Нормы административного права

Тема 3. Нормы административного права Нормы административного права имеют общие для всех правовых норм признаки: общеобязательность, исходят от государства, формальная определенность, обеспеченность мерами государственного принуждения. Особенности предмета и метода административного права обуславливают и особенности его норм. Во-первых, нормы административного права имеют собственную целевую направленность. Целями административно-правовых норм являются: 1) обеспечение наиболее оптимальных организации и функционирования как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев; 2) обеспечение наиболее эффективной реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти; 3) выражение и защита публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Публично-правовой интерес – это неперсонифицированный, социально значимый интерес какого-либо группы, коллектива, сообщества. Публично-правовые интересы выражаются в обязанностях и запретах, например, обязанность пристегивать ремень безопасности в автомобиле, запрет на курение в общественных местах; 4) обеспечение законности и дисциплины в системе исполнительной власти, в частности посредством установления мер дисциплинарной ответственности. Во-вторых, нормы административного права имеют собственную иерархию, обусловленную их различной юридической силой. Юридическая сила норм административного права обусловлена полномочиями принявшего их органа, порядком принятия, предметом регулирования. Нормы административного права содержатся в конституциях, законах, указах, постановлениях, распоряжениях, приказах и иных актах, причем эти акты принимаются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В-третьих, нормы административного права имеют собственные средства защиты от посягательств на них. Это меры принуждения и ответственности (административной и дисциплинарной). За нарушение норм административного права наступает административная ответственность, реже – дисциплинарная. В-четвертых, нормы административного права содержат в себя как правоустановление, так и правоисполнение. Административно-правовые нормы могут устанавливать новые правила поведения (например, право на управление транспортным средством, порядок его получения и осуществления) либо механизм реализации уже существующих правовых норм (например, право на равный доступ к государственной службе, порядок прохождения военной службы). 1 В-пятых, нормы административного права устанавливаются, а не санкционируются государством. Источниками российского административного права являются в первую очередь односторонне обязательные решения органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, реже соглашения этих субъектов друг с другом. Таким образом, нормы административного права всегда исходят от представителей публичной, чаще всего государственной власти. Санкционирование же предполагает существование таких источников права, как обычаи, доктрина, которые не являются источниками административного права. С учетом сказанного, норму административного права можно определить как установленное государством общеобязательное правило поведения, регулирующее управленческие общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной власти, исполнение и соблюдение которых обеспечивается мерами государственного принуждения. Нормы административного права имеют общую для правовых норм структуру из трех элементов: гипотеза, диспозиция, санкция. Все три элемента не обязательно всегда четко выражены – они могут содержаться в разных актах, а иногда находиться и в других отраслях права. Гипотезы могут быть казустичными или абстрактными, диспозиции – простыми и описательными, бланкетными и отсылочными. Сaнкции непосредственно в структуре нормы могут и не содержаться, а могут быть зафиксированы в других актах. Санкции бывают абсолютно-определенные, например, выговор, увольнение и относительно-определенные – лишение специального права, административный арест, дисквалификация. Интерес представляет и классификация норм административного права по различным основаниям. Прежде всего, среди норм административного права следует выделить моно-нормы. По мнению М.И. Байтина моно-нормами являются нормы, не имеющие структуры. К ним можно отнести нормы-принципы (например, принципы государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях), нормы-дефиниции (например, дефиниции понятий «государственная служба», «административное правонарушение»), нормы-задачи (например, задачи производства по делам об административных правонарушениях). Исходя из предмета регулирования, нормы административного права могут быть материальными и процессуальными. Первые устанавливают права и обязанности участников общественных отношений, их ответственность, вторые – порядок реализации норм материальных, т.е. осуществления прав и обязанностей, привлечения к ответственности. По юридическому содержанию (характеру предписаний) нормы подразделяются на обязывающие, которые содержат обязанности субъектов; запрещающие, т.е. содержащие запрет на совершение определенных действий; уполномочивающие, которые предоставляют возможность субъекту действовать по своему усмотрению; поощрительные, содержащие 2 основания и порядок применения поощрения субъектов административного права (стаж службы, выполнение заданий особой важности или сложности и др.). В соответствии с особенностями регулируемых отношений, нормы могут устанавливать административно-правовой статус индивида; определять основы организации исполнительной власти; регулировать государственно-служебные отношения; регламентировать формы и методы совершения управленческих действий; вводить основания, условия, меры административной ответственности и т.д. В данной классификации речь, по сути, идет об институтах административного права, выступающих в качестве классификационных групп. Федеративное устройство страны предполагает выделение федеральных норм административного права, которые принимаются федеральными органами государственной власти и действующими, как правило, на всей территории страны; и нормы административного права субъектов Российской Федерации, принимаемые органами власти субъектов Федерации и действующие только на территории соответствующего субъекта Федерации. От вышеназванной классификации следует отличать еще одну – по территориальному масштабу административно-правовые нормы бывают: общефедеральные, которые действуют на всей территории России (принимаются только федеральными органами власти); региональные нормы – действуют на части территории страны (субъект Российской Федерации, федеральный округ, территория с особыми климатическими особенностями, например, Крайний Север, Дальний Восток и т.д.). Эти нормы принимаются как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Российской Федерации; локальные, действующие на территории муниципального образования (село, поселок, город) или на государственном предприятии, учреждении или организации. В соответствии с функциями административного права можно выделить нормы регулятивные и охранительные. Регулятивные направлены на правомерное поведение субъектов, предоставляют им права и возлагают на них обязанности (например, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст.ст. 2331 содержатся регулятивные нормы). Охранительные начинают действовать в случае совершения правонарушения и, как уже отмечалось выше, определяют механизм реализации административной или дисциплинарной ответственности (в том же Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» охранительные нормы находятся в ст.ст. 16, 17, 5759.1). Нормы административного права могут быть постоянными (бессрочными) и временными (срочными) исходя из срока их действия. Большинство норм административного права, как и иных отраслей права не имеют заранее определенного срока действия, тем самым обеспечивается стабильность общественных отношений. Однако в некоторых случаях 3 необходимо создание таких норм, момент прекращение действия которых заранее известен. К примеру, каждый год Президент Российской Федерации издает указ о призыве граждан на военную службу, в котором устанавливаются сроки призывной кампании, т.е. период действия данного акта. К срочным нормам следует отнести и нормы законодательства, принятые на период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу в 2018 году, например, Указа Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 года «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и кубка конфедераций FIFA 2017 года». По юридической силе нормы административного права могут быть подразделены на: конституционные положения, т.е. содержащиеся непосредственно в Конституции России; законодательные нормы, т.е. содержащиеся в законах (как федеральных, так и региональных); подзаконные нормы, в том числе ведомственные. По основаниям применения среди норм административного права можно выделить: общие, специальные и исключительные (чрезвычайные). Общие нормы действуют в отношении всех субъектов права без каких-либо исключений. Так, к общим можно отнести нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения. Специальные нормы действуют либо в отношении определенных субъектов, либо объектов, либо территорий. Специальными являются нормы, определяющие права и обязанности сотрудника полиции, военнослужащего, охотника; нормы, регулирующие порядок регистрации недвижимости, транспортного средства, огнестрельного оружия и боеприпасов к нему; нормы, устанавливающие правовой режим закрытого административно-территориального образования, исправительных учреждений, военных гарнизонов. Специальных норм в административном праве большинство. Исключительные (чрезвычайные) нормы при нормальном развитии общественных отношений вообще не применяются. Исключительные нормы содержатся в федеральных конституционных законах «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года, «О военном положении» от 30 января 2002 года (на территории страны данные законы никогда не применялись), в положениях закона «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (так, срок административного ареста в условиях чрезвычайного положения или проведения контртеррористической операции может составлять 30 суток). К данной разновидности норм следует отнести нормы, принятые в 2020 году в условиях пандемии COVID-19 и содержащиеся, к примеру, в Указе Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», а также аналогичные нормы актов глав субъектов Российской Федерации, например, Указ Главы республики Мордовия от 17 марта 2020 года «О введении на территории Республики Мордовия режима повышенной готовности и 4 принятии дополнительных мер по защите населения от новой коронавирусной инфекции (COVID-19)». Рассматривая проблематику норм административного права, следует сказать о реализации норм административного права. Реализация может быть определена как правомерная деятельность субъектов права по осуществлению предписаний правовых норм, воплощению их в жизнь. Реализация занимает ключевое место в механизме правового регулирования общественных отношений, так как при реализации права общие, абстрактные, идеальные правила становятся правилами поведения конкретных субъектов в конкретных жизненных ситуациях. Важно отметить, что реализация права это всегда правомерная деятельность, любое нарушение правовых норм, т.е. совершение правонарушения, не является реализацией права, а наоборот служит основанием для реализации соответствующих охранительных норм уполномоченными на то лицами. В литературе принято выделять четыре способа (формы) реализации норм права вообще и административного, в частности. Исполнение, т.е. реализация обязываний, содержащихся в обязывающих нормах. Соблюдение, т.е. реализация запретов, содержащихся в запрещающих правовых нормах. Использование, т.е. реализация дозволений, содержащихся в уполномочивающих нормах. Как видно, эти способы реализации корреспондируют трем универсальным методам правового регулирования общественных отношений. Применение как способ реализации права принципиально отличается от названных тем, что может быть осуществлен только субъектами, наделенными властными полномочиями – органами и должностными лицами и недоступен гражданам. Применение – это властная деятельность уполномоченных субъектов (органов и должностных лиц) по разрешению индивидуальных вопросов, споров, конфликтов на основе норм административного права и завершающаяся изданием акта применения права (индивидуального правового акта). В результате применения права всегда выносится правоприменительный акт – решение, постановление, определение, приказ. Применяя нормы административного права, следует руководствоваться тремя важнейшими принципами, которые не равноценны, а находятся в определенной зависимости друг от друга. Это законность, обоснованность, целесообразность. В процессе применения права уполномоченный субъект именно в таком порядке должен анализировать законодательство и обстоятельства конкретного дела для принятия законного, обоснованного и справедливого решения. Можно выделить этапы или стадии применения права: сбор и анализ информации, принятие решения, исполнение принятого решения. При применении административного права имеет место так называемое усмотрение, т.е. определенная законодательством самостоятельность уполномоченного субъекта в принятии решения. Полномочия действовать по своему усмотрению в теории права называются дискреционными (например, руководитель органа внутренних дел вправе назначить в отношении лица, совершившего мелкое хулиганство, 5 административный штраф в размере от 500 до 1 000 рублей либо передать материалы в суд для назначения административного ареста). Как уже говорилось выше, признаками административно-правых норм являются их формальная определенность и выраженная в них государственная воля. Эти свойства характеризуют источники (формы) административного права. Источник (форма) административного права – это внешняя форма выражения административно-правовых норм. В теории права выделяют такие источники права, как правовой обычай, нормативный правовой акт, нормативный договор, прецедент, доктрина. Отечественная юридическая наука традиционно называет в качестве источников административного права нормативный правовой акт, нормативный договор. Выделение прецедента как источника права носит дискуссионный характер. Нормативный правовой акт – это односторонне обязывающее решение уполномоченного субъекта (органа или должностного лица) принятое в установленном порядке и содержащее общеобязательные правила поведения (нормы права). Нормативные правовые акты специально принимаются с целью урегулирования различных общественных отношений и являются основным источником современного административного права Российской Федерации. Многообразие нормативных правовых актов предполагает их классификацию по юридической силе, а, учитывая федеративное и административнотерриториальное устройство государства, и по территории действия. Можно выделить три уровня нормативных правовых актов как источников административного права: федеральные акты. Эти акты принимаются федеральными органами государственной власти по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.ст. 71 и 72 Конституции России), действуют, как правило, на всей территории страны и обладают большей юридической силой по отношению к другим группам нормативных правовых актов. К таким актам относятся: – Конституция Российской Федерации 1993 года, нормы которой, в частности, определяют основы правового положения человека и гражданина, а также основы организации и деятельности исполнительной власти; – федеральные законы, среди которых федеральные конституционные законы («О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года, «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года и федеральные законы, многие из которых можно отнести к источникам административного права («О полиции» от 7 февраля 2011 года, «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года, «Об оружии» от 13 декабря 1996 года и другие); Особое место среди федеральных законов занимают кодексы – об административных правонарушениях, административного судопроизводства, Таможенный, Гражданский процессуальный кодекс, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый; 6 – нормативные указы Президента Российской Федерации. Президент осуществляет регулирование многих вопросов в сфере исполнительной власти, к примеру, определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти (указы от 9 марта 2004 года и 21 января 2020 года); утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, непосредственно ему подведомственных (Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Федеральная служба безопасности и некоторые другие); определяет порядок проведения аттестации федеральных государственных служащих, сдачи ими квалификационных экзаменов, утверждает реестр государственных должностей федеральной государственной службы; – нормативные постановления Правительства Российской Федерации, которыми могут утверждаться типовые правила поведения, например, Правила дорожного движения; положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Правительству (Министерство науки и высшего образования, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба и другие); вводиться в действие программы развития регионов страны и т.д.; – нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. В литературе их называют ведомственными. Чаще всего это приказы федеральных министерств, но могут быть акты федеральных служб или агентств. Специфика данных актов заключается в том, что они подлежат обязательной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации. Следует отметить, что приказами часто вводятся в действие разнообразные акты – инструкции, указания, положения, регламенты, уставы, реестры, регламентирующие отдельные аспекты управленческой деятельности. Следующий уровень – это акты субъектов Российской Федерации. Данный уровень источников повторяет федеральный. Его можно проиллюстрировать на примере нормативных правовых актов Республики Мордовия. – Конституция Республики Мордовия 1995 года, нормы которой определяют основы организации исполнительной власти нашей республики – систему органов исполнительной власти, полномочия Главы Республики в сфере исполнительной власти; – законы Республики Мордовия («О Правительстве Республики Мордовия» от 12 ноября 2001 года, «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия» от 15 июня 2015 года, «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия» от 20 июля 2005 года); – нормативные указы Главы Республики Мордовия, которыми утверждается реестр государственных должностей государственной гражданской службы Республики Мордовия, структура органов исполнительной власти республики, а также положения об органах исполнительной власти; – нормативные акты Правительства Республики Мордовия и иных 7 органов исполнительной власти республики. Третий уровень источников административного права – это локальные акты. Это уставы муниципальных образований, а также решения органов местного самоуправления, например, об утверждении правил благоустройства, о порядке формирования административных комиссий и т.д. К локальным актам можно отнести и акты государственных предприятий, учреждений и организаций, например, Устав ФГБОУ ВО «МГУ им. Н.П. Огарёва». Еще один тип источника административного права – это нормативные договоры. Однако эта разновидность неоднородна. Следует различать международные договоры, которые согласно ч.4 ст.15 Конституции России являются частью правовой системы Российской Федерации и обладают большей юридической силой, нежели законы, и национальные или внутригосударственные договоры, соглашения. К последним можно отнести соглашения о передаче полномочий, заключаемые между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Наконец, дискуссионным остается вопрос о прецеденте как источнике права. Очевидно, что в классическом виде прецедент не является источником российского административного права. Однако можно найти примеры, когда решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными нормативных правовых актов или их отдельных положений определяли правоприменительную практику, толкования Конституции детализировали существующие конституционные положения. Также следует указать и на разъяснения Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, которые являются обобщениями судебной практики по схожим категориям дел. Вместе с тем следует отметить, что в п. 4 ч.4 ст. 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривается возможность судьи ссылаться на постановления и решения Европейского Суда по правам человека, решения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, принятые в целях обеспечения единства судебной практики и законности. Аналогичная норма содержится и в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (ч. 4 ст. 170). В административном праве чрезвычайно важны вопросы систематизации, так как административное право одна из самых несистематизированных отраслей российского права. Систематизация представляет собой процесс упорядочивания правовых норм, приведения их в систему в соответствии с определенными критериями. В науке выделяются различные формы (способы) систематизации – кодификация, инкорпорация, консолидация, хронологические издания. 8 Очевидно, что наибольший интерес представляет кодификация, так как заключается в переработке нормативного материала (изменении существующих, отмене устаревших, создании новых норм) и завершается принятием одного или нескольких логически непротиворечивых, цельных актов (кодекса, основ законодательства, устава, наставления, регламента). Кодификация преследует цели как практические, так и научные, так как обеспечивает удобство и простоту правоприменения, ревизию действующего законодательства и его развитие. В настоящее время можно говорить о частичной кодификации двух институтов административного права – административной ответственности и судебного контроля. Другой распространенный способ систематизации – инкорпорация. Инкорпорация в отличии от кодификации не влечет изменения правовых норм, а касается лишь их внешней, поверхностной обработки. В основе инкорпорации могут лежать такие критерии, как субъект принятия, время принятия, предмет регулирования и т.д. Инкорпорация может быть официальной и неофициальной, в зависимости от того, кто ее осуществляет. Наиболее известные варианты неофициальной инкорпорации – справочно-правовые системы «Гарант», «Консультант», «Кодекс». Полная систематизация административного права в форме кодификации в настоящее время невозможна по ряду объективных причин. Во-первых, административное право регулирует чрезвычайно широкий круг общественных отношений, поэтому затруднительно принятие даже нескольких актов, их регламентирующих. Во-вторых, административное право характеризуется множественностью источников, различающихся по юридической силе и сведение их вместе противоречит правилам юридической техники. В-третьих, федеративный характер России и закрепленное в Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий предполагает существование двух уровней административно-правового регулирования – федерального и субъектов Федерации, что делает невозможным разработку и принятие общих источников отрасли. 9