Организационно-правовое обеспечение проведения мониторинга нормативного правового акта. Показатели, на основе которых анализируется и оценивается информация о практике применения НПА .Проблемы эффективности правоприменения. .Подходы к устранению проблем правоприменения

Лекция 4,5-2. Стадии мониторинга правоприменения. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации План лекции 1. Организационно-правовое обеспечение проведения мониторинга нормативного правового акта. 2. Показатели, на основе которых анализируется и оценивается информация о практике применения НПА 3. Проблемы эффективности правоприменения. 4. Подходы к устранению проблем правоприменения. Литература а) нормативная правовая Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». www.pravo.gov.ru Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. www.pravo.gov.ru . б) учебная и научная Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»/Под общей редакцией: М. М. Рассолова. М. 2015 Марченко М.Н. Теория государства и права. М. 2008. С. 607-614. Белов С.А., Кропачев Н.М., Ревазов М.А. Мониторинг правоприменения в СПбГУ // Закон. 2018. N 3. С. 67 - 74. в) Интернет-ресурсы • Портал о состоянии законодательства и правоприменения/ https://minjust.ru/ru/portal_pravoprimeneniya • Методология мониторинга. https://studref.com/358102/sotsiologiya/metodologiya_pravovogo_monitoringa#962 • https://minjust.ru/ru/portal_pravoprimeneniya/doklady_prezidentu • План мониторинга правоприменения на 2019 г. www.pravo.gov.ru . 1. Вопрос. Организационно-правовое обеспечение проведения мониторинга нормативного правового акта. Отсутствие правовой регламентации исполнения обязанности субъектов мониторинга по его организации и осуществлению влечет за собой низкую результативность их законодательной и правореализационной деятельности и деятельности участников мониторинга правового акта, что приводит к снижению качества принимаемых законов и нестабильности общественных отношений. Такая деятельность по осуществлению мониторинга акта может привести, например, к тому, что под действие мониторинга акта будет неоднократно подпадать один и тот же объект. Осуществление одной и той же деятельности разными субъектами и участниками мониторинга приводит к необоснованным затратам финансовых и трудовых ресурсов, беспорядочности административных процедур. Особенно нежелательны такие последствия, когда речь идет о мониторинге, осуществляемом органами государственной власти, которые не должны позволять себе такую неэффективную работу. В то же время, как уже отмечалось, для эффективного правового регулирования организации и ведения мониторинга закона необходимо определить методологические и методические основы мониторинга. Принятие государственной программы по разработке и внедрению государственной Концепции мониторинга закона, обеспечивающей создание единой системы мониторинга, охватывающей всех субъектов и участников мониторинга закона. Справедливо считают те ученые, которые утверждают, что для обеспечения единства правового пространства в России необходимо планировать стратегию законотворчества на десятилетие вперед. Достижению этой цели призваны способствовать разработка и утверждение общегосударственной программы законотворчества, объединяющей федеральный, субъектный и муниципальный уровень правотворчества. Основополагающим в этом процессе должен стать хорошо организованный и эффективно действующий механизм мониторинга закона, начинающийся анализом законодательства и заканчивающийся применением мер ответственности к тем лицам и органам власти, которые совершили действия (бездействия),приведшие к нарушению правового пространства России1.В рамках указанной Концепции необходимо решить вопрос о создании единой государственной информационной системы мониторинга. Это позволит вести учет законодательства, осуществлять контроль, необходимый для анализа планируемых и фактических результатов правотворчества и правоприменения. Для этого необходимо законодательно установить обязанность для субъектов и участников мониторинга по предоставлению информации уполномоченному государственному органу, определить механизм ведения мониторинга, разработать систему контроля за реализацией результатов мониторинга6. В рамках реализации этой Концепции должны быть разработаны методические и методологические основы ведения мониторинга закона и, прежде всего, единый понятийный аппарат. Необходимость подготовки научных основ организации и проведения мониторинга закона как способа осуществления государственного контроля связана с решением следующих научно-практических задач: а) выработка и обоснование системных основ и механизма обеспечения действия мониторинга закона; б) определение критериев оценки объекта мониторинга, мер по предотвращению и устранению недостатков законодательного регулирования; в) обеспечение содействия в проведении государственных реформ и реализации законов; г) снижение количества правовых актов, не соответствующих социально- экономическим потребностям общества и действующему законодательству; д) совершенствование законодательного процесса и правореализационной процедуры. Таким образом, мониторинг нормативно-правовых актов как один из актуальных правовых институтов, базирующийся на выработанных и закрепленных в правовых актах методологических, правовых и организационных основах его осуществления, должен занять приоритетное место в государственном правовом строительстве. Вопрос 2. Показатели, на основе которых анализируется и оценивается информация о практике применения НПА Исходя из положений Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по следующим показателям: а) несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; б) наличие нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы; в) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта; г) искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта; д) несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации; е) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; ж) неполнота в правовом регулировании общественных отношений; з) коллизия норм права; и) наличие ошибок юридико-технического характера; к) использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий; л) искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении; м) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта; н) использование норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления; о) наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов; п) количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта; р) количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия; с) количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения; т) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности. В целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по следующим показателям: а) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта; б) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта; в) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; г) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах; д) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом; е) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами; ж) сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации; з) количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов; и) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности. При необходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Несогласованности присущи любой системе и обнаруживаются они, прежде всего на уровне первичных элементов. Действующее российское право содержит немало различного рода дефектов: коллизии, пробелы, антиномии, нормативное излишество, несовершенство правовых конструкций, нерациональное расположение правовых норм, которые в отдельных ситуациях могут выступать в качестве факторов правовой энтропии. Эффективность правового регулирования зависит от сведения дефектов к минимуму, от того, насколько оперативно они преодолеваются в ходе реализации правовых норм. Право должно стремиться к непротиворечивости юридических норм, оптимальной полноте правового регламентирования общественных отношений, структурной организованности и т.д. Антиномия (противоречия) права — одна из наиболее серьезных и «агрессивных» деформаций права, как системного образования, ибо она покушается на ведущее, основное качество права — быть системным, гармоничным социальным регулятором общественных отношений. Противоречивые правила при появлении юридических фактов приводят к столкновению, коллизии норм, что не только усложняет правоприменительный процесс в каждом конкретном случае, но и неизбежно снижает юридический эффект в целом. Антиномию права образуют и так называемое нормативное излишество. Под ним следует понимать множественность правовых норм, поразному регулирующих одно фактическое отношение, что, несомненно, приводит к неопределенности, дезорганизации, обострению противоречий в сфере права. Однако необходимо учитывать, что множественность юридических норм в праве по одному вопросу нельзя расценивать только как негативное явление. Существование в праве разных правил по одной и той же проблеме может быть вызвано и другими причинами, например, наличие в праве нескольких норм для одного отношения. Это позитивное существование нескольких правил можно назвать содержательным, его природа обусловлена необходимостью наслоения в отдельных случаях объемов регулирования, что важно для более точной правовой квалификации, что приводит к упорядоченности и снижению правовой энтропии. Антиномия норм и нормативное излишество как ее наиболее сложная форма образуют правовые коллизии. Коллизии как вид дефектов права нашли отражение в новом, активно развивающемся направлении правовой науки — юридической конфликтологии. Однако единой концепции до сих пор не сложилось. Негативное влияние коллизий норм права на правоприменительную деятельность, согласованность законодательства, состояние законности велико. Коллизия возможна не между законами, а их содержанием — нормами права или более крупными элементами: институтами, отраслями, частным и публичным правом, нормами международного и национального права. Коллизия норм права имеет следующие черты: коллизия—это отношение нескольких норм права, действующих фактически; содержание данных норм права не совпадает; юридические нормы при этом призваны регулировать однородные общественные отношения. Коллизия норм права — это расхождение содержания двух и более норм права, регулирующих одно и то же общественное отношение. Необходимо обратить внимание на такой вид коллизий норм права, как аномальные коллизии. Они возникают тогда, когда система права находится в деформированном состоянии. Здесь очень сложно проследить влияние факторов. Берутся два системных образования — система права и норма права. В системе права происходят изменения дезорганизую его характера, которые обусловливают появление аномальных коллизий в норме права. Аномальные коллизии проявляются, очевидно или в скрытой форме. В первом случае законодатель сознательно создает норму, которая регулирует общественные отношения вразрез уже существующей норме, рассчитывая преодолеть или устранить дефект в дальнейшем. Скрытые аномальные коллизии являются следствием правотворческой ошибки, несовершенства законодательной техники, юридической терминологии, особенностей современного русского языка. Как отмечает А.Р. Лаврентьев, —в российской системе права встречаются коллизии не только между нормами права, но и норм права с актами толкования, а также между актами толкования. Такая ситуация в правовом государстве не допустима, поскольку толкование — вспомогательный процесс, который не должен иметь равной с нормативными актами юридической силы. Фикция используется и на уровне формирования и развития правовых конструкций, и на уровне правотворческой деятельности, и на уровне правореализации. Применительно к этим различным сферам фикция приобретает специфические черты и качества. В системе правореализации фиктивные конструкции часто применяются для достижения противоправных целей. Фикция может вполне удачно «вписываться» в самые разнообразные правовые технологии, в том числе и негативные, «теневые». Таким образом, понятие «правовая фикция» охватывает целый ряд явлений разного порядка, но одинаковых по своей сущности. Характерная особенность фикции состоит в том, что она, имея одно и то же значение — «это то, чего нет, нечто несуществующее» — применительно к разным явлениям имеет разное значение и выполняет разные функции в праве. На уровне правотворческой деятельности фиктивное может проявляться как свойство норм права и не соответствовать потребностям общества в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Фиктивное на уровне реализации проявляется в фиктивных сделках и фиктивных состояниях, иных действиях, имеющих целью своеобразную корректировку действительности с самыми разнообразными намерениями (стремление вызвать те или иные правовые последствия или, напротив, избежать их). Особо необходимо сказать о фиктивности правовых норм. Фиктивная норма закрепляет внешне реальное, возможное в принципе положение, но положение это в силу каких-либо причин не реализуемое. Фиктивность норм имеет различные истоки: недостатки законодательной техники, непродуманность механизма реализации нормы, «дикое» лоббирование, отстаивающее узкокорпоративные интересы и т.п.2 К фиктивным правовым нормам могут быть отнесены нормы, явно не адекватные по политическим, идеологическим, ментальным и иным основаниям той правовой системе, в которую они включены. Например, копирование зарубежных правотворческих решений, внедрение юридических конструкций, институтов, норм давно и успешно действующих в рамках других правовых систем, но с трудом вписывающихся в отечественную юридическую практику, внедрение в правовую систему тоталитарного государства норм, провозглашающих свободу слова, печати, шествий и демонстраций и т.п. Такие нормы представляют собой фиктивные объекты в рамках обусловленной совокупностью объективных факторов системы права и относятся к чистым формальным правовым возможностям, т.е. представляют собой бездействующие, «мертвые» нормы. Фиктивная правовая норма (определение) — разновидность правотворческой ошибки, возникшей вследствие добросовестного заблуждения нормодателя, обусловленного неполнотой познания правовых явлений или несоответствия конкретного правового веления основам идеологии государства, результатом которой является правовая норма, обладающая формальной правовой возможностью16. Неоправданное дублирование правовых норм. Несмотря на распространенность, дублирование в праве изучено слабо. Оно представляет собой совпадение объемов и смыслового содержания норм и возникающую на этой основе тождественность правового регулирования. Повторение правовых предписаний имеет место на любом уровне структуры права, начиная с конституционного и кончая локальным. Дублирование, как и антиномия, образует множественность правил по одному вопросу. Вместе с тем оно имеет особенности. Дублирование не рассогласовывает систему права и потому не ставит правоприменителя в ситуацию выбора норм, как при коллизии. Однако различают случаи необходимого и случаи излишнего повторения правовых норм. Воспроизведение юридических правил необходимо с целью придания правовой системе свойств единства и стабильности. Достигается это посредством повторения на разных уровнях права законодательных положений, имеющих принципиальное политическое и юридическое значение в построении и развитии структуры права. Данное обстоятельство выступает основой стабильности регулирования системы общественных отношений, в свою очередь это приводит к снижению правовой энтропии. Кроме того, повторение нормативно-правовых положений иногда оправдано с точки зрения значимости информации, которую они несут. Потребность в воспроизведении правовых норм с этой позиции нужно рассматривать применительно к каждому отдельному случаю. Здесь можно встретить немало злоупотреблений, в первую очередь в области подзаконного нормотворчества. Излишнее повторение правовых предписаний необоснованно увеличивает количество норм (нормативных актов), вследствие чего неоправданно возрастают и усложняются внутриструктурные отношения и связи в праве. Пробелы в праве можно отнести к структурным дефектам, таким как неполнота действующего законодательства, выражающуюся в отсутствии конкретного нормативного предписания в отношении фактических обстоятельств, находящихся в сфере правового регулирования. Отсутствие нужного юридического правила как бы размыкает, не гармонизирует правовую систему, снижая тем самым эффективность ее функционирования, в то время как одно из важнейших требований к системе юридических норм правового государства состоит в полноте правового регулирования, то есть в способности права полностью регламентировать общественные отношения, объективно требующие «юридического вмешательства». Однако достичь полной беспробельности права вряд ли возможно, тем более в такой исторический период, с его глубокими и быстрыми изменяемостью и развитием отношений. Можно говорить лишь о степени полноты действующего законодательства и добиваться ее максимума. Все это обусловливает необходимость совершенствования механизма преодоления пробелов. Таким образом, анализ юридической литературы свидетельствует о том, что пробелы — наиболее изученная разновидность несогласованности системы права. Вопрос 3. Проблемы эффективности правоприменения. Логическое несовершенство правовых конструкций. В праве как системном образовании роль юридических конструкций весьма значительна — они выступают как элемент познания права, как необходимое средство правотворческой деятельности, находят реальное воплощение в законодательстве, обеспечивая тем самым соответствующий порядок и режим в регламентировании общественных отношений. Юридические конструкции и правовые нормы тесно взаимосвязаны: нормы права — выражение юридических конструкций, их материальные носители. Однако системный характер права, его регулятивные особенности предъявляют высокие требования к самим юридическим конструкциям, прежде всего к логике их построения и развития. Говоря о роли юридических конструкций в обеспечении такого важнейшего свойства права, как его внутренняя взаимосвязанность и согласованность, следует обратить внимание на то, что их формирование в праве идет двумя путями. Первый, наиболее оптимальный, начинается с появления общей нормы и ее развития, конкретизации в специальных правилах как одинаковой, так и меньшей юридической силы (путь от общего к детальному, частному); второй — противоположный, связан с установлением по тому или иному вопросу ряда норм, каждая из которых не может претендовать на роль общей. Ни тот, ни другой путь не застрахован от сбоев и деформации. Случаи логического незавершения и диспропорций выражения правовых моделей в законодательстве также образуют дефекты в их развитии. Изменение общественных отношений нередко диктует необходимость совершенствования и естественного развития правовой конструкции. Если в законодательной практике этого не происходит, правоприменитель, вынужден реализовывать нормы более общего характера в сравнении с тем, что требуют фактические отношения. Данное обстоятельство отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования. Юридические конструкции в праве как системе могут образовываться и другим, обратным, путем, то есть с появлением их отдельных элементов. Отсутствие логической последовательности в их формировании также приводит к сбоям и диспропорциям в развитии права. Это может быть причиной противоречий, дублирования и пробелов норм права. Сюда же можно отнести: нарушение правил построения и формулирования норм права: искажение терминов и юридических конструкций; ошибки в выборе способа конструирования нормативно-правового акта: абстрактного или казуистического; неверный прием изложения элементов правовой нормы: прямой, отсылочный, бланкетный; нарушения в выборе средств построения нормативного акта, требующего однородности содержания, единообразия реквизитов, согласованности материала; неточность лингвостилистических средств при подготовке и редакционной обработке текста проекта закона: ошибочная пунктуация, неадекватное использование фраз, словосочетаний, слов, союзов, букв. Все это может привести к неэффективному правоприменению нормативно-правовых актов. Субъект правоприменения оказывается перед выбором: произведя анализ имеющейся у него информации и просчитав возможные варианты развития событий, он выбирает именно ту альтернативу, которая, по его мнению, приведет к желаемому результату. Однако, как совершенно справедливо полагают некоторые авторы, «риск — не только просчитываемый успех, но и своеобразная незавершенность, требующая подключения волевых компонентов в ходе деятельности, опоры на самостоятельное решение индивида или группы в конкретных и часто неопределенных ситуациях»19. Эффективность правового регулирования во многом предопределяется уровнем единства и согласованности правовых системных образований (например, правотворчество, как система; правоотношения, как система; норма права, как система и др.). Необходимо заметить, что названные факторы не охватывают все имеющиеся сбои и несогласованности в правовой сфере. Целью нашего исследования не является всесторонней анализ дефектов в праве, являющихся факторами неэффективного применения нормативноправовых актов, поэтому мы рассмотрели наиболее существенные из них. Система методов выявления несоблюдения пределов компетенции органов государственной власти, управления и общественных организаций при издании нормативно-правовых актов должна состоять из следующих методов: наблюдение, сбор информации, анализ, синтез, оценка, прогнозирование. При выявления наличия в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов, а также неполноты правового регулирования общественных отношений, коллизий норм права и наличия ошибок юридикотехнического характера могут быть использованы такие средства и приемы, как психологические, конкретно-социологические, математические, моделирование, абстрагирование, интервьюирование, социологические опросы, проведение конференций, «круглых столов» и др. Данные приемы и средства могут быть применены как в рамках одного метода, так и нескольких методов. Вопрос 4. Подходы к устранению проблем правоприменения. Методика выявления искажений смысла положений нормативно- правовых актов в процессе их применения, а также методы выявления неправомерных и необоснованных решений в ходе применения нормативно- правовых актов базируется на принципах, которые выступают основополагающими началами проведения мониторинга правоприменения, которым должны быть подчинены все действия в ходе его проведения. Это принципы: научности, всесторонности и комплексности, законности, информационной открытости, плановости, финансовой обеспеченности, коллегиальности. Оценка формы нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования(опубликования)на предмет наличия коррупционных факторов в соответствии с критериями коррупциогенности относится к предмету соответствующего юридического исследования, в котором должны использоваться как общетеоретические и специальные познания, так и знание практики применения законодательства и подзаконных актов. Для детального изучения действующей практики рекомендуется обращение к средствам массовой информации, источникам в Интернете, консультации в государственных органах (в том числе выполняющих функции контроля и надзора), общественных и саморегулируемых организациях. Полезно использовать предварительный анализ сложившейся коррупционной практики и действующих коррупционных схем. Это позволит выявить не только типичные, но и специфические, характерные для данной сферы деятельности, коррупционные факторы. При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый акт, рекомендуется проводить юридическое исследование измененного (дополненного) акта и составлять заключение на измененный (дополненный) акт. Если акт, вносящий изменение (дополнение) в ранее принятый акт, устанавливает также новые нормы или вносит изменения (дополнения) в большое количество актов, возможно составление заключения на акт о внесении изменений (дополнений). Особое внимание рекомендуется уделять анализу тех нормативных правовых актов, которые формулируют полномочия органов исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. Субъектом осуществления полномочий может признаваться государственный орган, государственный служащий, должностное лицо. При анализе полномочий государственного служащего необходимо сопоставить их с должностным регламентом, который является составной частью административного регламента государственного органа. В целях осуществления антикоррупционной экспертизы нормативный правовой акт (проект) поверяется на коррупциогенность. При определении наличия коррупциогенных факторов в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации. В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, определить по каждому полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений, причину коррупциогенности, а также возможные проявления коррупции и степень коррупциогенности. С целью выявления коррупциогенности, возникающей в результате дублирования функций и полномочий органов государственной власти субъекта/избыточного государственного регулирования рекомендуется руководствоваться определением следующих положений: • осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день; • обоснованно ли функция передается на региональный уровень власти (в соответствии с принципом субсидиарности); • существует ли конфликт совмещения властных функций (правоустанавливающих и правоприменительных) с функциями хозяйствования; • существует ли конфликт совмещения правоустанавливающих и правоприменительных функций; • не является ли функция судебной; • не является ли реализация функции избыточным вмешательством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов (противоречащей духу Конституции РФ); • может ли функция быть выполнена рынком; • может ли функция быть возложена на рыночное саморегулирование; • не превышает ли общее регуляторное бремя (совокупные издержки ведомства по осуществлению функции и регулируемых субъектов по удовлетворению соответствующих требований) реальную выгоду от реализации функции; • не является ли функция обеспечивающей внутреннюю деятельность ведомства (а не функцией государственного управления). Для обнаружения противоречия федеральному законодательству акта необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует обращения к широкому кругу нормативных источников. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не подзаконного акта. Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к нормативному правовому акту. Следует, например, проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи акта, закрепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются. Строго говоря, этот фактор невозможно диагностировать при анализе уже принятого нормативного правового акта. Его суть заключается как раз в коррупциогенном отсутствии требуемого акта. Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов органа исполнительной власти, статутные акты и сложившуюся практику деятельности этого органа. Орган исполнительной власти, руководствуясь в том числе коррупционным интересом, может предпочитать как можно дольше не издавать нормативный акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения. В ходе юридической антикоррупционной экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы: • форма акта; • наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа); • название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта; • дата и место принятия и (или) подписания акта; • номер акта; • полное наименование должности лица, подписавшего акт; • источник официального опубликования; • дата (срок) вступления в силу. • При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее: • употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении; • имеют ли термины общепризнанное значение; • обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве. Возможна ситуация, когда нормативный правовой акт органа исполнительной власти принимается на основе коррупциогенного закона (путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые, в условиях отсутствия закона, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений.). В случае обнаружения указанного факта необходимо дать рекомендации по устранению коррупциогенных норм не только в анализируемом нормативном правовом акте, но и в отраслевом законе как первоисточнике коррупциогенности. Направления совершенствования деятельности государственных органов, связанные с принятием (изданием), изменением или признанием утратившими силу (отменой) нормативно-правовых актов Российской Федерации, по результатам мониторинга правоприменения. При выявлении ошибок и противоречий в законодательной и правореализационной деятельности субъектов и участников мониторинга закона (недостаточная регламентация административных процедур, выявление административных барьеров и т.п.) необходимо: 1. внести изменения в правовые акты, регулирующие законодательную и правореализационную деятельность субъектов и участников мониторинга НПА; 2. волевая (административная) корректировка поведения субъектов и участников мониторинга НПА в ходе осуществления ими законодательной и правореализационной деятельности (повышение эффективности взаимодействия, изменение форм деятельности и т.п.); 3. составить и скорректировать планы работы субъектов и участников мониторинга НПА с целью совершенствования законодательства; 4. усилить контроль за деятельностью подведомственных структур. 5. При выявлении ошибок и противоречий в законодательстве необходимо: 6. разработать государственную концепцию (программу) развития законодательства РФ и соответствующую им концепцию (программу) развития законодательства субъектов РФ, которые должны определить основные тенденции развития законодательства и его отдельных отраслей, основываясь на результатах анализа действующего законодательства; 7. внести изменения в правовые акты, отменить правовые акты, принять новые правовые акты; 8. выработать новые, более эффективные приемы правового регулирования конкретных правоотношений; 9. реализовать право законодательной инициативы. При выявлении и устранении причин, вызывающих появление противоречий в законодательстве необходимо: 1. определить уровень социальной значимости мониторинга закона и степени эффективности правового регулирования им конкретных правоотношений; 2. принять меры правового, финансового, административно го и иного характера для создания благоприятной социально-экономической среды, разрешения иных напряженных ситуаций, связанных с действием закона; 3. применить меры ответственности или совершение действий, направленных на привлечение к ответственности нарушителей; 4. составить перечень правовых актов, которые необходимо принять во исполнение закона.