Правотворческая техника

Лекция на тему Правотворческая техника План: § 1. Понятие и основные требования правотворческой техники. § 2. Структура и реквизиты нормативно-правовых актов. § 3. Выбор формы нормативно-правовых актов. § 4. Концепция нормативного акта. § 1. Понятие и основные требования правотворческой техники. Под правотворческой техникой следует понимать  совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления, оформления нормативных правовых актов .Особой разновидностью юридической и правотворческой техники выступает законода­тельная техника, представляющая собой систему средств, приемов и правил подготовки «наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы зако­нодательства»1. Строгое и неуклонное соблюдение правил правотворчесокой техники реально обеспечивает: • во-первых, верховенство закона в системе нормативно-правовых актов государственных органов на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, а также приоритета нормативного правового акта субъ­екта РФ перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения; • во-вторых, реальную возможность совершенствования нормативной базы, в частности качества принимаемых законов и иных нормативных актов, • в-третьих, высокий уровень систематизации законодательства в целях выявления и устранений коллизий и пробелов в праве, достижения комплексности, системности норма­тивно-правовых актов. Основными требованиями правотворческой техники являются: 1) точность и определенность формулировок и терминов; 2) ясность и доступность языка закона; 3) юридическая экономичность и компактность законодательных формул; 4) полнота и конкретность регулирования; 5) системное построение права; 6) единообразие формы и структуры законов, способов изложения пра­вовых предписаний. Точность и определенность формулировок и терминов. Закон содержит нормы первичного основополагающего характера. В нем недопустимы неточности, расплывчатости, отсутствие единой терминологии. Юридические поня­тия - неотъемлемая составляющая законодательной техники. Они представля­ют собой «сжатое и концентрированное знание, замену многочисленным и раз­розненным аспектам определяемых правовых явлений действительности обоб­щениями»2. Лейбниц говорил, что математики считают цифрами, юристы - по­нятиями. В последнее время наблюдается увеличение законодательного массива, а, следовательно, рост числа понятий, которые следует определять. Например, правовая политика, правовая жизнь и другие. Неслучайно М. А. Нагорная обращает внимание на целесообразность введения в законодательную работу пра­вил формирования определений юридических терминов. Она пишет, что данная техника как «фундаментальное явление, влияющее на всю законодательную деятельность любого государства, ею как бы предопределена эффективность законодательства, поддерживаемая другими процедурами по подготовке зако­нов»3. При изложении правовых предписаний используются общеупотребительные, специально-технические и специально-юридические термины. Все они должны быть общепризнанными, однозначными, устойчивыми и адекватно от­ражающими определенные понятия. Ясность и доступность языка нормативного акта. Простой, ясный язык закона способствует его реализации. С его помощью государственная воля общества до­водиться до адресатов, на которых закон распространяет свое действие. В про­тивном случае неясная правовая норма затрудняет процесс ее реализации, при­водит к спорам и ошибкам. Законодатель, формулируя правовую норму, дол­жен умственно учесть будущие явления и обозначить их настоящими термина­ми с их традиционным смыслом, который в будущем сам подвергнется измене­нию. Техника изложения государственной воли общества предполагает соблюдение синтаксических, стилистических, лингвистических и терминологических правил. Средство выражения правовой нормы является письменная речь. Ис­ходной единицей текста является предложение, выражающее законченную мысль. «В руках мастера оно способно к величайшей изобразительности, им можно схватить, как самые тонкие оттенки, так и самые грандиозные массивы мысли. Слово - блещет всеми цветами радуги, звучит всеми тонами гармонии и диссонанса... Для обнаружения своих достоинств оно требует умелого с ним обращения»4. К сожалению, по самым разным причинам законодатель не всегда бывает мастером слова. Требование доступности изложения закона не должно наносить ущерб полноте, точности и глубине юридических формул. Правильно пишет Н. А. Власенко, что «точность и простота законодательного стиля должны сливаться воедино, дополнять друг друга, не нарушая одну из главных коммуникативных функций - его смысл»5. Уровень простоты и доступности языка закона зависит от сферы регулируемых общественных отношений и адресатов, на которых он рассчитан. Конструкция предложений не должна быть ни излишне сложной, ни искусственно упрощенной. Юридическая экономичность и компактность правовых формул имеет два аспекта. Первое, нормативынй текст должен отличаться точностью, четкостью и краткостью формулировок при лаконичности изложения мысли законодателя и оптимальной структуре акта. Краткость - одно из важных качеств законодателя, заключающееся в интенсивности, глубине высказываемых им мыслей при сохранении полноты их содержания. Второе, сокращение до минимума количества нормативных актов, регулирующих одну и ту же группу общественных отношений, что позволит обес­печить прозрачность нормативного материала, удобство пользоваться им, вести его учет и систематизацию. Р. Иеринг видел в законе бережливости один из жизненных законов юриспруденции, согласно которому «с наименьшими сред­ствами достичь наибольшего; чем меньше материала, тем легче и вернее поль­зоваться им». И далее отмечает: «Юриспруденция, не понявшая этого закона, т.е. не умеющая экономно обходиться с материалом, будет задавлена все увеличивающейся массой последнего и погибнет от собственного богатства»6. Здесь не менее важно, чтобы представительные органы принимали, в первую очередь, законы, потребность в которых особенно назрела в связи с реше­нием первоочередных задач экономического, социального, политического раз­вития России. Полнота и конкретность регулирования. Нередки ситуации, когда федеральные законы и иные нормативные акты либо действуют недостаточно эффективно, либо бездействуют. Дело в том, что в ряде случаев представительные органы принимают деклара­тивные, неопределенные, заведомо обреченные на бездействие нормы права, поскольку механизм, способный обеспечить их реальное действие, в законах отсутствует. В связи с этим еще более возрастает актуальность научно-практической разработки узловых проблем юридической процедуры. Повышение ее эффективности представляет собой важную гарантию, необходимое ус­ловие практического действия права, успешного осуществления правового ре­гулирования. Без реализации право утрачивает свой социальный смысл. Даже идеальный с точки зрения законодательной техники закон не будет работать без действенной, отлаженной правовой процедуры его реализации. Еще Ш. Монтескье сказал: «Когда я поеду в правовое государство, я спрошу не про то, какие там есть законы, а про то, как эти законы работают и воплощаются в жизнь». При разработке проекта закона необходимо предусмотреть, чтобы он сам содержал нормы материального права и процедурные механизмы их реализации, либо, чтобы в этих целях в одном пакете с ним, содержащим основные нормы, бал издан другой закон, регламентирующий соответствующую право­вую процедуру. Обязанность позаботиться об обеспечении основных норм про­цедурными лежит как на субъектах права законодательной инициативы, пред­ставляющих законопроект в законодательный орган, так и на законодателе. Системное построение права. Вновь издаваемый нормативно-правовой акт должен вписываться в смысловую и юридическую иерархию уже действующих нормативно-правовых актов. Указанный принцип предполагает согла­сованность, логическую последовательность, связанность нормативных поло­жений нового акта между собой, а также с правовыми предписаниями других актов, действующих в соответствующей сфере общественных отношений. Это достигается использованием единой общепризнанной терминологии, системой отсылок и др. Единообразие формы и структуры законов, способов изложения правовых предписаний предполагает использование единых реквизитов актов, сте­реотипной структуры, единых терминологии, юридических конструкций и формулировок и унифицированного языка. Закон как официальный документ предполагает четкую структуру и официальные реквизиты. Точное следование всем приведенным основным требованиям законодательной техники в их системе может характеризовать закон надлежащего каче­ства, который является исходной точкой в процессе совершенствования дейст­вующих источников права. § 2. Структура и реквизиты нормативно-правовых актов. Объектом правотворческой техники является текст нормативно-правового акта, подготовка и оформление которого предполагает специфический набор средств, приемов и правил. Последние представляют собой систему унифицированных норм, фиксирующих официальные реквизиты и структурные части нормативного акта. Одной из целей использования этих правил является доведение законодательства до известного совершенства с точки зрения его структуры. Исчерпывающий перечень официальных реквизитов, стройная и четкая структура нормативно-правовых актов позволяют: • во-первых, быстро ориентироваться в их содержании; • во-вторых, лучше уяснить смысл государственной воли общества, выраженной в правовых нормах актов; • в-третьих, облегчить пользование ими на практике; • в-четвертых, быстро найти акт и его часть для разрешения конкретной ситуации. Д.А. Керимов справедливо отмечает: «Правильное распределение нормативного материала в тексте закона делает его структуру четкой, стройной, ло­гически последовательной, помогает быстро ориентироваться в содержании закона, способствует лучшему его усвоению, облегчает использование на практи­ке в соответствии с требованиями законности»7. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»8, на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Пра­вительства РФ разработана Типовая инструкция по делопроизводству в феде­ральных органах исполнительной власти9. Ее положения распространяются на организацию работы с документами независимо от вида носителя, включая их подготовку, регистрацию, учет и контроль исполнения, осуществляемые с по­мощью автоматизированных (компьютерных) технологий. Официальный характер нормативно-правовых актов обуславливает необходимость их оформления в строго определенной заранее унифицированной форме, наличие соответствующих реквизитов, четко определенных структур­ных частей. Следует иметь в виду, что каждый вид нормативно-правовых ак­тов предполагает исчерпывающий перечень реквизитов и четкий круг требова­ний, который должен быть предъявлен к структуре акта с учетом его юридиче­ской силы и места, занимаемого в системе нормативно-правовых актов Россий­ского государства. К основным реквизитам любого нормативного акта относятся: наименование акта, его заглавие, дата принятия и введения в действие, порядковый но­мер, подписи, печати. Наименование акта. Каждый орган или должностное лицо может принимать (издавать) строго определенные виды нормативно-правовых актов. На­пример, согласно Конституции РФ Государственная Дума принимает федеральные законы (ч.1 ст. 105), Президент РФ издает указы и распоряжения (ч.1 ст. 90), Правительство РФ постановления и распоряжения (ч.1 ст. 115). Причем нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются по наиболее важным вопросам, а распоряжения - по вопросам те­кущего оперативного управления и адресуются узкому кругу исполнителей. Следовательно, «возможные наименования документов конкретного органа или должностного лица закрепляются в соответствующем положении об этом органе либо в ином акте, регулирующем его деятельность»10. Так, акты фе­деральных органов исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений закрепляются их регламентами, разработанными на основании Типового регламента взаимодействия феде­ральных органов исполнительной власти и Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти11. Сам же порядок подготовки и оформления указанных актов устанавливается Правилами подго­товки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Пра­вительства РФ от 13 августа 1997 г. № 100912. Что же касается актов представительных и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов РФ, то они закрепляются в конституциях (ус­тавах) этих субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления - в уставах муниципальных образований. Неправильное определение наименования (формы) нормативно-правового акта приводит к неопределенности юридической природы документа и, как правило, ведет к признанию его недействительным. Так, 5 октября 1996 г. Президент РФ утвердил «Основы пограничной политики Российской Федерации» без указания на наименование акта, что привело к неясности, что это - указ или распоряжение. В официальном тексте акта, принимаемого законодательным органом, приводится не только его наименование, но и наименование соответствующего государства или государственного образования (Российская Федерация, республика, области, край и другие субъекты Федерации). Заголовок нормативно-правового акта «обозначает предмет регулирования акта, во многом определяет сферу его действия, выбор необходимого нор­мативного материала, является начальным этапом ознакомления с содержанием правового акта, важным инструментом учета и систематизации законодательст­ва»13. Он позволяет определить основное содержание акта, легко его запомнить, быстро отыскать правовые предписания, при необходимости правильно толко­вать отдельные неясные положения, так как заголовок довольно четко опреде­ляет сферу действия нормативно-правового акта. Однако следует констатировать, что на практике мы можем встретить неудачные заголовки актов. Они либо слишком длинные и громоздкие, либо вы­ражены одним словом. Такие заголовки создают известные трудности при тол­ковании, применении и систематизации нормативно-правовых актов. Поэтому заголовки актов и их составных частей (разделов, глав и т.д.) должны быть точ­ными, краткими, ясными и емкими по содержанию. Тщательное их редактиро­вание позволит избежать возможных ошибок на практике, осуществить быст­рый информационный поиск и применение конкретной правовой нормы. «Ка­чество формулировок заголовков, - как отмечает Н.А. Власенко, - показатель качества его содержания и внутренней организации»14. Дата принятия нормативно-правового акта и введения его в действие. Для нормативных актов дата принятия (издания) и дата вступления в силу не совпадают, так как эти акты вступают в действие по истечении определенного периода времени после их официального опубликования, если в них самих не указан иной срок. Так, согласно ст. 2 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5 (в ред. от 22 октябрь 1999 г.)15, датой принятия конституционного федерального закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания, а датой принятия текущего федерального закона считается день его принятия Го­сударственной Думой в окончательной редакции. Все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в те­чение семи дней после их подписания Президентом РФ и, по общему правилу, вступают в силу одновременно на всей территории Российского государства по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если в их тексте не указан иной срок вступления в силу. Десятидневный срок признан достаточ­ным для того, чтобы граждане и организации могли ознакомиться с уже опуб­ликованным, но еще не начавшим действовать законом. Источниками официального опубликования федеральных законов счита­ется первая публикация их полного текста в «Парламентской газете», «Россий­ской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Однако в законе может быть определен и иной порядок его официального опубликова­ния, например, доведение до всеобщего сведения по телевидению, радио, иным каналам связи. Законодатель предъявляет несколько требований к официальной публи­кации: 1) полнота публикуемого текста; 2) календарно первая публикация, ко­торая должна состояться до истечения 7 дней после подписания акта Президен­том РФ; 3) специальные печатные органы, которые публикуют закон. Что же касается вступления нормативно-правовых актов в действие, то можно выделить несколько вариантов16. Во-первых, истечение определенного срока после его официального опубликования. Так, нормативные указы Президента РФ и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ и Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания. Во-вторых, начало действия некоторых актов определяются моментом их принятия или официального опубликования. Так, акты глав местной администрации вступают в силу с момента их опубликования, если в них самих иное не определено. В-третьих, дата вступления нормативного акта в действие может быть указана в нем самом или в специально принятом по этому поводу акте. Например, УК РФ вступил в силу с 1 января 1997 г. В-четвертых, нормативно-правовые акты, подлежащие рассылке в соответствующие ведомства и учреждения, вступают в действие с момента их полу­чения адресатами, если в самих актах не указан иной срок введения их в дейст­вие. Нормативно-правовыми актами, имеющими порядковый номер, удобнее пользоваться, их легче отыскать в официальных изданиях и сборниках законодательства. Так, каждый год вновь принимаемым федеральным законам при­сваивается номер, начиная с цифры 1 с добавлением аббревиатуры «ФЗ». По­этому, ссылаясь на порядковый номер того или иного акта необходимо указы­вать и дату его принятия (день месяца, месяц и год). Игнорирование даты при­нятия (издания) может приводить к ошибкам. Наряду с порядковым номером некоторые нормативно-правовые акты имеют и регистрационный номер. Так, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и имеющие межведомственное значение, подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. После чего акту присваивается регистрационный номер и указывается дата его регистрации. Подписи и печать придают нормативным актам официальный характер и вызывают юридические последствия. Так, федеральные законы подписываются Президентом РФ. Подпись отделяется от текста закона дополнительным интервалом и состоит из слов «Президент Российской Федерации», инициала имени и фамилии Президента РФ. Что же касается нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то документы, направленные в вышестоящие органы, фе­деральные органы представительной и судебной власти, подписываются руко­водителем федерального органа или, по его поручению, первым заместителем руководителя. Документы, направляемые подчиненным и другим организациям, гражданам, подписываются руководителем, его заместителями или руководителями структурных подразделений в соответствии с их компетенцией. В состав подписи входят: наименование должностного лица, подписавшего документ (при использовании должностного бланка наименование должно­сти не указывается), личная подпись и ее расшифровка (инициалы и фамилия). Если должностное лицо, подпись которого заготовлена на проекте документа, отсутствует, то документ подписывает лицо, исполняющее его обязан­ности, или его заместитель. При этом обязательно указываются фактическая должность лица, подписавшего документ, и его фамилия (например: «и.о.», «зам.»). Не допускается подписывать документ с предлогом «за» или простав­лением косой черты перед наименованием должности. При подписании документа несколькими должностными лицами их подписи располагают на одном уровне или одну под другой в последовательности, соответствующей занимаемой должности. При подписании документа несколь­кими должностными лицами, равными по должности, но представляющими разные органы, подписи располагают на одном уровне. Оттиск печати с изображением Государственного герба Российской Федерации ставится на документах, требующих особого удостоверения их подлинности. Простые круглые печати (без изображения государственной симво­лики) ставятся на копиях документов для удостоверения их соответствия под­линникам. Оттиск печати должен захватывать окончание наименования долж­ности лица, подписавшего документ. Определив основные реквизиты нормативно-правовых актов, исследуем их структурные части. В теоретическом плане текст нормативно-правового акта и, прежде всего, закона состоит из вводной (преамбулы) или общей, основной (постановляющей) и заключительной частей. В преамбуле нормативного акта определяются цели и задачи издания данного акта, характеризующие историко-политическую ситуацию в стране, а в некоторых случаях делается ссылка на закон или иной акт, обусловивший необходимость его принятия. Преамбула Конституции РФ предусматривает: «мы многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, пере­давших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешними и буду­щими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем Конституцию Российской Федерации». Вводная часть нормативно-правового акта позволяет емко, компактно объединить правовые предписания акта единой идеей и целевой направленностью, обратить внимание на предмет и пределы правового регулирования акта и способствовать неуклонному соблюдению и исполнению субъектами права из­ложенных в нормативно-правовом акте юридических норм. Следует отметить, что не все нормативные акты имеют вводную часть. Так, например, в кодексах она отсутствует, ибо сам факт его издания свидетельствует о стремлении законодателя систематизировать законодательство конкретной отрасли права. Сам кодекс обычно состоит из общей и особенной частей, нумерация статей которого сплошная, и при включении в него новой нормы ей присваивается индекс («значок»), который не нарушает установлен­ной нумерации. В тех же случаях, когда нормативно-правовой акт устанавливает исключения из общего порядка регулирования общественных отношений, объяснение условий и обстоятельств издания такого акта крайне необходимо. В общей части, как и в преамбуле нормативно-правовых актов, содержатся те или иные виды исходных (отправных, учредительных) норм. Они опреде­ляют основы правового регулирования общественных отношений, его цели, за­дачи, принципы, пределы, направления и закрепляют правовые категории и по­нятия. Являясь нормами опосредованного регулирования, исходные нормы действуют с нормами - правилами поведения, составляющие содержание ос­новной части акта, детализируются и реализуются через них. Следует, однако, подчеркнуть, что исходные нормы, изложенные в преамбуле одного акта, и отправные нормы, зафиксированные в общей части друго­го акта различны. Если, например, в преамбулах нецелесообразно определять значение понятий и категорий, то в общей части расшифровка терминов, упот­ребляемых в акте, является обязательной. Итак, общая часть нормативно-правового акта, которая может называться «общие положения», «общие предписания», «основные принципы» и т.п., призвана обеспечивать разумную компактность, стройность, кратность и логическую последовательность изложения нормативного материала, а самое главное помогать адресату быстро определить цель, предмет и сферу действия акта. Основная часть нормативно-правового акта заслуживает особое внимание, поскольку в ней излагаются нормы - правила поведения, составляющие его содержание. Постановляющая часть обычно начинается после слов «такой-то орган постановляет (решает)» и содержит правовые предписания, которые излагаются в повелительной форме и в соответствующем логическом порядке: либо по статьям, либо по пунктам . Так, например, для законов наиболее пред­почтителен постатейный порядок, а для подзаконных нормативных актах - по пунктам. Постановляющая часть объемных и сложных по структуре нормативно-правовых актов как, например, Гражданский кодекс РФ, кроме статей (пунк­тов), содержит также части, разделы, подразделы, главы, параграфы. Такое подразделение основной части оправдано только при соблюдении правила «применение более высокой ступени деления лишь тогда, когда использована низшая». Разделение нормативно-правового акта на рубрики, их наименования позволяют лучше уяснить правовые предписания, выявить системные связи меж­ду ними, упрощают пользование актом, его систематизацию, производство ссылок. Практика использования рубрик в нормативно-правовых актах на федеральном и региональном уровнях еще не устоялась и во многом противоречива. В частности, нарушается принцип сбалансированности акта, означаю­щий, что если структура документа предусматривает в нем разделы, главы и статьи, то эта же схема должна выдерживаться на протяжении всего документа. Примером несоблюдения данного принципа является Конституция РФ. Она состоит из двух разделов. В первом разделе 9 глав и 137 статей. Второй раздел не имеет ни глав, ни статей, а только пункты. Установленные правила рубрикации нормативно-правовых актов, предусмотренные в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных орга­нах исполнительной власти, вносит в их структуру точность и единообразие17. Цифровое обозначение каждой ступени рубрикации различно. В частности, часть, раздел и подраздел нумеруются римскими цифрами, главы, параграфы, статьи - арабскими, набранными полужирным шрифтом. Например: В исключительных случаях статья может не иметь заголовка. При его отсутствии слово «статья» и номер выделяют полужирным шрифтом. В зависимости от содержания статья может подразделяться на части, пункты, подпункты, абзацы. Части обозначаются арабскими цифрами с точкой. Нумерация пунктов осуществляется арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Подпункты обозначаются буквами русского алфавита с закры­вающей круглой скобкой. Статья, являясь основной структурной единицей нормативно-правового акта, должна охватывать однородный нормативный материал. Как справедливо отмечает С.С. Алексеев, что «нецелесообразно включать в одну статью несколько разнородных и тем более, взаимоисключающих нормативных предписаний»18. Статья акта должна быть четко и логически структурирована, что по­зволит обеспечить большую доступность правовых предписаний для понима­ния и применения на практике. Если анализировать различные главы УК РФ с точки зрения структуры, то можно обнаружить, что законодатель при их построении руководствовался логикой следования от более тяжких преступлений к менее тяжким и от общих норм к специальным19. Так в главе 16 УК РФ сначала расположены более опасные преступления против жизни (ст. 105-110), затем - против здоровья (ст. 111-118). В заключительной части (заключительных и (или) переходных положениях) нормативного акта содержатся правовые предписания, определяющие: 1) дату принятия (издания, подписания) и вступления в силу; 2) последствия несо­блюдения акта и порядок ответственности; 3) предстоящие изменения в зако­нодательстве (внесение изменений и дополнений в действующие акты, призна­ние утратившими силу тех актов или их отдельных частей, которые противоре­чат новому регулированию); 4) подготовку и издания того или иного норматив­но-правового акта (актов) в целях реализации принятого. Иногда заключительная часть может содержать: а) поручение (предложение) другим органам о приведении своих действующих актов в соответствие с вновь изданным; б) положение о сохранении или ликвидации органов, должно­стей, существовавших до вступления в силу принятого акта. Если законодательных и переходных положений нормативно-правового акта накапливается довольно много, то принимается специальный закон (постановление) о введении его в действие. В качестве особых неотъемлемых частей отдельных нормативно-правовых актов, особенно подзаконных, выступают положения, на наличие которых в тексте акта делается обязательная ссылка. Приложениями являются положения, регламенты, перечни, списки, графики, таблицы и т.д. Они помещаются либо в основной части акта, либо после его заключительных положений. Если приложение относится не ко всему акту, а отдельной его части, в нем указывается к какому разделу, главе, статье оно относится. § 3. Выбор формы нормативно-правового акта. Понятие «форма», заимствованное юриспруденцией у философии, имеет большое значение и часто может выступать в качестве предмета изучения (форма государства, форма осуществления функций государства, форма права и др). Всем известно, что форма во многом определяет содержание правовой материи, ее сущность и обусловливает особенности, своеобразие механизма правового регу­лирования. Выбранная форма права в каждом конкретном случае ко многому обязывает как субъекта правотворчества, так и правоприменителей. Особенно это относится к таким видам нормативно-правовых актов, как закон, конституция, устав, конституционный закон и т. д. В них применяются не только спе­цифические средства регулирования, но и особые способы обеспечения их реализации, предвидения социальных, политических, юридических и иных последствий действия данных актов. На выбор определенного вида законодательного акта оказывают влияние различные факторы. К ним относятся следующие. 1. Характер общественных отношений, составляющих предмет ре­гулирования. В последние годы предпочтение отдается такой форме, как закон. Действительно, закон обладает рядом преимуществ по сравне­нию с другими формами нормативных правовых актов: он обладает высшей юридической силой, занимает высокое место в системе за­конодательства, имеет более эффективный механизм обеспечения, располагает разнообразными средствами регулирования обществен­ных отношений и т. д. Законы чаще всего действуют (или должны действовать) прямо и непосредственно. К подготовке законов и их прохождению предъяв­ляются более строгие требования, чем к другим актам. Можно также отметить, что законы обладают большими материальными и финан­совыми ресурсами для их исполнения. Например, в ст. 104 Конститу­ции РФ в определенных случаях требует наличия заключения Правительства РФ. В отношении других форм нормативных правовых актов таких установлений нет. Иначе говоря, законы являются несущей кон­струкцией и системообразующим фактором правовой системы стра­ны. Считается, что в форме закона должны регулироваться стабиль­ные, сложившиеся, типичные, а не случайно возникшие обществен­ные отношения, обладающие большой значимостью для жизни об­щества на конкретном этапе его развития. В частности, можно ука­зать, что в форме закона должны регулироваться отношения первич­ного характера, т. е. в отношении которых впервые устанавливаются рамки их правового бытия. Форма закона применима для регулиро­вания базовых отношений в данной отрасли, например, отношений собственности на недвижимость, в т. ч. на землю. В форме закона должны приниматься комплексные акты, регулирующие большие сферы общественных отношений. Между тем на практике наблюдается определенная де­вальвация формы закона. В силу особых качеств этой формы депута­ты нередко стремятся облечь в законы отношения конъюнктурного характера или урегулировать в форме закона те общественные отно­шения, которые требуют совсем иных форм. Например, 3 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «О племенном животновод­стве», а 17 декабря 1997 г. «О семеноводстве». Представляется, что в этом случае можно было использовать правитель­ственные акты или указы Президента РФ. В форме законов принимаются акты разового индивидуального характера. Так, в 1994—1996 гг. принимались законы о материальном обеспечении и медицинском обслуживании семей депутатов, умерших или погиб­ших по различным причинам. Можно привести в качестве примеров и такие Федеральные законы, как от 3 января 1996 г. «О центре международного бизнеса «Ингушетия» или от 14 августа 1995 г. «О переименовании города Кремлев Нижегородской области в город Саров» и др. Неудачный выбор формы акта ведет к нестабильности действую­щего законодательства. Нестабильность законов — существенный недостаток действую­щей системы законодательства современной России. Это подрывает принцип верховенства закона, девальвирует саму форму закона, раз­мывает роль закона в правовой системе, что приводит к потере доверия общества к закону. В каких случаях закон должен иметь ранг конституционного, а в каких это должен быть обыкновенный закон? Во-первых, кон­ституционные законы являются как бы продолжением действия кон­ституционных принципов и норм, их развернутой конкретизацией. Во-вторых, конституционный закон — это комплекс­ный акт, целостно регулирующий данный блок общественных отно­шений, т. е. он предназначен для институционного оформления сущностно-значимых общественных отношений. Эти законы должны ставить своей целью урегулировать ведущие государственно-правовые институты, например, референдум, избиратель­ное право, судебная система и т. д. В-третьих, конституционные законы должны обеспечивать наи­более полное и эффективное действие норм и принципов Конститу­ции и позволять избежать внесения частых поправок в текст Основ­ного Закона. В-четвертых, конституционные законы должны обладать более ши­рокой сферой действия по сравнению с текущими, отличаться боль­шей стабильностью, так как регулируют достигшие определенной сте­пени зрелости, устойчивые государственно-правовые институты. В-пятых, конституционные законы должны иметь более высокое положение в иерархии законодательных актов по сравнению с обык­новенными законами, а отношения между ними должны характери­зоваться как связи субординации, соподчинения, т. е. конституционные законы должны иметь приоритет перед текущими законами. Вопрос аудитории: как вы думаете, логично ли закрепление за субъектами РФ права принимать конституционные законы? Почему? В действующей Конституции РФ выбор конституционного закона весьма произвольный. Так, например, Закон «Об Уполномоченном по правам…» имеет ранг конституционного, а «О счетной палате…» - текущего. В каких случаях целесообразно принимать кодексы? Представляются полезным и обоснованным положения о том, что кодексы чаще всего принимаются в условиях, когда необходимо создать или изменить правовое регулирование в той или иной сфере, либо при накоплении большого нормативного материала, внести единообразие в регулирование общественных отношений, добиться не­противоречивости материала, определенной системы и вместо множе­ственности актов, действующих в данной сфере, установить один акт. Представляется, что законодательная форма «кодекс» целесообразна для отраслевого правового регулирования с тем, чтобы ко­декс выступал нормативным центром конкретной отрасли и имел бы приоритетное значение для нее, служил бы своего рода ориенти­ром для отраслевого регулирования актами подзаконного характера. Итак, закон имеет определенные границы своего применения и подлежит выбору в тех случаях: 1) когда речь идет о регулировании прав, свобод и обязанностей личности, их охране, защите, обеспечении условий реализации; ре­гулировать эту сферу подзаконными и особенно ведомственными актами, значит заранее обречь их на нарушение; 2) когда решаются вопросы собственности: ее регулирования, охраны, защиты, допустимых ограничений; 3) при установлении принципов организации, структуры, по­рядка формирования и деятельности государственных органов с тем, чтобы не было разбоя в пределах страны; 4) при регулировании основополагающих вопросов федеративных отношений; 5) основы правового регулирования рыночных отношений, предпринимательской деятельности, ценовой политики; 6) налоговые обременения для различных категорий налогоплательщиков, а также льготы по налогообложению; 7) общегосударственные нормативы природопользования и экологических стандартов. 2. Объем регулирования так же влияет на выбор формы закона. Если предполагается, что будут установлены основы регулирования всего института, а не его части, то форма зако­на здесь неизбежна. Если институт в целом уже регламентируется дру­гим законом, но остались неурегулированными некоторые частности или детали, то нет смысла использовать для этих частностей форму закона. И, конечно, первичное регулирование неключевых ин­ститутов безусловно подлежит осуществлению в форме закона. 3. Содержание правового решения во многом предопределяет выбор формы акта. Выше указывалось, в каких случаях должен быть принят конституционный закон, кодекс или основы. Содержание правового решения зависит от целей, которые должны быть достиг­нуты принятием конкретного акта; от возможных последствий дей­ствия этого акта; от необходимых материальных и финансовых зат­рат, которые вызовет реализация этого акта; и, наконец, от ожида­емых результатов его действия. Наличие указанных обстоятельств и факторов позволит остано­вить выбор на конкретной форме акта. Кроме того, потребуется оценка выбранного правового решения по сравнению с иными вариантами решения проблемы. 4. Средства регулирования. Здесь важно отметить, что форма закона позволяет использовать полный арсенал правовых средств регулиро­вания. Действительно, если проанализировать многие действующие российские законы, то можно отыскать и нормы-дефиниции, и нор­мы-принципы, и нормы-цели, а также разнообразие средств стиму­лирования правомерного поведения путем закрепления субъектив­ных прав, законных интересов, льгот, поощрений, и в то же время увидеть, что законодатель широко использует и средства правового ограничения для сдерживания неправомерного поведения путем ус­тановления запретов, обязанностей, мер взысканий, наказаний и т. д. При этом законодатель должен учитывать, что каждый его акт — это не разовый способ решения какой-либо определенной ситуа­ции, а элемент правовой системы в целом. Поэтому каждый акт должен быть логической частью этой системы и органично вписы­ваться в общую систему правового регулирования общественных от­ношений. 5. Виды контроля за реализацией акта существенно влияют на вы­бор формы последнего. Общегосударственный контроль требует форму закона. В самом законе должны быть закреплены формы контро­ля за исполнением данного акта. 6. Политическая ситуация в стране нередко обусловливает выбор того или иного акта. Если общество находится в стадии реформирования, коренных изменений, динамичного развития, то вполне возможно ис­пользование не формы закона, которая требует тщательной подготов­ки, учета многих факторов и условий, а формы оперативного управле­ния, например, представительных или президентских актов. Но в то же время совершенно недопустимо, чтобы эти подзаконные акты подме­няли законы. Подзаконные акты дол­жны быть направлены на организацию исполнения закона, а не пер­вично регулировать общественные отношения. Подзаконные акты не должны противоречить закону, расширять его действие, конкретизи­ровать его содержание и т. д. Только тогда будет обеспечена строгая закон­ность. Обычно называют следующие условия, способствующие эффективности избранной формы акта: 1) проведение юридической экспертизы законов. Сейчас она проводится Аппаратом Государственной Думы Федераль­ного Собрания РФ практически по всем законопроектам; 2) осуществление социально-правового эксперимента. Думается, что он незаслуженно забыт, хотя в недалеком прошлом использо­вался. Другое дело, что должны быть строго определены сроки про­ведения эксперимента, подведения его итогов, территория и усло­вия реализации с возмещением соответствующих финансовых и ма­териальных издержек субъекту РФ, на территории которого осуще­ствляется правовой эксперимент; 3) научное прогнозирование социальных последствий действия конкретного закона, в т. ч. влияние его на эффективность всей сис­темы законодательства; 4) анализ действия закона через определенные промежутки вре­мени: через полгода, год, три года и т. д. специальными аналитичес­кими центрами с широким оповещением населения и заинтересо­ванных органов и лиц о результатах такого анализа; 5) соблюдение правил законодательной техники, что предполагает: а) правильное оформление закона; б) рациональное структу­рирование теста; в) языковые требования к изложению норматив­ных предписаний и др. § 4. Концепция законопроекта   Термин «концепция» достаточно широко используется в научном мире, им легко апеллируют ученые различных отраслей знаний. Не является исключением и юридические науки. Однако, несмотря на то, что понятие «концепция» активно «эксплуатируется» как в теории, так и на практике его гносеологический статус до сих пор не определен20. Философия определяет концепцию как идейно и содержательно целостное, аргументированное последовательное и завершенное изложение оригинальной научной теории21. Концепция, согласно Словарю иностранных слов, это: 1) система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов; 2) единый замысел, ведущая мысль какого-либо произведения, научного труда22. Концепция – система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление23. Есть и другие определения концепции, которые обретают ту или иную специфику смысловой оттенок в зависимости от области знаний, где в дальнейшем будет использоваться данный термин. Для юриспруденции также характерна множественность понимания природы «концепции». Однако для того, чтобы уяснить, какова сущность концепции законопроекта, надо знать не только что такое законопроект, но и иметь четкое представление о том, что есть концепция. Для этого нам необходимо из всего многообразия научных определений концепции выявить ее стержневой, основной признак, благодаря которому можно определить, что такое концепция по своей природе исключительно с юридической точки зрения. Во-первых, необходимо различать понятия концепция и научная концепция. В науке эти понятия достаточно часто отождествляются. Безусловно, что в основе концепции законопроекта должны лежать определенные научные знания, однако некоторые практические знания при их грамотном использовании могут повысить ценность концепции. Количество научных концепций по тому или иному предмету правового регулирования определяет число создаваемых на их основе концепций законопроектов. Концепцию следует также отличать от доктрины. Этимология понятия «доктрина» говорит о том, что в отличии от концепции она категория преимущественно либо сугубо научная. Доктрина – это учение, научная или философская теория, система, руководящий принцип24. В современной законотворческой практике, мы можем найти примеры, когда законодатель подменят концепцию законопроекта пояснительной запиской. Последняя же представляет собой объяснение, раскрывающее привлекательные стороны проекта, показывающая юридические новеллы, содержащая ответы на возможные вопросы оппонентов и т.п25. Концепции следует отличать и от документов, которые носят название «Основные направления»26. Не только стиль, но многие структурные элементы этого рода политико-правовых актов роднят их с концепцией законопроектов. К такому рода документам можно отнести и государственные целевые программы. Концепцию законопроекта также необходимо отграничить от его идеи. Идею вполне оправданно рассматривают как понятие научного творчества27. И концепция законопроекта – во многом результат этого вида деятельности. Сложность заключается в том, что в любой сфере существует так называемое квазинаучное творчество28. Квинтэссенцией концепции законопроекта, ее ядром является идея законопроекта, которая обычно предшествует созданию концепции, где идея предстает в развернутом виде, материализируется в систему конкретных тезисов и суждений. Идея – это начальная стадия формирования права, а концепция – это стадия законотворческой деятельности, когда идея уже оценена и принято решение развивать ее в законопроекте, это прием юридической техники. Зачастую, чтобы создать отвечающую реалиям концепцию законопроекта необходимо провести детальный анализ прогноза развития того или иного правового явления. Нельзя не учитывать экономическую, политическую, демографическую, правовую, моральную поддержку концепции. Любая концепция законопроекта – это политико-юридический документ. Для полноценной ее реализации требуется целая серия организационно-правовых и финансово-материальных средств. В-вторых, необходимо установить, кто может или должен готовить соответствующий документ. Круг субъектов концепции законопроекта практически совпадает с кругом субъектов права. Любое лицо, орган, учреждение может выступить с инициативой подготовить концепцию законопроекта, в котором они заинтересованы. Контроль над подготовкой концепции осуществляет законодатель либо его вспомогательные структуры. В-третьих, не стоит забывать о том, что концепция законопроекта сугубо правовое понятие и фиксируется в действующем законодательстве, хотя и не содержит конкретных норм, которые регламентируют определенный вид деятельности. Разработка концепции – это вид научно-прикладной правовой деятельности. Из всего вышесказанного следует, что понятие концепция в сугубо юридическом плане понятие собирательное и неоднородное. Выявить какой-то один признак нельзя, поскольку речь идет не о концепции вообще, а о концепции законопроекта. Это придает термину «концепция» особый колорит и требует анализа именно указанного словосочетания. Таким образом, «концепция законопроекта – это относительно автономный прием юридической техники, самостоятельный начальный этап законотворчества, представляющий собой официальное выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научно-практической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона»29.