве. От коллизий в праве отличают конкуренцию правовых норм, когда не противоречащие друг другу две, три и более нормы права регулируют один и тот же круг родственных общественных отношений, только с разной степенью конкретизации, детализации, объема и т. д. Это, как правило, нормы разной юридической силы, уровня, исходящие от государственных органов различных уровней власти. В таких случаях нормы действительно как бы конкурируют между собой, и, в общем, это нормально. Более того, нормальной является и такая ситуация, когда две или более нормы одинаковой юридической силы регулируют одни и те же отношения (пример, ст. 575 ГК РФ – Запрет дарения ГС в связи: 1) с их должностным положением или 2) в связи с исполнением ими служебных обязанностей подарков. (ИСКЛЮЧЕНИЕ: обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей). Что такое «Обычный подарок»? Еще жестче в отношении ГГС. Ст. 17 ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" 6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, в связи с: 1) протокольными мероприятиями, 2)со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, ПРИЗНАЮТСЯ:  федеральной собственностью  собственностью субъекта РФ ЧТО ДЕЛАТЬ ЕСЛИ ДАЮТ: передать по акту в орган, где работает; исключение: (см. ГК РФ); можно выкупить в порядке (Постановление Правительства РФ от 09.01.2014 N 10 (ред. от 12.10.2015) "О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации" (вместе с "Типовым положением о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации") 2. Для целей настоящего Типового положения используются следующие понятия: подарок, полученный в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" - подарок, полученный лицом, замещающим государственную (муниципальную) должность, служащим, работником от физических (юридических) лиц, которые осуществляют дарение исходя из должностного положения одаряемого или исполнения им служебных (должностных) обязанностей, за исключением канцелярских принадлежностей, которые в рамках протокольных мероприятий, служебных командировок и других официальных мероприятий предоставлены каждому участнику указанных мероприятий в целях исполнения им своих служебных (должностных) обязанностей, цветов и ценных подарков, которые вручены в качестве поощрения (награды); "получение подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением служебных (должностных) обязанностей" - получение лицом, замещающим государственную (муниципальную) должность, служащим, работником лично или через посредника от физических (юридических) лиц подарка в рамках осуществления деятельности, предусмотренной должностным регламентом (должностной инструкцией), а также в связи с исполнением служебных (должностных) обязанностей в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными актами, определяющими особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности указанных лиц. Следует учитывать, что в соответствии со статьей 19.28 КоАП РФ на организацию налагаются меры административной ответственности в форме кратного штрафа за незаконную передачу, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом действия (бездействие), связанного с занимаемым ими служебным положением. Например, статья 258 действующего Уголовно-процессуального кодекса устанавливает меры воздействия к лицам, нарушающим распорядок в суде первой инстанции при осуществлении правосудия по уголовным делам. Так, часть первая указанной статьи устанавливает, что при нарушении порядка в судебном заседании, неподчинении распоряжениям председательствующего или судебного пристава любое лицо, присутствующее в зале судебного заседания, предупреждается о недопустимости такого поведения, либо удаляется из зала судебного заседания, либо на него налагается денежное взыскание в порядке, установленном статьями 117 и 118 УПК РФ (денежное взыскание до 2500 рублей). Таким лицом, к примеру, может выступать защищающий подсудимого адвокат или поддерживающий государственное обвинение прокурор. И если рассматривать данную норму в отрыве от других норм УПК, то таких лиц в случае нарушения ими распорядка судебного заседания можно подвергнуть взысканию. Однако, часть вторая этой же статьи устанавливает, что при неподчинении обвинителя или защитника распоряжениям председательствующего слушание уголовного дела по определению или постановлению суда может быть отложено, если не представляется возможным без ущерба для уголовного дела заменить данное лицо другим. При этом суд обязан одновременно сообщить об этом вышестоящему прокурору или в адвокатскую палату соответственно. При анализе диспозиции двух указанных норм может сложиться впечатление, что регулируя одни и те же уголовно-процессуальные отношения две указанные нормы друг другу противоречат, конфликтуют между собой. Скажем, первая норма позволяет подвергнуть прокурора денежному взысканию, вторая лишь обязывает суд отложить слушание дела и сообщить о случившемся вышестоящему прокурору. На самом же деле никакого противоречия между указанными нормами нет. Первая норма является нормой, устанавливающей общее правило поведения (в данном случае норма, которая распространяет свое действие на всех участвующих в судебном заседании лиц). Вторая же норма касается лишь участвующих в деле прокуроров и адвокатов и является нормой специальной, той, которая по своей природе устанавливает какие либо изъятия, исключения из тех правил, которые установлены нормами общего характера. При условии, что общая и специальная нормы обладают равной юридической силой, применению подлежит норма, распространяющая свое действие на более узкий круг отношений, то есть норма специальная. В указанном примере никаких противоречий и коллизий между двумя указанными нормами, содержащими с УПК РФ нет. Они согласуют свое действие в соответствии с вышеуказанным принципом приоритета применения специальной нормы перед нормой общей. Отрицательным явлением выступают такие коллизии, при которых нормы одного и того же уровня иерархии не согласуются между собой как общие и специальные, и дают при этом взаимоисключающие предписания. • этой связи важно также отметить то обстоятельство, что некоторые теоретики права разграничивают понятия «коллизия норм права» и «конфликт правовых норм». Отмечается, что конфликт – «это всегда противоречия между людьми, а не между нормативными актами, нормами права; последние могут служить лишь причиной, поводом для конфликта». При этом конфликт характеризуется как категория, скорее, политологическая, чем правовая. И речь этом случае идет о политических коллизиях и доказывается, что между различными политическими и юридическими конфликтами, коллизиями, противоречиями и др. есть много общего и их разграничение в ряде случаев затруднительно. Наоборот, Андрей Васильевич Поляков увязывает коллизии в праве с «правовыми конфликтами». И это обоснованно, поскольку коллизии в праве, коллизии законов, законодательства порождают и могут порождать правовые конфликты. И эти правовые конфликты могут иметь место между различными элементами государственной и правовой системы. Они могут возникать «на межсубъектном и текстуально-правовом уровнях: • между субъектами, опирающимися на правовые тексты разных подсистем, например, на тексты государственного и социального права; или на одни и те же тексты, но по-разному интерпретируемые субъектами; • между различными правовыми текстами одной правовой подсистемы, которые содержат внутренние противоречия». Все сказанное позволяет заключить, что коллизии в праве – это расхождения, несогласованности, противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же, либо смежные отношения, а также противоречия, возникающие между органами государства и иными субъектами правоприменения в процессе осуществления ими полномочий, которые могут приводить к правовым конфликтам и другим неблагоприятным ситуациям в обществе. 2. Вопрос. Методика осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы Далее необходимо рассмотреть вопрос о том, какова должна быть методика осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы. Пунктом десятым постановления Правительства РФ № 694 от 19 августа 2011 года, закреплено шесть показателей, по которым осуществляется анализ и оценка информации о практике применения актов равной юридической силы. Так, первым показателем определено наличие противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения. Рассмотрим этот показатель несколько подробнее. На сегодняшний день в Российской Федерации нет нормативного акта, который бы законодательно определял, что считать противоречием между нормативно-правовыми актами общего и специального характера, как и определения того, что считать нормативно-правовыми актами общего и специального характера. Ответы на эти вопросы пока могут дать только доктринальные разработки теоретиков права, а так же правила, сформировавшиеся в последнее время на уровне практического правоприменения11. Что касается доктринальных разработок по указанной проблеме, то они, несомненно, имеют корни в научном наследии римской юридической мысли. Так уже в период римского классического частного права (I-III в.в. н. э.) нормы римского частного права по критерию широты круга участников регулируемых общественных отношений делились на нормы общего права (ius commune) и нормы исключительного права (ius singulare). Уже в контексте римского юридического понимания это деление норм объективного права имело глубокий практический смысл. В оригинальном представлении римских юристов противоречие норм позитивного права есть его сущностное проявление. В отличие от современной теории права, где противоречие двух норм расценивается как законодательный брак, в Древнем Риме оно считалось явлением не просто допустимым, но в какой-то степени и желательным. Под нормами ius commune понимались те, которые регулировали максимально широкий круг отношений, либо распространяли свое действие на максимально широкий круг субъектов, то есть устанавливали максимально широкое по своему содержанию юридическое правило. Нормами же ius singulare назывались те, которые устанавливали исключение, изъятия из общих правил, содержащихся в нормах ius commune, распространяющиеся на более узкий круг субъектов или отношений. Считалось, что нормы ius singulare развивают нормы ius commune, приближают их к изменяющейся социальной реальности, обеспечивают более совершенное правоприменение. В Дигестах Юстиниана содержится весьма справедливое и для современной теории права утверждение Эмилия Папиниана: «Во всем праве в целом общие нормы отменяются посредством специальных, и то, что опирается на специальные нормы, является более сильным»12. То есть, другими словами, норма, специально созданная законодателем для конкретного случая, является более эффективной, чем общая норма, распространяющаяся на более широкий круг отношений. Данные теоретические разработки были восприняты и современной юридической наукой Так, если говорить о тех правилах разрешения противоречий между нормативными правовыми актами общего и специального характера, регулирующими однородные отношения, которые сформировались на уровне практического правоприменения, то нельзя не заметить, что соответствующие российские компетентные органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются тем же положением. Если противоречат друг другу акты одного и того же органа, изданные в разное время по одному и тому же вопросу, то применяется последний, по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится. Если же коллизионные (то есть противоречащие друг другу нормативные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление правительства и акт отраслевого министерства); то есть за основу берется принцип иерархии нормативных актов. То есть если расходятся общий и специальный акты: • одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; • разного уровня (коллизии по вертикали), то — общий. Кроме того, важно отметить, что при коллизии национальных норм и общепризнанных норм международного права применяются нормы международного права. Однако, важно отметить, что общепризнанные принципы и нормы международного права, в указанном случае, должны быть признаны и самой Российской Федерацией, подтверждением чего является состоявшаяся процедура ратификации Россией того или иного международного соглашения, содержащего или закрепляющего применяемую норму или принцип международного права14. В качестве следующего показателя мониторинга применения актов равной юридической силы было в Постановлении Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 указана необходимость выявления наличия дублирующих норм права в нормативных правовых актах равной юридической силы. Подобная ситуация, к сожалению, весьма распространена в современном законодательстве. Указанное противоречие нормативных актов равной юридической силы, которые, однако, регулируют одни и те же отношения, осложняется еще двумя моментами: • во-первых, СЛОЖНО определить какие из этих норм являются общими, а какие специальными, • во-вторых, с точки зрения юридической техники, как у государственных органов, так и у самих представителей адвокатского сообщества, отсутствует определенность в понимании того, какой орган следует считать уполномоченным органом для целей контроля за адвокатами и адвокатскими образованиями. • качестве очередного метода мониторинга актов равной юридической силы в Постановлении Правительства РФ от 19 августа 2011 года № 694 указана необходимость выявления в нормативных правовых актах наличия ошибок технико-юридического характера. Представляется, что данный показатель обладает повышенной актуальностью применительно к мониторингу: • подзаконных актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, • нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Как показывает практика, именно эти субъекты правотворчества допускают наибольшее количество ошибок технико-юридического характера. В этой связи очевидно, что нормативное закрепление на уровне субъекта РФ наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений в специальном законе о нормативных правовых актах позволит: • внести стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, готовящих проекты, • определить четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, • упорядочить систему действующих в субъекте нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, виду, обоснованности. Важно отметить, что перечень ошибок технико-юридического характера нормативных актов этим не исчерпывается. Многие из таких ошибок могут носить более скрытый, латентный характер. Так, в ходе реализации процедуры мониторинга нормативного правового акта на предмет наличия или отсутствия в нем ошибок технико-юридического характера, текст НПА рекомендуется анализировать в т ом числе на предмет: • простоты изложения и доступности верного понимания содержания норм • краткости формулирования норм; • категоричность фраз; • последовательности изложения текста • едино понимания • коррупциогенности Наконец, завершающим показателем указанного вида мониторинга в Постановлении Правительства РФ № 694 от 19 августа 2011 года установлено количество и содержание обращений граждан и иных субъектов (предложений, заявлений, жалоб), в том числе по вопросам: • понятийно-терминологического аппарата, • дублирующих норм и противоречий, • ошибок технико-юридического характера. Реализация данного показателя мониторинга осуществляется посредством того, что лицо, осуществляющее мониторинг при рассмотрении правоприменительной практики должно фиксировать количество и содержание заявлений граждан, организаций, органов государственной власти и федеральных государственных гражданских служащих, поступивших в федеральный орган исполнительной власти, с просьбой разъяснить содержание • вопросы применения тех или иных противоречащих друг другу нормативно-правовых актов равной юридической силы. Наличие большого количества заявлений о разъяснении положений противоречащих друг другу нормативно правовых актов равной юридической силы объективно и достоверно свидетельствует о несовершенстве и нечеткости его положений для правоприменителя. В этой связи рекомендуется также указывать сведения о количестве вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с нарушением антикоррупционного законодательства, и основания их принятия. Кроме того, необходимо указать: • количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, • а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности. При этом однако, реальная практика осуществления данного вида мониторинговой деятельности объективно развивается таким образом, что большое значение имеют обращения граждан и в негосударственные органы, К примеру, с декабря 2010 года Министерство юстиции РФ и Санкт-Петербургский государственный университет сотрудничают в совместном проекте мониторинга правоприменения в сети Интернет, который предназначен для всестороннего обсуждения проблем действующего в стране законодательства. Суть данного проекта заключается в том, что ученые– юристы Санкт-Петербургского Государственного университета анализируют обращения лиц по указанным выше вопросам, сделанные на различных специализированных юридических форумах либо поступившие непосредственно к ним. Представляется, что такой способ осуществления мониторинга на предмет устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы весьма перспективен.